Byla C‑137/21

Europos Parlamentas

prieš

Europos Komisiją

2023 m. rugsėjo 5 d. Teisingumo Teismo (didžioji kolegija) sprendimas

„Ieškinys dėl neveikimo – Reglamentas (ES) 2018/1806 – 7 straipsnio pirmos pastraipos f punktas – Trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami valstybių narių išorines sienas, privalo turėti vizas, sąrašas – Trečiųjų šalių, kurių piliečiams šis reikalavimas netaikomas, sąrašas – Abipusiškumo principas – Raginimas priimti deleguotąjį aktą, kuriuo laikinai dvylikos mėnesių laikotarpiui sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas Jungtinių Amerikos Valstijų piliečiams“

Ieškinys dėl neveikimo – Institucijos įspėjimas – Raginimas imtis atitinkamų veiksmų – Terminai – Sąlygos – Ieškinys dėl neveikimo, pareikštas po to, kai praėjus trejiems metams po pirmojo raginimo imtis veiksmų jų nebuvo imtasi – Pavėluotas ieškinys – Nebuvimas – Priimtinumas

(SESV 265 straipsnio antra pastraipa)

(žr. 27–35 punktus)
Ieškinys dėl neveikimo – Pozicijos apibrėžimas pagal SESV 265 straipsnio antrą pastraipą prieš pareiškiant ieškinį – Sąvoka – Atsisakymas imtis veiksmų pagal raginimą imtis veiksmų – Apėmimas – Priimtinumas

(SESV 265 straipsnio antra pastraipa)

(žr. 39–43 punktus)
Europos Sąjungos institucijos – Įgaliojimų įgyvendinimas – Komisijai suteikti įgaliojimai priimti deleguotuosius aktus – Įgaliojimai papildyti pagal teisėkūros procedūrą priimtą aktą – Apimtis – Pagrindinis reglamentas, kuriuo Komisijai suteikiami įgaliojimai laikinai sustabdyti vizos reikalavimo netaikymą trečiųjų šalių piliečiams – Komisijos pareiga priimti prašomą deleguotąjį aktą – Nebuvimas

(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento 2018/1806 17 konstatuojamoji dalis, 7 straipsnio pirmos pastraipos a, d, e, f ir h punktai ir II priedas)

(žr. 57–64 punktus)
Europos Sąjungos institucijos – Įgaliojimų įgyvendinimas – Komisijai suteikti įgaliojimai priimti deleguotuosius aktus – Komisijos diskrecija priimti papildomus atitinkamos srities teisės aktus – Komisijos atsisakymas priimti deleguotąjį aktą, kuriuo laikinai sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas trečiųjų šalių piliečiams – Leistinumas

(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos d punktas)

(žr. 65–70 punktus)

Santrauka

Pagal Reglamentą 2018/1806 ( 1 ), kuriame nustatyti trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami išorines sienas, privalo turėti vizas, ir trečiųjų šalių, kurių piliečiams tas reikalavimas netaikomas, sąrašai, Sąjunga kaip tikslą įtvirtino visiško abipusiškumo vizų klausimu principą, siekdama padidinti savo išorės politikos trečiųjų šalių atžvilgiu patikimumą ir nuoseklumą ( 2 ). Šiame reglamente numatyta, kad abipusiškumo principo įgyvendinimo mechanizmas turi leisti Sąjungai solidariai pateikti atsaką tuo atveju, jei viena iš trečiųjų šalių, įtrauktų į šio reglamento II priede esantį sąrašą, nuspręstų vienos ar kelių valstybių narių piliečiams taikyti vizos reikalavimą ( 3 ). Reglamente Komisijai deleguojami įgaliojimai priimti teisės aktus pagal SESV 290 straipsnį, kuriais laikinai sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas tos trečiosios šalies piliečiams ( 4 ).

