KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI Naujos ES priemonės teisinei valstybei stiprinti /* COM/2014/0158 final */
TURINYS KOMISIJOS
KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI Naujos ES priemonės teisinei
valstybei stiprinti 1........... Įvadas........................................................................................................................... 2 2........... Kodėl teisinė
valstybė yra pamatinės svarbos Europos Sąjungai.................................. 3 3........... Kodėl reikia naujų ES
priemonių teisinei valstybei stiprinti......................................... 5 4........... Kaip veiks naujosios ES
teisinės valstybės priemonės.................................................. 6 4.1........ Kada naujosios ES teisinės
valstybės priemonės bus naudojamos............................... 6 4.2........ Naujosios ES teisinės
valstybės priemonės – trijų etapų procesas................................ 7 5........... Išvada........................................................................................................................... 9
1.
Įvadas
Teisinė
valstybė – tai bet kokios šiuolaikinės konstitucinės
demokratijos stuburas. Tai vienas iš pamatinių principų,
kylančių iš visų ES valstybių narių bendrų
konstitucinių tradicijų, o todėl – ir viena iš pagrindinių
vertybių, kuriomis grindžiama Sąjunga. Tai pakartojama Europos
Sąjungos sutarties (ESS) 2 straipsnyje, taip pat šios sutarties ir ES
pagrindinių teisių chartijos preambulėse. Dėl šios
priežasties pagal ESS 49 straipsnį teisinės valstybės
principų paisymas yra ir išankstinė narystės ES sąlyga.
Kartu su demokratija ir žmogaus teisėmis, teisinė valstybė yra
vienas iš trijų Europos Tarybos ramsčių ir yra įtvirtinta
Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos
konvencijos (EŽTK)[1] preambulėje. ES
valstybių narių ir jų teisės sistemų tarpusavio
pasitikėjimas yra Sąjungos pamatas. Šiuo požiūriu esminį
vaidmenį atlieka tai, kaip teisinės valstybės principai
įgyvendinti nacionaliniu lygmeniu. Visų ES piliečių ir
nacionalinių institucijų pasitikėjimas teisinės
valstybės veikimu gyvybiškai svarbus, kad visa ES toliau vystytųsi ir
taptų „laisvės, saugumo ir teisingumo erdve be vidinių
sienų“[2]. Šį pasitikėjimą
įgyti ir išlaikyti galima tik visoms valstybėms narėms paisant
teisinės valstybės principų. Skirtingos
ES valstybių narių konstitucijos ir teismų sistemos iš principo
parengtos gerai ir yra pasirengusios ginti piliečius nuo bet kokios
grėsmės teisinei valstybei. Tačiau pastarojo meto įvykiai
kai kuriose valstybėse narėse parodė, kad teisinės
valstybės principų, taigi ir pagrindinių vertybių, kurias
siekiama apsaugoti teisine valstybe, nepaisymas gali tapti didelį
susirūpinimą keliančiu klausimu. Per šiuos įvykius
plačioji visuomenė iš ES ir visų pirma Komisijos prašė
imtis veiksmų. Buvo pasiekta rezultatų. Tačiau Komisijai ir ES
teko rasti ad hoc sprendimus, nes dabartiniai ES mechanizmai ir
procedūros ne visada buvo tinkami užtikrinant veiksmingą ir
savalaikį atsaką į teisinei valstybei kylančias
grėsmes. Komisija
yra Sutarčių sergėtoja ir jai tenka pareiga užtikrinti
vertybių, kuriomis grindžiama ES, paisymą ir bendrojo Sąjungos
intereso apsaugą. Todėl šiuo atžvilgiu ji turi veikti aktyviai[3].
2012 m. rugsėjo mėnesį savo metinėje kalboje Europos
Parlamente apie Sąjungos padėtį Komisijos pirmininkas M. Barroso
sakė: „Mums reikia geresnio priemonių rinkinio, o ne vien
galimybės rinktis arba švelnų politinį
įtikinėjimą, arba Sutarties 7 straipsnio „vėzdą“.“.
Kitų metų kalboje jis sakė, kad „patirtis rodo, kad Komisijos,
kaip nepriklausomos ir nešališkos teisėjos, vaidmuo yra labai svarbus.
Šią patirtį turėtume įtvirtinti parengdami bendresnę
sistemą (...).“ Komisija parengs komunikatą šiuo klausimu.
Mūsų Europos idėja grindžiama diskusijomis.“[4].
2013 m.
birželio mėn. Teisingumo ir vidaus reikalų taryba pabrėžė,
kad „teisinės valstybės principų paisymas yra būtina
pagrindinių teisių apsaugos sąlyga“ ir paragino Komisiją
„vadovaujantis Sutartimis tęsti debatus dėl bendradarbiavimu
grindžiamo ir sisteminio metodo šiems klausimams spręsti galimo poreikio
ir formos“. 2013 m. balandžio mėn. Bendrųjų reikalų
taryba surengė išsamią diskusiją šia tema[5]. 2013 m.
liepos mėn. Europos Parlamentas paprašė, kad „valstybės
narės būtų reguliariai vertinamos nuolatinės atitikties
pagrindinėms Sąjungos vertybėms ir demokratijos bei
teisinės valstybės reikalavimo požiūriu“[6].
Šis
komunikatas – tai atsakas į šiuos prašymus. Remiantis Komisijos patirtimi,
tarpinstitucinėmis diskusijomis ir plačiomis konsultacijomis[7],
šiame komunikate pristatomos naujos priemonės veiksmingai ir nuosekliai
teisinės valstybės apsaugai visose valstybėse narėse
užtikrinti. Tai priemonės, skirtos naudoti situacijose, kai kyla
sisteminė grėsmė teisinei valstybei, ir jas išspręsti[8].
