1.

Šioje byloje aptariama istorija vyksta Dėro–Mošono–Šoprono apygardoje (Vengrija) esančiame Lázi kaime; jame įrengtame karjere išgaunamas smėlis, molis ir žvyras. Vengrijos inovacijų ir technologijų ministras (toliau – ministras) užkirto kelią pareiškėjai Vengrijos bendrovei įsigyti kitą Vengrijos bendrovę, kuriai priklauso aptariamas karjeras. Šį draudimą pagrindžiančiame sprendime ministras paaiškino, kad leidimas bendrovei, netiesiogiai priklausančiai Bermuduose registruotam subjektui, perimti bendrovės, veikiančios statybinių žaliavų gavybos srityje, kontrolę prieštarautų Vengrijos nacionaliniams interesams.

2.

Šis sprendimas buvo apskųstas Fővárosi Törvényszék (Sostinės apygardos teismas, Vengrija). Prašyme priimti prejudicinį sprendimą šis teismas visų pirma prašo išaiškinti, ar Vengrijos teisė, pagal kurią ministras galėjo uždrausti sudaryti nagrinėjamą sandorį, yra suderinama su SESV 65 straipsnio 1 dalies b punktu ir Reglamentu (ES) 2019/452 (toliau – TUI tikrinimo reglamentas) ( 2 ).

3.

Taigi Teisingumo Teismas turės atsakyti į svarbesnį klausimą, ar tai, kad trečiosios valstybės subjektui priklauso Sąjungos bendrovės akcijos, tam tikromis aplinkybėmis gali kelti grėsmę valstybių narių nacionalinei viešajai tvarkai arba visuomenės saugumui. Jeigu tokį klausimą man būtų uždavę prieš 20 metų, man būtų kilę mažai abejonių, kad nurodytos aplinkybės yra toks protekcionizmas, kokio negalima toleruoti esant laisvai ir atvirai rinkos ekonomikai.

4.

Vis dėlto tais laikais tokios sąvokos, kaip „perkėlimas į draugiškas šalis“ arba „investicijų užsienyje tikrinimas“, buvo mažiau žinomos su nacionalinio saugumo sritimi nesusijusiuose sluoksniuose, o užkietėjęs globalizacijos šalininkas jas tikrai būtų vertinęs kaip nederamas ( 3 ). Vis dėlto dabar šios sąvokos turėtų nulemti naujus Europos Sąjungos prekybos politikos tikslus ( 4 ).

5.

Kiekvienas Sąjungos pilietis mato ir jaučia, kad pasaulis pasikeitė: nesvarbu, ar tai būtų tuščios prekybos centrų lentynos, ar didesnės sąskaitos už elektros energiją. Rusijos agresija Ukrainoje tikrai skaudžiai atskleidė priklausomybės nuo vakarykščių prekybos partnerių geranoriškumo pavojus ( 5 ). Taigi ypač kai susiduriama su priemonėmis, kurios galbūt reiškia žingsnį atgal, kiek tai susiję su Europos Sąjungos vidaus rinkos atvirumu vykdant prekybą su trečiosiomis valstybėmis, nereikėtų daryti skubotų išvadų: rytdienos strateginiai geopolitiniai interesai gali turėti įtakos šiandieniniams laisvosios prekybos įsipareigojimams.

6.

Kaip šie interesai perkeliami į teisės aktus ir kaip reguliavimo galia paskirstoma Europos Sąjungai ir jos valstybėms narėms? Šioje byloje Teisingumo Teismas turi išnagrinėti šį konstitucinį klausimą dėl Sąjungos kompetencijos trečiųjų valstybių kilmės tiesioginių investicijų srityje. Atliekant šį vertinimą ypatingą reikšmę turės tai, kad Lisabonos sutartimi į bendros prekybos politikos sritį buvo įtraukta sąvoka „tiesioginės užsienio investicijos“. Kaip tai dera su sąvoka „tiesioginės investicijos“, vartojama laisvo kapitalo judėjimo taisyklėse? Kiek tiesioginės investicijos iš užsienio priklauso išimtinei Sąjungos kompetencijai reguliuoti prekybą ir kiek jos išlieka vidaus rinkos srities pasidalijamosios kompetencijos dalis? Atsakymas į šį klausimą savo ruožtu turėtų padėti išsiaiškinti, kiek pagal dabartinę Sutarties sistemą valstybės narės turi diskrecijos tikrinti jų teritorijoje esančių bendrovių įsigijimą ir užkirsti jam kelią remdamosi viešosios tvarkos arba visuomenės saugumo pagrindais.

7.

Xella Magyarország Építőanyagipari Kft. (toliau – pareiškėja) yra Vengrijos bendrovė, gaminanti betonines statybines medžiagas. Vienintelė jos savininkė yra Vokietijos bendrovė Xella Baustoffe GmbH (toliau – Vokietijos Xella). Ši Vokietijos bendrovė priklauso Liuksemburgo bendrovei Xella International S.A. (toliau – Liuksemburgo Xella), kuri savo ruožtu priklauso Bermuduose registruotai bendrovei LSF10 XL Investments Limited (toliau – Bermudų bendrovė). Iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prašymo matyti, kad Bermudų bendrovė yra Jungtinių Valstijų privataus kapitalo įmonės Lone Star Funds X (toliau – Lone Star) patronuojamoji bendrovė. Lone Star steigėjas ir savininkas yra Airijos pilietybę turintis fizinis asmuo.

8.

„Janes és Társa“ Szállítmányozó, Kereskedelmi és Vendéglátó Kft. (toliau – Janes) yra Vengrijos bendrovė, kuriai priklauso Vengrijoje esantis karjeras. Ji užsiima tam tikrų statybinių žaliavų, būtent smėlio, žvyro ir molio, gavyba. Jos išgaunamos žaliavos sudaro 0,52 % Vengrijos vidaus produkcijos. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teigia, kad pareiškėja yra didžiausia Janes klientė, įsigyjanti apie 90 % visos jos produkcijos. Likusius 10 % Janes išgaunamų žaliavų įsigyja vietos statybos įmonės.

9.

2020 m. spalio 29 d. pareiškėja derėjosi dėl 100 % Janes akcijų perėmimo.

10.

Šioje byloje ginčijamame Vengrijos įstatyme (toliau – 2020 m. Įstatymas Nr. LVIII) ( 6 ), be kita ko, reikalaujama, kad apie „užsienio investuotojų“ ketinimą perimti „strategines bendroves“ būtų informuotas ministras. Pagal šio įstatymo 276 straipsnio 2 dalies a punktą sąvoka „užsienio investuotojas“ apima ne tik trečiosios valstybės pilietį arba juridinį asmenį, bet ir Vengrijoje arba kitoje valstybėje narėje registruotą bendrovę, kurioje „lemiamą įtaką“ ( 7 ) daro trečiosios valstybės fiziniai arba juridiniai asmenys. Atsižvelgiant į veiklą, patenkančią į Vyriausybės nutarimo Nr. 289/2020 ( 8 ) 1 priedo 22 kategorijos („itin svarbios žaliavos“) 8 pakategorę („kita kasyba ir karjerų eksploatavimas“), pripažįstama, kad Janes laikoma „strategine bendrove“, kaip tai suprantama pagal 2020 m. Įstatymą Nr. LVIII ( 9 ).

11.

Pareiškėja, atsižvelgdama į tai, kad netiesiogiai priklauso užsienio subjektui, ir į tai, kad Janes turi „strateginės bendrovės“ statusą, pranešė ministrui apie numatomą perėmimą.

12.

2021 m. liepos 20 d. sprendimu ministras užkirto kelią šiam įsigijimui (toliau – ginčijamas sprendimas). Šis sprendimas buvo priimtas pagal 2020 m. Įstatymo Nr. LVIII 283 straipsnį, kuriuo ministrui suteikti įgaliojimai išnagrinėti, ar sandoris, apie kurį pranešta, kenkia arba gali pakenkti Vengrijos nacionaliniams interesams, visuomenės saugumui arba viešajai tvarkai. Jeigu ministras mano, kad taip yra, jis turi užkirsti kelią sandorį.

13.

Su ginčijamu sprendimu pateiktuose motyvuose ministras pažymi, kad pagal pareiškėjos nuosavybės struktūrą ji tiesiogiai priklauso Vokietijos bendrovei ir netiesiogiai – Liuksemburgo bei Bermudų bendrovėms. Ministro teigimu, viena iš Vengrijos statybų sektoriaus problemų yra ta, kad nėra pakankamai statybinių medžiagų. Statybinių žaliavų gavybos srityje didelę rinkos dalį jau užima užsienio bendrovės. Ministras taip pat pažymi, kad žaliavų gavybos ir tiekimo saugumas ir nuspėjamumas turi strateginę reikšmę. Jeigu Janes patektų į Bermudų subjekto rankas, tai keltų ilgalaikę grėsmę statybinių medžiagų tiekimo užtikrinimui.

