[pic] | EUROPOS KOMISIJA |

Briuselis, 2010.6.16

KOM(2010)314 galutinis

KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI

2004 M. BALANDŽIO 29 D. DIREKTYVOS 2004/83/EB DėL TREčIųJų šALIų PILIEčIų AR ASMENų BE PILIETYBėS PRISKYRIMO PABėGėLIAMS AR ASMENIMS, KURIEMS REIKALINGA TARPTAUTINė APSAUGA, Jų STATUSO IR SUTEIKIAMOS APSAUGOS POBūDžIO BūTINIAUSIų STANDARTų TAIKYMO ATASKAITA

KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI

2004 M. BALANDŽIO 29 D. DIREKTYVOS 2004/83/EB DĖL TREČIŲJŲ ŠALIŲ PILIEČIŲ AR ASMENŲ BE PILIETYBĖS PRISKYRIMO PABĖGĖLIAMS AR ASMENIMS, KURIEMS REIKALINGA TARPTAUTINĖ APSAUGA, JŲ STATUSO IR SUTEIKIAMOS APSAUGOS POBŪDŽIO BŪTINIAUSIŲ STANDARTŲ TAIKYMO ATASKAITA

ĮVADAS

2004 m. balandžio 29 d. Tarybos direktyva 2004/83/EB dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo pabėgėliams ar asmenims, kuriems reikalinga tarptautinė apsauga, jų statuso ir suteikiamos apsaugos pobūdžio būtiniausių standartų (Priskyrimo direktyva arba direktyva)[1] – viena iš bendros Europos prieglobsčio sistemos pirmojo etapo pagrindinių dalių, kurią įgyvendinti Europos Taryba paragino 1999 m. Tamperės išvadose. Ji taikoma visoms valstybėms narėms, išskyrus Daniją[2].

Pateikdama šią ataskaitą Komisija įgyvendina direktyvos 37 straipsnyje numatytą pareigą. Ataskaitoje apžvelgiama, kaip valstybės narės perkelia ir taiko direktyvą, joje taip pat nustatytos galimos problemos. Ataskaita paremta Komisijos vardu atliktu tyrimu[3] ir kitų tyrimų duomenimis[4]. Ji turi būti skaitoma bendrai su poveikio vertinimu, atliktu siekiant Priskyrimo direktyvą[5] išdėstyti nauja redakcija.

Apie tas valstybes nares[6], kurios rengiant ataskaitą nebuvo priėmusios būtinų direktyvą perkeliančių teisės aktų, informacija surinkta remiantis turimais teisės aktų projektais ir neišsamiais duomenimis, gautais po teisės aktų, kuriais perkeliama direktyva, priėmimo[7].

ISTORINėS IR POLITINėS APLINKYBėS

Priskyrimo direktyva siekiama apibrėžti bendrus asmenų, kuriems reikalinga tarptautinė apsauga, nustatymo kriterijus ir užtikrinti, kad visose valstybėse narėse šiems asmenims būtų suteikta galimybė naudotis bent būtiniausiomis lengvatomis. Kuriant bendrą Europos prieglobsčio sistemą, turi būti siekiama nustatyti bendrą prieglobsčio procedūrą ir vienodą visoje Sąjungoje pripažįstamą statusą.

Hagos programoje Komisija paraginta baigti vertinti pirmojo etapo priemones ir pateikti antrojo etapo priemones, kad jas būtų galima priimti iki 2010 metų pabaigos. 2008 m. birželio 17 d. Prieglobsčio politikos plane[8] Komisija pasiūlė užbaigti antrąjį bendros Europos prieglobsčio sistemos etapą sugriežtinant apsaugos reikalavimus ir užtikrinant nuoseklų jų taikymą Europos Sąjungoje. 2008 m. spalio 16 d. Europos imigracijos ir prieglobsčio paktu šis tikslas dar labiau įtvirtintas politiniu lygmeniu, kadangi Komisija paraginta teikti pasiūlymus dėl bendros vienodas garantijas užtikrinančios prieglobsčio procedūros sukūrimo, jeigu įmanoma, 2010 metais, o vėliausiai 2012 metais, ir vienodo pabėgėlių bei asmenų, kuriems suteikta papildoma apsauga, statuso nustatymo.

2009 m. spalio 21 d. Komisija pateikė pasiūlymą iš dalies pakeisti Priskyrimo direktyvą, taip pat pasiūlymą iš dalies pakeisti Tarybos direktyvą 2005/85/EB, nustatančią būtiniausius reikalavimus dėl pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo tvarkos valstybėse narėse (Prieglobsčio procedūrų direktyva)[9], siekdama užtikrinti didesnį suderinimą ir geresnius esminius bei procedūrinius apsaugos standartus, kad būtų galima nustatyti bendrą prieglobsčio procedūrą ir vienodą statusą.

STEBėSENA IR PERKėLIMO į NACIONALINę TEISę PAžANGA

Valstybės narės direktyvą turėjo perkelti iki 2006 m. spalio 10 d. Komisija valstybėms narėms padėjo direktyvos perkėlimo proceso metu rengdama reguliarius susitikimus su nacionaliniais ekspertais.

Pasibaigus direktyvos perkėlimo laikotarpiui, visoms valstybėms narėms, nepranešusioms arba tinkamai nepranešusioms apie perkėlimo priemones, pradėtos pažeidimo procedūros. Vėliau pagal Sutarties 226 straipsnį Komisija išsiuntė devyniolika oficialių pranešimų ir trylika pagrįstų nuomonių. Devynioms valstybėms narėms nuspręsta iškelti bylą Teisingumo Teisme. Penkios bylos atsiimtos[10], o keturios išspręstos[11]. Šiuo metu direktyvą yra perkėlusios visos valstybės narės[12].

BENDROSIOS NUOSTATOS

Apibrėžtys

2 dalies c ir e punktų nuostatos valstybėms narėms privalomos tiek, kiek 13 ir 18 straipsniais nustatoma pareiga suteikti atitinkamą statusą pabėgėliams ir asmenims, turintiems teisę gauti papildomą apsaugą, kurie atitinka direktyvoje apibrėžtus reikalavimus. Vis dėlto pagal kelių valstybių narių nacionalinę teisę privaloma tvarka suteikti statusą – pabėgėlio statusą (Estijoje, Graikijoje, Latvijoje) arba papildomos apsaugos turėtojo statusą (Estijoje, Graikijoje, Latvijoje, Lietuvoje, Rumunijoje) – nereikalaujama. Suomijos teisės aktuose, kuriais perkeliama direktyva, apibrėžta tarptautinė apsauga aprėpia net tik pabėgelio statusą ir papildomą apsaugą, bet ir humanitarinės apsaugos pagrindais suteikiamą leidimą gyventi šalyje.

SPECIALIOSIOS NUOSTATOS

Tarptautinės apsaugos prašymų įvertinimas

Faktų ir aplinkybių įvertinimas (4 straipsnis)

Vadovaujantis 4 straipsnio 1 dalies pirmu sakiniu, valstybės narės gali laikyti prašytojo pareiga kuo greičiau pateikti visą informaciją pareiškimui dėl tarptautinės apsaugos pagrįsti. Šią nuostatą perkėlė visos valstybės narės, išskyrus Belgiją, Čekiją, Kiprą, Suomiją, Vengriją, Lietuvą ir Rumuniją.

Pareiga pateikti informaciją „kuo greičiau“ valstybėse narėse, kurios išsamiai paaiškino šią sąvoką, turi nevienodą reikšmę. Kai kuriose valstybėse narėse (Ispanijoje, Prancūzijoje, Portugalijoje) nustatytas apibrėžtas laikotarpis. Bulgarijoje reikalaujama, kad informacija būtų pateikiama nedelsiant po neteisėto atvykimo arba per pagrįstą laikotarpį po teisėto atvykimo. Jeigu šių terminų nepaisoma, prašymas gali būti paskelbtas akivaizdžiai nepagrįstu (Bulgarijoje), jam gali būti taikoma speciali nepriimtinumo procedūra (Ispanijoje) arba jis gali būti atmestas nepateikus pagrindimo (Portugalijoje). Be to, tai gali pakenkti prašytojo patikimumui (Austrijoje, Airijoje, Švedijoje) arba valdžios institucijoms nereikia atsižvelgti į informaciją, pateiktą po pirmo pokalbio (Vokietijoje, Nyderlanduose, Slovakijoje).