Šiomis
priemonėmis siekiama pašalinti ateityje valstybėse narėse
kilsiančias grėsmes teisinei valstybei, kol dar netenkinamos ESS 7
straipsnyje nustatytų mechanizmų panaudojimo sąlygos. Todėl
jos turėtų užpildyti spragą. Jos taikomos ne vietoje ESS 7
straipsnyje nustatytų mechanizmų, o iki jų ir juos papildant.
Priemonės taip pat nedaro poveikio Komisijos teisei konkrečias ES
taikymo sritin patenkančias situacijas spręsti pažeidimų
nagrinėjimo procedūromis pagal Sutarties dėl Europos
Sąjungos veikimo (SESV) 258 straipsnį. Platesniu
europiniu požiūriu šios priemonės turėtų padėti
pasiekti Europos Tarybos tikslus, įskaitant Europos demokratijos per teisę
komisijos (Venecijos komisijos)[9] žinių pagrindu.
2.
Kodėl teisinė
valstybė yra pamatinės svarbos Europos Sąjungai
Teisinės
valstybės principas palaipsniui tapo vyraujančiu šiuolaikinės
konstitucinės teisės ir tarptautinių organizacijų
(įskaitant Jungtines Tautas ir Europos Tarybą) organizaciniu modeliu
viešųjų įgaliojimų įgyvendinimui reglamentuoti. Juo
užtikrinama, kad visi viešieji įgaliojimai būtų naudojami
teisės nustatytuose rėmuose, vadovaujantis demokratijos ir
pagrindinių teisių vertybėmis ir kontroliuojant nepriklausomiems
ir nešališkiems teismams. Tikslus
iš teisinės valstybės kylančių principų ir
standartų turinys nacionaliniu lygmeniu gali skirtis priklausomai nuo
kiekvienos valstybės narės konstitucinės sistemos.
Nežiūrint to, Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (toliau – Teisingumo
Teismo) ir Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikoje, taip pat Europos
Tarybos parengtuose dokumentuose, visų pirma grindžiamuose Venecijos
komisijos žiniomis, pateikiamas nebaigtinis šių principų sąrašas
ir taip apibrėžiama pagrindinė teisinės valstybės, kaip
bendros ES vertybės pagal ESS 2 straipsnį, reikšmė. Prie
šių principų priskiriami teisėtumas, kuris reiškia
skaidrų, atskaitingą, demokratinį ir pliuralistinį
teisės aktų priėmimo procesą; teisinis tikrumas; vykdomosios
valdžios galių savavališkumo draudimas; nepriklausomi ir nešališki
teismai; veiksminga teisminė peržiūra, įskaitant pagarbą
pagrindinėms teisėms; ir lygybė prieš įstatymą[10].
Ir
Teisingumo Teismas, ir Europos Žmogaus Teisių Teismas patvirtino, kad šie
principai nėra vien formalūs ir procesiniai reikalavimai. Jie yra
priemonė užtikrinti atitiktį demokratijai ir žmogaus teisėms ir
jų paisymą. Todėl teisinė valstybė yra konstitucinis
principas, kurį sudaro ir formalioji, ir materialioji pusė[11].
Tai
reiškia, kad teisinės valstybės principų laikymasis neatsiejamai
susijęs su pagarba demokratijai ir pagrindinėms teisėms:
demokratija ir pagrindinių teisių paisymas neįmanomi be pagarbos
teisinei valstybei ir atvirkščiai. Pagrindinės teisės
veiksmingos tik tuo atveju, jei jomis galima remtis teisme. Demokratija
apsaugoma, jei pagrindinis teismų (įskaitant konstitucinius teismus)
vaidmuo gali užtikrinti saviraiškos laisvę, susirinkimų laisvę
ir taisyklių, reglamentuojančių politinį ir rinkimų
procesą, paisymą. Europos
Sąjungoje teisinės valstybės svarba ypatinga. Teisinės
valstybės principų laikymasis – ne tik išankstinė visų ESS 2
straipsnyje išvardytų pagrindinių vertybių apsaugos sąlyga;
tai ir būtina visų iš Sutarčių ir iš tarptautinės
teisės kylančių teisių ir įsipareigojimų
laikymosi sąlyga. Visų ES piliečių ir nacionalinių
institucijų pasitikėjimas visų kitų valstybių
narių teisės sistemomis gyvybiškai svarbus visos ES kaip
„laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės be vidinių sienų“
funkcionavimui. Šiandien nacionalinio teismo civilinėje ir
komercinėje byloje priimtas sprendimas turi būti automatiškai
pripažįstamas ir vykdomas kitoje valstybėje narėje, o vienoje
valstybėje narėje išduotas Europos arešto orderis įtariamam
nusikaltėliui turi būti atitinkamai vykdomas kitoje valstybėje
narėje[12]. Šie pavyzdžiai aiškiai rodo,
kodėl, vienai valstybei narei ne visiškai paisant teisinės
valstybės principo, susirūpinti reikėtų visoms
valstybėms narėms. Štai kodėl ES labai suinteresuota
teisinės valstybės apsauga ir stiprinimu visoje Sąjungoje.
3.
Kodėl reikia naujos ES
sistemos teisinei valstybei stiprinti
Tais
atvejais, kai nacionaliniu lygmeniu sukurti mechanizmai teisinei valstybei
apsaugoti nustoja veiksmingai veikę, kyla sisteminė grėsmė
teisinei valstybei, taigi ir ES kaip laisvės, saugumo ir teisingumo
erdvės be vidaus sienų funkcionavimui. Tokiais atvejais ES turi imtis
veiksmų, kad apsaugotų teisinę valstybę kaip bendrą
Sąjungos vertybę. Tačiau
patirtis parodė, kad sisteminę grėsmę teisinei valstybei
valstybėse narėse ne visais atvejais galima veiksmingai
išspręsti šiuo metu Sąjungos lygmeniu esančiomis
priemonėmis. Komisijos
veiksmai inicijuojant pažeidimų nagrinėjimo procedūras remiantis
SESV 258 straipsniu pasirodė svarbi priemonė sprendžiant kai
kurias su teisine valstybe susijusias problemas[13].
