52013DC0532

KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI Geresnė Sąjungos finansinių interesų apsauga. Europos prokuratūros įsteigimas ir Eurojusto reforma /* COM/2013/0532 final */


KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI

Geresnė Sąjungos finansinių interesų apsauga. Europos prokuratūros įsteigimas ir Eurojusto reforma

Šiame komunikate pristatomas teisėkūros priemonių rinkinys, kuriuo siekiama pagerinti institucinius Sąjungos finansinių interesų – taigi ir mokesčių mokėtojų pinigų – apsaugos aspektus vykdant 2011 m. Komisijos nustatytą politiką[1]. Rinkinį sudaro Reglamento dėl Europos prokuratūros įsteigimo pasiūlymas ir Reglamento dėl Europos bendradarbiavimo baudžiamosiose bylose agentūros („Eurojusto“) įsteigimo pasiūlymas. Dar vienas iš šio rinkinio dokumentų – komunikatas dėl OLAF valdymo gerinimo ir vykdant tyrimus taikomų procesinių garantijų stiprinimo rengiantis Europos prokuratūros įsteigimui.

1.           Pagrindiniai tikslai, kurių siekiama kuriant Europos prokuratūrą ir reformuojant Eurojustą

Ÿ   Kova su sukčiavimu – fiskalinio konsolidavimo laikmečio prioritetas

Dabar, kai daugelis valstybių narių imasi fiskalinio koregavimo priemonių, dėl kurių daug piliečių patiria sunkumų, kaip niekad svarbu užtikrinti, kad Europos Sąjungos finansiniai interesai – kurie yra ir mokesčių mokėtojų interesai – būtų veiksmingai saugomi. Įsteigus Europos prokuratūrą, kaip siūloma šiame rinkinyje, pirmą kartą būtų sukurta institucija, turinti įgaliojimus ir resursus, leidžiančius tirti sukčiavimo ir kitų nusikaltimų, kenkiančių Sąjungos finansiniams interesams – tiek nacionalinių, tiek tarpvalstybinių – atvejus, vykdyti kaltininkų baudžiamąjį persekiojimą ir prireikus iškelti jiems bylą teisme.

Jos funkcijos nebus tokios ribotos kaip dabartinių Sąjungos įstaigų ir agentūrų – tai bus tikra tyrimo ir baudžiamojo persekiojimo įstaiga, visoje Sąjungoje galinti veikti vienodomis sąlygomis.

Ÿ   Daugiau atskaitomybės vykdant baudžiamąjį persekiojimą ES lygmeniu

Siekiant pagerinti Eurojusto veiksmingumą ir jo veiklos demokratinę priežiūrą, šiame rinkinyje teikiamuose pasiūlymuose pasinaudojama Lisabonos sutarties nuostatomis – SESV 86 straipsniu, kuriuo Sąjungai suteikiama išskirtinė kompetencija sukurti Europos baudžiamojo persekiojimo sistemą, skirtą jos finansinių interesų apsaugai, ir SESV 85 straipsniu.

Šių pasiūlymų tikslas – dvejopai užtikrinti didesnę atskaitomybę. Pirma, Europos prokuratūra, būdama visiškai nepriklausoma, bus atskaitinga, Sąjungos institucijoms – nustatoma, kad ji turės teikti metines savo veiklos ataskaitas. Antra, atsižvelgiant į Lisabonos sutartį nustatoma, kad Europos Parlamentas ir nacionaliniai parlamentai ateityje dalyvaus vertinant Eurojusto veiklą. Šis Eurojusto demokratinės atskaitomybės pagerinimas numatytas Eurojusto reglamento pasiūlyme. Europos prokuratūra teiks metines savo veiklos ataskaitas Europos Parlamentui ir nacionaliniams parlamentams, taip pat Tarybai ir Europos Komisijai.

Ÿ   Reikia stiprinti asmenų, susijusių su vykdomais tyrimais, apsaugą

Europos prokuratūros įsteigimas turi užtikrinti, kad teisinės valstybės principų būtų laikomasi visais tyrimo ir baudžiamojo persekiojimo etapais. Siekiant šio tikslo, pasiūlymu užtikrinama, kad būtų įgyvendinami – pirmiausia – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje pripažįstami principai, ir todėl siekiama suteikti asmenims ir įmonėms, susijusiems su sukčiavimo tyrimais ar sukčiautojų baudžiamuoju persekiojimu, aukšto lygio apsaugą. Todėl jame numatomos įvairios Sąjungos lygmens procesinės apsaugos priemonės, pavyzdžiui, teisė turėti advokatą, taip pat reikalavimas gauti teismo leidimą taikyti ypač intervencines tyrimo priemones.