Valstybės narės, taikančios 4 straipsnio 1 dalies pirmą sakinį, privalo taikyti ir 4 straipsnio 5 dalį, kurioje numatyta, kad kai prašytojo pareiškimo faktai nepagrįsti dokumentais ar kitais įrodymais, tokių faktų nebūtina patvirtinti, jeigu vykdomos kelios sąlygos. Ši taisyklė nebuvo perkelta trijose valstybėse narėse (Estijoje, Ispanijoje ir Lenkijoje), o dvi valstybės narės (Austrija ir Prancūzija) remiasi bendraisiais principais, kurie yra pernelyg platūs. Kalbant apie prašytojo patikimumą, kai kurių valstybių narių (Graikijos, Jungtinės Karalystės) nacionalinė teisė labiau ribojanti, nes joje numatyti griežtesni negu reikalaujama 4 straipsnio 5 dalyje patikimumo reikalavimai.

4 straipsnio 1 dalies antrame sakinyje valstybių narių reikalaujama bendradarbiaujant su prašytoju įvertinti atitinkamą informaciją. Įvairių valstybių narių[13] teisės aktuose, kuriais perkeliama direktyva, institucijų reikalaujama informuoti prašytoją apie vertinimą, surengti pokalbį, nurodyti prašytojui, kuriuos duomenis reikia patikslinti, suteikti prašytojui galimybę pateikti pastabų dėl sprendimo projekto ir (arba) numatyta institucijų pareiga įvertinti atitinkamus faktus ex officio. Kai kuriose valstybėse narėse (Austrijoje, Vokietijoje, Slovakijoje, Slovėnijoje) įvertinti ex officio reikalaujama tik „tam tikrą“ (o ne „atitinkamą“) informaciją, o Rumunijoje nacionalinės institucijos gali tai atlikti savo nuožiūra. Dvi valstybės narės (Bulgarija ir Lietuva) šios nuostatos apskritai neperkėlė, o kitos (pvz., Kipras, Čekija, Prancūzija, Rumunija) perkėlė ją tik tiek, kiek tai susiję su tam tikra informacija, minima 4 straipsnio 2 ir 3 dalyse.

4 straipsnio 2 dalyje išvardyta vertintina informacija. Šios nuostatos neperkėlė tik viena valstybė narė (Belgija), vienoje valstybėje narėje (Bulgarijoje) šis klausimas apibrėžtas pernelyg bendrai, o vienoje valstybėje narėje (Ispanijoje) nustatyta tik bendro pobūdžio pareiga bendradarbiauti, nenurodžius jos apimties.

Pagal 4 straipsnio 3 dalį prašymas įvertinamas individualiai ir atsižvelgiant į toje nuostatoje išvardytus faktus, dokumentus ir aplinkybes. Kai kuriose valstybėse narėse (Austrijoje, Nyderlanduose, Lenkijoje, Švedijoje) remiamasi atitinkamais bendraisiais nacionalinės teisės principais. Direktyvą perkeliančiuose kelių valstybių narių (pvz., Belgijos, Suomijos, Vokietijos, Vengrijos, Lietuvos, Slovėnijos) teisės aktuose išvardyti kitokie principai. Kai kurių valstybių narių teisės aktuose tam tikros šios nuostatos dalys praleistos arba perkeltos neteisingai: 4 straipsnio 3 dalies c punktas dėl prašytojo asmeninės padėties ir aplinkybių (pvz., Latvijos, Slovėnijos), 4 straipsnio 3 dalies d punktas dėl prašytojo veiklos išvykus iš kilmės šalies (pvz., Estijos, Suomijos, Lietuvos, Slovėnijos) ir 4 straipsnio 3 dalies e punktas dėl galimybės prašytojui pasinaudoti kitos šalies apsauga (pvz., Suomijos, Slovėnijos). Kelių valstybių narių (Belgijos, Bulgarijos, Čekijos, Estijos, Ispanijos, Prancūzijos, Lietuvos, Slovėnijos) nacionalinės teisės nuostatos neišsamios ir nevienareikšmiškos, o kitos valstybės narės yra numačiusios papildomų reikalavimų, pavyzdžiui, prašyti nacionalinės žvalgybos tarnybos pateikti pastabų (Slovakija) arba įvertinti padėtį grįžimo šalyje (Jungtinė Karalystė).

4 straipsnio 4 dalimi valstybės narės įpareigojamos, jeigu prašytojas jau buvo persekiojamas ar prieš jį buvo imtasi smurto veiksmų, tai vertinti kaip realų pavojų ateityje būti persekiojamu arba patirti smurtą, nebent yra tinkamų priežasčių manyti, kad toks persekiojimas ar smurtas nesikartos. Kelios valstybės narės (Austrija, Belgija, Bulgarija, Vengrija, Lenkija, Ispanija, Švedija) šios nuostatos neperkėlė arba perkėlė ją neteisingai (Kipras, Čekija, Prancūzija, Lietuva).

Sur place atsirandantis tarptautinės apsaugos poreikis (5 straipsnis)

5 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatytos privalomosios nuostatos, pagal kurias įvykiai, įvykę po to, kai prašytojas išvyko iš kilmės šalies, ir veikla, kurioje prašytojas dalyvavo po to, kai išvyko iš kilmės šalies, gali būti pagrindas pripažinti tarptautinės apsaugos būtinybę. Slovakija neperkėlė nė vienos iš šių dviejų dalių, o Estija ir Lietuva neperkėlė antrosios. Lietuva 5 straipsnio 1 dalies netaiko papildomos apsaugos statuso turėtojams, o Čekija ir Portugalija 5 straipsnio 2 dalies taikymą numato tik veiklai, kuri pratęsia kilmės šalyje turėtus įsitikinimus ir orientaciją.

5 straipsnio 3 dalyje valstybėms narėms numatyta galimybė nustatyti, kad prašytojui, kuris pateikia vėlesnį prašymą, paprastai pabėgėlio statusas nesuteikiamas, jei persekiojimo pavojus grindžiamas aplinkybėmis, kurias prašytojas sukūrė savo iniciatyva po išvykimo iš kilmės šalies. Šią neprivalomą nuostatą perkėlė kelios valstybės narės[14], kurių kai kurios (Bulgarija, Portugalija, Slovėnija) šią taisyklę taip pat taiko asmenims, prašymą pateikiantiems pirmą kartą, o dvi valstybės narės (Graikija, Slovėnija) padarė šią nuostatą privalomą.

Persekiojimo ar smurto dalyviai (6 straipsnis)

6 straipsniu valstybės narės įpareigojamos persekiojimo ir smurto dalyviais, be valstybių, laikyti ir valstybę arba didelę valstybės teritorijos dalį valdančias partijas ar organizacijas, taip pat nevalstybinius dalyvius, jei 7 straipsnyje apibrėžti apsaugos teikėjai negali ar nenori suteikti apsaugą. Į tam tikrų valstybių narių teisę ši apibrėžtis perkelta su apribojimais: Bulgarijoje nevalstybinių dalyvių pripažinimas persekiojimo dalyviais iš anksto reiškia, kad jie yra sukūrę organizaciją, ir kad valstybė negali arba nenori veikti prieš juos. Čekijos teisės aktuose kalbama tik apie valstybės negebėjimą, o ne nenorą teikti apsaugą ir nurodomi tik persekiojimo, o ne smurto dalyviai. Slovakijos teisės aktuose sąvoka „partijos“ apribojama pridėjus pažyminį „politinės“, be to, į apibrėžtį neįtrauktos tarptautinės organizacijos.

Turimais duomenimis įvairių valstybių narių praktikoje prie persekiojimo dalyviais pripažįstamų nevalstybinių dalyvių priskiriami partizanai ir sukarintų organizacijų nariai, teroristai, vietos bendruomenės ir gentys, nusikaltėliai, šeimos nariai, politinių partijų arba judėjimų nariai.

Apsaugos teikėjai (7 straipsnis)

7 straipsnio 1 dalies nuostatomis suteikiama galimybė valstybėms narėms atsižvelgti į tai, kad apsaugą gali suteikti ne tik valstybė, bet ir valstybę arba didelę valstybės teritorijos dalį valdančios partijos ar organizacijos, įskaitant tarptautines organizacijas. Šio straipsnio 2 dalyje numatyti reikalavimai dėl pripažinimo, kad apsauga teikiama, t.y. kad valstybė ar nevalstybiniai dalyviai imasi pagrįstų priemonių užkirsti kelią persekiojimui ar smurto veiksmams, o prašytojas gali gauti tokią apsaugą. 3 dalyje valstybių narių reikalaujama sprendžiant šiuos klausimus atsižvelgti į atitinkamuose Tarybos aktuose pateiktas rekomendacijas.

