1.

Šioje byloje (Bezirksgericht Bleiburg / Okrajno sodišče Pliberk (Bleiburgo apylinkės teismas, Austrija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą) Teisingumo Teismo prašoma priimti sprendimą dėl to, ar pagal Sąjungos teisę valstybėms narėms draudžiama reikalauti, kad paslaugų, kurias teikia kitoje valstybėje narėje įsteigtos įmonės komandiruoti darbuotojai, gavėjas sumokėtų garantiją ir sustabdytų mokėjimą tai įmonei. Pagal atitinkamas nacionalinės teisės nuostatas už tokias paslaugas nesumokėtą sumą reikia sumokėti priimančios valstybės narės valdžios institucijoms, kad būtų užtikrinta, jog bus sumokėta bauda, jeigu ji ateityje bus skirta paslaugų teikėjui už tam tikrų nacionalinės darbo teisės aktų nuostatų pažeidimą.

2.

Siekdamas nustatyti, ar nagrinėjama nacionalinės teisės nuostata prieštarauja Sąjungos teisei, Teisingumo Teismas turės išnagrinėti sąveiką tarp Sąjungos teisės nuostatų dėl laisvės teikti paslaugas, įtvirtintų SESV 56 straipsnyje, Direktyvoje 2006/123/EB ( 2 ) ir Direktyvoje 2014/67/ES ( 3 ), ir nacionalinės teisės nuostatų, kurios, kaip teigia atitinkama valstybė narė, yra jos darbo teisės aktų dalis.

3.

Paslaugų direktyvos 1 straipsnio 6 dalyje („Dalykas“) numatyta:

„Ši direktyva neturi įtakos darbo teisei, t. y. jokioms teisės ar sutartinėms nuostatoms dėl įdarbinimo sąlygų, darbo sąlygų, įskaitant sveikatą ir saugą darbe, ir darbdavio bei darbuotojo santykių, kurias pagal [Sąjungos] teisei neprieštaraujančią nacionalinę teisę taiko valstybės narės. Be to, ši direktyva neturi įtakos valstybių narių socialinės apsaugos teisės aktams.“

4.

Tos pačios direktyvos 3 straipsnio („Ryšys su kitomis [Sąjungos] teisės nuostatomis“) 3 dalyje nustatyta:

„Valstybės narės taiko šios direktyvos nuostatas laikydamosi Sutartyje nustatytų įsisteigimo teisės ir laisvo paslaugų judėjimo taisyklių.“

5.

16 straipsnyje („Laisvė teikti paslaugas“) numatyta:

„1.   Valstybės narės gerbia teikėjų teisę teikti paslaugas ne toje valstybėje narėje, kurioje jie yra įsisteigę.

Valstybė narė, kurioje teikiama paslauga, savo teritorijoje užtikrina nevaržomą teisę teikti paslaugas ar vykdyti paslaugų teikimo veiklą.

Valstybės narės savo teritorijoje neapriboja teisės teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklos vykdymo jokiais reikalavimais, kuriais būtų pažeidžiami šie principai:

2.   Valstybės narės negali apriboti kitoje valstybėje narėje įsisteigusio paslaugų teikėjo laisvės teikti paslaugas, nustatydamos tokius reikalavimus:

3.   Valstybei narei, į kurią atvyksta teikėjas, nekliudoma taikyti paslaugų teikimo reikalavimų, jei jie pagrįsti viešosios tvarkos, visuomenės saugumo, visuomenės sveikatos ar aplinkos apsaugos sumetimais, ir jeigu laikomasi 1 dalies nuostatų. Valstybei narei taip pat nekliudoma, nepažeidžiant [Sąjungos] teisės, taikyti savo taisyklių dėl įdarbinimo sąlygų, įskaitant kolektyviniuose susitarimuose nustatytas taisykles.

<…>“

6.

Paslaugų direktyvos 17 straipsnyje pateikiamas „Papildomų nuo laisvės teikti paslaugas leidžiančių nukrypti nuostatų“ sąrašas. Pagal šio sąrašo 2 punktą „16 straipsnis netaikomas <…> klausimams, kuriems taikoma Direktyva 96/71/EB“.

7.

Paslaugų direktyvos IV skyriaus 2 skirsnis susijęs su „Paslaugų gavėjo teisėmis“. 19 straipsnis suformuluotas taip:

„Valstybės narės negali nustatyti gavėjams reikalavimų, kuriais ribojamas naudojimasis kitoje valstybėje narėje įsisteigusio teikėjo teikiama paslauga, ypač šių reikalavimų:

8.

1993 m. Arbeitsvertragsrechts-Anpassungsgesetz (Darbo sutarčių teisės suderinimo įstatymas) (BGBl., 459/1993, toliau – AVRAG) 7m paragrafe nustatyta:

„1.   Kai pagrįstai įtariama, kad padarytas administracinis nusižengimas pagal 7b paragrafo 8 dalį, 7i paragrafą arba 7k paragrafo 4 dalį ir kai dėl tam tikrų aplinkybių reikia daryti prielaidą, kad patraukti atsakomybėn arba taikyti sankcijas bus neįmanoma arba gerokai sunkiau dėl su darbdavio (rangovo) arba darbo jėgos teikėjo asmeniu susijusių priežasčių, mokesčių institucijos, remdamosi pagal 7f paragrafą atliktais tyrimais, ir Statybos darbuotojų apmokamų atostogų ir išeitinių išmokų fondas gali raštu pareikalauti, kad darbo jėgos teikimo atveju darbdavys nemokėtų dar mokėtino atlyginimo arba užmokesčio už darbo jėgos teikimą arba jo dalies (mokėjimo sustabdymas) <…> Mokesčių institucijos ir Statybos darbuotojų apmokamų atostogų ir išeitinių išmokų fondas gali įpareigoti sustabdyti mokėjimą, tik jei negalima nustatyti arba išreikalauti 7l paragrafe numatytos laikinosios garantijos.