2.           Kodėl ši reforma būtina, kad situacija pasikeistų?

Ÿ             Dabartinė sistema nepakankamai apsaugo finansinius Sąjungos interesus

Dabar taikomomis nacionalinėmis ir Sąjungos lygmens priemonėmis nepavyksta deramai spręsti Sąjungos finansiniams interesams kenkiančio sukčiavimo problemos. Sąjunga ir valstybės narės įpareigotos „priešintis Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiam sukčiavimui ir kitoms neteisėtoms veikoms“ ir „užtikrinti veiksmingą šių interesų apsaugą“.[2] Ši prievolė ypač svarbi vykdant fiskalinį konsolidavimą, kai svarbus kiekvienas euras. Nepaisant šios aiškios prievolės, nustatytos ES sutartimis ir Europos Teisingumo Teismo praktika[3], Sąjungos finansiniai interesai valstybėse narėse vis dar saugomi nepakankamai: sukčiavimo, korupcijos ir kitų Sąjungos biudžetui kenkiančių nusikaltimų apimtis didelė, ir daugumos jų vykdytojai lieka nepatraukti atsakomybėn. Per pastaruosius trejus metus Komisijos nustatyta įtariamo sukčiavimo apimtis kasmet sudarė vidutiniškai apie 500 mln. EUR, tačiau tikroji sukčiavimo apimtis greičiausiai yra gerokai didesnė. Tai, kad Sąjungoje nėra visapusiškos ir nuoseklios vykdymo užtikrinimo sistemos, sukčiautojams sudaro įspūdį, kad tam tikra prasme jie nebaudžiami.

Dabar Sąjunga iš esmės neturi įgaliojimų dalyvauti sprendžiant nusikalstamo piktnaudžiavimo jos lėšomis atvejus. Su šiomis lėšomis susijusių nusikaltimų baudžiamieji tyrimai ar jų kaltininkų baudžiamasis persekiojimas vis dar priklauso išimtinei valstybių narių kompetencijai. Moksliniai tyrimai[4] ir statistika[5] rodo, kad vykdyti baudžiamuosius tyrimus dėl Sąjungos finansiniams interesams kenkiančio sukčiavimo dažnai trukdo skirtingas teisinis reglamentavimas ir nevienodas vykdymo užtikrinimas valstybėse narėse. Sėkmingai išaiškinamų ES biudžetui kenkiančių nusikaltimų skaičius įvairiose ES šalyse labai skirtingas (nuo maždaug 20 proc. iki daugiau kaip 90 proc.)[6] – iš dalies dėl nusikaltimų sudėtingumo, nepakankamų nacionalinių išteklių ir todėl, kad įrodymus dažnai tenka rinkti už nacionalinės teritorijos ribų. Tai rodo, kad Sąjungos finansiniams interesams kenkiančio sukčiavimo srityje nacionalinės teisėsaugos sistemos dar labai silpnos.

Vien dabartinėmis nacionalinėmis ir europinėmis priemonėmis šių problemų išspręsti neįmanoma. Nacionalinės teisėsaugos ir baudžiamojo persekiojimo įstaigos gali veikti tik savo valstybės teritorijoje. Todėl jų galimybės kovoti su tarpvalstybiniais nusikaltimais ribotos. Kita vertus, Sąjungos agentūros, kompetentingos veikti Sąjungos mastu, neturi įgaliojimų vykdyti tyrimus ir baudžiamąjį persekiojimą valstybėse narėse. Tokios europinės įstaigos kaip Eurojustas, Europolas ir OLAF gali veikti neperžengdamos Sutartimi nustatytų ribų, kurių numatyta reforma nepakeis. Nė viena šių įstaigų neturi įgaliojimų vykdyti baudžiamuosius tyrimus ir jų kaltininkų baudžiamąjį persekiojimą, ir tokie įgaliojimai negali būti joms suteikti.

Be to, kova su Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiu sukčiavimu valstybėse narėse nelaikoma prioritetine sritimi. Ypač tai atsiliepia tarpvalstybinio sukčiavimo atvejais. Kliūčių gali kilti net ir išimtinai nacionaliniais atvejais: prioritetai nustatomi nacionaliniu arba regioniniu lygmeniu, kur turimi teisėsaugos ištekliai ar specialistų tyrimai pirmiausia orientuoti į kitų rūšių nusikalstamumą. Todėl nėra pakankamai spaudimo kovoti su Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiu sukčiavimu, ir baudžiamosios teisėsaugos ciklas sutrinka. Nustatyti pažeidimai netiriami arba jų tyrimas nutraukiamas vos kilus sunkumų.