Šio straipsnio 1 dalį perkėlė visos valstybės narės, išskyrus vieną (Rumuniją). Čekija šią dalį perkėlė tik dėl pabėgėlio statuso, o Estijos teisės aktuose yra tam tikros painiavos tarp sąvokų „apsaugos teikėjai“ ir „persekiojimo dalyviai“. Šio straipsnio 2 dalies neperkėlė trys valstybės narės (Čekija, Estija, Rumunija), o Lietuva neperkėlė reikalavimo, kad prašytojas turėtų turėti galimybę gauti apsaugą. Remiantis sąvoka „inter alia“, pavartota prieš nurodytą reikalavimą pasinaudoti veiksminga teisine sistema persekiojimo ar smurto veiksmams nustatyti, persekioti baudžiamąja tvarka ir nubausti už juos, šis reikalavimas nenumatytas Belgijos, Kipro, Latvijos ir Švedijos teisės aktuose. Šio straipsnio 3 dalis neperkelta trylikoje valstybių narių[15].

Praktika įgyvendinant 7 straipsnį labai įvairi, todėl asmenų, kuriems būdingi tie patys požymiai, pripažinimo rodikliai skiriasi. Rumunija nepripažįsta apsaugos teikėjų, kurie neturi valstybės požymių. Suomijoje ir Prancūzijoje laikoma, kad apsaugos negali suteikti jokios kitos partijos ir organizacijos, išskyrus tarptautines organizacijas. Kelių valstybių narių[16] teisės aktuose ir (arba) praktikoje primygtinai reikalaujama vertinti galimybes pasinaudoti apsauga, tokios apsaugos trukmę ir veiksmingumą. Prancūzijos teisės aktuose neminimi reikalavimai, kuriuos reikia įvykdyti, kad būtų pripažintas apsaugos buvimas. Belgija, Kipras, Liuksemburgas, Latvija, Lenkija ir Švedija pasirengusios klanus arba gentis laikyti gebančiais suteikti pakankamą apsaugą tam tikromis sąlygomis, o Belgijoje, Vengrijoje ir Jungtinėje Karalystėje nevyriausybinės organizacijos laikomos apsaugos teikėjomis moterims, kurioms kyla išorinių lyties organų žalojimo ir nužudymo dėl garbės pavojus, jeigu jos tokį pavojų sumažina. Vis dėlto iš praktikos matyti, kad šių apsaugos teikėjų teikiama apsauga neveiksminga arba trumpalaikė.

Vidaus apsauga (8 straipsnis)

8 straipsnio 1 dalis – neprivalomoji nuostata, pagal kurią valstybėms narėms leidžiama atmesti tarptautinės apsaugos prašymus, jei kilmės šalies dalyje prašytojui nekyla pagrįsta persekiojimo baimė arba realus smurto patyrimo pavojus ir jis galėtų būti toje šalies dalyje. Straipsnio 2 dalyje 1 dalies nuostatas taikančių valstybių narių reikalaujama atsižvelgti į bendras toje šalies dalyje dominuojančias sąlygas ir į asmenines prašytojo aplinkybes, o 3 dalimi joms suteikiama galimybė vidaus apsaugos sąvoką taikyti nepaisant techninių sunkumų grįžti į kilmės šalį.

Šio straipsnio 1 dalį perkėlė visos valstybės narės, išskyrus Italiją ir Ispaniją, straipsnio 2 dalies dar nėra perkėlusios Italija, Ispanija, Bulgarija, Estija, Lietuva, Rumunija ir Švedija. Bulgarija, Čekija, Estija, Lietuva ir Portugalija neperkėlė reikalavimo, kad prašytojo gali būti pagrįstai reikalaujama pasilikti atitinkamoje šalies dalyje, o kitos šalys pateikė konkrečių rekomendacijų dėl šio reikalavimo įgyvendinimo: Rumunijoje reikalaujama, kad pasitraukimą šalies viduje pripažintų Jungtinių Tautų pabėgėlių reikalų vyriausiasis komisaras, o Švedijoje – kad prašytojas turėtų realią galimybę gyventi be nereikalingų kančių ar sunkumų. Reikalavimas atsižvelgti į bendras sąlygas neperkeltas Bulgarijoje ir Čekijoje, o reikalavimas atsižvelgti į asmenines aplinkybes – Bulgarijoje, Čekijoje ir Slovėnijoje. Kita vertus, Prancūzijos teisės aktuose numatyti du papildomi reikalavimai: prašytojas turėtų turėti galimybę gauti apsaugą ir valdžios institucijos turėtų atsižvelgti į persekiojimo dalyvį, kuris trukdo pasinaudoti vidaus apsaugos galimybe, tais atvejais, kai persekiojimo dalyvis yra valstybė arba nacionalinė institucija.

Šio straipsnio 3 dalį perkėlė vos aštuonios valstybės narės[17]. Bendrai nurodomos techninės kliūtys: galiojančių kelionės dokumentų nebuvimas, galimybės keliauti į kilmės šalį nebuvimas ir nepakankamas institucijų bendradarbiavimas kilmės šalyje, taip pat fizinis prašytojo negalėjimas keliauti, liga ar nėštumas. Prašytojams, kuriems taikoma ši dalis, dažnai nesuteikiamas joks teisinis statusas arba suteikiamas tik papildomos pagalbos statusas, kuriuo užtikrinamos ribotos socialinės teisės.

Iš turimos informacijos galima spręsti apie didelius skirtumus įgyvendinant 8 straipsnį, o ypač nustatant kriterijus, pagal kuriuos turi būti vertinamos bendros sąlygos kilmės šalyje ir teikiamos apsaugos prieinamumas bei pobūdis. Todėl kai kurios valstybės narės (Prancūzija, Švedija) šios sąvokos paprastai netaiko prašytojams čečėnams, o kitos (pvz., Vokietija) daugumą Rusijos Federacijos vietovių pripažįsta vietovėmis, kuriose galima gauti vidaus apsaugą. Keliose valstybėse narėse[18] ši sąvoka taikoma tais atvejais, kai valstybė yra persekiojimo dalyvė, o kitose, pavyzdžiui, Prancūzijoje – netaikoma.

Pabėgėlio statuso reikalavimai

Persekiojimo veiksmai (9 straipsnis)

9 straipsnio 1 dalyje apibrėžiami persekiojimo veiksmai pagal direktyvą, o 9 straipsnio 2 dalyje išvardijami tokių veiksmų pavyzdžiai. Prancūzija 9 straipsnio tiesiogiai neperkėlė. Estija perkėlė tik pirmą 9 straipsnio 1 dalies punktą, o Čekija pavartojo kitokią apibrėžtį. Antrą dalį tiesiogiai perkėlė dauguma valstybių narių. Vienoje valstybėje narėje (Slovėnijoje) sąrašas perkeltas kaip baigtinis sąrašas.

Pagal 9 straipsnio 3 dalį turi būti sąsaja tarp 10 straipsnio 1 dalyje minimų persekiojimo priežasčių ir persekiojimo veiksmų. Ši nuostata nebuvo perkelta keliose valstybėse narėse (pvz., Bulgarijoje, Čekijoje, Prancūzijoje, Graikijoje, Ispanijoje, Liuksemburge, Nyderlanduose, Lenkijoje, Slovakijoje), kurių kai kuriose remiamasi atitinkama praktika. Nepakankamas perkėlimas gali būti vertinamas kaip palankesnė norma, negu apibrėžta 3 straipsnyje. Nustatyta, kad kai kuriose valstybėse narėse[19] teismai nutarė, jog šis reikalavimas taip pat vykdomas, kai yra ryšys tarp persekiojimo veiksmų ir apsaugos nuo tokių veiksmų nebuvimo.

Persekiojimo priežastys (10 straipsnis)

10 straipsnio 1 dalyje pateikiamos rekomendacijos dėl persekiojimo priežasčių, nurodytų Ženevos konvencijoje dėl pabėgėlių statuso[20], aiškinimo – išvardijami kai kurie veiksniai, į kuriuos būtina atsižvelgti vertinant šias priežastis. 10 straipsnio 2 dalyje nurodoma, kad nesvarbu, ar prašytojas turi savybę, dėl kurios imamasi persekioti, jei tokią savybę prašytojui priskiria persekiojimo dalyvis. 10 straipsnį perkėlė visos valstybės narės išskyrus dvi (Čekiją ir Estiją), o viena valstybė narė (Slovėnija) neperkėlė 10 straipsnio 2 dalies.