Tačiau Komisija gali pradėti pažeidimų nagrinėjimo
procedūras tik tada, kai šios problemos tuo pačiu metu yra ir
konkrečios ES teisės nuostatos pažeidimas[14].
Esama
nerimą keliančių atvejų, kurie nepatenka į ES teisės
taikymo sritį, todėl jų negalima laikyti
įsipareigojimų pagal Sutartis pažeidimu, tačiau jie vistiek
kelia sisteminę grėsmę teisinei valstybei. Šiais atvejais gali
būti taikomi ESS 7 straipsnyje numatyti prevenciniai ir sankcijų
mechanizmai. Komisija yra vienas iš subjektų, kuriems Sutartimi
suteikta teisė pateikti motyvuotą pasiūlymą panaudoti šiuos
mechanizmus. ESS 7 straipsniu siekiama užtikrinti, kad visos valstybės
narės gerbtų bendrąsias ES vertybes, įskaitant
teisinės valstybės principus. Jo taikymo sritis neribojama ES
teisės apimamomis sritimis, o ES suteikiama teisė įsikišti, kad
būtų apsaugota teisinė valstybė, ir kitose srityse, kuriose
valstybės narės veikia savarankiškai. Kaip paaiškinta Komisijos
komunikate dėl ESS 7 straipsnio, tai pateisinama aplinkybės, kad „jei
valstybė narė pažeidžia pagrindines vertybes pakankamai
šiurkščiai, kad tai patektų 7 straipsnio taikymo sritin,
tikėtina, kad šis pažeidimas pakerta patį ES pamatą ir
pasitikėjimą tarp jos narių, kad ir kurioje srityje
vertybės būtų pažeistos“[15]. Nežiūrint
to, ESS 7 straipsnio 1 dalyje nustatytas prevencinis mechanizmas gali būti
panaudotas tik kilus „aiškiam šiurkštaus pažeidimo pavojui“, o ESS 7 straipsnio
2 dalyje nustatytas sankcijų mechanizmas – tik „valstybei narei
šiurkščiai ir nuolatos pažeidinėjant“ ESS 2 straipsnyje nustatytas
vertybes. Abiejų ESS 7 straipsnyje numatytų mechanizmų
panaudojimo kriterijai yra labai aukšti ir pabrėžia šių
mechanizmų kaip paskutinės priemonės pobūdį. Pastarojo
meto įvykiai kai kuriose valstybėse narėse parodė, kad šie
mechanizmai ne visada tinkami, kad būtų greitai reaguojama į
grėsmes teisinei valstybei kurioje nors valstybėje narėje. Todėl
pasitaiko atvejų, kai su teisine valstybe susijusių grėsmių
negalima veiksmingai pašalinti turimomis priemonėmis[16].
Be pažeidimų nagrinėjimo procedūrų ir ESS 7 straipsnio
mechanizmų, reikalingos naujos ES priemonės stiprinti teisinei
valstybei kaip vienai svarbiausių bendrų ES vertybių. Šios
priemonės papildys visus jau dabar Europos Tarybos lygmeniu esančius
mechanizmus teisinei valstybei apsaugoti[17]. Jose atsispindi ir ES tikslas
apsaugoti savo pamatines vertybes, ir tikslas siekti aukštesnio tarpusavio
pasitikėjimo ir integracijos laisvės, saugumo ir teisingumo
erdvėje be vidaus sienų laipsnio. Nustatydama
naujas priemones teisinei valstybei stiprinti, Komisija siekia suteikti aiškumo
ir padidinti nuspėjamumą, kalbant apie veiksmus, kurių jai gali
tekti ateityje imtis, tuo pačiu užtikrinant, kad su visomis
valstybėmis narėmis būtų elgiamasi vienodai. Remdamasi šiuo
komunikatu, Komisija yra pasirengusi pradėti tolesnes diskusijas šiais
klausimais su valstybėmis narėmis, Taryba ir Europos Parlamentu.
4.
Kaip veiks naujosios ES
teisinės valstybės priemonės
Priemonių
paskirtis – sudaryti Komisijai galimybę rasti sprendimą su atitinkama
valstybe nare, kad būtų užkirstas kelias sisteminės
grėsmės teisinei valstybei toje valstybėje narėje
atsiradimui, kuri galėtų virsti „aiškiu šiurkštaus pažeidimo
pavojumi“, kaip nustatyta ESS 7 straipsnyje, ir dėl to turėtų
būti inicijuoti tame straipsnyje numatyti mechanizmai. Siekiant
užtikrinti valstybių narių lygybę, šios priemonės bus
taikomos vienodai visose valstybėse narėse; jos bus naudojamos pagal
tuos pačius vertinimo kriterijus, kas laikoma sistemine grėsme
teisinei valstybei
4.1.