Ÿ             Reikalinga Eurojusto reforma

Eurojusto reforma reikalinga tam, kad būtų pašalinti dabartinės sistemos trūkumai, o dėl to iš esmės pagerės jo veikla – agentūra vykdys daugiau operatyvinės veiklos. Įgyvendinus reformą bus aiškiai atskirtos Eurojusto kolegijos[7] operatyvinės ir administracinės funkcijos – jis galės sutelkti dėmesį į operatyvines funkcijas, netrikdomas įvairių administracinių klausimų. Parengtos nuostatos, kuriomis įsteigiama vykdomoji valdyba, padėsianti kolegijai vykdyti administracines funkcijas. Eurojusto sprendimo pakeitimas reglamentu, kaip numatyta SESV, taip pat suteikia galimybę dar labiau suderinti nacionalinių narių įgaliojimus ir priderinti Eurojusto struktūrą prie standartų, nustatytų susitarime dėl bendro požiūrio į ES decentralizuotas agentūras, kurį 2012 m. liepos mėn. patvirtino Europos Parlamentas, Taryba ir Europos Komisija.

Ÿ   Europos prokuratūros įsteigimas ir Eurojusto reforma turi būti grindžiami Lisabonos sutartimi

Šiame rinkinyje pateikiamuose pasiūlymuose išnaudojamos galimybės, suteikiamos Lisabonos sutartimi, visų pirma SESV 86 straipsniu ir SESV 85 straipsniu. Svarbi Lisabonos sutartimi nustatyta naujovė – tai, kad Europos Parlamentas ir nacionaliniai parlamentai dalyvaus vertinant Eurojusto veiklą. Šis Eurojusto demokratinės atskaitomybės pagerinimas numatytas Eurojusto reglamento pasiūlyme.

Abiem straipsniais remiamasi tam, kad būtų užtikrinta kuo geresnė Europos prokuratūros ir pertvarkyto Eurojusto sinergija. Tai būtina ne vien todėl, kad SESV 86 straipsnyje nustatyta, jog Europos prokuratūra turėtų būti įsteigta „Eurojusto pagrindu“, bet ir dėl to, kad abi organizacijos turės glaudžiai bendradarbiauti spręsdamos bylas, patenkančias į kiekvienos jų kompetenciją.

Kadangi šio rinkinio tikslas – gerinti Sąjungos finansinių interesų apsaugą, SESV 86 straipsnio įgyvendinimas kartu padidinant Eurojusto veiklos veiksmingumą yra geriausias sprendimas. Tik sprendimas įsteigti Europos prokuratūrą pagal SESV 86 straipsnį suteikia visas reikiamas priemones tinkamai tirti sukčiavimą ES lėšomis ir vykdyti sukčiautojų baudžiamąjį persekiojimą. Pavyzdžiui, Europos prokuratūra galės ne tik inicijuoti tyrimus, bet ir pavesti juos atlikti jai prižiūrint ir prisiimant atsakomybę. Europos prokuratūros įgaliojimai kur kas platesni negu visi galimi Eurojusto įgaliojimai, net jei būtų išnaudotos visos SESV 85 straipsniu numatytos galimybės.

Rinkinys papildo ir sustiprina priemones, Komisijos jau pasiūlytas siekiant padėti Sąjungai užkirsti kelią sukčiavimui ir kitiems jos finansiniams interesams kenkiantiems nusikaltimams (toliau – sukčiavimas, kenkiantis Sąjungos finansiniams interesams) ir su jais kovoti. Tai, pavyzdžiui, teisėkūros pasiūlymas dėl direktyvos, kuria suderinamos atitinkamų nusikaltimų apibrėžtys ir minimalios sankcijos[8], ir Komisijos sukčiavimo prevencijos strategija[9]. Šiuo rinkiniu sprendžiamos baudžiamojo persekiojimo problemos, įvardytos 2011 m. komunikate[10]. Praėjus dvejiems metams nuo šio svarbaus komunikato priėmimo spręsti šias problemas, kaip numatyta šiame rinkinyje, tapo dar svarbiau.