Nustatyta sunkumų įgyvendinant 10 straipsnio 1 dalies d punktą dėl kriterijų, kuriais vadovaujamasi vertinant, ar asmuo priklauso tam tikrai socialinei grupei. Šis apsaugos pagrindas apibrėžiamas nurodant du kriterijus: kad tos grupės nariai turi tą pačią prigimtinę savybę ar tokią savybę, kuri yra tokia svarbi to asmens tapatumui ar sąžinei, kad jos pagrįstai negalima keisti, ir kad visuomenė juos suvokia kaip skirtingą grupę. Kai kurios valstybės narės[21]šiuos kriterijus taiko kaip kumuliacinius, o kitos[22]– kaip pakaitinius reikalavimus. Kelios valstybės narės (Belgija, Vengrija, Slovėnija, Jungtinė Karalystė) neperkėlė 10 straipsnio 1 dalies d punkto paskutinio papunkčio dėl su lytimi susijusių aspektų. Keliose valstybėse narėse[23] ši nuostata taikoma plačiai, kai tam tikra socialinė grupė gali būti apibrėžiama vien pagal su lytimi susijusius aspektus, o Vokietijos teisės aktuose ši nuostata aiškiai įtvirtinta.

Papildomos apsaugos reikalavimai

15 straipsnyje, kuris siejamas su 2 straipsnio e punktu, apibrėžiami reikalavimai papildomai apsaugai gauti. Pastebėta skirtumų tiek perkeliant 15 straipsnį, tiek jį aiškinant įvairiose valstybėse narėse ir nacionalinėse jurisdikcijose.

Kai kurios valstybės narės (Belgija, Kipras, Vengrija ir Švedija), perkeldamos 15 straipsnio b punktą, neįtraukė sąlygos „kilmės šalyje“. Austrijos teisės aktuose apibrėžiami papildomos apsaugos pagrindai, numatyti 15 straipsnio a ir b punktuose, darant nuorodą į Europos žmogaus teisių konvencijos 2 ir 3 straipsnius ir į tos konvencijos protokolus Nr. 6 ir Nr. 13. Jungtinės Karalystės teisės aktuose numatytas dar vienas papildomos apsaugos pagrindas – neteisėtas žudymas.

Kalbant apie 15 straipsnio c punkto perkėlimą, aštuonios valstybės narės[24], perkeldamos reikalavimą „rimta ir asmeninė grėsmė“, neįtraukė sąlygos „asmeninė“, o Prancūzija įrašė papildomą reikalavimą, kad grėsmė turėtų būti ir „tiesioginė“. Vokietijos teisės aktuose neapgalvoto smurto sąvokos apskritai nėra. Be to, kai kuriose valstybėse narėse (pavyzdžiui, Prancūzijoje, Vokietijoje ir Švedijoje), asmeninės grėsmės reikalavimas, siejamas su „neapgalvoto smurto“ sąvoka ir 26 konstatuojamąja dalimi, aiškinamas kaip reikalavimas, kad prašytojas įrodytų, jog jam kyla didesnis žalos pavojus negu kitiems gyventojams arba jų grupėms jo kilmės šalyje.

15 straipsnio c punkte numatytą „rimtos ir asmeninės grėsmės“ reikalavimą 2009 m. vasario 17 d. sprendimu C-465/07 išaiškino Teisingumo Teismas. Jis patikslino sąlygas, kuriomis tokia grėsmė gali būti išimtinai pripažinta įrodyta, kai prašytojui pavojus kyla ne dėl konkrečiai su jo situacija susijusių priežasčių, ir rekomendavo vadovautis ginkluotą konfliktą apibūdinančiu aklo smurto laipsniu kaip kriterijumi vertinant rimtos ir asmeninės grėsmės buvimą[25].

Pabėgėlio statuso ir papildomos apsaugos statuso panaikinimas, galiojimo nutraukimas arba atsisakymas pratęsti galiojimą (11, 12, 14, 16, 17 ir 19 straipsniai)

11 ir 12 straipsnių nuostatos, siejamos su 14 straipsnio 1 ir 3 dalimis, dėl pabėgėlio statuso panaikinimo ir nesuteikimo bei 16 straipsnio ir 17 straipsnio 1 ir 2 dalių nuostatos, siejamos su 19 straipsnio 1 ir 3 dalimis, dėl papildomos apsaugos statuso panaikinimo ir nesuteikimo, suformuluotos kaip privalomos. Vis dėlto kelių valstybių narių teisės aktuose tik leidžiama, o ne reikalaujama panaikinti statusą šiose nuostatose minimais pagrindais[26]. 17 straipsnio 3 dalyje numatytą neprivalomą pagrindą nesuteikti papildomos apsaugos perkėlė trylika valstybių narių[27].

Kita vertus, kai kurios valstybės narės nustatė papildomus arba pernelyg plačius pabėgėlio ir papildomos apsaugos statuso panaikinimo[28] ir nesuteikimo[29]pagrindus. Kai kuriose valstybėse narėse[30] panaikinti pabėgėlio statusą neįmanoma, jeigu apsaugą suteikia nevalstybiniai dalyviai arba jeigu ji suteikiama tik tam tikroje kilmės šalies dalyje. Kitose valstybėse narėse panaikinti pabėgėlio statusą (Vokietijoje, Vengrijoje, Slovakijoje) arba papildomą apsaugą (Vengrijoje) neįmanoma, jeigu yra įtikinamų dėl ankstesnio persekiojimo arba rimtos žalos atsiradusių priežasčių.

Jeigu pabėgėliui suteiktas leidimas nuolat gyventi šalyje, kai kuriose valstybėse narėse statuso panaikinimas ribojamas arba neleidžiamas, nepaisant to, kad asmuo atitinka statuso panaikinimo[31] arba nesuteikimo[32]sąlygas. Keliose valstybėse narėse, nutraukus statuso galiojimą dėl jo panaikinimo[33] arba nesuteikimo[34], alternatyvus statusas nesuteikiamas. Kitose valstybėse narėse pabėgėlio arba papildomos pagalbos statuso panaikinimo[35] arba nesuteikimo[36]atveju tam tikromis aplinkybėmis, pavyzdžiui, esant blogai sveikatai arba grąžinimo pavojui, gali būti išduodamas išimtinis leidimas likti šalyje.

Pagal 14 straipsnio 4 ir 5 dalis valstybės narės gali panaikinti, nutraukti arba atsisakyti pratęsti pabėgėliui suteiktą statusą ir nesuteikti jam statuso, kai toks sprendimas dar nėra priimtas, jeigu asmuo kelia pavojų tos valstybės narės saugumui arba visuomenei. 14 straipsnio 6 dalyje valstybėms narėms, kurios taiko vieną iš šių nuostatų arba abi nuostatas, nustatytas reikalavimas atitinkamiems asmenims užtikrinti bent tam tikras pagrindines teises, nustatytas Ženevos konvencijoje. Tačiau kelios valstybės narės, įgyvendinančios vieną iš šių neprivalomų nuostatų arba jas abi, 14 straipsnio 6 dalies neperkėlė[37], nors nustatyta, kad kai kurios iš jų užtikrina Ženevos konvencijoje įtvirtintas teises, nes Ženevos konvencija taikoma tiesiogiai (Belgija), arba dėl kitų nenurodytų priežasčių (Austrija), tačiau taip direktyvos nuostatos perkeltos nepakankamai. Tik tuo atveju, kai statuso turėtojai turi galimybę tokių teisių veiksmingai reikalauti teismuose arba administracinėse institucijose atitinkamoje valstybėje narėje, galima teigti, kad direktyva vykdoma.

Dėl procesinių taisyklių pažymėtina, kad įrodinėjimo našta tenka nacionalinėms institucijoms, kurios privalo kiekvienu atskiru atveju įrodyti, kad asmuo nustojo būti arba niekada nebuvo pabėgėlis arba papildomą apsaugą galintis gauti asmuo, kaip reikalaujama 14 straipsnio 2 dalyje ir 19 straipsnio 4 dalyje. Kelios valstybės narės[38] neįgyvendino šių nuostatų arba jas įgyvendino tik iš dalies.