Kada bus naudojamos naujosios
priemonės
Priemonės
bus naudojamos atvejais, kai kurios nors valstybės narės valdžios
institucijos imasi priemonių arba toleruoja situacijas, kurios,
tikėtina, sistemiškai ir neigiamai paveiks nacionaliniu lygmeniu
įsteigtų institucijų ir sukurtų apsaugos mechanizmų
teisinės valstybės principams apsaugoti vientisumą,
stabilumą ar tinkamą veikimą. Nėra
numatyta, kad naujosios teisinės valstybės priemonės
būtų naudojamos pavienių pagrindinių teisių
pažeidimų ar teismo klaidų atvejais. Šiuos atvejus gali ir turi
spręsti nacionalinės teismų sistemos, atsižvelgdamos į
kontrolės mechanizmus, sukurtus pagal Europos žmogaus teisių
konvenciją, kurios šalys yra visos ES valstybės narės. Pagrindinis
priemonių tikslas – šalinti grėsmes teisinės valstybės
principams (kaip apibrėžta 2 skirsnyje), kurios yra sisteminio
pobūdžio[18]. Grėsmė turi kilti
pačiai valstybės narės politinei, institucinei ir (arba)
teisinei santvarkai, jos konstitucinei sandarai, valdžių atskyrimui,
teismų nepriklausomumui ar nešališkumui ar jos teisminės
peržiūros sistemai, įskaitant,
kai yra, konstitucinį teisingumą – pavyzdžiui, dėl naujų
priemonių priėmimo ar dėl plačiai paplitusios valdžios
institucijų praktikos ir vidaus teisių gynimo priemonių
nebuvimo. Priemonės bus naudojamos tada, kai nacionalinės
„teisinės valstybės apsaugos priemonės“ pasirodys
nepajėgios veiksmingai pašalinti šias grėsmes. Priemonės
neužkirstų kelio Komisijai pasinaudoti savo įgaliojimais pagal SESV 258
straipsnį ES teisės taikymo sritin patenkančiais atvejais. Taip
pat jos neužkirstų kelio tiesiogiai panaudoti ESS 7 straipsnyje nustatytus
mechanizmus, jei dėl netikėto pablogėjimo kurioje nors
valstybėje narėje prireiktų griežtesnės ES reakcijos[19].
4.2.
Priemonės kaip trijų
etapų procesas
Esant
aiškiems sisteminės grėsmės teisinės valstybės
principams požymiams kurioje nors valstybėje narėje, Komisija
inicijuos struktūrinį dialogą su ta valstybe nare. Procesas
grindžiamas tokiais principais: - dėmesys sutelkiamas į tai, kad dialogo
su atitinkama valstybe nare pagalba būtų surastas sprendimas; - siekiama užtikrinti objektyvų ir nuodugnų
konkrečios situacijos įvertinimą; - paisoma vienodo požiūrio į
valstybes nares principo; - nurodomi greiti ir konkretūs veiksmai,
kurių gali būti imtasi sisteminei grėsmei pašalinti ir išvengti
ESS 7 straipsnio mechanizmų panaudojimo. Kaip
taisyklė, procesą sudaro trys etapai: Komisijos vertinimas, Komisijos
rekomendacija ir rekomendacijos įgyvendinimo kontrolė. Komisijos
vertinimas Komisija
surinks ir išnagrinės visą reikšmingą informaciją ir
įvertins, ar yra aiškių sisteminės grėsmės teisinei
valstybei požymių, kaip aprašyta aukščiau. Šis įvertinimas gali
remtis informacija, gauta iš prieinamų šaltinių ir pripažintų
institucijų, įskaitant pirmiausia Europos Tarybos ir Europos
Sąjungos pagrindinių teisių agentūros[20]
institucijas. Jeigu
tai atlikusi Komisija manys, kad iš tiesų esama sisteminės
grėsmės teisinei valstybei atvejo, ji inicijuos dialogą su
atitinkama valstybe nare, nusiųsdama jai savo „nuomonę dėl
teisinės valstybės“ ir pagrįsdama savo susirūpinimą,
suteikdama atitinkamai valstybei narei galimybę atsakyti. Ši nuomonė
gali būti suformuota po susirašinėjimo ir susitikimų su
atitinkamomis institucijomis, o prireikus po jos gali būti bendraujama
toliau. Komisija
tikisi, kad atitinkama valstybė narė viso proceso metu bendradarbiaus
ir susilaikys nuo bet kokios neatitaisomos priemonės, susijusios su
Komisijos iškeltais susirūpinimą keliančiais klausimais,
priėmimo, kol ji nebus įvertinta, laikantis ESS 4 straipsnio 3 dalyje
nustatytos nuoširdaus bendradarbiavimo pareigos. Tai, ar valstybė
narė nebendradarbiauja šiame procese ar net jam kliudo, bus aspektas,
į kurį atsižvelgiama vertinant grėsmės rimtumą. Šiame
proceso etape, nors Komisija paviešins savo vertinimo pradžią ir jos
nuomonės išsiuntimą, pasikeitimo nuomonėmis su atitinkama
valstybe nare turinys kaip taisyklė bus laikomas konfidencialiu, kad
būtų galima greitai surasti sprendimą. Komisijos
rekomendacija Antrajame
etape, jei klausimas dar nebus tinkamai išspręstas, Komisija pateiks šiai
valstybei narei skirtą „rekomendaciją dėl teisinės
valstybės“, jei nustatys, kad esama objektyvių sisteminės
grėsmės požymių ir kad tos valstybės narės valdžios
institucijos nesiima atitinkamų veiksmų jai pašalinti. Savo
rekomendacijoje Komisija aiškiai nurodys savo susirūpinimo priežastis ir
rekomenduos, kad valstybė narė per nustatytą terminą
išspręstų nustatytas problemas ir informuotų Komisiją apie
šiuo atžvilgiu atliktus veiksmus. Atitinkamais atvejais rekomendacijoje gali
būti konkretūs nurodymai, kokiais būdais ir priemonėmis
išspręsti situaciją. Komisijos
įvertinimas ir išvados bus grindžiamos dialogo su atitinkama valstybe nare
rezultatais bei visais papildomais įrodymais, dėl kurių taip pat
iš anksto reikės išklausyti valstybę narę. Komisija
paviešins rekomendacijos išsiuntimą ir jos turinio esmę. Komisijos
rekomendacijos įgyvendinimas Trečiajame
etape Komisija stebės, kaip atitinkama valstybė narė
įgyvendina jai skirtą rekomendaciją. Šis stebėjimas gali
būti grindžiamas tolesniu dialogu su atitinkama valstybe nare arba,
pavyzdžiui, gali būti sutelktas į tai, ar konkreti
susirūpinimą kelianti praktika tebesitęsia, arba kaip
valstybė narė įgyvendina savo šiuo laikotarpiu duotus
įsipareigojimus ištaisyti padėtį. Jei
per nustatytą terminą atitinkama valstybė narė
rekomendacijos tinkamai neįgyvendins, Komisija įvertins galimybę
panaudoti vieną iš ESS 7 straipsnyje nustatytų mechanizmų[21]. Institucijų
sąveika Europos
Parlamentas ir Taryba bus reguliariai ir nuodugniai informuojami apie
kiekviename etape padarytą pažangą. Naudojimasis
trečiųjų šalių žiniomis Kad
gautų ekspertinių žinių konkrečiais su teisine valstybe
valstybėse narėse susijusiais klausimais, Komisija gali, visų
pirma vertinimo etape, kreiptis įvertinimo į išorę,
įskaitant į ES pagrindinių teisių agentūrą[22].