3.           Europos prokuratūros nauda

Svarbiausi Europos prokuratūros ypatumai Europos Komisijos teisėkūros pasiūlymu siekiama Eurojusto pagrindu įsteigti Europos prokuratūrą – nepriklausomą, atskaitingą ir veiksmingą Sąjungos įstaigą. Europos prokuratūros struktūra bus decentralizuota – ją sudarys Europos prokuroras ir Europos deleguotieji prokurorai valstybėse narėse. Kad Europos prokuratūra būtų veiksminga, Europos prokuroras vykdys centrinį valdymą ir duos nurodymus Europos deleguotiesiems prokurorams, kurie bus tiesiogiai jam atskaitingi dirbdami srityse, priklausančiose Europos prokuratūros kompetencijai, kartu išlikdami integruoti į valstybių narių teismų sistemas. Taip bus užtikrintas nuoseklumas, koordinavimas, veiksmų operatyvumas ir nuolatinė vykdomų tyrimų ir baudžiamojo persekiojimo priežiūra. Europos prokuratūra veiks decentralizuotai: bylos bus sprendžiamos tinkamiausiu lygmeniu, dažniausiai valstybėse narėse Europos deleguotųjų prokurorų. Pasirinkta decentralizuota struktūra, integruota į valstybių narių teismų sistemas, leis Europos prokuratūrai imtis greitų, nuoseklių ir veiksmingų priemonių mokesčių mokėtojų interesams apsaugoti ir sklandžiai integruotis į valstybių narių teisingumo sistemas bei pasinaudoti jų specialiosiomis žiniomis ir ištekliais. Vykdydama savo funkcijas, Europos prokuratūra vadovausis negausiomis visoje ES taikomomis taisyklėmis dėl jos kompetencijai priklausančių nusikaltimų[11], dėl vienodų įgaliojimų ir procesinių teisių apsaugos bei nacionaline teise. Kaip nepriklausoma struktūra, Europos prokuratūra taikys apsaugos priemones, neleisiančias niekam be tinkamo pagrindo kištis į jos vykdomus tyrimus ir baudžiamąjį persekiojimą. Kaip nepriklausoma institucija, Europos prokuratūra bus atskaitinga Sąjungos institucijoms – ji turės teikti metines savo veiklos ataskaitas. Europos prokuratūros įsteigimas Eurojusto pagrindu leis pasiekti geriausią šios naujos institucijos ir pertvarkyto Eurojusto sinergiją.

Ÿ             Institucinių trūkumų šalinimas nacionaliniu ir Sąjungos lygmeniu

Europos prokuratūra turės įgaliojimus ir išteklius, leisiančius jai vykdyti tyrimus, baudžiamąjį persekiojimą ir perduoti bylas – nacionalines ar tarpvalstybines – teismams. Ji nebus saistoma dabartinių Sąjungos agentūrų funkcinius apribojimų: tai bus tikra tyrimų ir baudžiamojo persekiojimo institucija, galinti vienodai veikti visoje Sąjungoje. Nors baudžiamajam tyrimai taikytinos nacionalinės procedūros bus ir toliau taikomos, Sąjunga bus laikoma viena teisine erdve, kurioje Europos prokuratūra gali veikti nesinaudodama savitarpio teisinės pagalbos priemonėmis. Palyginti su dabartine situacija, tai leis gerokai padidinti tyrimų ir baudžiamojo persekiojimo proceso greitį ir veiksmingumą.

Ÿ             Baudžiamojo persekiojimo gerinimas

Europos prokuratūra užtikrins nuoseklumą ir darną visais teisėsaugos ciklo etapais – nustačius pažeidimą, Europos prokuratūra sistemiškai vykdys jo tyrimą pagal savo kompetenciją, kol byla bus perduota teismui. Ji atkurs teisėsaugos ciklą ir užtikrins perėjimą nuo vieno jo etapo prie kito, kol byla bus užbaigta išnagrinėjus ją teisme. Tyrimai, kuriuos vykdydama Europos prokuratūra galės pasitelkti Europolo analizę bei žvalgybos duomenis ir atitinkamas baudžiamasis persekiojimas bus vykdomi vadovaujantis bendra Europos baudžiamojo persekiojimo politika, grindžiama visos Sąjungos kompetencija. Ši visos Sąjungos kompetencija užtikrins didesnį veiksmingumą tarpvalstybiniais atvejais, nes leis valdyti, koordinuoti teisėsaugos veiksmų ir užtikrins, kad turimi ištekliai būtų optimaliai panaudoti.[12]

Ÿ             Baudžiamojo persekiojimo atgrasomojo poveikio didinimas

Europos prokuratūra užtikrins, kad teisėsaugos ir baudžiamojo persekiojimo institucijos sistemiškai ir veiksmingai ištirtų kiekvieną įtariamą Sąjungos finansiniams interesams kenkiantį nusikaltimą. Atgrasomasis poveikis padidės ėmus vykdyti sistemišką sukčiautojų baudžiamąjį persekiojimą – padidės tikimybė priimti apkaltinamąjį nuosprendį ir konfiskavus susigrąžinti nusikalstamai įgytas lėšas. Galiausiai, Europos prokuratūros pradėti baudžiamojo persekiojimo procesai taip pat turėtų suveikti prevenciškai, ir tokių nusikaltimų žala Sąjungos finansiniams interesams pamažu turėtų mažėti.