14.

Pareiškėja apskundė ginčijamą sprendimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui. Ji iš esmės teigia, kad juo ribojamas laisvas kapitalo judėjimas ir to negalima pateisinti pagal SESV 65 straipsnio 1 dalies b punktą.

15.

Esant šioms faktinėms ir teisinėms aplinkybėms, Fővárosi Törvényszék (Sostinės apygardos teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

16.

Rašytines pastabas pateikė pareiškėja, Italijos, Vengrijos vyriausybės ir Komisija. Per 2022 m. gruodžio 8 d. įvykusį teismo posėdį Vengrijos vyriausybė ir Europos Komisija pateikė žodines pastabas.

17.

Ši išvada yra toliau nurodytos struktūros. Pirmiausia paaiškinsiu, kaip suprantu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo motyvus, kuriais remdamasis jis Teisingumo Teismui pateikė pirmąjį klausimą ( 10 ). Pasiūlysiu atitinkamai performuluoti šį klausimą (A skirsnis). Paskui įvertinsiu, kaip Sąjungos teisė taikoma valstybių narių tiesioginių užsienio investicijų tikrinimo mechanizmams (B skirsnis). Atsakymas į šį klausimą svarbus tiek nustatant Teisingumo Teismo jurisdikciją (C skirsnis), tiek vertinant 2020 m. Įstatymo Nr. LVIII suderinamumą su Sąjungos teise, o prie pastarojo aspekto pereisiu paskutiniame šios išvados skirsnyje (D skirsnis).

18.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi nuspręsti, ar palikti galioti ginčijamą sprendimą, ar jį panaikinti. Vis dėlto pirmasis klausimas suformuluotas ne taip, kad Teisingumo Teismo būtų klausiama apie šio sprendimo suderinamumą su Sąjungos teise. Atrodo, kad juo veikiau klausiama tik apie vieną galimą scenarijų, kuriam esant šis sprendimas būtų pripažintas negaliojančiu: Vengrijos kompetencijos priimti 2020 m. Įstatymą Nr. LVIII nebuvimą. Jeigu Vengrija apskritai negalėtų priimti 2020 m. Įstatymo Nr. LVIII, ginčijamas sprendimas automatiškai netektų galios kartu su juo.

19.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmiausia išreiškė susirūpinimą dėl dviejų 2020 m. Įstatymo Nr. LVIII nuostatų atitikties Sąjungos teisei, taigi iškėlė du skirtingus Sąjungos teisės aiškinimo klausimus. Pirma, nuoroda konkrečiai į to įstatymo 276 straipsnio 2 dalies a punktą keliamas klausimas, ar nacionaliniai tiesioginių užsienio investicijų tikrinimo mechanizmai gali apimti trečiųjų valstybių kilmės tiesiogines investicijas, kurios daromos per Sąjungoje įsteigtas bendroves. Antra, dėl nuorodos į 283 straipsnio 1 dalies b punktą kyla klausimas, kokių individualių tikrinimo sprendimų priėmimo sąlygų reikalaujama pagal Sąjungos teisę.

20.

Mano nuomone, atsakymas, kurį turi pateikti Teisingumo Teismas, nebūtinai suteiks prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui dvejopą pasirinkimą (t. y. pripažinti, kad šis įstatymas galioja, kiek tai susiję su kompetencija, ir yra taikytinas šioje byloje, arba prieštarauja Sąjungos teisei, taigi negali būti taikomas). Veikiau atsakymas, kurį Teisingumo Teismas turi pateikti į pirmąjį klausimą, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui turėtų padėti ir kaip orientyras sprendžiant, kokie reikalavimai nustatyti Sąjungos teisėje, kad remiantis 2020 m. Įstatymu Nr. LVIII priimti sprendimai būtų laikomi iš esmės galiojančiais. Taigi, net jeigu nagrinėjant šią bylą gautas atsakymas leistų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui padaryti išvadą, kad 2020 m. Įstatymu Nr. LVIII, aiškinamu pagal Sąjungos teisę, gali būti remiamasi kaip ministro priimtų tikrinimo sprendimų teisiniu pagrindu, tai nebūtinai lemia išvadą, kad šioje byloje nagrinėjamas konkretus sprendimas taip pat gali būti laikomas galiojančiu. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas vis tiek turi pats patikrinti, ar šis sprendimas atitinka Sąjungos teisėje keliamus reikalavimus.

21.

Todėl siūlau pirmąjį klausimą performuluoti ir išdėstyti taip: ar pagal ESS 4 straipsnio 2 dalį, SESV 65 straipsnio 1 dalies b punktą, taip pat pagal TUI tikrinimo reglamentą valstybė narė gali ir, jei taip, kokiomis sąlygomis priimti įstatymą, pagal kurį Sąjungos įmonės, netiesiogiai kontroliuojamos trečiosios valstybės fizinio arba juridinio asmens, įpareigojamos pranešti apie ketinimą įgyti toje valstybėje narėje registruotos įmonės kontrolę ir pagal kurį valdžios institucijos turi įgaliojimus gavusios šį pranešimą užkirti kelią vykdyti įsigijimą, apie kurį pranešta, remdamosi tuo, kad jis gali kelti grėsmę valstybės narės nacionaliniams interesams, viešajai tvarkai arba visuomenės saugumui dėl to, kad įsigyjama įmonė išgauna žaliavas, kaip antai smėlį, žvyrą ir molį, ir jas tiekia vietos statybos sektoriui?

22.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kelia klausimą dėl 2020 m. Įstatymo Nr. LVIII atitikties Sąjungos teisei ir savo klausime nurodo SESV 65 straipsnio 1 dalį bei TUI tikrinimo reglamentą. Savo ruožtu Komisija mano, kad TUI tikrinimo reglamentas netaikytinas. Ji siūlo šią bylą spręsti remiantis tik Sutarties nuostatomis dėl įsisteigimo laisvės. Taigi pirmiausia reikia išsiaiškinti, kurie iš šių įvairių Sąjungos pirminės ir antrinės teisės elementų yra svarbūs atsakant į Teisingumo Teismui pateiktą pirmąjį klausimą.

23.

Lisabonos sutartimi buvo išplėsta bendros prekybos politikos sritis, į SESV 207 straipsnio 1 dalyje išvardytas kompetencijos sritis įtraukiant „tiesiogines užsienio investicijas“. Nuomonėje 2/15 (ES ir Singapūro laisvosios prekybos susitarimas) ( 11 ) Teisingumo Teismas pirmą kartą aptarė šio papildymo prasmę. Jis išaiškino, kad ši sąvoka turi būti suprantama kaip apimanti „[trečiosios] valstybės fizinių ar juridinių asmenų atlikt[as] investicij[as] Sąjungoje (ir atvirkščiai), kurios jiems suteikia galimybę veiksmingai dalyvauti valdant ar kontroliuojant ekonominę veiklą vykdančią bendrovę“ ( 12 ). Aiškindamas SESV 207 straipsnio 1 dalyje vartojamą sąvoką „tiesioginės užsienio investicijos“, Teisingumo Teismas taikė tą pačią apibrėžtį, kurią naudojo vidaus rinkos sąvokai „tiesioginės investicijos“ apibūdinti. Jis padarė išvadą, kad „[tiesioginėms investicijoms] priklauso fizinių arba juridinių asmenų daromos visų rūšių investicijos, skirtos ilgalaikiams ir tiesioginiams ryšiams tarp asmens, suteikiančio kapitalo, ir įmonės, kurios ekonominei veiklai suteikiamas kapitalas, užmegzti ar palaikyti. Akcinės bendrovės statusą turinčios įmonės akcijų įsigijimas yra tiesioginė investicija, jeigu akcininko turimos akcijos suteikia jam galimybę veiksmingai dalyvauti šią bendrovę valdant ar kontroliuojant“ ( 13 ).

24.

Cituotos nuomonės dalys tiesiogiai lemia dvi pasekmes. Pirma, pagal Teisingumo Teismo išaiškinimą į bendros prekybos politikos sritį perkeliama ta pati tiesioginių investicijų apibrėžtis, kuri jurisprudencijoje jau kurį laiką naudojama vidaus rinkos srities bylose ( 14 ). Antra, taikant SESV 207 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą tiesioginių užsienio investicijų sąvoką į tą pačią sritį neįtraukiamos mažumos dalies ir trumpalaikės investicijos ( 15 ).