Toks įvertinimas iš šalies visų pirma galėtų padėti
užtikrinti palyginamąją kitose valstybėse narėse
galiojančių taisyklių ir praktikos analizę, kad
būtų užtikrintas vienodas požiūris į valstybes nares,
remiantis bendru teisinės valstybės supratimu ES. Priklausomai
nuo situacijos, Komisija gali nuspręsti kreiptis patarimo ir pagalbos
į ES teisminių tinklų narius, pavyzdžiui, ES
aukščiausiųjų teismų pirmininkų[23],
ES valstybinių ir aukščiausiųjų administracinių
teisminių institucijų tarybų asociacijos[24]
arba teismų tarybų[25] tinklus. Kartu su šiais tinklais
Komisija nagrinės, kaip tokia pagalba galėtų būti teikiama
greitai pagal poreikį ir ar tam reikalinga konkreti tvarka. Kaip
taisyklė ir atitinkamais atvejais, Komisija tarsis su Europos Taryba ir
(arba) jos Venecijos komisija bei koordinuos savo analizę su jomis visais
atvejais, kai klausimas bus svarstomas ir nagrinėjamas ir jų.
5.
Išvada
Šiame
komunikate pristatomos naujos ES teisinės valstybės priemonės,
kurios yra Komisijos indėlis stiprinant ES gebėjimus užtikrinti
veiksmingą ir vienodą teisinės valstybės principų
apsaugą visose valstybėse narėse. Taip yra atsakoma į
Europos Parlamento ir Tarybos prašymus. Neatmetant būsimų
Sutarčių pokyčių šioje srityje – kurie turės būti
aptarti platesnio Europos ateities svarstymo kontekste – jis grindžiamas
Komisijos kompetencija, nustatyta galiojančiose Sutartyse. Be Komisijos
veiksmų, stiprinant ES pasiryžimą puoselėti teisinę
valstybę esminis bus Europos Parlamento ir Tarybos vaidmuo. [1] Žr. EŽTK preambulę ir Europos Tarybos Statuto 3
straipsnį (http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm). [2] Žr. ESS 3 straipsnio 2 dalį ir SESV 67
straipsnį. [3] Žr. Komisijos pirmininko pavaduotojos ir už
teisingumą atsakingos Komisijos narės V. Reding kalbą „ES ir
teisinė valstybė: kas toliau?“ (http://europa.eu/rapied/press-release_SPEECH-13-677_en.htm) [4] Žr. http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_lt.htm
ir http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_lt.htm [5] 2013 m. kovo mėn. Danijos, Suomijos,
Vokietijos ir Nyderlandų užsienio reikalų ministrai paragino
įvesti daugiau europinių apsaugos priemonių, kad valstybėse
narėse būtų užtikrinta atitiktis pamatinėms Sąjungos
vertybėms. Apie diskusiją Bendrųjų reikalų taryboje
žr. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/genaff/136915.pdf.
Teisingumo ir vidaus reikalų tarybos išvados pateikiamos http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137404.pdf [6] Žr. EP rezoliucijas, nustatančias įvairias
rekomendacijas ES institucijoms dėl ESS 2 straipsnio apsaugos stiprinimo (2013
m. Rui Tavareso ataskaita, 2014 m. Louiso Michelio ir Kingos Göncz ataskaitos -
http://www.europarl.europa.eu/committees/en/libe/reports.html). [7] 2013 m. lapkritį aukšto
lygio konferencijoje Assises de la Justice apie teisingumo ateitį
ES, kurioje dalyvavo daugiau kaip 600 suinteresuotųjų šalių,
viena dalis buvo konkrečiai skirta temai „Siekiant naujo teisinės
valstybės mechanizmo“. Prieš konferenciją ir po jos buvo pateiktas
kvietimas pareikšti nuomones, kuris sulaukė daugybės rašytinių
komentarų (žr. http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/contributions_en.htm). [8] Kaip Komisijos pirmininkas M.
Barroso pabrėžė 2013 m. rugsėjo mėn. pranešime apie
Sąjungos padėtį, šios priemonės „turėtų būti
grindžiamos valstybių narių lygybės principu ir naudojamos tik
susiklosčius tam tikrai situacijai, kai kyla didelis sisteminis pavojus
teisinės valstybės principams, ir laikantis iš anksto nustatytų
kriterijų“ (žr. http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_lt.htm). [9] Venecijos komisija, oficialiai vadinama Europos
demokratijos per teisę komisija, yra Europos Tarybos patariamoji
institucija konstituciniais klausimais (žr. http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation). [10] Teisinės valstybės ir principų, kuriuos ji
apima, požiūriu reikšmingos teismų praktikos apžvalga pateikiama I
priede. [11] Teisingumo Teismas teisinės valstybės nevadina
vien formaliu ir procesiniu reikalavimu, taip pat pabrėžia jo
materialinę reikšmę, patikslindamas, kad „teisine valstybe grindžiama
Sąjunga“ reiškia, kad ES institucijos gali būti tikrinamos
teismų dėl jų aktų atitikties ne tik Sutarčiai, bet ir
„bendriesiems teisės principams, prie kurių priskiriamos ir
pagrindinės teisės“ (žr. ex pluribus 2002 m. liepos 25 d.