<…>

3.   Kai pagrįstai įtariama, kad padarytas administracinis nusižengimas pagal 7b paragrafo 8 dalį, 7i paragrafą arba 7k paragrafo 4 dalį ir kai dėl tam tikrų aplinkybių reikia daryti prielaidą, kad patraukti atsakomybėn arba taikyti sankcijas bus neįmanoma arba gerokai sunkiau dėl su darbdavio (rangovo) arba darbo jėgos teikėjo asmeniu susijusių priežasčių, regioninės valdžios institucija gali sprendimu pareikalauti, kad darbo jėgos teikimo atveju užsakovas arba darbdavys dar mokėtiną atlyginimą arba užmokestį už darbo jėgos teikimą arba jo dalį sumokėtų kaip garantiją per pagrįstą laikotarpį <…>

<…>

5.   Mokėjimas pagal 3 dalį panaikina užsakovo arba darbdavio įsiskolinimą rangovui ar darbo jėgos teikėjui.

<.. >“

9.

AVRAG 7b paragrafo 3 ir 8 dalyse nustatyta:

„3.   Darbdavys, kaip tai suprantama 1 dalyje, turi pagal Ausländerbeschäftigungsgesetz (Užsieniečių įdarbinimo įstatymas) ir Federalinio finansų ministro [AVRAG] Centriniame kontrolės ir neteisėto užimtumo biure deklaruoti darbuotojo, komandiruoto atlikti darbą Austrijoje, įdarbinimą ne vėliau kaip vieną savaitę prieš darbo pradžią <…>

<…>

8.   Jei darbdavys, kaip tai suprantama 1 dalyje,

10.

AVRAG 7i paragrafo 4 punktas suformuluotas taip:

„Asmuo, kuris kaip:

1)   darbdavys, kaip tai suprantama pagal 7 paragrafą, 7a paragrafo 1 dalį arba 7b paragrafo 1 ir 9 dalis, pažeisdamas 7d paragrafą nepateikia darbo užmokesčio dokumentacijos,

<…>

padaro administracinį nusižengimą ir už kiekvieną atitinkamą darbuotoją regioninės valdžios institucija skiria baudą nuo 1000 EUR iki 10000 EUR, pakartotinio nusižengimo atveju – nuo 2000 EUR iki 20000 EUR baudą, o jei tokių darbuotojų daugiau nei trys, už kiekvieną darbuotoją skiriama bauda nuo 2000 EUR iki 20000 EUR, pakartotinio nusižengimo atveju – nuo 4000 EUR iki 50000 EUR.“

11.

AVRAG 7b paragrafo 3 dalies, 7b paragrafo 8 dalies, 7i paragrafo 4 dalies ir 7m paragrafo nuostatos atspindi teisinę situaciją iki 2016 m. gruodžio 31 d.2017 m. sausio 1 d. šios nuostatos buvo pakeistos tokio pat turinio Lohn- und Sozialdumpingbekämpfungsgesetz (Įstatymas kovoti su darbo užmokesčio ir socialiniu dempingu) 19, 26, 27, 28 ir 34 paragrafais.

12.

Ši byla susijusi su Čepelnik d.o.o. (toliau – Čepelnik) ir Michael Vavti ginču dėl likusios atlyginimo už statybos paslaugas dalies sumokėjimo.

13.

Čepelnik yra ribotos atsakomybės bendrovė, įsteigta Slovėnijoje. Ji suteikė M. Vavti statybos paslaugų, kurių vertė –12200 EUR. Ji paslaugas M. Vavti priklausančiame name, esančiame Austrijoje netoli sienos su Slovėnija, teikė komandiruodama darbuotojus. M. Vavti sumokėjo Čepelnik7000 EUR avanso.

14.

2016 m. kovo 16 d. Austrijos finansų policija atliko patikrinimą statybvietėje ir nustatė, kad Čepelnik padarė du administracinius nusižengimus. Pirma, Čepelnik nepateikė tinkamo pranešimo apie dviejų komandiruotų darbuotojų darbo pradžią, kaip tai numatyta AVRAG 7b paragrafo 8 dalies 1 punkte ir 7b paragrafo 3 dalyje. Antra, Čepelnik nepateikė keturių komandiruotų darbuotojų darbo užmokesčio dokumentų vokiečių kalba ir taip pažeidė AVRAG 7i paragrafo 4 dalies 1 punkto nuostatas, taikomas kartu su 7d paragrafo 1 dalies pirmaisiais dviem sakiniais.

15.

Iš karto po patikrinimo finansų policija pareikalavo, kad M. Vavti sustabdytų mokėjimą, ir kreipėsi į kompetentingą valdžios instituciją Felkermarkto Bezirksmannschaft (apskrities administracija, Austrija, toliau – BHM Völkermarkt) dėl nurodymo jam sumokėti garantiją. Šia garantija siekta užtikrinti, kad bus sumokėta bauda, kuri galėjo būti skirta užbaigus pagal AVRAG, remiantis šio patikrinimo rezultatais, Čepelnik atžvilgiu pradėtą procesą. Remdamasi AVRAG 7m paragrafo 4 dalimi finansų policija paprašė nustatyti garantijos sumą, atitinkančią likusią atlyginimo dalį, t. y. 5200 EUR. 2016 m. kovo 17 d. sprendimu BHM Völkermarkt nurodė sumokėti pareikalautą garantiją, motyvuodama tuo, kad „dėl paslaugų teikėjos <…> [steigimo] vietos, kuri yra Slovėnijoje <…>, daroma prielaida, kad patraukti jį atsakomybėn ir užtikrinti sankcijos vykdymą bus labai sunku arba apskritai neįmanoma“. M. Vavti neapskundė minėto sprendimo ir 2016 m. balandžio 20 d. sumokėjo garantiją.