2016 m. balandžio mėn. Komisija pateikė Parlamentui ir Tarybai komunikatą ( 5 ), jame nurodyta, kad trijų trečiųjų šalių atveju vis dar nesilaikoma abipusiškumo principo; tarp šių trečiųjų šalių nurodytos Jungtinės Amerikos Valstijos, nustačiusios vizos reikalavimą penkių valstybių narių piliečiams. Komisijai nurodžius ( 6 ), kad abipusiškumo principo nesilaikymas vizų klausimu susijęs tik su dviem trečiosiomis šalimis, o viena iš jų yra Jungtinės Amerikos Valstijos, 2017 m. kovo mėn. Parlamentas priėmė rezoliuciją ( 7 ), joje nurodė, kad Komisija yra „teisiškai įpareigota priimti deleguotąjį aktą, kuriuo laikinai sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas vizos reikalavimo tam tikrų <...> valstybių narių piliečiams nepanaikinusių trečiųjų valstybių piliečiams“, ir paragino Komisiją priimti tokį aktą. 2017 m. gegužės mėn. Komisija į šį raginimą atsakė neigiamai ( 8 ). 2020 m. kovo mėn. Komisijai pateikus šeštąjį komunikatą, Parlamentas pakartojo savo raginimą imtis veiksmų ( 9 ), nes Jungtinės Amerikos Valstijos ir toliau taikė vizos reikalavimą keturių valstybių narių piliečiams. Komisija vėl nesureagavo teigiamai į šį raginimą ( 10 ).

Manydamas, kad pagal Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos f punktą Komisija privalo priimti deleguotąjį aktą, jeigu įvykdytos šioje nuostatoje numatytos tokio akto priėmimo sąlygos, Parlamentas pareiškė Komisijai ieškinį dėl neveikimo pagal SESV 265 straipsnį.

Sprendime Teisingumo Teismas išsakė poziciją dėl ieškinio dėl neveikimo priimtinumo, t. y. pirma, dėl šioje nuostatoje numatyto ieškinio pareiškimo termino ir, antra, dėl pozicijos pareiškimo sąvokos, kaip ji suprantama pagal šią nuostatą esant tarpinstituciniams santykiams. Dėl esmės pasakytina, kad Teisingumo Teismas atmetė ieškinį, motyvuodamas tuo, kad laikydamasi šiame reglamente numatytų kriterijų Komisija neviršijo turimos diskrecijos, kai nusprendė, kad neprivalo priimti prašomo deleguotojo akto.

Teisingumo Teismo vertinimas

Pirma, Teisingumo Teismas nusprendė dėl ieškinio priimtinumo ( 11 ).

Pirmasis nepriimtinumo pagrindas grindžiamas tuo, kad ieškinys pareikštas pavėluotai, nes Parlamentas pareiškė ieškinį dėl neveikimo, kai 2020 m. spalio mėn. rezoliucija antrą kartą paragino Komisiją imtis veiksmų, nors po 2017 m. kovo mėn. rezoliucijos iš karto tokio ieškinio nepareiškė. Šiuo aspektu Teisingumo Teismas konstatavo, kad atsakymas į klausimą, ar Parlamentas nesilaikė SESV 265 straipsnio antroje pastraipoje numatyto ieškinio pareiškimo termino, priklauso nuo to, ar antrasis raginimas imtis veiksmų, atsižvelgiant į objektyvias aplinkybes, susijusias su jo turiniu ar kontekstu, skiriasi nuo pirmojo. Komunikate, pateiktame atsakant į 2017 m. kovo mėn. rezoliuciją, Komisija, be kita ko, nusprendė, kad deleguotojo akto, kuriuo laikinai sustabdomas šio reikalavimo netaikymas, priėmimas „šiuo metu“ duotų priešingų rezultatų ir nepadėtų siekti bevizio režimo visiems Sąjungos piliečiams tikslo. 2020 m. spalio mėn. rezoliucijoje Parlamentas paragino Komisiją dar kartą apsvarstyti prieš trejus metus išdėstytą poziciją, atsižvelgiant į per tą laiką įvykusius pokyčius. Šiuo klausimu Teisingumo Teismas pažymėjo, kad įvairūs teisiniai ir politiniai motyvai galėjo paskatinti Parlamentą iš pradžių nesikreipti į teismą po to, kai Komisija priėmė šį komunikatą. Be to, būtent įvertinęs padėties pokyčius priėmus pirmąjį raginimą imtis veiksmų Parlamentas priėmė 2020 m. spalio mėn. rezoliuciją. Kadangi abiejose rezoliucijose pateikti raginimai imtis veiksmų skiriasi atsižvelgiant tiek į jų turinį, tiek į aplinkybes, kuriomis jos buvo priimtos, Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad 2020 m. spalio mėn. rezoliucija negalėjo būti siekiama apeiti SESV 265 straipsnio antroje pastraipoje numatytą ieškinio pareiškimo terminą, kuris prasidėjo 2017 m. kovo mėn. rezoliucijoje pateiktu raginimu imtis veiksmų.