Ÿ             Sukčiavimo tyrimų ir baudžiamojo persekiojimo vykdymas pagal teisinės valstybės principus

Europos prokuratūros pasiūlymu užtikrinama, kad būtų įgyvendinami – pirmiausia – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje pripažįstami principai, ir todėl siekiama suteikti asmenims ir įmonėms, susijusiems su sukčiavimo tyrimais ar sukčiautojų baudžiamuoju persekiojimu, aukšto lygio apsaugą. Jame numatomos įvairios Sąjungos lygmens procesinės apsaugos priemonės, pavyzdžiui, teisė turėti advokatą, teisė į nekaltumo prezumpciją ir teisė gauti teisinę pagalbą. Taip pat jame nustatyta, kad taikyti tyrimo priemones galima tik gavus kompetentingo nacionalinio teismo leidimą. Europos prokuratūros duomenų apsaugos tvarka užtikrins aukšto lygio asmens duomenų apsaugą – ji bus panaši į Eurojusto duomenų apsaugos tvarką. Drauge šios apsaugos priemonės suteiks iki šiol aukščiausio lygio teisinę apsaugą įtariamiesiems ir kitiems asmenims, susijusiems su Sąjungos priemonėmis kovai su jos finansiniams interesams kenkiančiu sukčiavimu, ir užtikrins, kad tyrimų ir baudžiamojo persekiojimo sistema būtų grindžiama teisinės valstybės principais.

4.           Pagrindiniai Europos prokuratūros pasiūlymo elementai

Į Sąjungos finansiniams interesams kenkiantį sukčiavimą orientuota kompetencija. Pagal SESV 86 straipsnio 1 dalį Europos prokuratūra kovos tik su „Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiais nusikaltimais“. Šioje srityje Europos prokuratūros kompetencija būtų išimtinė, kad ji galėtų užtikrinti nuoseklumą ir prižiūrėti tyrimus Sąjungos lygmeniu. Dėl šios išimtinės kompetencijos tokie nusikaltimai negali būti OLAF administracinių tyrimų objektas, arba, jei tokie tyrimai vykdomi, jie turi būti perduoti kilus įtarimų, jog padarytas nusikaltimas.

Nepriklausomumas ir atskaitomybė. Europos prokuratūros nepriklausomumas bus ginamas įvairiomis apsaugos priemonėmis, visų pirma skyrimo ir atleidimo procedūromis, nuostatomis dėl kadencijos ir interesų konflikto. Europos prokuratūros atskaitomybė bus sureguliuota taip, kad skiriančiosios institucijos (Sąjungos institucijoms) būtų informuojamos apie jos darbą ir galėtų reikalauti, kad Europos Sąjungos Teisingumo Teismas nušalintų Europos prokurorą jam šiurkščiai nusižengus.

Imuniteto panaikinimas. Jei būtų reikalinga tyrimui, Europos prokuratūra galės prašyti panaikinti imunitetą tiek nacionaliniu, tiek Sąjungos lygmeniu pagal taikytinas teisės nuostatas.

Decentralizuota ir integruota struktūra. Europos prokuratūra bus decentralizuota institucija ir todėl turės savo darbuotojų bei galimybę veikti visose valstybėse narėse. Europos deleguotieji prokurorai, integruoti į valstybių narių teismų sistemas, galės vietoje perduoti, koordinuoti ir įgyvendinti Europos prokuroro nurodymus. Europos prokuratūra glaudžiai bendradarbiaus su nacionalinėmis teisėsaugos, baudžiamojo persekiojimo ir teisminėmis institucijomis. Tokia decentralizuota struktūra turi daug privalumų, visų pirma dėl integravimo į nacionalines teisingumo sistemos (nacionalinės teisingumo sistemos išmanymas, vietos kalbos mokėjimas, pripažinimas vietos prokuratūrose ir integracija į jas, bylų nagrinėjimo vietos teismuose patirtis ir pan.). Decentralizuota struktūra lems ir tai, kaip Europos prokuratūroje bus priimamos vidaus taisyklės, t. y. priėmimo procese dalyvaus Europos deleguotieji prokurorai.