16.

Procesas prieš Čepelnik pradėtas dėl tariamų administracinių nusižengimų. 2016 m. spalio 11 d. sprendimu Čepelnik skirta 1000 EUR bauda už tariamą AVRAG 7b paragrafo 8 dalies 1 punkto pažeidimą, Austrijos kompetentingoje institucijoje neįregistravus dviejų darbuotojų prieš jiems pradedant dirbti statybvietėje. 2016 m. spalio 12 d. sprendimu Čepelnik taip pat skirta 8000 EUR bauda už tariamą AVRAG 7i paragrafo 4 dalies 1 punkto pažeidimą, nepateikus reikiamų keturių darbuotojų darbo užmokesčio dokumentų vokiečių kalba. 2016 m. lapkričio 2 d.Čepelnik apskundė šiuos sprendimus. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas priduria, kad prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikimo metu šie skundai dar buvo nagrinėjami.

17.

Užbaigus darbus, Čepelnik pateikė M. Vavti sąskaitą dėl nesumokėto atlyginimo dalies, siekiančios 5000 EUR. M. Vavti atsisakė ją apmokėti; jis nurodė, kad likusią atlyginimo dalį jis turėjo sumokėti BHM Völkermarkt pagal tos institucijos priimtą administracinį sprendimą. Jis teigė, kad pagal AVRAG 7m paragrafo 5 dalį garantijos sumokėjimas administracinei institucijai panaikino jo įsiskolinimą Čepelnik. Tuomet Čepelnik pareiškė ieškinį M. Vavti Bezirksgericht Bleiburg / Okrajno sodišče Pliberk (Bleiburgo apylinkės teismas, Austrija), siekdama gauti nesumokėtą atlyginimo dalį.

18.

Abejodamas, kaip teisingai reikėtų išaiškinti tam tikras Sąjungos teisės nuostatas ir užtikrinti suderinamumą su nagrinėjamomis nacionalinės teisės nuostatomis, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

„Ar SESV 56 straipsnį ir [Direktyvą 2014/67] reikia aiškinti taip, kad pagal šias nuostatas valstybei narei draudžiama reikalauti, kad joje įsikūręs užsakovas sustabdytų mokėjimą ir sumokėtų likusios nesumokėtos atlyginimo už darbą dalies dydžio garantiją, kai mokėjimo sustabdymas ir garantijos sumokėjimas skirtas tik užtikrinti galimą baudą, kuri po atskiro proceso galėtų būtų skirta kitoje valstybėje narėje įsteigtam paslaugų teikėjui?

Jei atsakymas į šį klausimą neigiamas:

19.

Rašytines pastabas pateikė Čepelnik, Čekijos, Vengrijos, Slovakijos, Slovėnijos, Austrijos ir Lenkijos vyriausybės ir Komisija. 2017 m. gruodžio 15 d. raštu Teisingumo Teismas pagal Procedūros reglamento 61 straipsnio 1 dalį pakvietė šalis ir suinteresuotuosius asmenis, nurodytus Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnyje, prieš teismo posėdį raštu atsakyti į šiuos klausimus:

„1.   Ar [Paslaugų direktyva] taikoma sprendimams, kaip antai nagrinėjamiems pagrindinėje byloje? Šiuo atžvilgiu suinteresuotųjų šalių dėmesys atkreipiamas į šios direktyvos 1 straipsnio 6 dalį.

2.   Jei taip, ar [Paslaugų direktyva] turi būti aiškinama taip, kad ja užkertamas kelias priimti sprendimus, kaip antai nagrinėjamus pagrindinėje byloje?“

20.

Čepelnik, Čekijos, Prancūzijos, Slovakijos, Slovėnijos, Austrijos vyriausybės ir Komisija atsakė į klausimus raštu. Čepelnik, Čekijos, Vengrijos, Slovėnijos, Austrijos vyriausybės ir Komisija pastabas žodžiu pateikė 2018 m. sausio 26 d. posėdyje.

21.

Savo klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo iš esmės siekia sužinoti, ar pagal Sąjungos teisę valstybei narei draudžiama reikalauti, kad paslaugų gavėjas sustabdytų mokėjimą ir sumokėtų garantiją, lygią likusiai už paslaugą nesumokėtai sumai (toliau – nagrinėjama priemonė), kai tą paslaugą komandiruodamas darbuotojus suteikė kitoje valstybėje narėje įsteigtas paslaugų teikėjas, o nagrinėjama priemonė skirta užtikrinti, kad bus sumokėta galima bauda, kurią paslaugų teikėjui priimančioji valstybė narė vėliau gali skirti už tai, kad jis pažeidė jos darbo teisės aktus.

22.

Visų pirma prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar Sąjungos teisė draudžia nagrinėjamą priemonę tais atvejais, kai paslaugų teikėjas negali pasinaudoti jokiomis teisinėmis gynimo priemonėmis ir (arba) priemonė paskiriama vien dėl to, kad paslaugų teikėjas yra įsteigtas kitoje valstybėje narėje, ir (arba) priemonė paskiriama, nors pagal sutartį numatyta suma dar nėra mokėtina visa, o likusi mokėtina to atlyginimo suma dar nėra apskaičiuota, atsižvelgiant į priešpriešinius reikalavimus ir teisę sustabdyti mokėjimą.