Teisingumo Teismas 2010 m. kovo 2 d. sprendimu[39] išaiškino 11 straipsnio 1 dalies e ir f punktus bei 2 dalį dėl pabėgėlio statuso panaikinimo, grindžiamo aplinkybių nebuvimu. Šiuo metu pateikti du prašymai priimti prejudicinius sprendimus dėl pabėgėlio statuso panaikinimo ir nesuteikimo nuostatų išaiškinimo. Konkrečiau, šie prašymai yra dėl 12 straipsnio 1 dalies a punkto dėl pabėgėlio statuso nesuteikimo asmenims, kurie patenka į Ženevos konvencijos 1D straipsnio taikymo sritį[40], ir dėl 12 straipsnio 2 dalies ir 14 straipsnio 3 dalies nuostatų dėl sąlygų, kurios turi būti įvykdytos norint nesuteikti pabėgėlio statuso, ir dėl atitinkamų pasekmių[41].

Tarptautinės apsaugos pobūdis

Bendrosios taisyklės (20 straipsnis)

Pirmoje šio straipsnio dalyje nustatyta, kad direktyvos VII skyrius dėl tarptautinės apsaugos pobūdžio nepažeidžia Ženevos konvencijoje nustatytų teisių. Šios straipsnio dalies neperkėlimo atvejų ar su perkėlimu susijusių teisinių (ar praktinių) sunkumų nenustatyta.

Straipsnio 2 dalyje nustatytas pabėgėlio ir papildomos apsaugos statuso turėtojų lygybės principas taikant minėtą skyrių, jeigu pačioje direktyvoje nenurodyta kitaip. Lietuvoje ir Latvijoje vienodas požiūris perkeltas formaliai, tačiau praktikoje jis taikomas tik socialinės integracijos laikotarpiu, o šiam laikotarpiui pasibaigus, papildomos apsaugos statuso turėtojai negali gauti tam tikrų teisių, kadangi daugelis bendrųjų teisės aktų tokią galimybę suteikia tik nuolatiniams gyventojams (prie kurių papildomos apsaugos statuso turėtojai nepriskiriami).

Pažeidžiami asmenys ir nepilnamečiai – 20 straipsnio 3, 4 ir 5 dalys

20 straipsnio 3 dalyje nustatyta pareiga, įgyvendinant VII skyriaus nuostatas, atsižvelgti į tam tikrų pažeidžiamų grupių (kurių kai kurios išvardijamos) ypatingą padėtį. Kelios valstybės narės (Belgija, Čekija, Estija, Liuksemburgas, Nyderlandai, Rumunija, Jungtinė Karalystė) 20 straipsnio 3 dalies neperkėlė. Kai kuriose valstybėse narėse, kurios formaliai perkėlė šias nuostatas arba taiko anksčiau galiojusius teisės aktus (pvz., Austrijoje, Vokietijoje, Suomijoje, Lietuvoje, Nyderlanduose, Švedijoje), reikalavimuose nėra konkrečiai nurodomos visos nuostatoje išvardytos kategorijos. Be to, Lietuvoje pažeidžiamos grupės minimos tik nurodant socialinės integracijos laikotarpį, o bendruosiuose socialiniuose teisės aktuose ne visada numatytos tokios nuostatos dėl pabėgėlio arba papildomos apsaugos statuso turėtojų. Slovakijoje pažeidžiamų grupių padėtis reguliuojama kai kuriose, pavyzdžiui, sveikatos apsaugos, srityse, tačiau tiktai praktikoje. Portugalijoje taisyklėmis dėl pažeidžiamumo nustatoma tik pareiga tinkamai atsižvelgti į pažeidžiamų asmenų situaciją, išskyrus nelydimų nepilnamečių atveju. Ispanija, Lietuva ir Nyderlandai, priešingai, išplėtė nuostatos taikymo sritį, įtraukę atitinkamai prekybos žmonėmis aukas, tris ir daugiau nepilnamečius vaikus arba vieną ar du vaikus iki aštuoniolikos metų auginančias šeimas, taip pat asmenis, turinčius psichologinių sunkumų.

20 straipsnio 4 dalimi valstybėms narėms nustatoma pareiga pripažinti specialius pažeidžiamų asmenų poreikius taikant šio straipsnio 3 dalį tik individualiai įvertinus jų situaciją. Ši nuostata neperkelta dvylikoje valstybių narių[42].

20 straipsnio 5 dalies, kurioje nustatytas principas, kad valstybės narės, įgyvendindamos VII skyriaus nuostatas, visų pirma turi įvertinti svarbiausius vaiko interesus, neperkėlė Belgija, Ispanija, Airija, Nyderlandai ir Jungtinė Karalystė.

Lengvatų sumažinimas – 20 straipsnio 6 ir 7 dalys

Pagal šias dvi straipsnio dalis valstybės narės gali sumažinti atitinkamai pabėgėlio ir papildomos apsaugos statuso turėtojams suteiktas lengvatas, kai apsaugos statusas buvo gautas remiantis veikla, kuria buvo užsiimta vien tam arba labiausiai tam, kad susidarytų sąlygos apsaugai gauti. Šios nuostatos įgyvendintos tik Bulgarijoje, Kipre ir Maltoje.

Apsauga nuo grąžinimo

21 straipsnio 1 dalį, kurioje teigiama, kad valstybės narės laikosi negrąžinimo principo pagal savo tarptautinius įsipareigojimus, perkėlė visos valstybės narės. 21 straipsnio 2 dalies neprivalomąją nuostatą, kurioje nurodomos Ženevos konvencijoje nustatytos negrąžinimo principo išimtys, perkeltos visose valstybėse narėse, išskyrus kelias (Čekiją, Suomiją, Prancūziją, Vengriją, Airiją, Slovakiją, Slovėniją), o Belgija perkėlė tik neprivalomąją išimtį, nurodytą a įtraukoje.

21 straipsnio 3 dalies neprivalomąją nuostatą, pagal kurią valstybės narės gali panaikinti, nutraukti ar atsisakyti pratęsti arba išduoti leidimą gyventi šalyje pabėgėliui, kuriam taikomos 21 straipsnio 2 dalyje išvardytos negrąžinimo principo išimtys, perkėlė nedaug valstybių narių (Estija, Ispanija, Suomija, Latvija, Lietuva, Jungtinė Karalystė).

Informacija

Pagal 22 straipsnį valstybių narių reikalaujama asmenims, kuriems suteikiamas atitinkamas apsaugos statusas, kuo greičiau po statuso suteikimo suteikti informaciją apie su tuo statusu susijusias teises ir įsipareigojimus ta kalba, kurią jie greičiausiai supranta. Šis straipsnis neperkeltas Austrijoje, Belgijoje, Prancūzijoje, Lietuvoje ir Rumunijoje. Be to, atitinkamose nacionalinės normose ne visada nurodoma, kad tokia galimybė gauti informaciją turėtų būti suteikta „kuo greičiau“ po apsaugos statuso suteikimo (Bulgarijoje), kad informacija turi būti pateikta ta kalba, kurią tarptautinės apsaugos gavėjai greičiausiai supranta (Estijoje) arba kas pateikiamoje informacijoje turėtų būti nurodyta (Ispanijoje, Suomijoje).

Šeimos vientisumo išsaugojimas

23 straipsnyje nustatytos taisyklės dėl tarptautinės apsaugos gavėjų šeimos vientisumo išsaugojimo, t.y. tam tikrų teisių ir lengvatų suteikimo jų šeimos nariams, kurie jau yra atitinkamos valstybės narės teritorijoje. Šių taisyklių taikymas asmenų atžvilgiu nustatytas 2 straipsnio h punkto ir 23 straipsnio 5 dalies nuostatose.

Asmenys, kurie turėtų būti laikomi tarptautinės apsaugos gavėjo šeimos nariais, siekiant išsaugoti šeimos vientisumą, apibrėžti 2 straipsnio h punkte. Šioje nuostatoje numatytos dvi bendrosios sąlygos: šeima jau egzistavo kilmės šalyje ir šeimos nariai yra atitinkamoje valstybėje narėje. Pirmąją iš šių sąlygų perkėlė dauguma valstybių narių[43] , o antrąją tik Belgija, Ispanija, Lietuva, Liuksemburgas, Nyderlandai.

Suteikiant direktyvos 24–34 straipsniuose minimas lengvatas, kai kurios valstybės narės (pvz., Kipras, Vengrija, Airija, Latvija, Malta, Lenkija, Rumunija) nuolatinius ryšius palaikančių nesusituokusių partnerių nepripažįsta šeimos nariais, o kitos (pvz., Bulgarija, Čekija, Ispanija, Suomija, Lietuva, Liuksemburgas, Nyderlandai, Portugalija, Švedija, Jungtinė Karalystė) – pripažįsta. Tokie skirtumai direktyvoje leidžiami tiek, kiek požiūris į nesusituokusias poras nustatomas vadovaujantis valstybių narių teisės aktais ar praktika, ir su sąlyga, kad įgyvendinimo priemonės atitinka pagrindines teises, ypač nediskriminavimo principą, kuris aiškiai nurodytas 10 ir 11 konstatuojamosiose dalyse ir įtvirtintas Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 21 straipsnyje, įskaitant ir nediskriminavimą dėl seksualinės orientacijos.