Dėl antrojo nepriimtinumo pagrindo, grindžiamo Komisijos pozicijos pareiškimu 2020 m. gruodžio mėn. komunikate, Teisingumo Teismas priminė, kad pagal SESV 265 straipsnio pirmą pastraipą į jį gali būti kreipiamasi siekiant, kad būtų konstatuota, jog atitinkama institucija, pažeisdama Sutartis, nesiima veiksmų. Teisingumo Teismas priminė, kad aplinkybė, jog institucijos atsakymas į raginimą imtis veiksmų netenkina jai tokį raginimą pateikusio asmens, nereiškia, kad šis atsakymas nėra pozicijos pareiškimas, kaip tai suprantama pagal SESV 265 straipsnio antrą pastraipą, lemiantis neveikimo pabaigą. Vis dėlto šis sprendimas negali būti taikomas tarpinstituciniams santykiams, kai ieškinio dėl neveikimo nepriimtinumas leistų atitinkamai institucijai ir toliau nesiimti veiksmų. Taip būtų tuo atveju, jei aptariamą Komisijos komunikatą reikėtų laikyti „pozicijos pareiškimu“, kaip tai suprantama pagal SESV 265 straipsnio antrą pastraipą. Taigi dėl atsisakymo imtis veiksmų, kai institucija buvo paraginta jų imtis, galima kreiptis į Teisingumo Teismą pagal SESV 265 straipsnio antrą pastraipą, jeigu šis atsisakymas, kad ir koks aiškus, nenutraukia neveikimo. Šiomis aplinkybėmis konstatuotina, kad, esant tarpinstituciniams santykiams, institucijos atsakymas, kuriame, kaip nagrinėjamu atveju, išdėstytos priežastys, dėl kurių ji mano, jog nereikia priimti prašomo akto, būtinai turi būti laikomas šios institucijos atsisakymu imtis veiksmų, todėl dėl jo turi būti galima kreiptis į Teisingumo Teismą su ieškiniu pagal SESV 265 straipsnį.

Antra, dėl Parlamento pateikto vienintelio pagrindo dėl esmės, grindžiamo tuo, kad pagal Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos f punktą nepriėmusi deleguotojo akto, kuriuo laikinai sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas Jungtinių Amerikos Valstijų piliečiams, Komisija pažeidė Sutartis, Teisingumo Teismas pažymėjo, kad iš šios nuostatos teksto atrodo, jog Komisija privalo priimti tokį aktą, kai įvykdytos jo priėmimo sąlygos. Vis dėlto toks aiškinimas turi būti atmestas atsižvelgiant į Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos bendrą sistemą – būtent joje įtvirtintą kelių pakopų abipusiškumo mechanizmą. Taigi iš kartu aiškinamų šio straipsnio, siejamo su to paties reglamento 17 konstatuojamąja dalimi, nuostatų matyti, kad Komisija turi diskreciją priimti deleguotąjį aktą pagal šį straipsnį arba jo nepriimti. Vadinasi, Komisija neprivalo priimti tokio deleguotojo akto pasibaigus 24 mėnesių laikotarpiui nuo šio reglamento 7 straipsnio pirmos pastraipos a punkte nurodyto pranešimo paskelbimo dienos.

Priešingai, siekdama nustatyti, ar, atsižvelgiant į visiško abipusiškumo tikslą, reikia sustabdyti vizos reikalavimo netaikymą atitinkamos trečiosios šalies piliečiams, ar, atvirkščiai, nesiimti tokios priemonės, paisant interesų, pirmiausia susijusių su valstybių narių, asocijuotųjų Šengeno šalių ir Sąjungos išorės santykiais, Komisija turi atsižvelgti į Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos d punkte nurodytus tris kriterijus ( 12 ). Išnagrinėjęs šiuos tris kriterijus Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad nagrinėjamu atveju Komisija neviršijo turimos diskrecijos, kai 2020 m. spalio mėn. Parlamentui paraginus ją imtis veiksmų laikėsi nuomonės, kad neprivalo priimti aptariamo deleguotojo akto. Todėl jis atmetė ieškinį kaip nepagrįstą.