23.

Prieš pradedant nagrinėti bylą iš esmės vis dėlto iš pradžių būtina išnagrinėti procesinį prieštaravimą, kurį pateikė Austrijos vyriausybė, o vėliau trumpai apžvelgti pagrindinius nagrinėjamos priemonės požymius, siekiant nustatyti šiomis aplinkybėmis taikytinas Sąjungos teisės nuostatas.

24.

Savo pastabose Austrijos vyriausybė ginčija Teisingumo Teismo jurisdikciją, motyvuodama tuo, kad atsakymas į pateiktus prejudicinius klausimus nebūtinas sprendimui pagrindinėje byloje priimti. Ši vyriausybė teigia: kadangi sprendimas, kuriuo paskirta nagrinėjama priemonė, yra administracinis, jo teisėtumą gali nagrinėti tik administracinis teismas. Tačiau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nėra administracinis teismas ir nagrinėja tik civilinės teisės reglamentuojamą Čepelnik ginčą su M. Vavti. Todėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas neturi jurisdikcijos panaikinti ar pakeisti tą sprendimą.

25.

Vis dėlto, remiantis suformuota jurisprudencija, nacionalinių teismų pateiktiems klausimams dėl Sąjungos teisės išaiškinimo taikoma reikšmingumo prezumpcija. Teisingumo Teismas gali atmesti nacionalinio teismo pateiktą prašymą, tik jei akivaizdu, kad prašomas Sąjungos teisės išaiškinimas visiškai nesusijęs su pagrindinės bylos aplinkybėmis ar dalyku, jei problema hipotetinė arba Teisingumo Teismas neturi informacijos apie faktines ir teisines aplinkybes, būtinos tam, kad naudingai atsakytų į jam pateiktus klausimus ( 4 ).

26.

Šiuo atžvilgiu iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktos informacijos matyti, kad administracinis sprendimas, kuriuo M. Vavti skirta nagrinėjama priemonė, aiškiai susijęs su civiline byla dėl likusios atlyginimo dalies sumokėjimo, kurią Čepelnik iškėlė M. Vavti. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas atkreipia dėmesį į tai, kad pagal AVRAG 7m paragrafo 5 dalį sumokėjus garantiją administracinės valdžios institucijai neliko M. Vavti įsiskolinimo Čepelnik. Todėl klausimai dėl garantijos teisėtumo nėra nereikšmingi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, kad jis galėtų priimti sprendimą pagrindinėje byloje.

27.

Taigi Teisingumo Teismas turi jurisdikciją atsakyti į pateiktus klausimus.

28.

Savo klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar su Sąjungos teise suderinama nacionalinė priemonė, kaip antai nagrinėjama šioje byloje. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs nacionalinis teismas remiasi SESV 56 straipsniu ir Direktyvos 2014/67 nuostatomis. Be to, kai kurios savo pastabas šioje byloje pateikusios šalys taip pat teigia, kad šioje byloje taikytina Paslaugų direktyva – dėl to Teisingumo Teismui teko kreiptis į šalis su prašymu raštu pateikti šiuo klausimu savo pozicijas.

29.

Taigi iš pradžių reikia nustatyti, kurios Sąjungos teisės nuostatos yra taikytinos pagrindinėje byloje, atsižvelgiant į specifines nagrinėjamos priemonės ypatybes.

30.

Nagrinėjama priemonė – tai valdžios institucijos priimtas sprendimas, kuriame nurodoma paslaugų gavėjui sustabdyti mokėjimą ir sumokėti garantiją, grindžiamas tuo, kad paslaugų teikėjas galbūt neįvykdė pareigų pagal nacionalinės darbo teisės aktus. Sutartinio atlyginimo dalis, kurią paslaugų gavėjas dar privalo sumokėti paslaugų teikėjui tuo metu, kai skirta nagrinėjama priemonė, turi būti sumokėta administracinės valdžios institucijai, o ji tą sumą pasilieka, kad užtikrintų, jog bus sumokėtos baudos, kurios tam paslaugų teikėjui gali būti skirtos vėliau. Priemonės priėmimo metu paslaugų teikėjui jokia bauda dar nėra skirta.

31.

Šioje vietoje reikia atkreipti dėmesį, kad neįmanoma aiškiai nustatyti, ar nagrinėjama priemonė yra (tiesiogiai ar netiesiogiai) diskriminacinė. Šiuo klausimu Austrijos vyriausybė teigia, kad AVRAG 7m paragrafas yra nediskriminacinė nuostata, nes taikomas tiek Austrijoje, tiek kitose valstybėse narėse įsikūrusiems paslaugų teikėjams.

32.

Vis dėlto bylos medžiagoje šį argumentą patvirtinančių duomenų nėra. Iš tiesų visi administraciniai nusižengimai, dėl kurių pagal AVRAG 7m paragrafą gali būti priimtas sprendimas skirti nagrinėjamą priemonę (to paties įstatymo 7b paragrafo 8 dalyje, 7i paragrafe ir 7k paragrafo 4 dalyje numatyti nusižengimai), susiję su darbuotojų komandiravimu. Todėl panašu, kad nagrinėjama priemonė skirta tik užsienio paslaugų teikėjams.

33.