Pagal 23 straipsnio 5 dalį valstybės narės gali patvirtinti platesnę šeimos narių apibrėžtį, aprėpiančią ir kitus artimus giminaičius, kurie paliekant kilmės šalį gyveno kartu arba kaip šeimos nariai ir kurie tuo metu buvo visiškai ar daugiausia priklausomi nuo tarptautinės apsaugos gavėjo. Ši nuostata formaliai perkelta (Belgijoje, Bulgarijoje, Kipre, Čekijoje, Graikijoje, Suomijoje, Airijoje, Portugalijoje) arba įtvirtinta jau galiojusiose normose (Austrijoje ir Švedijoje).

Siekdamos tikslo išsaugoti šeimos vientisumą, kai kurios valstybės narės nurodė ir kitas šeimos narių kategorijas, pavyzdžiui, suaugusius nesusituokusius vaikus, esant tam tikroms sąlygoms, įskaitant priklausomybę dėl jų fizinės ar psichinės sveikatos (pvz., Bulgarijoje, Estijoje, Airijoje, Švedijoje) ar finansinių gebėjimų nebuvimą (Graikijoje). Kai kuriose šalyse (pvz., Kipre, Estijoje, Graikijoje, Vengrijoje, Airijoje, Švedijoje) į šią grupę įtraukti finansiškai priklausomi tėvai ir (arba) seneliai, priklausomi ir (arba) psichinę ar fizinę negalią turintys broliai ir seserys (pvz., Vengrijoje, Airijoje), kitas priklausomas šeimos narys (Airijoje, Ispanijoje) ar nelydimų nepilnamečių tėvai (pvz., Kipre, Vengrijoje).

Pagal turimus duomenis tik viena valstybės narė (Lenkija) naudojasi 23 straipsnio 2 dalyje numatyta galimybe taikyti specialias lengvatų suteikimo papildomos apsaugos statuso turėtojų šeimos nariams sąlygas.

Leidimai gyventi šalyje – 24 straipsnis

Pagal 24 straipsnį iškart po statuso suteikimo pabėgėliams ir papildomos apsaugos statuso turėtojams išduodamas leidimas gyventi šalyje, kuris turi galioti ne trumpiau kaip atitinkamai trejus arba vienerius metus ir turi būti pratęsiamas, nebent dėl įtikinamų nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežasčių būtų nuspręsta kitaip.

Pagal turimą informaciją keliose valstybėse narėse (Austrijoje, Belgijoje, Bulgarijoje, Suomijoje, Vengrijoje, Airijoje, Lietuvoje, Slovėnijoje, Švedijoje, Jungtinėje Karalystėje) pabėgėliams išduodami ilgiau negu trejus metus galiojantys leidimai gyventi šalyje. Bent septyniose valstybėse narėse papildomos apsaugos statuso turėtojams išduodami ilgiau negu minimalų direktyvoje nustatytą vienerių metų laikotarpį galiojantys leidimai gyventi šalyje: dvejus metus (Lenkijoje), trejus metus (Bulgarijoje, Airijoje, Slovėnijoje), ketverius metus ar ilgiau (Vengrijoje, Latvijoje, Nyderlanduose, Jungtinėje Karalystėje).

Kelionės dokumentai – 25 straipsnis

25 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad valstybės narės išduoda papildomos apsaugos statuso turėtojams, kurie negali gauti nacionalinio paso, dokumentus, kurie leidžia jiems keliauti bent tuomet, kai atsiranda rimtų humanitarinių priežasčių, dėl kurių jiems reikia būti kitoje valstybėje, nebent dėl įtikinamų nacionalinio saugumo ar viešosios tvarkos priežasčių būtų reikalaujama kitaip. Vos trys valstybės narės (Austrija, Ispanija, Liuksemburgas)[44] taiko šį apribojimą dėl keliavimo priežasties.

Galimybė įsidarbinti – 26 straipsnis

Didžioji dauguma valstybių narių leidžia į darbo rinką patekti ne tik pabėgėliams, bet ir papildomos apsaugos statuso turėtojams. Pagal turimus duomenis tik trys valstybės narės (Kipras, Vokietija ir Liuksemburgas) naudojasi galimybe taikyti 26 straipsnio 3 dalimi leidžiamą apribojimą. Pranešta apie kelis sunkumus dėl papildomos apsaugos statuso turėtojų galimybių naudotis su įsidarbinimu susijusio švietimo suaugusiesiems, profesinio rengimo paslaugomis ir įgyti praktinės patirties darbo vietoje (Kipre, Čekijoje, Estijoje, Lietuvoje, Slovakijoje, Slovėnijoje, Jungtinėje Karalystėje). Kita vertus, kai kuriose valstybėse narėse (pvz., Suomijoje, Airijoje, Rumunijoje) papildomos apsaugos statuso turėtojams ir pabėgėliams užtikrinamos tokios pačios teisės, kaip ir tų šalių piliečiams.

Mokymosi galimybė – 27 straipsnis

Pagal 27 straipsnio 3 dalį pabėgėlio ar papildomos apsaugos statuso turėtojams ir piliečiams turi būti taikomos vienodos sąlygos dėl užsienio diplomų, sertifikatų ir kitų oficialios kvalifikacijos įrodymų pripažinimo tvarkos. Kelios valstybės narės (pvz., Bulgarija, Lietuva, Jungtinė Karalystė) šios nuostatos neperkėlė. Praktikoje nuolat kyla sunkumų dėl to, kad tarptautinės apsaugos gavėjai dažnai neturi dokumentų savo kvalifikacijai įrodyti.

Socialinis aprūpinimas – 28 straipsnis

Turimais duomenimis kai kurios valstybės narės[45] naudojasi galimybe apriboti papildomos apsaugos statuso turėtojams suteikiamą socialinę apsaugą iki pagrindinių lengvatų, numatytų 28 straipsnio 2 dalyje. Lietuva papildomos apsaugos statuso turėtojų į socialinio aprūpinimo sistemą neįtraukia dėl laikino jų leidimo gyventi šalyje pobūdžio. Vokietija taiko papildomą kriterijų – trejų metų teisėto gyvenimo šalyje laikotarpį, kai skiriamos paramos pašalpos vaikams ir suteikiamas švietimas papildomos apsaugos statuso turėtojams.

Sveikatos apsauga – 29 straipsnis

Nustatyta, kad tik Lietuva ir Malta naudojasi 29 straipsnio 2 dalyje numatyta galimybe apriboti papildomos apsaugos statuso turėtojams teikiamą sveikatos apsaugą iki pagrindinių lengvatų. Austrijoje dėl galiojančios federalinės sistemos papildomos apsaugos statuso turėtojams skiriamų lengvatų dydis priklauso nuo juos priimančio regiono. Vokietijoje papildomos apsaugos statuso turėtojams neteikiamos kai kurios lengvatos, susijusios su medicininiu gydymu. Turimomis žiniomis kelios valstybės narės (pvz., Bulgarija, Estija, Čekija, Jungtinė Karalystė) neperkėlė 29 straipsnio 3 dalyje nustatytos pareigos suteikti reikiamą sveikatos apsaugą tarptautinės apsaugos gavėjams, turintiems specialių poreikių, o jos įgyvendinimas kitose valstybėse narėse (pvz., Latvijoje, Lietuvoje, Airijoje, Ispanijoje, Rumunijoje) yra probleminis.

Apgyvendinimo galimybė – 31 straipsnis

Pastebėta, kad kelios valstybės narės (pvz., Austrija, Airija, Latvija, Lenkija, Slovėnija) nustato palankesnius standartus, siekdamos užtikrinti standartus, reikalaujamus Ženevos konvencijos 21 straipsnyje, kuriame raginama užtikrinti „kuo palankesnę teisinę padėtį“. Kai kuriose valstybėse narėse (pvz., Airijoje, Rumunijoje ir Švedijoje) tarptautinės apsaugos gavėjams suteikiamos tokios pačios teisės gauti apgyvendinimą kaip ir piliečiams.