Sprendimą Unión de Pequeños Agricultores, C-50/00 P, Rink. p. I-06677,
38 ir 39 punktus; 2008 m. rugsėjo 3 d. Sprendimą sujungtose
bylose Kadi, C-402/05 P ir C-415/05 P, Rink. p. I-06351, 316
punktą). Tai patvirtino ir Europos Žmogaus Teisių Teismas, kuris
teisinės valstybės principams suteikia materialinį
pobūdį, nustatydamas, kad ši koncepcija esminė visuose EŽTK
straipsniuose (žr., pavyzdžiui, 2001 m. gegužės 28 d. EŽTT
sprendimą Stafford prieš Jungtinę Karalystę, 63
punktą). Reikia pažymėti, kad prancūziškoje redakcijoje Teismas
naudoja ne tik sąvokas „pre-eminence du droit“ (teisės
viršenybė), bet ir „Etat de droit“ (teisinė valstybė). [12] Žr. 2013 m. balandžio 4 d. Sprendimą Jeremy
F prieš Ministrą Pirmininką, C-168/13, dar nepaskelbtas, 35 ir 36
punktus. [13] Žr., pvz., Sprendimą Komisija prieš Vengriją,
C-286/12, dar nepaskelbtas (vienodas požiūris teisėjų ir
prokurorų privalomojo išėjimo į pensiją atveju); 2010 m.
kovo 9 d. Sprendimą Komisija prieš Vokietiją, C-518/07,
Rink. p. I-01885, ir 2012 m. spalio 16 d. Sprendimą Komisija
prieš Austriją, C-614/10, dar nepaskelbtas (duomenų apsaugos
institucijų nepriklausomumas). [14] Komisijos veiksmai Pagrindinių teisių chartijos
laikymuisi užtikrinti iliustruoja šį iš pačios Sutarties kylantį
teisinį apribojimą. Kaip paaiškinta jos 2010 m.
spalio 19 d. komunikate „Veiksmingo Pagrindinių teisių chartijos
įgyvendinimo strategija“ (COM(2010) 573 galutinis), Komisija pasiryžusi
panaudoti visas turimas priemones, kad užtikrintų, jog valstybės
narės visiškai laikytųsi Chartijos. Tai visų pirma susiję
su Chartijos 47 straipsniu, kuriame nustatyta, kad kiekvienas asmuo, kurio ES
teisės garantuojamos teisės yra pažeistos, turi teisę į
veiksmingą teisinę gynybą nešališkame teisme. Tačiau
Komisija tai gali atlikti valstybių narių atžvilgiu „tik kai jos
įgyvendina Sąjungos teisę“, kaip aiškiai nustatyta Chartijos 51
straipsnyje. Žr., pavyzdžiui, Sprendimą Kreshnik Ymeraga ir kiti
prieš Ministre du Travail, de l'Emploi et de l'Immigration, C-87/12, dar
nepaskelbtas, Sprendimą Thomas Pringle prieš Airijos vyriausybę,
Airiją ir generalinį prokurorą, C-370/12, dar nepaskelbtas,
ir Sprendimą Åklagaren prieš Hans Åkerberg Fransson, C-617/10, dar
nepaskelbtas. [15] 2003 m. spalio 15 d. Komisijos komunikatas
„Pagrindinių Europos Sąjungos vertybių apsauga ir stiprinimas“,
COM(2003) 606 galutinis. [16] Kai kuriais atvejais su teisine
valstybe susijusius sisteminius trūkumus galima pašalinti naudojant
bendradarbiavimo ir tikrinimo mechanizmus (CVM), grindžiamus Rumunijos ir
Bulgarijos stojimo sutartimis. Tačiau šie mechanizmai, kurių
tiesioginis pagrindas yra pirminė ES teisė, skirti situacijoms iki
įstojimo, taigi pereinamojo laikotarpio atvejams. Todėl jie netinka
šalinant grėsmę teisinės valstybės principams visose ES
valstybėse narėse. [17] Europos Tarybos Statuto 8 straipsnyje nustatyta, kad
„šiurkščiai pažeidusios“ teisinės valstybės principus ir žmogaus
teises valstybės narės atstovavimo teisės gali būti
sustabdytos ir ji net gali būti pašalinta iš Europos Tarybos. Kaip ir ESS 7
straipsnyje nustatytais mechanizmais, šiuo mechanizmu niekada nebuvo
pasinaudota. [18] Kalbant apie sisteminių pagrindinių teisių
paisymo trūkumų, kai veikiama pagal ES teisę, sąvoką,
žr., pvz., 2011 m. gruodžio 21 d. Sprendimą sujungtose bylose N.S.,
C-411/10 ir 493/10, dar nepaskelbtas, 94 ir 106 punktus; ir 2013 m.
lapkričio 14 d. Sprendimą Vokietija prieš Kaveh Puid, C-4/11,
dar nepaskelbtas, 36 punktą. Dėl sąvokų „sisteminis“ arba
„struktūrinis“ Europos žmogaus teisių konvencijos kontekste, taip pat
žr. Europos Žmogaus Teisių Teismo vaidmenį nustatant pagrindines
sistemines problemas, kaip apibrėžta 2004 m. gegužės 12 d.