Per teismo posėdį paklausus, ar panaši priemonė pagal Austrijos teisę buvo taikoma vien vidaus situacijoms arba už teisės pažeidimus, kuriuos paprastai daro vietiniai paslaugų teikėjai, Austrijos vyriausybė pirmiausia atsakė teigiamai. Tačiau paprašius paaiškinti ir pateikti konkrečių pavyzdžių, vyriausybei buvo sunku nurodyti reikšmingas teisės nuostatas arba paminėti atvejus, kai panaši priemonė buvo taikoma esant situacijai, neturinčiai tarpvalstybinio elemento. Asmeniškai neradau nė vienos AVRAG nuostatos, galiojusios, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės, kurioje būtų numatyta lygiavertė priemonė kitais taisyklių pažeidimo atvejais, nei numatytais AVRAG 7m paragrafe. Šiame kontekste galima klausti, ar iš tikrųjų reikia tokios plačios nuostatos, esant vien vidaus situacijai.

34.

Bet kuriuo atveju, net jei nėra tiesiogiai diskriminacinė, nagrinėjama nuostata yra bent jau netiesiogiai diskriminacinė. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad nagrinėjamu atveju jos taikymo sąlyga buvo laikoma įvykdyta tik dėl to, kad paslaugų teikėjas yra Slovėnijos įmonė. Jei tai yra būtent taip, ši nuostata yra de facto diskriminacinė: požiūris į užsienio paslaugų teikėjus ir vietinius paslaugų teikėjus yra skirtingas vien dėl jų įsisteigimo vietos. Tačiau Austrijos vyriausybė per posėdį teigė, kad šiuo atveju tiesiog galėjo būti klaidingai pritaikytas AVRAG 7m paragrafas. Jos nuomone, aplinkybė, kad paslaugų teikėjas yra įsisteigęs užsienyje, neturėtų būti lemiama priimant sprendimą dėl nagrinėjamos priemonės skyrimo.

35.

Atsižvelgdamas į šias aplinkybes ir nepaisydamas šiuo klausimu man vis dar kylančių abejonių, toliau pateiksiu teisinę analizę, remdamasis prielaida, kad nagrinėjama priemonė nėra diskriminacinė.

36.

Bet kuriuo atveju, kaip teisingai pažymi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, tokia priemonė, nesvarbu, ar ji diskriminacinė, dėl savo pobūdžio gali atimti norą Austrijos klientams pirkti paslaugas iš užsienyje įsteigtų paslaugų teikėjų, o kitose valstybėse narėse įsteigti paslaugų teikėjai dėl jos gali nebenorėti laikinai siūlyti savo paslaugų Austrijoje.

37.

Kalbant apie pirmą aspektą, pažymėtina, kad tokia priemonė, kokia nagrinėjama šioje byloje, be abejo, gali daryti įvairų neigiamą poveikį klientams, kurie nusprendžia pirkti paslaugas iš užsienio paslaugų teikėjų. Visų pirma, skyrus nagrinėjamą priemonę, klientas turi iš anksto sumokėti likusią atlyginimo dalį administracinės valdžios institucijai ir negali laukti, kol paslaugų teikėjas iki galo suteiks paslaugą. Be to, klientas netenka galimybės išsaugoti likusią mokėtiną atlyginimo dalį kaip kompensaciją už netinkamai arba pavėluotai atliktus darbus arba už darbų metu padarytą žalą. Klientui taip pat kyla pavojus, kad, paslaugų teikėjui sužinojus apie priemonės skyrimą, darbai gali būti sustabdyti arba atidėti.

38.

Antra, dėl nagrinėjamos priemonės laikinas paslaugų teikimas Austrijoje tampa mažiau patrauklus užsienyje įsteigtoms įmonėms. Iš tiesų vien to, kad Austrijos valdžios institucijoms kilo „pagrįstas įtarimas“, jog paslaugų teikėjas padarė nusižengimą pagal tam tikras AVRAG nuostatas, užtenka, kad jis prarastų teisę reikalauti iš kliento sumokėti likusią atlyginimo už suteiktas paslaugas dalį. Taigi nagrinėjama priemonė mažų mažiausiai gali kelti paslaugų teikėjui didesnę riziką, kad bus vėluojama sumokėti sumas, kurios dažnai sudaro didelę viso sutarto atlyginimo dalį. Nagrinėjama priemonė taip pat gali turėti ir tam tikras nepalankias finansines pasekmes net ir tais atvejais, kai nepadaroma jokio nusižengimo, nes garantija visą baudos skyrimo proceso laikotarpį (kuris gali trukti ir kelerius metus) laikoma Austrijos administracinės valdžios institucijos sąskaitoje, kurioje, jei supratau teisingai, už ją negaunama jokių palūkanų.

39.

Tokiomis aplinkybėmis akivaizdu, kad iš esmės tokia priemonė, kaip nagrinėjama šioje byloje, patenka į Sutarties nuostatas dėl laisvės teikti paslaugas. Be to, iš pirmo žvilgsnio gali atrodyti, kad šiuo atveju taikytina ir Paslaugų direktyva: šis dokumentas nustato bendrą teisinę sistemą, kuria siekiama pašalinti, inter alia, laisvo paslaugų judėjimo tarp valstybių narių kliūtis ( 5 ).

40.

Atvirkščiai, kiti teisiniai dokumentai, kuriuos taip pat nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas arba kai kurios savo pastabas pateikusios šalys, mano nuomone, nėra tinkami arba taikytini. Visų pirma, nors ginčas pagrindinėje byloje kilo dėl darbuotojų komandiravimo, su šiuo atveju tiesiogiai nėra susijusi jokia Direktyvos 96/71/EB dėl darbuotojų komandiravimo ( 6 ) nuostata. Šia direktyva siekiama suderinti nacionalinės materialinės teisės nuostatas, susijusias su komandiruotų darbuotojų darbo ir įdarbinimo sąlygomis, neatsižvelgiant į papildomas administracines taisykles, skirtas patikrinti, kaip laikomasi šių sąlygų. Todėl jas valstybės narės gali nustatyti laisvai, laikydamosi Sutarties ir bendrųjų Sąjungos teisės principų ( 7 ).