25.

Bendra prekybos politika priklauso Europos Sąjungos išimtinei kompetencijai pagal SESV 3 straipsnio 1 dalies e punktą. Tiesioginių užsienio investicijų įtraukimas į šios politikos sritį suteikia Sąjungai galimybę visapusiškai ir nuosekliai (t. y. išskyrus galimą reguliavimą valstybių narių lygmeniu) vykdyti prekybos politiką, kuri apima visą užsienyje daromų investicijų gyvavimo ciklą. „Išplėsta“ bendros prekybos politikos sritis iš esmės užtikrina, kad Sąjungos komercinė veikla trečiosiose valstybėse išliktų dinamiška ir galėtų vystytis kartu su tarptautinės prekybos pobūdžiu ( 16 ).

26.

Atsižvelgdama į tai, negaliu nepastebėti tam tikro sutapimo ir įtampos, susijusios su vidaus rinkos srities pasidalijamąja kompetencija, kurią sukėlė šis papildymas.

27.

Tiesioginės investicijos taip pat yra laisvo kapitalo judėjimo dalis, taigi jos priskirtinos prie vidaus rinkos srities ( 17 ). Vis dėlto, jeigu investicijos kerta tik Sąjungos vidaus sienas, jos gali patekti į įsisteigimo laisvės (SESV 49 ir 54 straipsniai) arba laisvo kapitalo judėjimo (SESV 63 straipsnio 1 dalis) taikymo sritį, nelygu aptariama dalyvavimo forma ( 18 ). Pirma, tiesioginėms investicijoms, t. y. bendrovės akcijų paketui, kuris suteikia investuotojui galimybę veiksmingai dalyvauti valdant ir kontroliuojant tą bendrovę, taikomos įsisteigimo laisvės taisyklės ( 19 ). Antra, trumpalaikės arba mažumos dalies investicijos, t. y. akcijų įsigijimas vien tik siekiant finansinių investicijų ir neketinant daryti įtakos atitinkamos įmonės valdymui ir kontrolei, turi būti nagrinėjamos tik atsižvelgiant į laisvą kapitalo judėjimą ( 20 ).

28.

Sąjungos įmonių investicijų į kitas Sąjungos įmones reguliavimas vidaus rinkoje atitinkamai padalytas tarp dviejų rinkos laisvių, o trečiųjų valstybių įmonių investicijas reglamentuoja tik laisvo kapitalo judėjimo taisyklės. Pastaroji laisvė yra unikali tuo, kad yra vienintelė Sutartimi pagrįsta rinkos laisvė, suteikianti teises ne tik Sąjungos subjektams, bet ir trečiųjų valstybių įmonėms.

29.

Iš to, kas išdėstyta pirmiau, matyti, kad nuo Lisabonos sutarties įsigaliojimo trečiųjų valstybių kilmės investicijos, kurios leidžia veiksmingai dalyvauti įmonės veikloje arba ją kontroliuoti, patenka į dviejų skirtingų rūšių Sąjungos kompetencijos sritis: vienos išimtinės (bendros prekybos politikos) ir kitos – pasidalijamosios (vidaus rinkos srities nuostatų dėl laisvo kapitalo judėjimo). Kiekvienoje iš šių sričių valstybės narės turi skirtingas galimybes imtis vienašališkų reguliavimo veiksmų. Iš esmės joms draudžiama imtis vienašališkų veiksmų išimtinės kompetencijos srityje (net jeigu Sąjunga nesiėmė veiksmų), o jeigu kompetencija yra pasidalijamoji, valstybės narės gali imtis veiksmų tol, kol jiems neužkerta kelio Sąjungos lygmeniu priimtos priemonės ( 21 ).

30.

Dėl šio sutapimo kyla klausimas dėl ribos tarp šių dviejų rūšių kompetencijos ir aš pereinu prie TUI tikrinimo reglamento taikymo.

31.

TUI tikrinimo reglamentas, priimtas kaip bendros prekybos politikos priemonė pagal SESV 207 straipsnio 1 dalį, atspindi Sąjungos teisės aktų leidėjo atsaką į numanomą politinį poreikį, atsiradusį atsižvelgiant į pasaulinės ekonominės tvarkos pokyčius ( 22 ).

32.

TUI tikrinimo reglamentą apibūdinčiau kaip savotišką ančiasnapį, keistą padarą, palyginti su „įprastais“ reglamentais, numatytais SESV 288 straipsnyje ( 23 ). Šiuose teisės aktuose Sąjungos teisės aktų leidėjas paprastai nustato privalomas taisykles, kurios tiesiogiai taikomos visose valstybėse narėse. Vis dėlto TUI tikrinimo reglamente neįtvirtintos privalomos taisyklės ir nenustatytas bendras tiesioginių užsienio investicijų tikrinimo mechanizmas. Pagal jį valstybėms narėms veikiau tik leidžiama, taigi jos net neįpareigojamos, priimti teisės aktus, reglamentuojančius tiesioginių užsienio investicijų tikrinimą ( 24 ). Be šio leidimo, šiame reglamente taip pat nustatyta bendrų standartų, kuriuos turi atitikti tokie nacionaliniai mechanizmai (jei jie būtų įdiegti), sistema, taip tik iš dalies suderinant galiojančius nacionalinės teisės aktus.

33.

Vienas iš būdų paaiškinti šį teisėkūros pasirinkimą – vertinti TUI tikrinimo reglamentą kaip priemonę, padedančią užpildyti atotrūkį tarp pasidalijamosios kompetencijos reguliuoti tiesiogines (užsienio) investicijas vidaus rinkos požiūriu ir išimtinės Europos Sąjungos kompetencijos bendros prekybos politikos srityje nustatyti vienodą požiūrį į „tiesioginių užsienio investicijų“ tikrinimą ( 25 ).

34.

Mano nuomone, šis argumentas yra pakankamai įtikinamas. Iš tiesų prieš įsigaliojant TUI tikrinimo reglamentui kai kurios valstybės narės turėjo priemonių, skirtų kapitalo judėjimui iš trečiųjų valstybių į jų teritoriją tikrinti ( 26 ). Šie mechanizmai atspindėjo minėtų valstybių narių viešosios tvarkos arba saugumo problemas, kurios galėjo būti susijusios su tam tikru kapitalo judėjimu iš užsienio. Atsižvelgiant į pasidalijamąją valstybių narių kompetenciją vidaus rinkos klausimais, būtų buvę visiškai teisėta tas nacionalines priemones grįsti pagal SESV 65 straipsnio 1 dalies b punktą leidžiamomis nukrypti leidžiančiomis nuostatomis ( 27 ). Vis dėlto po to, kai Lisabonos sutartimi į bendros prekybos politikos išimtinės kompetencijos sritį buvo įtrauktas kapitalo judėjimas, kurį apima sąvoka „tiesioginės užsienio investicijos“, šie nacionaliniai mechanizmai, kuriais reguliuojamas kapitalo judėjimas iš trečiųjų valstybių, ko gero, neteko galios.

35.

Atsižvelgiant į tai, TUI tikrinimo reglamentas gali būti suprantamas kaip atkuriantis valstybių narių esamų tiesioginių užsienio investicijų tikrinimo mechanizmų teisėtumą ( 28 ). Kitaip tariant, TUI tikrinimo reglamentu valstybėms narėms vėl „deleguojama“ kompetencija srityje, kurioje jos šios kompetencijos neteko įsigaliojus Lisabonos sutarčiai ( 29 ).

36.

Su tuo susijęs klausimas, ar bendros prekybos politikos srities kompetencija gali būti naudojama kaip priemonė nacionaliniams įstatymams suderinti. Kaip paaiškinta, TUI tikrinimo reglamente nustatytos tam tikros taisyklės, kurias turi atitikti visų valstybių narių tikrinimo mechanizmai. Iš esmės būtų galima laikytis požiūrio, kad nacionalinės teisės aktų, leidžiančių tikrinti tiesiogines užsienio investicijas, suderinimas turėtų būti grindžiamas vidaus rinkos nuostatomis, pavyzdžiui, SESV 64 straipsniu. Vis dėlto manau, kad vien tai, jog Sąjungos priemone derinami nacionaliniai įstatymai, nebūtinai reiškia, kad ji nepatenka į bendros prekybos politikos taikymo sritį. Iš tiesų Sąjungos priemonė gali patekti į bendros prekybos politikos taikymo sritį, jeigu ta priemonė „yra iš esmės skirt[a] [prekybai su viena ar keliomis trečiosiomis valstybėmis] skatinti, palengvinti ar reglamentuoti ir turi jai tiesioginį ir nedelsiamą poveikį“ ( 30 ). Akivaizdu, kad nacionalinių tiesioginių užsienio investicijų tikrinimo mechanizmų suderinimas daro tokį poveikį ( 31 ).

