Byla C‑377/20
Servizio Elettrico Nazionale SpA ir kt.
prieš
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ir kt.
(Consiglio di Stato prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
2022 m. gegužės 12 d. Teisingumo Teismo (penktoji kolegija) sprendimas
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Konkurencija – Dominuojanti padėtis – Piktnaudžiavimas – SESV 102 straipsnis – Veiksmų poveikis vartotojų gerovei ir rinkos struktūrai – Piktnaudžiavimas siekiant išstumti konkurentą – Galėjimas veiksmais daryti išstūmimo poveikį – Naudojimasis kitomis priemonės nei tos, kurios priskiriamos pranašumais grindžiamai konkurencijai – Hipotetinio tokio pat produktyvaus konkurento negalėjimas atkartoti veiksmų – Antikonkurencinio ketinimo buvimas – Elektros energijos pardavimo rinkos atvėrimas konkurencijai – Neskelbtinos komercinės informacijos perdavimas bendrovių grupės viduje siekiant išlaikyti rinkoje dominuojančią padėtį, perimtą dėl teisės aktuose nustatyto monopolio – Patronuojamosios bendrovės elgesio priskyrimas patronuojančiajai bendrovei“
Dominuojanti padėtis – Piktnaudžiavimas – Draudimas – Tikslas – Baudimas už veiksmus, kuriais gali būti net netiesiogiai padaryta žala vartotojams pakenkiant veiksmingos konkurencijos struktūrai – Būtinybė įrodyti tiesioginę žalą vartotojams – Nebuvimas – Veiksmų pateisinimas jų teigiamu poveikiu vartotojams – Sąlygos
(SESV 3 straipsnio 1 dalies b punktas ir 102 straipsnis; prie ES ir ESV sutarčių pridėtas Protokolas Nr. 27)
(žr. 44–47 punktus, rezoliucinės dalies 1 punktą)
Konkurencija – Sąjungos teisės normos – Nacionalinių konkurencijos priežiūros institucijų atliekamas taikymas – Sprendimas, kuriuo konstatuojamas pažeidimas ir skiriama bauda – Sprendimas, grindžiamas įrodymais, kurių pakanka ginčijamam pažeidimui konstatuoti – Dominuojančią padėtį užimančios įmonės, ginčijančios pažeidimą, įrodinėjimo pareiga – Apimtis
(SESV 102 straipsnis)
(žr. 46–48, 84–86, 103 punktus, rezoliucinės dalies 1 ir 4 punktus)
Konkurencija – Sąjungos teisės normos – Nacionalinių konkurencijos priežiūros institucijų atliekamas taikymas – Administracinė procedūra – Sprendimas, kuriuo konstatuojamas pažeidimas ir skiriama bauda – Konkurencijos institucijos pareiga išklausyti atitinkamą įmonę – Būtinybė rūpestingai ir nešališkai išnagrinėti visas reikšmingas konkretaus atvejo aplinkybes
(SESV 102 straipsnis; Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnio 1 dalis ir 2 dalies a punktas)
(žr. 52 punktą)
Dominuojanti padėtis – Piktnaudžiavimas – Sąvoka – Galimybė riboti konkurenciją ir išstūmimo poveikis – Galimo poveikio pakankamumas – Dominuojančią padėtį užimančios įmonės pareiga pateikti priešingų įrodymų – Konkretaus išstūmimo poveikio nebuvimo įrodymas – Įrodymas, kurio savaime nepakanka
(SESV 102 straipsnis)
(žr. 53, 55, 56, 58 punktus, rezoliucinės dalies 2 punktą)
Dominuojanti padėtis – Piktnaudžiavimas – Sąvoka – Objektyvi sąvoka, apimanti veiksmus, kurie gali turėti įtakos rinkos struktūrai ir trukdyti išlaikyti rinkoje esančios konkurencijos lygį arba neleisti jai vystytis – Atsižvelgimas į antikonkurencinį ketinimą – Būtinybės nebuvimas – Faktinės aplinkybės vertė
(SESV 102 straipsnis)
(žr. 60–64 punktus, rezoliucinės dalies 3 punktą)