Galimybė pasinaudoti integracijos priemonėmis – 33 straipsnis

Mažiausiai šešiolika valstybių narių[46] pabėgėliams ir papildomos apsaugos statuso turėtojams sudaro vienodas galimybes pasinaudoti integracijos priemonėmis. Vis dėlto rengiamos integracijos programos kartais būna labai riboto pobūdžio ir gali apimti tik kalbos mokymą arba finansines paskolas. Turimomis žiniomis Vengrijoje galimybė dalyvauti integracijos programose tarptautinės apsaugos gavėjams suteikiama savo nuožiūra ir yra neveiksminga, nes nėra įgyvendinimo priemonių. Bulgarijos teisės aktų nuostatos neaiškios ir negarantuoja programų tęstinumo. Keliose valstybėse narėse (pvz., Estijoje, Airijoje, Latvijoje) integracijos programos tarptautinės apsaugos gavėjams formaliai nerengiamos. Vis dėlto turimomis žiniomis kai kuriose iš jų (pvz., Airijoje) abi apsaugos statuso grupės gali naudotis integracijos priemonėmis.

IšVADA

Nustatytos kelios problemos dėl nevisiško ir (arba) neteisingo direktyvos perkėlimo. Viena iš jų ta, kad įgyvendinti ne tokie griežti, kaip numatyti direktyvoje, standartai. Nustatyta pačių direktyvos nuostatų trūkumų, o kelios sąvokos, pavyzdžiui, apsaugos dalyviai, vidaus apsauga, priklausymas tam tikrai socialinei grupei, – neapibrėžtos ir neaiškios, todėl valstybės nares jas gali aiškinti labai skirtingai. Dėl šios priežasties valstybėse narėse yra reikšmingų skirtumų suteikiant apsaugą ir nustatant jos formą. Be to, didelė dalis pirmosios instancijos sprendimų, priimtų remiantis nepakankamai aiškiais ir tiksliais kriterijais, panaikinami apeliacine tvarka.

Įvertinus, kaip įgyvendinama direktyva, nustatyta, kad nedaug valstybių narių praktiškai naudojasi galimybe diferencijuoti pabėgėlius ir papildomos apsaugos statuso turėtojus pagal suteikiamos apsaugos pobūdį. Kita vertus, įvairiose valstybėse narėse suteikiamos apsaugos apimtis nevienoda, o tai turi įtakos prieglobsčio prašytojų srautams ir yra antrinės prieglobsčio prašytojų migracijos priežastis.

Iš šios ataskaitos matyti, kad tikslas sukurti vienodas tarptautinės apsaugos gavėjų priskyrimo ir statuso bei suteikiamos apsaugos pobūdžio sąlygas pirmu suderinimo etapu nebuvo iki galo pasiektas.

Komisija ir toliau nagrinės ir stebės visus nustatytus direktyvos perkėlimo ir (arba) įgyvendinimo sunkumų atvejus, siekdama užtikrinti, kad bendri direktyvoje nustatyti standartai, ypač dėl visiško ES pagrindinių teisių chartijoje įtvirtintų teisių įgyvendinimo, būtų įgyvendinami teisingai ir kad būtų sumažinti skirtumai. Direktyvos įgyvendinimo valstybėse narėse skirtumus, kurie atsiranda dėl pačių standartų neapibrėžtumo ir neaiškumo, galima mažinti tik pakeitus atitinkamas teisės aktų nuostatas. Komisija, remdamasi nuodugniu direktyvos įgyvendinimo įvertinimu, 2009 m. spalio 21 d. priėmė pasiūlymą iš dalies pakeisti Priskyrimo direktyvą, kad būtų pašalinti nustatyti trūkumai.

[1] OL L 304, 2004 9 30, p. 12.

[2] Šioje ataskaitoje valstybės narės – tai valstybės narės, kurioms direktyva privaloma.

[3] 2008 m. rugsėjis – Akademinio teisės tyrimų apie imigraciją ir prieglobstį Europoje tinklo „Odysseus“ (angl. – Academic Network for Legal Studies on Immigration and Asylum in Europe "Odysseus" ) atliktas tyrimas.

[4] Vėlesni tyrimai: UNHCR, „Prieglobstis Europos Sąjungoje, Priskyrimo direktyvos įgyvendinimo tyrimas“ (angl. „Asylum in the European Union, A study on the implementation of the Qualification Directive“), 2007 m. lapkritis („UNHCR tyrimas“); ELENA/ECRE, „ES Priskyrimo direktyvos poveikis tarptautinei apsaugai“ (angl. „The impact of the EU Qualification Directive on International protection“), 2008 m. spalis; ECRE „Papildoma apsauga Europoje“ (angl. „Complementary Protection in Europe“), 2009 m. liepa France Terre d'Asile, „Papildoma apsauga Europoje: teisių mozaika“ (pranc. „La protection subsidiaire en Europe: Un mosaïque de droits“), Les cahiers du social Nr. 18, 2008 m. rugsėjis; Olandijos pabėgėlių taryba/ECRE, „Bendradarbiavimas į nacionalinę teisę perkeliant Priskyrimo direktyvą“ (angl. „Networking on the Transposition of the Qualification Directive“), 2008 m. gruodis; Neimegeno universitetas, „Priskyrimo direktyva: pagrindinės temos, problemos ir įgyvendinimas pasirinktose valstybėse narėse“ (angl. „The Qualification Directive: Central themes, Problem issues, and Implementation in selected MS“), Karin Zwaan (red.), 2007 m.

[5] Pasiūlymas dėl Direktyvos dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo prie tarptautinės apsaugos gavėjų bei jų statuso ir suteikiamos apsaugos pobūdžio būtiniausių reikalavimų (nauja redakcija), priimtas 2009 m. spalio 21 d., COM (2009) 551; kartu pateikiamas Poveikio vertinimas, SEK (2009) 1374. Dokumentai skelbiami adresu http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=198704.

[6] Graikiją, Ispaniją, Italiją, Latviją, Lenkiją, Nyderlandus, Portugaliją, Slovėniją, Suomiją, Švediją ir Vengriją.

[7] „Odysseus“ ataskaitoje aptariamos visos valstybės narės, kurioms direktyva privaloma, išskyrus Maltą.

[8] Prieglobsčio politikos planas „Kompleksinis požiūris į apsaugą Europos Sąjungoje“ KOM(2008) 360.

[9] OL L 326, 2005 12 13, p. 13.

[10] Sprendimai C-2008/220, C-2008/190, C-2008/19, C-2008/269, C-2008/543.

[11] 2009 m. vasario 5 d. Sprendimas Komisija prieš Suomiją, C-293/08; 2009 m. balandžio 30 d. Sprendimas Komisija prieš Jungtinę Karalystę, C-256/08; 2009 m. gegužės 14 d. Sprendimas Komisija prieš Švediją, C-322/08; 2009 m. liepos 9 d. Sprendimas Komisija prieš Ispaniją, C-272/08.

[12] Švedija – valstybė narė, paskutinė perkėlusi visą direktyvą įstatymu, kuris įsigaliojo 2010 m. sausio 1 d.

[13] Austrijos, Belgijos, Estijos, Suomijos, Vokietijos, Vengrijos, Liuksemburgo, Latvijos, Lenkijos, Portugalijos, Slovakijos, Slovėnijos.

[14] Austrija, Bulgarija, Kipras, Vokietija, Graikija, Vengrija, Liuksemburgas, Lenkija, Portugalija, Rumunija, Slovėnija.

[15] Austrijoje, Belgijoje, Estijoje, Suomijoje, Prancūzijoje, Lietuvoje, Nyderlanduose, Lenkijoje, Portugalijoje, Rumunijoje, Slovakijoje, Slovėnijoje, Švedijoje.

[16] Čekijos, Suomijos, Prancūzijos, Vengrijos, Liuksemburgo, Maltos, Nyderlandų, Lenkijos, Rumunijos.

[17] Kipras, Vokietija, Vengrija, Airija, Liuksemburgas, Malta, Nyderlandai, Portugalija, Slovėnija, Jungtinė Karalystė.

[18] Austrijoje, Belgijoje, Bulgarijoje, Vokietijoje, Airijoje, Nyderlanduose, Lenkijoje, Rumunijoje, Slovakijoje, Slovėnijoje, Jungtinėje Karalystėje.

[19] Austrijoje, Belgijoje, Bulgarijoje, Vokietijoje, Estijoje, Vengrijoje, Lietuvoje, Nyderlanduose, Slovėnijoje, Švedijoje.