37.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, TUI tikrinimo reglamentą, kuriuo kartu išsaugomi nacionaliniai tikrinimo mechanizmai ir nustatomos tam tikros bendros taisyklės, galima suprasti kaip SESV 207 straipsnio 6 dalies įgyvendinimo priemonę. Šioje nuostatoje nurodyta, kad Sąjungos naudojimasis suteiktais įgaliojimais bendros prekybos politikos srityje neturi poveikio Sąjungos ir valstybių narių kompetencijos atskyrimui. Atsižvelgiant į tai, kad trečiųjų valstybių kilmės tiesioginės investicijos taip pat ir toliau yra vidaus rinkos klausimas (t. y. jos priskiriamos pasidalijamosios kompetencijos sričiai), bendro tiesioginių „užsienio“ investicijų tikrinimo mechanizmo, kuris pakeistų valstybių narių mechanizmus, įvedimas turėtų būti pateisinamas subsidiarumo požiūriu. Remiantis tuo galima paaiškinti Sąjungos teisės aktų leidėjo pasirinkimą (bent jau kol kas) ( 32 ) taikyti decentralizuotą tiesioginių užsienio investicijų tikrinimo sistemą, kuri priklauso nuo valstybių narių pasirinkto reguliavimo. Vis dėlto šie pasirinkimai priklauso nuo vidaus rinkos taisyklių, įskaitant taisykles, kuriomis reglamentuojamos nukrypti nuo pagrindinių rinkos laisvių leidžiančios nuostatos.

38.

Tai, kas išdėstyta pirmiau, man leidžia daryti išvadą, kad nėra kliūčių nacionalinį tiesioginių „užsienio“ investicijų tikrinimo mechanizmą, nustatytą, pavyzdžiui, 2020 m. Įstatyme Nr. LVIII, įtraukti į TUI tikrinimo reglamento taikymo sritį.

39.

Atsižvelgdama į tai, pereinu prie Komisijos išdėstytos pozicijos. Ji mano, kad šiuo atveju negalima taikyti TUI tikrinimo reglamento, nes Sąjungos įmonės negali būti tikrinamos pagal šį reglamentą. Pareiškėja, kuriai buvo užkirstas kelias atlikti siūlomą investiciją, yra Sąjungoje įsteigta bendrovė. Pagal SESV 54 straipsnį ir atitinkamą jurisprudenciją bendrovės nacionalinę priklausomybę lemia tik jos buveinės vieta, o jos akcininkai neturi reikšmės ( 33 ).

40.

Per teismo posėdį Komisija pažymėjo, kad pagal TUI tikrinimo reglamento 2 straipsnio 2 punktą „užsienio investuotojas“ yra trečiosios valstybės įmonė, kuri ketina padaryti arba yra padariusi tiesioginę užsienio investiciją. Ji ypač akcentavo tai, kad ši apibrėžtis apima tik „trečiosios valstybės“ fizinį arba juridinį asmenį. Taigi šio reglamento iš esmės negalima taikyti Sąjungoje įsteigtoms bendrovėms. Tad pareiškėja, Vengrijoje registruota bendrovė, negali būti laikoma trečiosios valstybės įmone. TUI tikrinimo reglamentas netaikomas ratione personae.

41.

Mano nuomone, Komisija savo pastabose dėl TUI tikrinimo reglamento netaikymo pamiršta jo 2 straipsnio 1 dalį, nes jai tai paranku. Šioje nuostatoje apibrėžta, kas pagal šį reglamentą suprantama kaip tiesioginė užsienio investicija. Tai „bet kokios rūšies investicija, kuria užsienio investuotojas siekia užmegzti arba palaikyti ilgalaikius tiesioginius ryšius tarp užsienio investuotojo ir verslininko ar įmonės, kuriems teikiamas kapitalas ekonominei veiklai valstybėje narėje vykdyti, įskaitant investicijas, leidžiančias veiksmingai dalyvauti valdant arba kontroliuojant ekonominę veiklą vykdančią bendrovę“ ( 34 ).

42.

Kaip nustatyta TUI tikrinimo reglamento 1 straipsnio 1 dalyje, į šio reglamento taikymo sritį patenka valstybių narių atliekamo tiesioginių užsienio investicijų į Europos Sąjungą tikrinimo sistemos nustatymas. Ši sąvoka savo ruožtu apima bet kokio pobūdžio investicijas, kuriomis užsienio investuotojas įgyja galimybę veiksmingai dalyvauti valdant arba kontroliuojant Sąjungos įmonę.

43.

Savaime suprantama, kad TUI tikrinimo reglamentas skirtas tik užsienio investuotojams. Vis dėlto siekiant sudaryti galimybes kontroliuoti minėtus investuotojus, jis apima bet kokios galimos rūšies investicijas, kurias padaręs užsienio investuotojas įgyja Sąjungos įmonės kontrolę. Kitaip tariant, jame nenustatyta jokių apribojimų dėl struktūros ar paties investavimo proceso. Taigi tam, kad investicija patektų į TUI tikrinimo reglamento taikymo sritį, investavimo procesas nebūtinai turi būti vykdomas tiesiogiai (pavyzdžiui, kai užsienio investuotojas įgyja Sąjungos įmonės kontrolę tiesiogiai pirkdamas jos akcijas), bet gali būti vykdomas netiesiogiai (pavyzdžiui, kai užsienio investuotojas įgyja Sąjungos įmonės kontrolę įsigydamas jos akcijų per kitą Sąjungos įmonę). Svarbu tai, kas galiausiai įgyja atitinkamos Sąjungos įmonės kontrolę.

44.

Italijos vyriausybė pritaria tokiam TUI tikrinimo reglamento taikymo srities aiškinimui. Ši vyriausybė taip pat nurodo šiuo atžvilgiu svarbų su kontekstu susijusį argumentą. Šio reglamento 4 straipsnio 2 dalies a punkte išvardijant veiksnius, į kuriuos galima atsižvelgti nustatant, ar tiesioginė užsienio investicija gali daryti poveikį saugumui arba viešajai tvarkai, nurodyta, kad galima atsižvelgti į tai, „ar užsienio investuotoją tiesiogiai arba netiesiogiai kontroliuoja <…> Vyriausybė“. Taigi Italijos vyriausybė pažymi, kad jei trečiosios valstybės investuotojo netiesiogiai vykdoma kontrolė yra svarbi nustatant, ar trečioji valstybė yra atsakinga už tam tikrą investiciją, ji taip pat turi būti svarbi Sąjungoje įsteigto investuotojo, kurį iš tiesų gali kontroliuoti trečiosios valstybės investuotojas, atveju. Vadinasi, TUI tikrinimo reglamentas apimtų „netiesiogines“ tiesiogines užsienio investicijas.

45.

Mano nuomone, bet koks kitas aiškinimas prieštarautų TUI tikrinimo reglamento tikslui. Šis tikslas – sudaryti sąlygas tikrinti tiesiogines užsienio investicijas, siekiant nustatyti, ar nagrinėjama investicija gali kelti pavojų Europos Sąjungos arba valstybių narių viešajai tvarkai arba saugumui (arba bent jau tokio pavojaus grėsmę). Tai taikoma tiek tiesioginiams įsigijimams iš užsienio, tiek susitarimams, pagal kuriuos kapitalas pervedamas Sąjungoje įsteigtam subjektui, kad šis įsigytų tam tikrą objektą. Mano nuomone, jeigu būtų pritarta Komisijos požiūriui ir remiamasi tik formaliu bendrovės buveinės kriterijumi, neatsižvelgiant į tai, kas pagal konkretų sandorį įgyja investicijų objekto kontrolę, nebūtų atsižvelgta nei į verslo realybę, nei į tiesioginių užsienio investicijų tikrinimo tikslą ( 35 ).

46.