( 1 ) 2018 m. lapkričio 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) 2018/1806, nustatantis trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami išorines sienas, privalo turėti vizas, ir trečiųjų šalių, kurių piliečiams tas reikalavimas netaikomas, sąrašus (kodifikuota redakcija) (OL L 303, 2018, p. 39).

( 2 ) Žr. Reglamento 2018/1806 14 konstatuojamąją dalį.

( 3 ) Žr. Reglamento 2018/1806 15 konstatuojamąją dalį.

( 4 ) Žr. Reglamento 2018/1806 17 konstatuojamąją dalį ir 7 straipsnio e, f ir h punktus. Konkrečiai kalbant, 7 straipsnyje nurodyta:

„Jeigu trečioji šalis, įtraukta į II priede pateiktą sąrašą, taiko vizos reikalavimą bent vienos valstybės narės piliečiams, taikomos šios nuostatos:

<…>

f) jei per 24 mėnesių laikotarpį nuo a punkto trečioje pastraipoje nurodytos paskelbimo dienos atitinkama trečioji šalis nepanaikina vizos reikalavimo, Komisija pagal 10 straipsnį priima deleguotąjį aktą, kuriuo laikinai 12 mėnesių laikotarpiui sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas tos trečiosios šalies piliečiams. Nedarant poveikio 6 straipsnio taikymui, to sustabdymo laikotarpiais atitinkamos trečiosios šalies piliečiai, kurių atžvilgiu taikomas deleguotasis aktas, kirsdami valstybių narių išorines sienas, privalo turėti vizą;

<…>“

( 5 ) 2016 m. balandžio 12 d. Komisijos komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai „Abipusiškumo santykių su tam tikromis trečiosiomis šalimis trūkumas vizų politikos srityje. Dabartinė padėtis ir galimi veiksmai“ (COM(2016) 221 final).

( 6 ) 2016 m. gruodžio 21 d. antrajame komunikate.

( 7 ) 2017 m. kovo 2 d. Europos Parlamento rezoliucija dėl Komisijos įsipareigojimų taikyti abipusiškumo principą vizų klausimu pagal Reglamento (EB) Nr. 539/2001 1 straipsnio 4 dalį (2016/2986(RSP)) (OL C 263, 2018, p. 2, toliau – 2017 m. kovo mėn. rezoliucija).

( 8 ) 2017 m. gegužės 2 d. komunikate (COM(2017) 227 final).

( 9 ) 2020 m. spalio 22 d. Europos Parlamento rezoliucija dėl Komisijos įsipareigojimų taikyti abipusiškumo principą vizų klausimu pagal Reglamento (ES) 2018/1806 7 straipsnį (2020/2605(RSP)) (OL C 404, 2021, p. 157, toliau – 2020 m. spalio mėn. rezoliucija).

( 10 ) Komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai, kuriuo nustatoma Komisijos pozicija Europos Parlamentui 2020 m. spalio 22 d. priėmus rezoliuciją dėl Komisijos įsipareigojimų taikyti abipusiškumo principą vizų klausimu ir kuriuo apžvelgiama padaryta pažanga (COM(2020) 851 final) (toliau – 2020 m. gruodžio mėn. komunikatas).

( 11 ) Remiantis SESV 265 straipsnio antra pastraipa, ieškinys dėl neveikimo priimtinas tik tuo atveju, jeigu ta institucija, įstaiga ar organas buvo pirma paragintas imtis atitinkamų veiksmų. Jei per du mėnesius po tokio paraginimo ta institucija, įstaiga ar organas neapibrėžia savo pozicijos, ieškinys gali būti pateikiamas per kitus du mėnesius.

( 12 ) Reglamento 2018/1806 7 straipsnyje nustatyta:

„Jeigu trečioji šalis, įtraukta į II priede pateiktą sąrašą, taiko vizos reikalavimą bent vienos valstybės narės piliečiams, taikomos šios nuostatos:

<…>

d) Komisija, svarstydama, kokių tolesnių veiksmų imtis laikantis e, f arba h punkto, atsižvelgia į priemonių, kurių ėmėsi atitinkama valstybė narė, siekdama užtikrinti bevizį režimą susijusios trečiosios šalies atžvilgiu, rezultatus, į veiksmus, kurių imtasi laikantis b punkto, ir vizos reikalavimo netaikymo sustabdymo pasekmes Sąjungos ir jos valstybių narių išorės santykiams su atitinkama trečiąja šalimi;

<…>“