[20] 1951 m. liepos 28 d. Ženevos konvencija dėl pabėgėlių statuso, papildyta 1967 m. sausio 31 d. Niujorko protokolu.

[21] Austrija, Belgija, Bulgarija, Čekija, Vokietija, Ispanija, Suomija, Prancūzija, Lenkija, Portugalija, Slovėnija, Slovakija, Jungtinė Karalystė.

[22] Estija, Graikija, Ispanija, Vengrija, Airija, Latvija, Liuksemburgas, Nyderlandai, Rumunija, Švedija.

[23] Belgijoje, Bulgarijoje, Čekijoje, Suomijoje, Prancūzijoje, Vengrijoje, Airijoje, Liuksemburge, Ispanijoje, Švedijoje.

[24] Austrija, Belgija, Čekija, Vokietija, Graikija, Ispanija, Vengrija, Lietuva.

[25] Teismo paprašyta pateikti prejudicinį sprendimą dėl to, ar sprendžiant, ar papildomos apsaugos prašytojo asmeniui ar jo gyvybei iš tikrųjų yra pavojus patirti rimtą asmeninę grėsmę, turi būti reikalaujama, kad prašytojas pateiktų įrodymus, jog pavojus jam kyla dėl konkrečiai su jo situacija susijusių priežasčių, ir, jeigu taip nėra, nurodyti kriterijų, kurio pagrindu tokios grėsmės buvimas gali būti pripažintas įrodytu. Teismas nusprendė, kad sprendžiant, ar papildomos apsaugos prašytojo asmeniui ar jo gyvybei iš tikrųjų yra pavojus patirti rimtą asmeninę grėsmę, neturi būti reikalaujama, kad prašytojas pateiktų įrodymus, jog pavojus jam kyla dėl konkrečiai su jo situacija susijusių priežasčių. Jis taip pat nurodė, kad tokia grėsmė gali būti išimtinai pripažinta įrodyta, kai vykstantį ginkluotą konfliktą apibūdinantis aklo smurto laipsnis pasiekia tokį didelį mastą, kad galima pagrįstai manyti, jog, jei civilis būtų grąžintas į atitinkamą šalį arba tam tikrais atvejais į atitinkamą regioną, vien dėl buvimo toje teritorijoje jam iškiltų realus pavojus patirti minėtą grėsmę.

[26] Belgijos, Airijos, Jungtinės Karalystės dėl pabėgėlio statuso panaikinimo, o Belgijos ir Lenkijos – dėl pabėgėlio statuso nesuteikimo.

[27] Belgija, Kipras, Čekija, Estija, Airija, Liuksemburgas, Latvija, Lenkija, Slovakija, Slovėnija, Ispanija, Švedija, Jungtinė Karalystė.

[28] Dėl 11 straipsnio: Bulgarija, Čekija, Estija, Ispanija, Lietuva, Portugalija; dėl 16 straipsnio: Bulgarija, Vokietija, Lietuva, Portugalija, Slovėnija.

[29] 12 straipsnis: Vokietija, Italija, Portugalija, Slovakija, Slovėnija, Suomija, Lietuva, Rumunija, Jungtinė Karalystė; 14 straipsnio 3 dalis: Čekija, Lenkija; 17 straipsnis: Estija, Prancūzija, Lietuva, Portugalija, Slovakija, Slovėnija, Jungtinė Karalystė.

[30] Austrijoje, Belgijoje, Kipre, Čekijoje, Prancūzijoje, Graikijoje, Airijoje, Latvijoje, Nyderlanduose, Lenkijoje, Rumunijoje, Slovakijoje, Slovėnijoje, Ispanijoje.

[31] Dėl pabėgėlio statuso: Austrijoje, Vokietijoje, Nyderlanduose, Lenkijoje; dėl papildomos apsaugos: Nyderlanduose, Lenkijoje.

[32] Dėl pabėgėlio statuso: Vokietijoje, Nyderlanduose, Lenkijoje; dėl papildomos apsaugos: Vokietijoje, Nyderlanduose, Lenkijoje.

[33] Dėl pabėgėlio statuso: Bulgarijoje, Čekijoje, Estijoje, Graikijoje, Italijoje, Latvijoje, Lietuvoje, Liuksemburge, Nyderlanduose, Lenkijoje, Rumunijoje; dėl papildomos apsaugos: Bulgarijoje, Čekijoje, Graikijoje, Latvijoje, Lietuvoje, Liuksemburge, Nyderlanduose, Lenkijoje, Rumunijoje.

[34] Dėl pabėgėlio statuso: Bulgarijoje, Graikijoje, Latvijoje, Lietuvoje, Liuksemburge, Nyderlanduose, Lenkijoje, Rumunijoje; dėl papildomos apsaugos: Bulgarijoje, Graikijoje, Latvijoje, Lietuvoje, Liuksemburge, Nyderlanduose, Lenkijoje, Rumunijoje.

[35] Belgijoje, Kipre, Suomijoje, Vokietijoje, Vengrijoje, Airijoje, Portugalijoje, Slovėnijoje, Ispanijoje, Švedijoje.

[36] Austrijoje, Belgijoje, Kipre, Čekijoje, Suomijoje, Vokietijoje, Vengrijoje, Airijoje, Portugalijoje, Slovakijoje, Slovėnijoje, Ispanijoje, Švedijoje, Jungtinėje Karalystėje.

[37] Austrija, Belgija, Bulgarija, Italija, Latvija, Lietuva, Nyderlandai, Jungtinė Karalystė – Airija remiasi bendruoju vidaus teisės principu.

[38] Austrija, Belgija, Bulgarija, Kipras, Čekija, Estija, Prancūzija, Latvija, Italija, Portugalija, Ispanija, Jungtinė Karalystė.

[39] Sujungtos bylos C-175/08, C-176/08, C-178/08 ir C-179/08, Salahadin Abdulla , Hasan , Adem ir Rashi , Jama : Teismas iš esmės nusprendė, kad asmuo netenka pabėgėlio statuso, kai, atsižvelgiant į atitinkamoje trečiojoje šalyje įvykusį svarbų ir nelaikino pobūdžio aplinkybių pasikeitimą, nebėra aplinkybių, kuriomis buvo grindžiama pabėgėlio baimė būti persekiojamam. Kompetentingos valdžios institucijos turi patikrinti, ar 7 straipsnio 1 dalyje nurodyti apsaugos teikėjai ėmėsi pagrįstų priemonių užkirsti kelią persekiojimui. Taigi, jie privalo turėti, inter alia , veiksmingą teisinę sistemą persekiojimo veiksmams nustatyti, persekioti baudžiamąja tvarka ir nubausti už persekiojimą, taip pat užtikrinti, kad suinteresuotasis pilietis, panaikinus jo pabėgėlio statusą, galėtų gauti tokią apsaugą. Aplinkybių pasikeitimas bus „svarbus ir nelaikino pobūdžio“, kai veiksniai, kuriais buvo grindžiama pabėgėlio baimė būti persekiojamam, gali būti laikomi panaikintais visam laikui. Tai sudaro pagrindą teigti, kad tinkamai pagrįstų baimių dėl galimų persekiojimo veiksmų, prilygstančių „sunkiems pagrindinių žmogaus teisių pažeidimams“, nėra.

[40] Sprendimas Bolbol Nawras , C-31/09, prieš 2010 m. kovo 4 d. generalinės advokatės E. Sharpston nuomonę.

[41] Sprendimai Cemalettin Polat , C-57/09, ir Ayhan Ciftci, C-101/09 .

[42] Belgijoje, Bulgarijoje, Čekijoje, Estijoje, Ispanijoje, Airijoje, Lietuvoje, Liuksemburge, Latvijoje, Nyderlanduose, Rumunijoje, Jungtinėje Karalystėje.

[43] Austrija, Belgija, Bulgarija, Estija, Ispanija, Vokietija, Liuksemburgas, Latvija, Lietuva, Nyderlandai, Portugalija, Rumunija, Slovėnija, Slovakija, Švedija, Jungtinė Karalystė.

[44] iš devyniolikos valstybių narių, atsakiusių į Komisijos pateiktą klausimyną.

[45] pvz., Austrija, Vokietija, Liuksemburgas, Latvija, Portugalija, Slovakija.

[46] Bulgarija, Belgija, Ispanija, Prancūzija, Vengrija, Airija, Italija, Lietuva, Liuksemburgas, Nyderlandai, Lenkija, Portugalija, Rumunija, Slovėnija, Švedija, Jungtinė Karalystė.