Dominuojanti padėtis – Piktnaudžiavimas – Sąvoka – Objektyvi sąvoka, apimanti veiksmus, kurie gali turėti įtakos rinkos struktūrai ir trukdyti išlaikyti rinkoje esančios konkurencijos lygį arba neleisti jai vystytis – Dominuojančią padėtį užimančios įmonės pareigos – Vien pranašumais grindžiama konkurencija – Vertinimo kriterijai – Atitinkamo elgesio atitiktis kitoms teisės normoms – Nereikšmingumas – Išteklių ar priemonių, būdingų tokiai dominuojančiai padėčiai užimti, naudojimas
(SESV 102 straipsnis)
(žr. 67–69 punktus, 73–78 punktą)
Dominuojanti padėtis – Piktnaudžiavimas – Dominuojanti padėtis, atsiradusi dėl teisės aktuose nustatyto monopolio, kurį numatyta nutraukti atitinkamą rinką atveriant konkurencijai – Neskelbtinos komercinės informacijos perdavimas bendrovių grupės viduje siekiant išlaikyti šią dominuojančią padėtį – Galimybė riboti konkurenciją ir išstūmimo poveikis – Tokio pat produktyvaus konkurento analizė – Elgesys, kai naudojamos tokiai padėčiai užimti būdingos priemonės, kurio tikrai negalėtų įgyvendinti toks konkurentas – Piktnaudžiaujamasis pobūdis – Objektyvus pateisinimas
(SESV 102 straipsnis)
(žr. 71, 78–86, 91, 92, 103 punktus, 4 rezoliucinę dalį)
Konkurencija – Sąjungos teisės normos – Nacionalinių konkurencijos priežiūros institucijų atliekamas taikymas – Sprendimas, kuriuo konstatuojamas pažeidimas ir skiriama bauda – Patronuojamosios bendrovės veiksmų priskyrimas patronuojančiajai bendrovei – Sprendimas, grindžiamas tik nuginčijama prezumpcija, kad faktiškai daroma lemiama įtaka – Leistinumas – Pareigos motyvuoti apimtis
(SESV 102 straipsnis; Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnio 1 dalies ir 2 dalies c punktas ir 51 straipsnio 1 dalis)
(žr. 105–112, 115–120, 123 punktas, 5 rezoliucinę dalį)
Santrauka
Teisingumo Teismas paaiškino kriterijus, kad dominuojanti pozicija būtų laikoma piktnaudžiavimu išstūmimo veiksmų srityje remiantis rinkoje įsitvirtinusio operatoriaus elgesio antikonkurenciniu poveikiu liberalizuojant elektros energijos rinką
Byla susijusi su Italijoje vykstančiu laipsnišku elektros energijos pardavimo rinkos liberalizavimu.
Nors nuo 2007 m. liepos 1 d. visi Italijos elektros tinklų naudotojai, įskaitant namų ūkius bei mažąsias ir vidutines įmones, gali pasirinkti tiekėją, pirmiausia buvo atskirti klientai, kurie atitinka reikalavimus, kad galėtų pasirinkti tiekėją laisvojoje rinkoje, ir saugomos rinkos klientai – privatūs asmenys ir mažosios įmonės – kuriems buvo toliau taikoma reguliuojama tvarka, t. y. servizio di maggior tutela (didesnės apsaugos paslauga), pagal kurią, be kita ko, taikyta speciali kainų apsauga. Saugomos rinkos klientams tik vėliau buvo leista įsitraukti į laisvąją rinką.
Siekiant šio rinkos liberalizavimo, ENEL, kuri iki tol buvo vertikaliai integruota įmonė, Italijoje turėjo elektros energijos gamybos monopoliją ir vykdė jos paskirstymą, buvo pradėta taikyti paskirstymo ir pardavimo veiklos bei prekių ženklų atsiejimo procedūra (angl. „unbundling“). Pasibaigus šiai procedūrai, skirtingi paskirstymo proceso etapai buvo priskirti atskiroms patronuojamosioms bendrovėms. Taip E-Distribuzione buvo patikėta teikti paskirstymo paslaugą, Enel Energia – tiekti elektros energiją laisvojoje rinkoje ir Servizio Elettrico Nazionale (toliau – SEN) – valdyti geresnės apsaugos paslaugą.