Glaudi Europos prokuroro sąveika su Europos deleguotaisiais prokurorais. Būdama atskira tarnyba, Europos prokuratūra turės hierarchinę struktūrą. Jai vadovaus Europos prokuroras, galintis duoti privalomus nurodymus valstybėse narėse vietoje dirbantiems „dvigubas“ pareigas einantiems Europos deleguotiesiems prokurorams, kai jie dirba nusikaltimų, priklausančių Europos prokuratūros kompetencijai, srityje.

Veiksmingumas. Galutinį sprendimą dėl baudžiamojo persekiojimo priima Europos prokuroras, padedamas savo pavaduotojų ir Europos deleguotųjų prokurorų. Aiški hierarchija užtikrins greitą sprendimų priėmimą ir pakeis dabartinę situaciją, kai kova su sukčiavimu ES lėšomis nėra laikoma deramu prioritetu. Europos prokuratūra, atsižvelgdama į konkretaus atvejo ypatumus, galės pasinaudoti visais tyrimo ir baudžiamojo persekiojimo ištekliais, todėl teisėsauga Europos ir nacionaliniu lygmenimis taps veiksmingesnė.

Vienodi tyrimo įgaliojimai. Europos prokuratūra galės imtis įvairiausių tyrimo priemonių sukčiavimui tirti. Kad visoje Sąjungoje būtų vienodai kovojama su sukčiavimu, taikyti šias priemones gali būti pavedama visose valstybėse narėse. Konkrečios šių priemonių sąlygos ir įgyvendinimas bus ir toliau reglamentuojami nacionalinės teisės. Kadangi skirtingos nacionalinės teisės nuostatos dėl įrodymų rinkimo dažnai sukelia kitoje valstybėje narėje surinktų įrodymų priimtinumo problemų, bus nustatyta, kad vienoje valstybėje narėje teisėtai surinkti įrodymai yra priimtini visose valstybėse narėse, nebent tai darytų neigiamą poveikį proceso teisingumui ar pažeistų teises į gynybą.

Apsaugos priemonės ir teisminė peržiūra. Tyrimo įgaliojimus turėtų papildyti teisminės priežiūros sistema ir įtariamųjų, liudytojų ir nukentėjusiųjų teisių apsaugos priemonės. Bus nustatytas bendras ES lygmens reikalavimas, kad norėdama taikyti tam tikras konkrečias ypač intervencines tyrimo priemones (kaip antai kratą, poėmį, telekomunikacijų priemonėmis perduodamos informacijos perėmimą, slaptuosius tyrimus) Europos prokuratūra turės gauti išankstinį teismo leidimą. Asmenų, susijusių su Europos prokuratūros tyrimais, teisės bus užtikrinamos taikant Sąjungos ir nacionalinės teisės aktus ir pasitelkiant nacionalinius teismus. Tai yra dar vienas privalumas, nes tiek Europos deleguotieji prokurorai, tiek su tyrimais susijusių asmenų teisiniai atstovai dirbs pažįstamoje nacionalinėje sistemoje, o tai užtikrins, kad jų teisės bus ginamos jiems įprastu būdu.

Esamų išteklių panaudojimas. Dėl Europos prokuratūros įsteigimo Sąjunga ir valstybės narės nepatirs rimtesnių naujų išlaidų, nes jos administravimo funkcijas atliks Eurojustas, o žmogiškieji ištekliai bus perimti iš esamų tarnybų, kaip antai OLAF, kuri nebevykdys administracinių tyrimų baudžiamosiose bylose, susijusiose su Sąjungos finansiniais interesais. Šis pakeitimas taip pat pakeis darbuotojų, reikalingų OLAF funkcijoms vykdyti, skaičių – numatoma, kad daug OLAF darbuotojų bus perkelti į Europos prokuratūrą, todėl jos steigimo išlaidos mažės. Nors OLAF darbuotojų skaičius sumažės, joje liks pakankamai darbuotojų, kad būtų užtikrintas likusių jos funkcijų vykdymas.[13] Padidėjus veiksmingumui (dėl galimybės išvengti dubliavimosi, mažesnės tyrimų trukmės ir pašalintų savitarpio pagalbos problemų) bendrosios teisėsaugos išlaidos bus labiau subalansuotos.