41.

Direktyva 2014/67 dėl komandiruojamų darbuotojų direktyvos įgyvendinimo, kuri iš esmės būtų tinkama dėl savo taikymo srities ( 8 ), šioje byloje nagrinėjamam ginčui netaikoma ratione temporis ( 9 ). Mat direktyvos perkėlimo laikotarpis baigėsi tik 2016 m. birželio 18 d., o pagrindinėje byloje nagrinėjamos aplinkybės įvyko 2016 m. kovo mėn. Kiek suprantu, Austrijos nuomone, Direktyva 2014/67 buvo perkelta 2016 m. birželio 13 d. įstatymu dėl kovos su darbo užmokesčio ir socialiniu dempingu, kuris įsigaliojo 2017 m. sausio 1 d., nes tai buvo būtent tas įstatymas, apie kurį, kaip minėtos direktyvos perkėlimo priemonę, buvo pranešta Komisijai.

42.

Taigi šiomis aplinkybėmis svarbiausia nustatyti, ar tokios priemonės, kokia nagrinėjama šioje byloje, suderinamumą su Sąjungos teise reikia nagrinėti pagal Sutarties nuostatas dėl vidaus rinkos, ar atsižvelgiant į Paslaugų direktyvos nuostatas.

43.

Priimdamas Sprendimą Rina Services ( 10 ) Teisingumo Teismas pradėjo ir toliau nuosekliai taiko Paslaugų direktyvoje nustatytas taisykles, kaip teisinį pagrindą nacionalinių priemonių suderinamumui su laisvu paslaugų judėjimu nustatyti, kai šios priemonės patenka į minėto teisinio dokumento ratione materiae, nevertindamas tų priemonių pagal SESV 49 ir (arba) 56 straipsnį.

44.

Taigi šiuo požiūriu iš esmės svarbu, ar tokia priemonė, kokia nagrinėjama šioje byloje, patenka į Paslaugų direktyvos taikymo sritį.

45.

Paslaugų direktyva iš principo taikoma visų rūšių paslaugų veiklai ( 11 ) ir visoms nacionalinėms priemonėms, galinčioms riboti laisvą paslaugų judėjimą ( 12 ), išskyrus tą veiklą ir tas nacionalinių priemonių rūšis, kurios aiškiai nepatenka į jos taikymo sritį ( 13 ). Statybų paslaugos – pagrindinėje byloje nagrinėjama veikla – aiškiai nurodytos Paslaugų direktyvos 33 konstatuojamojoje dalyje esančiame veiklos, patenkančios į minėtos direktyvos taikymo sritį, pavyzdžių sąraše.

46.

Paslaugų direktyvos 1 straipsnyje taip pat nurodomos tam tikros sritys, kurioms ji „netaikoma“ arba kurioms ji „neturi įtakos“.

47.

Remdamasi minėta nuostata Austrijos vyriausybė teigė, kad Paslaugų direktyva netaikoma pagrindinėje byloje: nagrinėjama priemonė priskiriama nacionalinei darbo teisei, kuri pagal direktyvos 1 straipsnio 6 dalį nepatenka į direktyvos taikymo sritį.

48.

Taigi reikia išnagrinėti, ar šį teiginį galima patvirtinti. Šiuo atžvilgiu panašu, kad būtų naudinga paaiškinti, kokią, mano manymu, reikšmę turi Paslaugų direktyvos 1 straipsnio 6 dalis.

49.

Paslaugų direktyvos 1 straipsnio 6 dalyje nustatyta, kad „ši direktyva neturi įtakos darbo teisei, t. y. jokioms teisės ar sutartinėms nuostatoms dėl įdarbinimo sąlygų, darbo sąlygų, įskaitant sveikatą ir saugą darbe, ir darbdavio bei darbuotojo santykių, kurias pagal [Sąjungos] teisei neprieštaraujančią nacionalinę teisę taiko valstybės narės“ ( 14 ). Šią nuostatą reikia aiškinti atsižvelgiant į direktyvos 14 konstatuojamąją dalį, kurioje teigiama: „[š]i direktyva neturi įtakos nei įdarbinimo sąlygoms, įskaitant ilgiausią darbo ir trumpiausią poilsio laiką, trumpiausias mokamas metines atostogas, minimalią užmokesčio normą, taip pat sveikatą, saugą ir higieną darbe, kurias valstybės narės taiko laikydamosi [Sąjungos] teisės, nei socialinių partnerių santykiams, įskaitant teisę derėtis ir sudaryti kolektyvinius susitarimus, streikuoti ir imtis kolektyvinių darbuotojų interesų gynimo veiksmų pagal [Sąjungos] teisei neprieštaraujančią nacionalinę teisę ir praktiką“.

50.

Svarbu tai, kad šiose nuostatose nėra nurodyta, jog darbo teisės sritis visiškai nepatenka į Paslaugų direktyvos taikymo sritį. Iš tiesų, kaip minėta, teisės sritys (pavyzdžiui, mokesčių) arba ekonominė veikla (pavyzdžiui, sveikatos priežiūros paslaugos), kurios visai nepatenka į šios direktyvos taikymo sritį, yra išvardytos 2 straipsnyje, kurio pavadinimas – „Taikymo sritis“ ir kuriame aiškiai numatyta, kad Paslaugų direktyvos nuostatos „netaikomos“ ir šioje dalyje nurodytoms sritims ir veiklai ( 15 ).