Baigusi tyrimą nacionalinė konkurencijos institucija Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)2018 m. gruodžio 20 d. priėmė sprendimą, jame konstatavo, kad SEN ir Enel Energia, koordinuojamos jų patronuojančiosios bendrovės ENEL, nuo 2012 m. sausio mėn. iki 2017 m. gegužės mėn. piktnaudžiavo dominuojančia padėtimi, pažeisdamos SESV 102 straipsnį, todėl joms buvo solidariai skirta daugiau kaip 93 mln. EUR bauda. Inkriminuojamas elgesys pasireiškė tuo, kad buvo įgyvendinama išstūmimo strategija, siekiant SEN, saugomoje rinkoje įsitvirtinusios rinkos operatorės, klientus perkelti į Enel Energia, kuri veikia laisvojoje rinkoje, ir taip sumažinti riziką, kad SEN klientai masiškai pereis pas naujus tiekėjus, kai vėliau atitinkama rinka bus atverta konkurencijai. Šiuo tikslu, kaip nurodyta AGCM sprendime, SEN, be kita ko, paprašė saugomos rinkos klientų duoti sutikimą gauti komercinius pasiūlymus, susijusius su laisvąja rinka, ENEL grupės konkurentų pasiūlymus diskriminuojančiomis sąlygomis.
Vykdant pirmosios instancijos teismo sprendimus, priimtus išnagrinėjus ENEL ir jos dviejų patronuojančiųjų bendrovių paduotus skundus dėl AGCM sprendimo, baudos dydis buvo sumažintas iki maždaug 27,5 mln. EUR. Gavusi tų pačių bendrovių apeliacinius skundus Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) pateikė Teisingumo Teismui klausimus dėl SESV 102 straipsnio aiškinimo ir taikymo išstūmimo veiksmų srityje.
Savo sprendime Teisingumo Teismas pateikė paaiškinimų dėl sąlygų, kuriomis, remiantis antikonkurenciniu poveikiu, įmonės elgesys gali būti laikomas piktnaudžiavimu dominuojančia padėtimi, kai toks elgesys grindžiamas kitų išteklių ar priemonių nei tie, kurie būdingi tokiai padėčiai užimti, naudojimu vykstant rinkos liberalizavimui. Sprendime Teisingumo Teismas nustatė reikšmingus vertinimo kriterijus ir atitinkamai nacionalinei konkurencijos institucijai, priėmusiai sprendimą remiantis SESV 102 straipsniu, tenkančios įrodinėjimo pareigos apimtį.
Teisingumo Teismo vertinimas
Atsakydamas į klausimus, susijusius su SESV 102 straipsniu saugomu interesu, Teisingumo Teismas, pirma, paaiškino piktnaudžiavimą dominuojančia padėtimi apibūdinančius požymius. Jis pažymėjo, viena vertus, jog ir tarpinių, ir galutinių vartotojų gerovė turi būti laikoma galutiniu tikslu, pateisinančiu konkurencijos teisės taikymą siekiant, kad būtų nutrauktas piktnaudžiavimas dominuojančia padėtimi vidaus rinkoje arba didelėje jos dalyje. Tačiau konkurencijos institucija įvykdo jai tenkančią įrodinėjimo pareigą, jei įrodo, kad dėl dominuojančią padėtį užimančios įmonės veiksmų, naudojant kitokius išteklius ar priemones nei lemiančius įprastą konkurenciją, gali būti pakenkta veiksmingos konkurencijos struktūrai, ir jai nebūtina įrodyti, kad tais veiksmais taip pat gali būti padaryta tiesioginė žala vartotojams. Vis dėlto atitinkama dominuojančią padėtį užimanti įmonė gali išvengti SESV 102 straipsnyje nustatyto draudimo, jei įrodo, kad išstūmimo poveikį, kurį gali lemti atitinkami veiksmai, kompensuoja ar netgi viršija teigiamas poveikis vartotojams.
Kita vertus, Teisingumo Teismas priminė, jog dominuojančią padėtį užimančios įmonės elgesys gali būti pripažintas piktnaudžiavimu tik įrodžius, kad dėl jo gali būti ribojama konkurencija, nagrinėjamu atveju – daromas inkriminuojamas išstūmimo poveikis. Tačiau siekiant taip kvalifikuoti nebūtina įrodyti, kad buvo pasiektas numatytas elgesio, kuriuo siekiama išstumti konkurentus iš atitinkamos rinkos, rezultatas. Tokiomis aplinkybėmis vien dominuojančią padėtį užimančios įmonės pateikti įrodymai, kad nėra konkretaus išstūmimo poveikio, negali būti laikomi pakankamais, kad nebūtų taikomas SESV 102 straipsnis. Tačiau ši aplinkybė gali būti požymis, kad atitinkamu elgesiu negali būti daromas nurodomas išstūmimo poveikis, jeigu jis patvirtinamas kitais šio negalėjimo įrodymais.