Ministrų komiteto rezoliucijoje Res(2004)3 dėl teismų
sprendimų, atskleidžiančių pagrindinę sisteminę
problemą (https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=743257&Lang=fr). [19] Taip pat žr. 2003 m. spalio 15 d. Komisijos
komunikatą (15 išnaša). [20] Konkrečiai žr. Tarybos reglamento (EB) Nr. 168/2007,
įsteigiančio Europos Sąjungos pagrindinių teisių
agentūrą, 4 straipsnio 1 dalies a punktą (OL L 53, p. 1). [21] Taip pat žr. 2003 m. spalio 15 d. Komisijos
komunikatą (15 išnaša). [22] Pagrindinių teisių agentūra gali patarti
pagal savo kompetenciją, nustatytą Tarybos reglamentu (EB) Nr. 168/2007
(žr. 20 išnašą). [23] Europos Sąjungos aukščiausiųjų
teismų pirmininkų tinklas (žr. http://www. networkpresidents.eu/). [24] Europos Sąjungos valstybinių ir
aukščiausiųjų administracinių teisminių
institucijų tarybų asociacija (žr. http://www.aca-europe.eu/index.php/en/). [25] Europos teismų tarybų tinklas (žr. http://www.encj.eu). I priedas. Teisinė valstybė kaip pamatinis Sąjungos
principas Teisinė
valstybė ir Sąjungos teisės sistema Teisinė
valstybė yra teisiškai privalomas konstitucinis principas. Jis vienbalsiai
pripažįstamas vienu iš pamatinių principų, neatskiriamų nuo
visų ES ir Europos Tarybos valstybių narių konstitucinių
sistemų. Gerokai
iki ES sutartyse atsirandant aiškiai nuorodai į teisinės
valstybės principą[1]
Teisingumo Teismas savo 1986 m. sprendime „Les Verts“ pabrėžė,
kad ES yra „grindžiama teisinės valstybės principais, nes nei jos
valstybės narės, nei jos institucijos negali išvengti klausimo, ar
jų priimtos priemonės atitinka pagrindinę Konstitucinę
chartiją – Sutartį, peržiūros“[2]. Savo
praktikoje Teismas nurodo, kad teisinė valstybė yra ES teisės
sistemoje taikomų principų, kuriais visiškai galima remtis teisme,
šaltinis. Teismas taip pat pabrėžia, kad šie principai yra bendrieji
teisės principai, kylantys iš valstybėms narėms bendrų
konstitucinių tradicijų. Verti dėmesio šie principai: (a)
teisėtumo
principas, kuris materialine
prasme apima skaidrų, atskaitingą, demokratinį ir
pliuralistinį teisės aktų priėmimo procesą. Teismas
patvirtino teisėtumo principą kaip pagrindinį Sąjungos
principą, nurodydamas, kad „(...) bendrijoje, reglamentuojamoje
teisinės valstybės principų, turi būti tinkamai užtikrintas
teisėtumo laikymasis“[3];
(b)
teisinio
tikrumo, kuris,
be kita ko, reikalauja, kad normos būtų aiškios ir nuspėjamos ir
negalėtų būti keičiamos atgaline data. Teismas
pabrėžė teisinio tikrumo svarbą, pažymėdamas, kad vadovaujantis
teisinio tikrumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos
principais, „(...) [Sąjungos] teisės aktų poveikis tiems, kam
jie taikomi, turi būti aiškus ir nuspėjamas (...)“. Teismas taip pat
nurodė, kad „(...) pagal teisinio tikrumo principą [Sąjungos]
priemonė negali įsigalioti jos nepaskelbus, išimtinėmis
aplinkybėmis gali būti daroma priešingai, jei to reikia dėl
siektino tikslo ir jei tinkamai atsižvelgiama į susijusių šalių
teisėtus lūkesčius“[4]; (c)
vykdomosios
valdžios galių savavališkumo draudimas. Teisingumo Teismas yra pareiškęs:
„nežiūrint to, visose valstybių narių teisės sistemose bet
koks valdžios institucijų kišimasis į bet kurio asmens, fizinio ar
juridinio, privačios veiklos sritį, turi turėti teisinį
pagrindą ir būti pateisinamas priežastimis, nustatytomis
įstatymo, ir todėl šios sistemos, nors ir skirtingomis formomis,
suteikia apsaugą nuo savavališko ar neproporcingo kišimosi. Tokios
apsaugos būtinybė turi būti pripažįstama bendruoju
[Sąjungos] teisės principu. (…)“[5]; (d)
nepriklausoma ir
veiksminga teisminė peržiūra, įskaitant pagrindinių
teisių paisymą. Teismas pakartojo, kad ES yra teisine valstybe grindžiama
sąjunga, kurioje jos institucijų aktai gali būti peržiūrimi
atitikties, visų pirma, Sutartims, bendriesiems teisės principams ir
pagrindinėms teisėms, požiūriu“. Teismas patikslino, kad tai
visų pirma reiškia, jog „asmenys turi teisę į veiksmingą
Sąjungos teisinės tvarkos suteikiamų teisių teisminę
apsaugą“. Teismas aiškiai paaiškino, kad teisė į tokią
apsaugą yra „vienas iš bendrųjų teisės principų,
kylančių iš valstybėms narėms bendrų
konstitucinių tradicijų, kurie yra įtvirtinti Europos žmogaus
teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 ir 13
straipsniuose“[6]; (e)
be to, dėl
teisės į teisingą bylos nagrinėjimą ir valdžių
atskyrimo ryšio Teismas konkrečiai nurodė, kad „(...) bendrasis
[Sąjungos] teisės principas, pagal kurį kiekvienas asmuo turi
teisę į teisingą bylos nagrinėjimą, įkvėptas
EŽTK 6 straipsnio (...), apima teisę į teismą, kuris yra
nepriklausomas visų pirma nuo įstatymų vykdomosios valdžios
(...)[7]“. Valdžių atskyrimo principas,
žinoma, yra svarbus atitikties teisinės valstybės principui
užtikrinimo elementas. Tačiau dėl skirtingų parlamentinių
modelių ir skirtingo šio principo taikymo nacionaliniu lygmeniu laipsnio
jis gali pasireikšti įvairiomis formomis. Šiuo klausimu Teismas
nurodė, kad praktinis valdžių atskyrimas netiesiogiai reiškia
nepriklausomą ir veiksmingą teisminę peržiūrą,
pažymėdamas, kad „(...) ES teisė nekliudo valstybei narei vienu metu
įgyvendinti teisėkūros, administracines ir teismines funkcijas,
jeigu tos funkcijos įgyvendinamos laikantis valdžių atskyrimo
principo, kuris apibūdina teisinės valstybės veikimą“[8];
(f)
lygybė
prieš įstatymą. Teismas pabrėžė vienodo požiūrio, kaip bendrojo ES
teisės principo, vaidmenį, nurodydamas, kad „reikia priminti, kad
vienodo požiūrio principas yra bendrasis Sąjungos teisės
principas, įtvirtintas Europos Sąjungos pagrindinių teisių
chartijos 20 ir 21 straipsniuose“[9]. Teisinė
valstybė ir Europos Taryba Šie
teisinės valstybės, kaip Sąjungos bendro vardiklio, aspektai
visiškai atspindimi Europos Tarybos lygmeniu. Nors Europos Tarybos Statute ar
EŽTK[10]
nėra apibrėžties, o tikslus iš teisinės valstybės
kylančių principų, standartų ir vertybių sąrašas
skirtingose valstybėse gali skirtis, Venecijos komisija 2011 m.