Rašytinėse pastabose ir per posėdį Komisija laikėsi požiūrio, kad „netiesioginės“ tiesioginės užsienio investicijos gali patekti į TUI tikrinimo reglamento taikymo sritį tik išimtiniais atvejais, siekiant užkirsti kelią tikrinimo mechanizmų išvengimui. Ji pažymi, kad TUI tikrinimo reglamento 10 konstatuojamojoje dalyje minimas išvengimas, o jo 3 straipsnio 6 dalyje nustatytas reikalavimas valstybėms narėms, kurios turi įdiegtus tikrinimo mechanizmus, numatyti priemones, būtinas siekiant nustatyti nacionalinių tikrinimo mechanizmų ir susijusių tikrinimo sprendimų vengimą ir užkirsti jam kelią. Sąvoka „vengimas“ taikoma „investicijoms iš Sąjungos“, tik jei i) šioms investicijoms naudojami „dirbtiniai <…> susitarimai“, ii) „neatitinka ekonominės realybės“ ir iii) „[jais] vengiama tikrinimo mechanizmų ir tikrinimo sprendimų“. Neatrodo, kad taip yra aptariamu atveju.

47.

Vis dėlto, jeigu naudojant kitą specialiai tam tikslui parengtą priemonę vengimas nenustatomas, norint nustatyti, kad vengiama tikrinimo mechanizmo, reikia patikrinti konkretų kapitalo sandorį. Kitaip tariant, sandoris visų pirma turi patekti į TUI tikrinimo reglamento taikymo sritį, kad būtų galima nustatyti, ar juo iš tiesų siekiama apeiti nacionalinius tikrinimo mechanizmus arba sprendimus.

48.

Bet kokiu atveju, jei į TUI tikrinimo reglamento taikymo sritį nebūtų įtraukti tam tikri sandoriai, kaip antai nagrinėjami šioje byloje, būtų pakenkta pačiam tiesioginių užsienio investicijų, kurios kelia grėsmę nacionaliniams arba Sąjungos interesams, tikrinimo tikslui. Iš tiesų, taikant ex ante priemonę, kaip antai nacionalinius investicijų tikrinimo mechanizmus, koks skirtumas, ar trečiosios valstybės investuotojas įgyja strateginės Sąjungos įmonės kontrolę tiesiogiai iš užsienio, ar per kitą Sąjungos įmonę? Abiem atvejais užsienio investuotojas įgyja atitinkamos Sąjungos įmonės kontrolę, taigi ir galimybę nulemti tos įmonės ateitį: valdyti ją pagal rinkos sąlygas, nepalikti jai jokio vertingo turto (mūsų aptariamu atveju, pavyzdžiui, užtvindyti karjerą, kad jis taptų netinkamas naudoti), perparduoti įmonę arba tiesiog visiškai ją uždaryti. Esminis dalykas yra tai, kad užsienio investuotojas įgyja strateginės Sąjungos įmonės kontrolę.

49.

Mano nuomone, TUI tikrinimo reglamento tikslas ir yra būtent užkirsti kelią trečiajai valstybei įgyti kontrolę, jeigu manoma, kad investicija kelia grėsmę saugumui arba viešajai tvarkai. Taigi siūlau Teisingumo Teismui pripažinti, kad „netiesioginės“ tiesioginės užsienio investicijos, padarytos per Sąjungoje įsteigtą įmonę, taip pat gali patekti į TUI tikrinimo reglamento taikymo sritį, jeigu tokios investicijos leistų užsienio investuotojui įgyti įsigytos įmonės kontrolę.

50.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, turėtų būti aišku, kad trečiųjų valstybių kilmės tiesioginių investicijų, daromų per Sąjungoje įsteigtą įmonę, tikrinimas savaime nereiškia, kad tokioms investicijoms gali būti užkirstas kelias be jokių papildomų sąlygų. Negalima nepaisyti to, kad trečiųjų valstybių investuotojų vykdomo Sąjungos įmonių įsigijimo tikrinimas jau savaime yra kliūtis naudotis keturiomis rinkos laisvėmis ( 36 ).

51.

Mano nuomone, kai tam tikroje srityje Sąjungos kompetencija sutampa, Sąjungos teisės aktų leidėjas turi deramai atsižvelgti į abiejose srityse kylančias problemas. Taigi net jeigu Sąjungos teisės aktų leidėjas, priimdamas teisės aktus, rėmėsi SESV 207 straipsnio 1 dalimi kaip dominuojančiu teisiniu pagrindu ( 37 ), jis privalėjo atsižvelgti į teises, kylančias iš Sutartyje nustatytų taisyklių dėl keturių rinkos laisvių, nepaisydamas to, ar tos teisės naudingos Sąjungai, ar trečiųjų valstybių įmonėms. Kitaip tariant, nors pagal SESV 207 straipsnio 1 dalį TUI tikrinimo reglamente valstybėms narėms „suteikti įgaliojimai“ nustatyti tiesioginių užsienio investicijų tikrinimo mechanizmus, remiantis tuo, kad tokios investicijos gali kelti viešosios tvarkos ir saugumo klausimų, šiame reglamente negalima išvengti SESV 65 straipsnio 1 dalies reikalavimų. Būtent taip reikia suprasti TUI tikrinimo reglamento 4 konstatuojamojoje dalyje pateiktą nuorodą į SESV 65 straipsnio 1 dalį ( 38 ).

52.

TUI tikrinimo reglamentas iš tiesų atspindi galimus pateisinimus, taigi netiesiogiai ir bendruosius laisvo judėjimo teisės apribojimo proporcingumo vertinimo kriterijus, kuriuos lemia Sutartyje įtvirtintos nukrypti leidžiančios nuostatos. Tai ypač akivaizdu šio reglamento 4 straipsnyje, kuriame pateiktas nebaigtinis veiksnių, į kuriuos valstybės narės gali atsižvelgti nustatydamos, ar konkretus užsienio kapitalo sandoris gali daryti poveikį saugumui arba viešajai tvarkai, sąrašas.

53.

Jeigu vidaus rinkos taisyklės nebūtų įtrauktos į TUI tikrinimo reglamentą ir remiantis juo patvirtintus nacionalinius mechanizmus, rinkos laisvės, kuriomis gali naudotis visos Sąjungos bendrovės, galėtų būti neproporcingai apsunkintos vien dėl to, kad tų bendrovių akcijos priklauso užsienio subjektams. Siekiant išvengti šių laisvių pažeidimo, nereikėtų atmesti nacionalinės teisės aktų, kaip antai 2020 m. Įstatymo Nr. LVIII, kuriuos leidžiama taikyti pagal TUI tikrinimo reglamentą, galimos kontrolės pagal Sutartyje nustatytas vidaus rinkos taisykles. Veikiau primygtinai reikalaučiau, kad būtų visapusiškai įvertintas bet kokio sandorio, kuriam taikomas tikrinimo mechanizmas, proporcingumas pagal SESV 65 straipsnio 1 dalies kriterijus ( 39 ).

54.

Apibendrindama pateiktą diskusiją manau, kad nacionalinės teisės aktai, kaip antai 2020 m. Įstatymas Nr. LVIII, patenka į TUI tikrinimo reglamento taikymo sritį, net jeigu pagal juos leidžiama atlikti „netiesioginių“ tiesioginių užsienio investicijų, daromų per Sąjungos įmonę, tikrinimą.

55.

Padarius išvadą, kad taikomas TUI tikrinimo reglamentas, taip pat išspręstas klausimas dėl Teisingumo Teismo jurisdikcijos šioje byloje.

56.

Šį klausimą iškėlė Komisija, kuri šį atvejį vertino kaip susijusį išimtinai su vidaus rinka. Visi nacionaliniame teisme nagrinėjamo ginčo elementai gali būti suprantami kaip Vengrijos vidaus elementai: Vengrijos bendrovė siekia įsigyti kitą Vengrijos bendrovę, tačiau negali to padaryti pagal Vengrijos teisę. Vidaus situacijos nepatenka į vidaus rinkos taisyklių taikymo sritį. Nepaisydama šio prieštaravimo, Komisija vis dėlto padarė išvadą, kad Teisingumo Teismas turi jurisdikciją, remdamasi tuo, kad vienintelė pareiškėjos savininkė yra Vokietijos Xella. Dėl to, Komisijos nuomone, šios bylos galima nekvalifikuoti kaip vienos valstybės narės vidaus bylos.

57.

Per posėdį šios pastabos dėl jurisdikcijos išprovokavo tam tikrą diskusiją apie tai, kas lemia situacijos „vidaus“ pobūdį, taip pat apie tai, į kokius elementus galima atsižvelgti siekiant kvalifikuoti dviejų tos pačios valstybės narės bendrovių sandorį kaip „tarpvalstybinį“ ( 40 ). Be to, atsižvelgiant į tai, kad nagrinėjamoje byloje aptariamą situaciją galima kvalifikuoti kaip vidaus, taip pat buvo diskutuojama apie Teisingumo Teismo sprendimo Ullens de Schooten ( 41 ) aktualumą.