Antra, kiek tai susiję su nacionaliniam teismui kilusiomis abejonėmis dėl galimo atitinkamos įmonės ketinimo, Teisingumo Teismas priminė, jog tai, ar dominuojančią padėtį rinkoje užimanti įmonė piktnaudžiaudama atliko išstūmimo veiksmus, turi būti vertinama remiantis tuo, ar šie veiksmai galėjo turėti antikonkurencinį poveikį. Darytina išvada, kad konkurencijos institucija neprivalo įrodyti atitinkamos įmonės ketinimo išstumti konkurentus naudojant kitas priemones ar išteklius nei tie, kurie priskiriami pranašumais grindžiamai konkurencijai. Vis dėlto Teisingumo Teismas pažymėjo, kad tokio ketinimo įrodymas yra faktinė aplinkybė, į kurią galima atsižvelgti nustatant piktnaudžiavimą dominuojančia padėtimi.
Trečia, Teisingumo Teismas pateikė nacionalinio teismo prašomų išaiškinimų dėl SESV 102 straipsnio taikymo siekiant atskirti dominuojančią padėtį užimančios įmonės veiksmus, kurie grindžiami teisėtu išteklių ar priemonių, būdingų tokiai padėčiai užimti, naudojimu ne pagal konkurencijos teisę, nuo veiksmų, kuriems gali būti netaikomas šiame straipsnyje nustatytas draudimas, jeigu jie priskiriami įprastai konkurencijai, ir nuo veiksmų, kurie, priešingai, laikytini „piktnaudžiavimu“, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą.
Šiuo klausimu Teisingumo Teismas visų pirma priminė, jog šių veiksmų piktnaudžiaujamasis pobūdis reiškia, kad jie galėjo turėti ginčijamame sprendime aprašytą išstūmimo poveikį. Žinoma, dominuojančią padėtį užimančios įmonės, nepaisant tokios pozicijos priežasčių, gali gintis nuo savo konkurentų, tačiau tai turi daryti naudodamos tik priemones, priskiriamas įprastai konkurencijai, t. y. pranašumais grindžiamai konkurencijai. Veiksmai, kurių negali imtis toks pat atitinkamoje rinkoje produktyvus hipotetinis konkurentas dėl to, kad jie grindžiami išteklių ar priemonių, būdingų dominuojančiai padėčiai užimti, naudojimu, negali būti laikomi priskiriamais pranašumais grindžiamai konkurencijai. Tokiomis aplinkybėmis, kai įmonė praranda teisės aktuose nustatytą monopolį, kurį anksčiau turėjo rinkoje, ji per visą šios rinkos liberalizavimo etapą neturi naudoti priemonių, kurias turėjo dėl savo ankstesnio monopolio ir kurios dėl to negali būti prieinamos jos konkurentams, siekdama ne dėl savo pranašumų išlaikyti dominuojančią padėtį atitinkamoje naujai liberalizuotoje rinkoje.
Vis dėlto tokiems veiksmams gali būti netaikomas SESV 102 straipsnyje nustatytas draudimas, jei atitinkama dominuojančią padėtį užimanti įmonė įrodo, kad arba jie objektyviai pateisinami nuo įmonės nepriklausančiomis aplinkybėmis ir proporcingi šiam pateisinimui, arba juos kompensuoja ar netgi viršija produktyvumo nauda, kuri suteikiama ir vartotojams.
Galiausiai, ketvirta, Teisingumo Teismas, kurio nacionalinis teismas paprašė paaiškinti sąlygas, kuriomis galima atsakomybę už patronuojamosios bendrovės elgesį priskirti jos patronuojančiajai bendrovei, nusprendė, kad, kai viena ar kelios vienam ekonominiam vienetui priklausančios patronuojamosios bendrovės piktnaudžiauja dominuojančia padėtimi, šio vieneto egzistavimo pakanka pripažinti, kad patronuojančioji bendrovė taip pat yra atsakinga už šį piktnaudžiavimą. Tokio vieneto egzistavimas turi būti preziumuojamas, jei tuo metu, kai klostėsi faktinės aplinkybės, patronuojančiajai bendrovei tiesiogiai ar netiesiogiai priklausė bent jau beveik visas šių patronuojamųjų bendrovių kapitalas. Tokiomis aplinkybėmis konkurencijos institucija neprivalo pateikti jokių papildomų įrodymų, nebent patronuojamoji bendrovė įrodytų, kad, nepaisant tokios turimos akcinio kapitalo dalies, ji neturi įgaliojimų lemti savo patronuojančiųjų bendrovių elgesio, nes jos veikia savarankiškai.