5.           Europos prokuratūros ir Eurojusto sinergija

SESV 86 straipsnyje nustatyta, kad Europos prokuratūra turi būti sukurta „Eurojusto pagrindu“, ir yra svarių priežasčių, dėl ko šios dvi institucijos turėtų būti artimos partnerės:

Ÿ             Eurojusto bylų dėl Sąjungos interesams kenkiančio sukčiavimo perdavimas Europos prokuratūrai. Kadangi sukčiavimo ir kitų Sąjungos finansiniams interesams kenkiančių nusikaltimų srityje Europos prokuratūra turės išimtinę kompetenciją, siekiant nuoseklumo Eurojusto kompetencija šioje srityje (teisminio bendradarbiavimo tarpvalstybinėse bylose koordinavimas) bus perduota.

Ÿ             Dirbant su mišriomis bylomis reikia nuolat koordinuoti veiksmus. Yra ir visada bus bylų, kurias sprendžiant turi dalyvauti ir Europos prokuratūra, ir Eurojustas – pirmiausia tai bylos, kuriose įtariamieji galimai yra padarę ir Sąjungos finansiniams interesams kenkiančių nusikaltimų, ir kitų rūšių nusikaltimų. Tai reiškia, kad joms reikės nuolat glaudžiai bendradarbiauti. Siekiant tai užtikrinti, ir Europos prokuratūros reglamente, ir Eurojusto reglamente turi būti nuostatų, kuriomis įtvirtinama, kad prokuratūra gali prašyti Eurojusto ar jo nacionalinių narių įsikišimo, koordinavimo ar kitokio konkrečiu atveju reikalingo jo įgaliojimų panaudojimo. Be to, jei mišriose bylose jų kompetencija sutaptų, Eurojustas gali padėti išspręsti jurisdikcijos klausimą.

Ÿ             Ekonomiškumo sumetimais ištekliais reikia dalytis. Numatoma, kad Eurojustas teiks Europos prokuratūrai praktinę paramą sprendžiant administracinius klausimus, kaip antai darbuotojų, finansų ir informacinių technologijų. Toks principas leis nemažai sutaupyti ir išvengti nereikalingo funkcijų dubliavimosi. Štai vienas išlaidų taupymo pavyzdys: Europos prokuratūra galės naudotis Eurojusto IT infrastruktūra, įskaitant jo bylų valdymo sistemą, laikinąsias darbines bylas ir rodyklę. Išsamiau šios procedūros bus aptartos Europos prokuratūros ir Eurojusto susitarime.

6.           Europos prokuratūros poveikis OLAF

Kadangi išskirtinę kompetenciją kovoti su Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiais nusikaltimais turės Europos prokuratūra, OLAF nevykdys administracinių sukčiavimo tyrimų, jei kils įtarimų, kad padarytas nusikaltimas. Tai taip pat reiškia, kad ateityje informaciją apie įtariamus nusikaltimus OLAF kuo anksčiau, atlikusi preliminarų jai pateiktų kaltinimų vertinimą, perduos Europos prokuratūrai. Šios permainos leis pagreitinti tyrimo procesą ir padės išvengti dubliavimosi vykdant administracinius ir baudžiamuosius tyrimus dėl tų pačių faktų. Tai taupys išteklius ir padidins sėkmingo baudžiamojo persekiojimo tikimybę. Bus teikiama ir kitų pasiūlymų dėl OLAF veiklos reglamentavimo, kuriais bus atsižvelgiama į Europos prokuratūros įsteigimą ir kurie turėtų įsigalioti kartu su reglamentu dėl jos sukūrimo.

Kol kas daug naudos duos peržiūrėtas OLAF reglamentas, įsigaliosiantis jau visai netrukus. Be to, atsižvelgdama į labai sustiprintas procesines garantijas, kurios bus taikomos įsteigus Europos prokuratūrą, Komisija ketina pasiūlyti tolesnių sisteminių OLAF reglamento pataisų dar prieš Europos prokuratūros įsteigimą. Šios galimos priemonės, ypač vykdant tyrimus taikytinos procesinės apsaugos priemonės, išsamiau aptariamos komunikate dėl OLAF valdymo.

7.           Europos prokuratūros pasiūlymo priėmimo procedūra

SESV 86 straipsnyje numatyta speciali Europos prokuratūros įsteigimo teisėkūros procedūra, pagal kurią reikalaujama vienbalsio priėmimo Taryboje ir Europos Parlamento pritarimo. Be to, remiantis Lisabonos sutarties protokolais Nr. 1 ir Nr. 2 turi būti konsultuojamasi su nacionaliniais parlamentais. Komisija labai atsižvelgs į šias nuomones.