paskelbtoje ataskaitoje teisinę valstybę vadina „pamatiniu ir bendru
Europos standartu, vadovaujančiu demokratinių įgaliojimų
įgyvendinimui ir jį varžančiu“ ir „esmine bet kurios
demokratinės visuomenės dalimi“, kuri „reikalauja, kad su kiekvienu
asmeniu visi sprendimų priėmėjai elgtųsi oriai, lygiai ir
racionaliai bei laikydamiesi teisės, ir kad kiekvienas asmuo
turėtų galimybę sprendimus apskųsti nepriklausomiems ir nešališkiems
teismams“[11].
Konkrečiau, taip pat remdamasi aktualia Europos Žmogaus Teisių Teismo
praktika, savo ataskaitoje Venecijos komisija nurodė šiuos svarbius
(tačiau ne visus) bendruosius ir bendrai būdingus teisinės
valstybės požymius: (a)
teisėtumą
(įskaitant skaidrų, atskaitingą ir demokratinį teisės
aktų priėmimo procesą); (b)
teisinį
tikrumą; (c)
savavališkumo
draudimą; (d)
teisę kreiptis
į nepriklausomą ir nešališką teismą; (e)
pagarbą
žmogaus teisėms; nediskriminavimą ir lygybę prieš
įstatymą. Teisinė
valstybė nacionaliniu lygmeniu Nors
teisinė valstybė nėra tiksliai ar išsamiai apibrėžta
nacionalinėse konstitucijose ar teismų, ir ne visada aiškiai ir
vienodai kodifikuota rašytinėse konstitucijose, ji yra bendras
šiuolaikinių Europos konstitucinių tradicijų vardiklis. Daugeliu
atvejų nacionaliniai teismai vadovaujasi ja aiškindami nacionalinius
teisės aktus arba naudoja ją kaip šaltinį kurdami principus,
kuriais visiškai galima remtis teisme. II priedas [1] Pirmoji nuoroda į teisinę valstybę
padaryta 1992 m. Mastrichto sutarties preambulėje. Amsterdamo sutartyje,
6 straipsnio 1 dalyje į teisinę valstybę nurodoma iš esmės
taip pat, kaip ir dabartiniame ESS 2 straipsnyje. [2] 1986 m. balandžio 23 d. Sprendimas „Les
Verts“ prieš Europos Parlamentą, 294/83, Rink. p. 01339, 23 punktas. [3] 2004 m. balandžio 29 d. Sprendimas Komisija
prieš CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, Rink. p. I-03801, 63 punktas. [4] 1981 m. lapkričio 12 d. Sprendimas
sujungtose bylose Amministrazione delle finanze dello Stato prieš Salumi,
212–217/80, Rink. p. 2735, 10 punktas. [5] 1989 m. rugsėjo 21 d. Sprendimas
sujungtose bylose Hoechst prieš Komisiją, 46/87 ir 227/88, Rink. p.
02859, 19 punktas. [6] 2013 m. spalio 3 d. Sprendimas Inuit
Tapiriit Kanatami ir kiti prieš Parlamentą ir Tarybą, C-583/11
P, dar nepaskelbtas, 91 punktas; 2010 m. birželio 29 d. Sprendimas E
ir F, C-550/09, Rink. p. I-06213, 44 punktas; 2002 m. liepos
25 d. Sprendimas Unión de Pequeños Agricultores, C-50/00, Rink. p.
I-06677, 38 ir 39 punktai. [7] 2000 m. sausio 11 d. Sprendimas Netherlands
and Van der Wal ir kiti prieš Komisiją, sujungtos bylos
C-174/98 P ir C-189/98 P, Rink. p. I-00001,
17 punktas. [8] 2010 m. gruodžio 22 d. Sprendimas DEB,
C-279/09, Rink. p. I-13849, 58 punktas. [9] 2010 m. rugsėjo 14 d. Sprendimas Akzo
Nobel Chemicals ir Akcros Chemicals prieš Komisiją, C-550/07 P, Rink.
p. I-08301, 54 punktas. [10] Nuoroda į teisinę valstybę, bet ne jos
apibrėžtis taip pat yra Jungtinių Tautų Visuotinės žmogaus
teisių deklaracijos (1948 m.) preambulėje. [11] Žr. 2011 m. balandžio 4 d. Venecijos komisijos
ataskaitą, tyrimas Nr. 512/2009 (CDL-AD(2011)003rev).