51.

Kita vertus, Paslaugų direktyvos 1 straipsnis susijęs su direktyvos „dalyku“, ir, be kita ko, nustato teisės sritis, kurioms šis dokumentas „neturi įtakos“. Mano nuomone, šis reikalavimas reiškia, kad Paslaugų direktyvos nuostatas reikia aiškinti ir taikyti taip, kad nebūtų ribojamos teisės, laisvės ar suteikti įgaliojimai, kuriais naudojasi asmenys (pavyzdžiui, naudojimasis pagrindinėmis teisėmis) arba valstybės narės (pavyzdžiui, apibrėžiant, ką jos laiko bendro ekonominio intereso paslaugomis, reglamentuoti baudžiamosios teisės arba darbo teisės sritis), nurodyti jos 1 straipsnyje ( 16 ).

52.

Iš tikrųjų iš Paslaugų direktyvos rengimo eigos matyti, jog Sąjungos teisės aktų leidėjas siekė, kad minėtas dokumentas nesukeltų konkurencijos reglamentavimo srityje, dėl kurios socialiniai ir darbo teisės standartai taptų žemesni ( 17 ). Taigi, trumpai tariant, Paslaugų direktyva nedraudžia valstybėms narėms taikyti savo darbo teisės nuostatų situacijoms, kurios, jei tokios nuostatos neegzistuotų, patektų į minėto dokumento taikymo sritį.

53.

Vis dėlto direktyvoje tokiai teisei taikoma viena sąlyga. Ir Paslaugų direktyvos 1 straipsnio 6 dalyje, ir 14 konstatuojamojoje dalyje aiškiai nurodyta, kad poveikio nedarymas valstybių narių darbo teisei pripažįstamas tik tiek, kiek atitinkami nacionalinės teisės aktai „neprieštarauja [Sąjungos] teisei“. Taigi Paslaugų direktyvoje valstybėms narėms nesuteikiama carte blanche taikyti savo darbo teisę, nepaisant galimos įtakos vidaus rinkai, veikiau numatoma tik ribota išimtis. Kiti su vidaus rinka susiję principai ir taisyklės, nesvarbu, ar jie įtraukti į pirminės teisės aktus, ar į kitus antrinės teisės aktus, ir toliau taikomi valstybės narės darbo teisėje.

54.

Vadinasi, toliau reikia išsiaiškinti, ar tokia priemonė, kokia nagrinėjama šioje byloje, patenka į Paslaugų direktyvoje numatytas „darbo teisės“ išimtis.

55.

Šiame etape turiu pažymėti, kad sąvoka „darbo teisė“ turi būti tik Sąjungos sąvoka. Kitaip direktyvos aprėptis įvairiose valstybėse narėse skirtųsi, atsižvelgiant į kiekvienoje iš jų patvirtintą darbo teisės sąvoką.

56.

Šią poziciją patvirtina ir tekstinė formuluotė. Paslaugų direktyvos 1 straipsnio 6 dalyje pateiktas išaiškinimas, ką apima ši sąvoka: „teisės ar sutartinė[s] nuostato[s] dėl įdarbinimo sąlygų, darbo sąlygų, įskaitant sveikatą ir saugą darbe, ir darbdavio bei darbuotojo santykių“. 14 konstatuojamojoje dalyje aiškiai nustatyta, kad įdarbinimo ir darbo sąlygos apima „ilgiausią darbo ir trumpiausią poilsio laiką, trumpiausias mokamas metines atostogas, minimalią užmokesčio normą“. Toje pačioje konstatuojamojoje dalyje išaiškinama, kad sąvoka „santykiai tarp darbdavių ir darbuotojų“ apima „socialinių partnerių santykius“, įskaitant „teisę derėtis ir sudaryti kolektyvinius susitarimus, streikuoti ir imtis kolektyvinių darbuotojų interesų gynimo veiksmų“.

57.

Iš Paslaugų direktyvos 1 straipsnio 6 dalies formuluotės, ypač palyginus skirtingas direktyvos kalbines versijas ( 18 ), taip pat matyti, kad į ją įtrauktų aspektų sąrašas yra baigtinis. Tai juo labiau taikytina, nes, mano nuomone, 1 straipsnio 6 dalyje ir 14 konstatuojamojoje dalyje pateikta apibrėžtis yra pakankamai plati, kad apimtų jei ne visus, tai daugumą aspektų, kurie paprastai suprantami kaip darbo teisę sudarantys elementai Sąjungos arba tarptautiniu lygmeniu ( 19 ).

58.

Vis dėlto tai nereiškia, kaip teigia kai kurie asmenys, pateikę savo pastabas šioje byloje, kad ši sąvoka apima tik materialinės darbo teisės taisykles (t. y taisykles, kuriomis nustatomos teisės ir pareigos). Manau, kad sąvoka „darbo teisė“ taip pat turi apimti taisykles, susijusias su sankcijomis ir procedūromis, kurios taikomos konkrečiai šioje srityje. Valstybės narės teisė taikyti savo darbo teisę tais atvejais, kurie iš esmės reglamentuojami Paslaugų direktyvoje, būtinai turi apimti teisę taikyti taisykles, kurių konkretus tikslas – užtikrinti, kad atitiktis esminėms darbo taisyklėms būtų veiksminga, patikrinama ir vykdytina.

59.

Vis dėlto man neatrodo, kad taip yra AVRAG 7m paragrafo atveju, nors AVRAG apskritai yra dokumentas, priskiriamas prie Austrijos darbo teisės aktų.

60.