Jei Tarybai nepavyktų vieningai priimti pradinio Komisijos pasiūlymo, procedūroje pagal SESV 86 straipsnį taip pat numatytas antras etapas, grindžiamas „tvirtesniu bendradarbiavimu“. Iš esmės ši procedūra leidžia ne mažiau kaip devynių valstybių narių grupei perduoti pasiūlymą Europos Vadovų Tarybai, kuri arba pasiekia susitarimą dėl teksto, arba, praėjus keturiems mėnesiams, laikoma, kad šiai devynių valstybių narių grupei suteiktas leidimas pradėti tvirtesnį bendradarbiavimą. Nuo įprastinės tvirtesnio bendradarbiavimo procedūros ši skiriasi tuo, kad nereikia gauti oficialaus Tarybos leidimo. Kitais atvejais taikomos atitinkamos Sutarties nuostatos (SESV 326–334 straipsniai). Pasiūlymą dalyvaujančios valstybės narės turi priimti vienbalsiai.

8.           Išvada

Teisės aktų rinkinys, kurį Komisija pateikia kartu su šiuo komunikatu, yra plataus užmojo ir perspektyvus. Jis pakeis dabartinę teisėsaugos ir baudžiamojo teisingumo situaciją Sąjungoje ir jos valstybėse narėse. Priėmus šiuos teisės aktus, jie darys reikšmingą ir ilgalaikį poveikį teisinei ir institucinei sistemai Sąjungos laisvės, saugumo ir teisingumo erdvėje. Vėliau Komisija atidžiai įvertins, kaip sekasi siekti šių priemonių tikslų. Per šią peržiūrą taip pat bus nagrinėjami Europos prokuratūros įgaliojimai ir jos veiklai taikytinos teisės nuostatos.

[1]               „Europos Sąjungos finansinių interesų apsauga taikant baudžiamosios teisės normas ir atliekant administracinius tyrimus“, 2011 m. gegužės 26 d., COM(2011) 293.

[2]               SESV 325 straipsnis.

[3]               1989 m. rugsėjo 21 d. sprendimas byloje 68/88 Komisija prieš Graikiją, Rink. p. 2965, 1989 m.

[4]               Tyrimas „Euroneeds“. Preliminarią šio tyrimo ataskaitą galima parsisiųsti Makso Planko užsienio ir tarptautinės baudžiamosios teisės instituto svetainėje (http://mpicc.de).

[5]               OLAF 10 metų veiklos ataskaita.

[6]               2011 m. OLAF metinėje ataskaitoje neskelbiami duomenys apie valstybes nares, kurių rodikliai yra 0 proc. arba 100 proc. ES vidurkis – 43 proc.

[7]               Kolegiją sudaro nacionaliniai nariai – po vieną iš kiekvienos Europos Sąjungos valstybės narės. Eurojusto kolegija atsakinga už Eurojusto organizavimą ir veiklą. Savo funkcijas Eurojustas gali vykdyti per vieną arba kelis nacionalinius narius arba kaip kolegija.

[8]               2012 m. liepos 11 d. pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl baudžiamosios teisės priemonių kovai su Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiu sukčiavimu, COM(2012) 363.

[9]               COM(2011) 376.

[10]             2011 m. gegužės 16 d. Komisijos komunikatas „Europos Sąjungos finansinių interesų apsauga taikant baudžiamosios teisės normas ir atliekant administracinius tyrimus“, COM(2011) 293.

[11]             Komisijos pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl baudžiamosios teisės priemonių kovai su Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiu sukčiavimu, 2012 7 11, COM(2012) 363.

[12]             Europos Parlamentas savo 2013 m. birželio 11 d. rezoliucijoje dėl kovos su organizuotu nusikalstamumu, korupcija ir pinigų plovimu „Rekomendacijos dėl veiksmų ir iniciatyvų, kurių reikia imtis“ ragina įsteigti Europos prokuratūrą ir pabrėžia, kad reikia „sukurti paprastą ir paslankią būsimos Europos prokuratūros struktūrą <...>“.

[13]             Pasiūlymas dėl Reglamento, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas (EB) Nr. 1073/1999 dėl Europos kovos su sukčiavimu tarnybos (OLAF) atliekamų tyrimų ir panaikinamas Reglamentas (Euratomas) Nr. 1074/1999, 2011 m. kovo 17 d., COM(2011) 135.