58.

Nors šie klausimai man atrodo įdomūs ir tik iš dalies išaiškinti Teisingumo Teismo jurisprudencijoje, atsispirsiu norui juos aptarti šioje išvadoje. Tiesiog nemanau, kad jie yra svarbūs šios bylos aplinkybėmis.

59.

Kaip paaiškinta šios išvados 49 ir 54 punktuose, ši byla patenka į TUI tikrinimo reglamento taikymo sritį. Darau išvadą, kad pareiškėjos siūlomas Janes įsigijimas gali būti laikomas „tiesiogine užsienio investicija“, kaip tai suprantama pagal TUI tikrinimo reglamentą. Taigi, kadangi ginčas pagrindinėje byloje patenka į Sąjungos teisės aktų, kuriais, be kita ko, siekiama suderinti nacionalinius tikrinimo mechanizmus, taikymo sritį, klausimas, ar nagrinėjama situacija yra vidaus, tampa nesvarbus. Teisingumo Teismo jurisdikciją lemia vien tai, kad nagrinėjamam ginčui taikytina antrinė Sąjungos teisė ( 42 ).

60.

Kaip buvo patvirtinta per posėdį, papildomas argumentas, kuriuo remiantis galima taip kvalifikuoti aptariamą situaciją, yra tai, kad Vengrijos vyriausybė supranta, jog 2020 m. Įstatymas Nr. LVIII patenka į TUI tikrinimo reglamento taikymo sritį. Iš tiesų, kaip patvirtino ir Komisija, Vengrijos vyriausybė, vykdydama šio reglamento 3 straipsnio 7 dalyje nustatytą pareigą, pranešė Komisijai apie šį teisės aktą. Atsižvelgdama į šį pranešimą ir vadovaudamasi to reglamento 3 straipsnio 8 dalimi Komisija vėliau paskelbė atitinkamus Vengrijos teisės aktus kaip valstybių narių tikrinimo mechanizmų sąrašo dalį. Kadangi, kaip teigia prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, 2020 m. Įstatymas Nr. LVIII yra jo nagrinėjamoje byloje taikytinas įstatymas, nes jis buvo ginčijamo sprendimo teisinis pagrindas, akivaizdu, kad taikoma Sąjungos teisė ir kad išaiškinimas, kurį pateikti Teisingumo Teismo prašoma pagal prejudicinio sprendimo priėmimo procedūrą, būtų naudingas. Prašomas išaiškinimas leis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui įvertinti, ar 2020 m. Įstatyme Nr. LVIII neperžengtos Sąjungos teisės nustatytos ribos.

61.

Jeigu Teisingumo Teismas vis dėlto nesutiktų su mano argumentais dėl jurisdikcijos, trumpai pasiūlysiu tris kitus galimus jurisdikcijos nustatymo būdus.

62.

Pirma, nors ir nesu didelė šios jurisprudencijos rėmėja, akivaizdu, kad Teisingumo Teismas galėtų nustatyti jurisdikciją remdamasis galimomis tarpvalstybinėmis pasekmėmis, kylančiomis dėl Vengrijos tikrinimo mechanizmo ( 43 ). Visiškai akivaizdu, kad „neatmestina“, jog kitos valstybės narės įmonė, priklausanti trečiosios valstybės įmonei, gali būti suinteresuota įsigyti „strateginę“ Vengrijos bendrovę. Tai nesunku įsivaizduoti nagrinėjamu atveju, atsižvelgiant į tai, kad Vokietijos Xella tikrai galėjo įvykdyti įsigijimą ir tiesiogiai. Taigi nagrinėjamas Vengrijos įstatymas gali turėti tarpvalstybinį poveikį.

63.

Antra, tokios pačios išvados gali būti padarytos remiantis Sprendimu Felixstowe Dock and Railway Company ir kt. ( 44 ). Toje byloje išnagrinėtu atveju pareiškėjos, Jungtinėje Karalystėje įsteigtos bendrovės, galėjo remtis savo Liuksemburge įsteigtos patronuojamosios bendrovės įsisteigimo laisve, nes pirmosios buvo „ne taip palankiai vertinamos mokesčių tikslais [dėl tos Liuksemburgo jungiančiosios bendrovės], nei jei būtų susietos su bendrove, perleidžiančia nuostolius, per Jungtinėje Karalystėje įsteigtą jungiančiąją bendrovę“ ( 45 ). Taigi jurisdikciją galima nustatyti tiek dėl šioje byloje aptariamos (‑ų) Sąjungos patronuojančiosios (‑iųjų) bendrovės (‑ių) (Vokietijos Xella ir Liuksemburgo Xella), tiek dėl galutinio tikrojo Lone Star savininko (Airijos piliečio) remiantis įsisteigimo laisve, tiek dėl trečiosios valstybės bendrovės „senelės“ (Bermudų bendrovės) remiantis laisvu kapitalo judėjimu.

64.

Galiausiai yra net galimybė nustatyti abstrakčią jurisdikciją remiantis 2020 m. Įstatymo Nr. LVIII 276 straipsnio 3 dalyje daroma nuoroda, panašia į išnagrinėtą Sprendime Dzodzi ( 46 ), į „strateginės įmonės“ apibrėžtį (kuri, atrodo, šioje nuostatoje suderinta su TUI tikrinimo reglamento 4 straipsnio 1 dalies a–e punktais) ir į 2020 m. Įstatymo Nr. LVIII 283 straipsnio 1 dalies b punktą dėl galimybės ministrui pagrįsti sprendimą pasinaudoti jam suteiktais įgaliojimais uždrausti sudaryti tam tikrą sandorį ribų (kuriame daroma nuoroda į SESV 52 straipsnio 1 dalį ir 65 straipsnio 1 dalį).

65.

Taigi, kad ir kokiais argumentais būtų remiamasi nagrinėjant bylą, Teisingumo Teismas turi jurisdikciją atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo užduotus klausimus.

66.

Kaip paaiškinta šios išvados 50–53 punktuose, visų valstybių narių tikrinimo mechanizmai, kuriuos leidžiama taikyti pagal TUI tikrinimo reglamentą, turi atitikti Sutartyje nustatytas vidaus rinkos laisves.

67.

Teisingumo Teismas kaip rinkos laisvių apribojimus vertina visas priemones, dėl kurių naudotis šiomis laisvėmis draudžiama, sunku ar ne taip patrauklu ( 47 ).

68.

Vien dėl to, kad nustatytas tikrinimo mechanizmas, trečiųjų valstybių kilmės tiesioginės investicijos savaime tampa mažiau patrauklios. Ginčijamas sprendimas, kuriuo uždrausta įsigyti Janes, akivaizdžiai daro naudojimąsi teise investuoti į Sąjungos įmonę (pagal SESV 63 straipsnio 1 dalį) ir įsisteigimo teise (pagal SESV 49 ir 54 straipsnius) ne tik mažiau patrauklų, bet ir faktiškai visiškai neįmanomą ( 48 ).

69.

Vis dėlto galimybę naudotis pagrindinėmis laisvėmis galima riboti, jeigu tai pateisinama remiantis teisėtais bendrojo intereso pagrindais ir jeigu tai yra tinkama ir būtina šiems interesams apsaugoti. Tai, ar šie du reikalavimai – priimtino pateisinimo ir proporcingumo – yra tenkinami, turi būti tikrinama teisme pagal Sąjungos teisę. Nacionaliniai įstatymai, kaip antai 2020 m. Įstatymas Nr. LVIII, ir jais grindžiami individualūs sprendimai turi atitikti Sąjungos teisės jiems keliamus reikalavimus. Taigi atsižvelgiant į tai, kad per prejudicinio sprendimo priėmimo procedūrą Teisingumo Teismo jurisdikcija apima tik Sąjungos teisės nustatytų sąlygų išaiškinimą, nacionalinis teismas turės įvertinti, ar ministro taikytas 2020 m. Įstatymas Nr. LVIII atitinka šias sąlygas.

70.

Pagal TUI tikrinimo reglamento 1 straipsnio 1 dalį taikant nacionalinius tikrinimo mechanizmus galima riboti kapitalo srautus remiantis dviem galimais pagrindais: pirma, užtikrinant saugumą ir, antra, saugant viešąją tvarką. Šiuo požiūriu šiame reglamente remiamasi Sutartyje ( 49 ) ir Sąjungai privalomuose tarptautiniuose susitarimuose ( 50 ) jau nurodytais pateisinamaisiais pagrindais. Konkrečiai šio reglamento 35 konstatuojamojoje dalyje paaiškinta, kad jo įgyvendinimas Europos Sąjungoje arba jos valstybėse narėse turi atitikti Bendrojo susitarimo dėl prekybos paslaugomis (GATS) ( 51 ) XIV straipsnio a punktą ir XIVa straipsnį bei apskritai Sąjungos teisę.

71.

Nagrinėjamu atveju pateiktas klausimas susijęs tik su SESV 65 straipsnio 1 dalies b punkte numatytais pateisinimais, grindžiamais viešąja tvarka arba saugumu. Pažymėtina, kad tie patys pagrindai taip pat numatyti kaip galimas SESV 52 straipsnio 1 dalyje nustatyto įsisteigimo laisvės apribojimo pateisinimas. Taigi pereisiu prie šių pateisinamųjų pagrindų nagrinėjimo Teisingumo Teismo jurisprudencijoje.

72.

Pirmiausia reikia paaiškinti (ir tai, mano nuomone, yra atsakymas į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo daromą nuorodą į ESS 4 straipsnio 2 dalį), kad valstybės narės iš esmės lieka laisvos nustatyti viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo reikalavimus, atsižvelgdamos į savo nacionalinius poreikius ( 52 ). Šie sumetimai skirtingais laikotarpiais skirtingose valstybėse narėse gali skirtis ( 53 ). Sąjungos teisė šių aplinkybių nereglamentuoja.

73.

Vis dėlto Sąjungos teisė daro įtaką nacionalinės politikos pasirinkimui, reikalaudama, kad pateisinamieji pagrindai būtų suprantami siaurai, nes remiantis jais leidžiama nukrypti nuo taisyklės, pagal kurią tiesioginės investicijos iš esmės yra liberalizuotos ( 54 ). Taigi šiais pagrindais galima remtis tik jeigu pagrindiniam visuomenės interesui kyla reali ir pakankamai didelė grėsmė ( 55 ), net jeigu ji yra tik tikėtina ( 56 ).

74.

Taigi valstybė narė turi paaiškinti, pirma, kodėl interesas, dėl kurio taikomas aptariamas apribojimas, jos visuomenėje laikomas pagrindiniu ir, antra, kodėl ribojama veikla kelia realią ir pakankamai didelę grėsmę šiam pagrindiniam interesui.

75.

Vengrijos vyriausybė tvirtina, kad 2020 m. Įstatymu Nr. LVIII siekiama apsaugoti du pagrindinius Vengrijos visuomenės interesus. Pirmasis nurodytas interesas – užkirsti kelią spekuliaciniams įsigijimams Vengrijos ekonomikai strateginiais laikomuose sektoriuose, ypač po COVID‑19 pandemijos. Antrasis nurodytas interesas – tiekimo (šiuo atveju – smėlio, žvyro ir molio Vengrijoje) saugumo užtikrinimas.

76.

Mano nuomone, kuriai pritaria pareiškėja, Italijos vyriausybė ir Komisija, Vengrijos vyriausybės nurodytas pirmasis pagrindas negali būti pripažintas viešosios tvarkos išimties taikymo pagrindu. Iš jurisprudencijos matyti, kad bendrai vien ekonominio pobūdžio priežastys negali pateisinti vienos iš pagrindinių laisvių įgyvendinimo kliūčių ( 57 ). Norėčiau aiškiai pasakyti, kad neginčiju, jog esant tam tikroms aplinkybėms dėl tokios sveikatos krizės kaip COVID‑19 gali padaugėti spekuliacinių investicijų iš užsienio. Tačiau tokios investicijos yra ekonominio gyvenimo dalis. Jos yra investicinių fondų, kaip antai Lone Star, verslo strategijos dalis. Taigi Vengrijos nacionalinės ekonomikos apsauga nuo spekuliacinių investicijų savaime negali būti pripažinta interesu, kuris gali būti saugomas viešosios tvarkos sumetimais ( 58 ).

77.

Teisingumo Teismas iš tiesų yra išaiškinęs, kad esant tam tikroms aplinkybėms priežastimis, kuriomis kitu atveju nebūtų galima remtis siekiant pateisinti sandorių tarp vidaus rinkos subjektų ribojimą, būtų galima remtis siekiant pateisinti kliūtis trečiųjų valstybių kilmės kapitalo judėjimui. Taigi Sprendime Test Claimants in the FII Group Litigation Teisingumo Teismas išaiškino, kad „negali būti atmesta valstybės narės galimybė įrodyti, jog kapitalo judėjimo į trečiąsias šalis ar iš jų apribojimas pateisinamas motyvu, nurodytu tokiomis aplinkybėmis, kuriomis šis motyvas negalėtų pagrįstai pateisinti kapitalo judėjimo tarp valstybių narių apribojimo“ ( 59 ). Vis dėlto toje ir kitose panašiose bylose aptartais atvejais aplinkybė, paskatinusi Teisingumo Teismą pritarti priimtinų pateisinamųjų pagrindų Sąjungos viduje ir už jos ribų diferencijavimui, buvo tai, kad vidaus rinkoje yra valstybių narių aukšto lygio tarpusavio teisinė integracija (pavyzdžiui, dėl mokesčių suderinimo), o su trečiąja valstybe, dėl kurios kilo ginčas, panašaus lygio integracijos nėra ( 60 ).

78.

Ši jurisprudencija šiai bylai netaikytina. Mano nuomone, remiantis aukštu teisinės integracijos vidaus rinkoje lygiu negalima pateisinti rėmimosi vien ekonominiais motyvais, siekiant pateisinti spekuliacinių „netiesioginių“ tiesioginių užsienio investicijų apribojimą apskritai ( 61 ). Kadangi spekuliacinės investicijos laikomos teisėta verslo veikla ir nėra specialiai reguliuojamos vidaus rinkoje, joms negalima užkirsti kelio prisidengiant viešosios tvarkos pagrindu vien dėl to, kad jos yra tiesiogiai arba netiesiogiai daromos iš trečiųjų valstybių.

79.

Mano nuomone, antruoju Vengrijos vyriausybės nurodytu pagrindu – tiekimo saugumu – gali būti remiamasi arba kaip viešosios tvarkos, arba kaip visuomenės saugumo aspektu.

80.

Šiuo klausimu Vengrijos vyriausybė iš esmės aiškina, kad statybinių žaliavų tiekimo saugumas yra svarbus šalies pramonės ir viešajai infrastruktūrai, taip pat ir vietos lygmeniu. Pareiškėja, Italijos vyriausybė ir Komisija pažymi, kad šiuo pagrindu iš esmės galima remtis esant tam tikroms aplinkybėms, siekiant pateisinti laisvo judėjimo taisyklių ribojimą. Vis dėlto pareiškėja ir Komisija taip pat pažymi, kad nemano, jog šiuo atveju tokiam pateisinimui galėtų būti pritarta.

81.

Teisingumo Teismas iki šiol pripažino būtinybę užtikrinti tam tikrų pagrindinių viešųjų paslaugų tiekimo saugumą ir tinkamą tam tikrų tinklo paslaugų, laikomų būtinomis valstybės narės ekonominiam ir socialiniam gyvenimui, veikimą kaip priimtiną pagrindą, kuriuo remiantis galima pateisinti viešosios tvarkos išimties taikymą ( 62 ).

82.

Taigi manau, kad dėl to negalima atmesti galimybės, jog tam tikrų statybinių žaliavų tiekimo užtikrinimas krizės metu valstybės narės požiūriu gali būti vertinamas kaip aplinkybė, kuria remiantis galima pateisinti pagrindinės rinkos laisvės apribojimą viešosios tvarkos (arba visuomenės saugumo) sumetimais. Tai taikytina kalbant apie smėlį, žvyrą ir molį, nepaisant to, kad Komisija (dar) neįtraukė šių žaliavų į „svarbiausių“ žaliavų sąrašą ( 63 ). Iš tiesų yra tyrimų, kurie patvirtina požiūrį, kad šių medžiagų trūksta ir kad jų tiekimas gali kelti susirūpinimą ( 64 ). Taigi pastangos užtikrinti smėlio, žvyro ir molio tiekimą gali būti laikomos pagrindiniu visuomenės interesu.

83.

Šią nuomonę patvirtina ir TUI tikrinimo reglamento tekstas. Jo 4 straipsnyje įtvirtinta, kad nustatydamos, ar tiesioginė užsienio investicija gali daryti poveikį saugumui arba viešajai tvarkai, valstybės narės (ir Komisija) gali nagrinėti kapitalo sandorio galimą poveikį, inter alia, ypatingos svarbos išteklių, įskaitant žaliavas, tiekimui. Taip pat pagal to reglamento 8 straipsnį Komisija gali pateikti atitinkamai valstybei narei nuomonę, kad ji mano, kad tiesioginė užsienio investicija gali daryti poveikį Sąjungos svarbos projektams ir programoms, kuriems taikoma Sąjungos teisė, susijusi su ypatingos svarbos ištekliais, ir kurie yra būtini saugumui arba viešajai tvarkai.

84.

Nepaisydama šios bendros galimybės remtis būtinybe užtikrinti tam tikrų žaliavų tiekimo saugumą, manau, kad nagrinėjamos bylos aplinkybėmis sunku daryti išvadą, jog tai, kad gamintojas, kuriam tenka tik 0,52 % Vengrijos smėlio, žvyro ir molio vidaus produkcijos, priklauso užsienio subjektui, kelia realią ir pakankamai didelę grėsmę pagrindiniam Vengrijos tiekimo grandinės saugumo interesui.

85.

Paklausta per posėdį Vengrijos vyriausybė negalėjo įtikinamai pagrįsti, kodėl Janes apsauga nuo užsienio investuotojų (nesvarbu, ar vietos, ar nacionaliniu lygmeniu) būtų pagrindinis Vengrijos visuomenės interesas. Taip pat nebuvo paaiškinta, kaip tokia užsienio subjekto nuosavybės teisė kelia grėsmę šių medžiagų tiekimui vietos statybos įmonėms. Juk Janes jau dabar 90 % savo produkcijos parduoda pareiškėjai, o vietos įmonėms – tik 10 % ( 65 ).

86.

Manęs tikrai neįtikina Vengrijos vyriausybės argumentas, kad bet kokia užsienio subjekto nuosavybės teisė į karjerą arba tokį karjerą valdančią įmonę savaime gali kelti grėsmę tiekimo saugumui, taigi viešosios tvarkos požiūriu pateisintų tiesioginių užsienio investicijų į tokius objektus ribojimą. Mano nuomone, net ir atsižvelgiant į skirtingą teisinę ir politinę padėtį Europos Sąjungoje ir už jos ribų, nėra jokios pagrįstos arba įtikinamos priežasties, kodėl valstybės narės galėtų bendrai įtariai vertinti visas sudarant trečiųjų valstybių kilmės sandorius daromas tiesiogines užsienio investicijas ( 66 ).

87.

Taigi net jeigu nacionaliniame įstatyme, kaip antai 2020 m. Įstatyme Nr. LVIII, iš esmės galėtų būti numatyta, kad „netiesioginių“ tiesioginių užsienio investicijų tikrinimas pateisinamas remiantis būtinybe užtikrinti tam tikrų žaliavų tiekimo saugumą, šis pateisinimas gali būti taikomas tik tuo atveju, jeigu galima įrodyti, kad užsienio subjekto nuosavybės teisė į tokių žaliavų šaltinį kelia realią ir pakankamai didelę grėsmę tiekimo saugumui konkrečiame regione arba visoje Vengrijoje.

88.

Nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi nustatyti, ar ginčijamame sprendime buvo pateikti tokie motyvai, pažymiu, kad iš teismo bylos medžiagos nematyti, jog ministras būtų paaiškinęs, ar netiesioginė užsienio subjekto nuosavybės teisė į Janes kelia realią ir didelę grėsmę žvyro, smėlio ir molio tiekimo Vengrijoje (joje visoje arba tam tikrame regione) saugumui ir kaip ji kelia tokią grėsmę.

89.

Tai nebūtinai reiškia, kad 2020 m. Įstatymas Nr. LVIII savaime prieštarauja Sąjungos teisei. Šiame įstatyme galėtų pakakti nuorodos į Sutarties straipsnius, reglamentuojančius nukrypti nuo pagrindinių rinkos laisvių leidžiančias nuostatas, kurių turi laikytis ministras ( 67 ). Vis dėlto taip gali būti tik tuo atveju, jeigu pagal Vengrijos teisę ši nuoroda pakankamai aiškiai įpareigoja ministrą kiekviename individualiame tikrinimo sprendime paaiškinti, kodėl konkreti tiesioginė užsienio investicija kelia realią ir pakankamai didelę grėsmę pagrindiniams Vengrijos interesams. Kadangi, mano nuomone, būtinas šios pareigos nustatymo pačiame teisės akte tikslumo laipsnis priklauso nuo konkrečios valstybės narės teisinės kultūros, tai gali įvertinti tik nacionalinis teismas.

90.

Nacionalinėje teisėje, reglamentuojančioje tiesioginių užsienio investicijų tikrinimo mechanizmus, taip pat turėtų būti numatytas reikalavimas, kad kiekvienas ministro remiantis ta teise priimtas tikrinimo sprendimas būtų tinkamas ir būtinas siekiant apsaugoti nuo realios grėsmės valstybės narės visuomenės pagrindiniams interesams.

91.

Lygiai taip pat, kaip ir reikalavimo, kad pats pateisinimas atitiktų Sutartį (žr. šios išvados 89 punktą), gali pakakti to, kad nacionalinėje teisėje būtų pateikta tik nuoroda į laisvo judėjimo nuostatas, pagal kurias reikalaujama visapusiškai įvertinti šių laisvių apribojimų proporcingumą. Svarbu tai, kad pagal šią teisę vykdomosioms nacionalinėms institucijoms būtų nustatyta pareiga paaiškinti, kodėl priimta priemonė (pavyzdžiui, nagrinėjamu atveju – aptariamas neleidimas įsigyti Sąjungos įmonę) yra proporcinga.

92.

Tai, ar konkreti priemonė yra proporcinga, turi įvertinti nacionalinis teismas. Kitaip tariant, jeigu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas manytų, kad smėlio, žvyro ir molio tiekimas yra pagrindinis Vengrijos visuomenės interesas, kuriam kyla reali grėsmė, jis taip pat turėtų įvertinti, ar draudimas pareiškėjai įsigyti Janes atitiktų šią grėsmę. Tai reiškia, kad ginčijamas sprendimas turi būti tinkamas ir būtinas tariamai grėsmei pašalinti.

93.

Apsiribosiu pastaba, kad iš bylos medžiagos neaišku, kaip draudimas užsienio subjektams netiesiogiai įgyti nuosavybės teisių į Janes padeda užtikrinti netrukdomą smėlio, žvyro ir molio tiekimą vietos statybos įmonėms. Kaip per posėdį nurodė ir Teisingumo Teismas, niekas net Vengrijos įmonei netrukdo parduoti visų iš karjero išgautų žaliavų įmonėms užsienyje. Tačiau net ir darant prielaidą, kad būtų nustatytas koks nors ryšys su nurodytu tikslu, vis tiek lieka (taip pat neišnagrinėtas) klausimas, kodėl verčiau negalėjo būti taikoma mažiau ribojanti priemonė, pavyzdžiui, platinimo vietoje rinkos sąlygomis kvota.

94.

Vis dėlto, kaip jau minėta, galiausiai būtent nacionalinis teismas turi įvertinti, ar ministras pakankamai pagrindė nagrinėjamos priemonės tinkamumą ir būtinumą (man taip neatrodo).

95.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Fővárosi Törvényszék (Sostinės apygardos teismas, Vengrija) pateiktą pirmąjį klausimą:

ESS 4 straipsnio 2 daliai, SESV 65 straipsnio 1 dalies b punktui ir 2019 m. kovo 19 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentui (ES) 2019/452, kuriuo nustatoma tiesioginių užsienio investicijų į Sąjungą tikrinimo sistema,

neprieštarauja nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos leidžiama tikrinti trečiųjų valstybių kilmės tiesiogines užsienio investicijas į Sąjungos įmonę, daromas per kitą Sąjungos įmonę, jeigu dėl šių investicijų trečiosios valstybės įmonė veiksmingai dalyvauja valdant arba kontroliuojant Sąjungos įmonę, į kurią investavo.

Tokiuose nacionalinės teisės aktuose gali būti numatyta, kad sandorio tikrinimas pateisinamas būtinybe užtikrinti tam tikrų žaliavų tiekimo saugumą.

Tokiuose nacionalinės teisės aktuose turi būti numatyta, kad individualiuose tikrinimo sprendimuose turi būti paaiškinta, kodėl konkreti tiesioginė užsienio investicija kelia realią ir pakankamai didelę grėsmę tiekimo saugumui ir kodėl konkretus tikrinimo sprendimas yra tinkamas ir būtinas šiai grėsmei pašalinti.