Mano nuomone, nagrinėjamai priemonei negali būti taikoma Paslaugų direktyvoje numatyta „darbo teisės“ išimtis. Toje nuostatoje numatyta priemonė skiriama, net jeigu darbo teisės pažeidimas dar nenustatytas, ir dar svarbiau – ji skiriama ne tariamą nusižengimą padariusiam asmeniui, o jo sutartiniam partneriui. Pastarojo, kuriam nagrinėjama priemonė daro tiesioginį ir neatidėliotiną poveikį, teisinė padėtis paprastai nėra reglamentuojama darbo teisės nuostatų, nes bent tiek, kiek tai susiję su tokia padėtimi, jis nėra nei darbdavys, nei darbuotojas. Be to, pasitelkiant nagrinėjamą priemonę surinktos lėšos nėra naudojamos darbuotojų apsaugai arba bet kuriam kitam socialiniam tikslui.

61.

Kaip pateikdami savo pastabas nurodė daugelis byloje dalyvaujančių asmenų, pagal įstatymą nagrinėjama priemone veikiau siekiama biudžeto naudai užtikrinti, kad bus įvykdytos sankcijos, kurias valdžios institucijos gali ateityje skirti paslaugų teikėjui. Skirdamos šią priemonę, Austrijos valdžios institucijos naudojasi savo policijos ir administracinėmis galiomis. Kaip minėta, ši priemonė ne skatina paslaugų teikėjus laikytis nacionalinės darbo teisės aktų, o faktiškai atgraso nuo tarpvalstybinio paslaugų teikimo.

62.

Taigi tokia priemonė negali būti laikoma valstybės narės „darbo teisės“ dalimi, kaip tai suprantama pagal Paslaugų direktyvą. Manau, kad šią išvadą netiesiogiai patvirtina ir tai, ką Teisingumo Teismas konstatavo byloje De Clercq; toje byloje Teisingumo Teismas nusprendė, kad sąvoka komandiruotų darbuotojų „darbo sutarties [darbo ir įdarbinimo] sąlygos“ pagal Direktyvą 96/71 neapima ir administracinių taisyklių, skirtų tam, kad valdžios institucijos galėtų patikrinti, kaip laikomasi nuostatų dėl komandiruotų darbuotojų darbo ir įdarbinimo sąlygų ( 20 ).

63.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, įvertinsiu tokios priemonės, kaip nagrinėjama šioje byloje, suderinamumą su Sąjungos teise, daugiausia remdamasis Paslaugų direktyvos nuostatomis. Vis dėlto, jei Teisingumo Teismas nepritartų mano nuomonei dėl šios direktyvos taikymo pagrindinėje byloje, vėliau taip pat įvertinsiu nagrinėjamą priemonę ir pagal SESV 56 straipsnį.

64.

Paslaugų direktyvos 16 ir 19 straipsniai įtraukti į direktyvos IV skyrių „Laisvas paslaugų judėjimas“. 16 straipsnyje nustatyti pagrindiniai principai ir apribojimai, galintys turėti įtakos paslaugų teikėjams, o 19 straipsnyje nustatyti apribojimai, kurie gali turėti įtakos paslaugų gavėjams.

65.

Manau, kad nagrinėjamai priemonei turi būti taikomos abi nuostatos. Kaip paaiškinta šios išvados 36–38 punktuose, tokia priemonė dėl savo pobūdžio gali, pirma, Austrijos klientams atimti norą pirkti paslaugas iš užsienyje įsteigtų paslaugų teikėjų, ir, antra, dėl jos kitose valstybėse narėse įsteigti paslaugų teikėjai gali nebenorėti laikinai siūlyti savo paslaugų Austrijoje.

66.

Vadinasi, nagrinėjama priemonė yra apribojimas, kuris iš esmės draudžiamas pagal Paslaugų direktyvos 16 ir 19 straipsnius. Kitas klausimas, į kurį reikia atsakyti – ar vis dėlto tokia priemonė gali būti pateisinama. Siekiant atsakyti į šį klausimą, manau, būtina išaiškinti Paslaugų direktyvos 16 ir 19 straipsnių prasmę ir taikymo sritį. Pradėsiu nagrinėti minėtų straipsnių prasmę, o vėliau pereisiu ir prie jų taikymo srities.

67.

16 straipsnis turbūt yra pati prieštaringiausia Paslaugų direktyvos nuostata ir tikrai ta, kurios prasmė ypač miglota ( 21 ). Tai daugiausia lėmė faktas, kad galutinis 16 straipsnio variantas – labai pakeista iš pradžių į Komisijos pirmąjį pasiūlymą įtraukta nuostata. 2004 m. pasiūlyme ( 22 ) į 16 straipsnio projektą buvo įtrauktas „kilmės šalies principas“ ir leidžiančių nukrypti nuostatų sąrašas. Tačiau minėto principo įtraukimas direktyvos projekte sukėlė debatus visoje Europoje ir buvo kritikuojamas kai kurių suinteresuotų grupių dėl tariamai „atvertų durų“ socialiniam dempingui ( 23 ). Dėl šios priežasties 2006 m. Komisijos pakeistame pasiūlyme ( 24 ) kilmės šalies principo nebeliko, o 16 straipsnis buvo iš esmės performuluotas.

68.

Paslaugų direktyvos 16 straipsnio galutinis variantas kelia tam tikrų aiškinimo klausimų. Tačiau nagrinėjant šią bylą reikia atsakyti tik į vieną iš jų: ar priemonę, kuriai taikomas 16 straipsnis, galima pateisinti, ir, jeigu taip, kokiu pagrindu ir kokiomis sąlygomis.

69.

Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad Paslaugų direktyvos 16 straipsnio 1 dalyje nustatyti bendrieji laisvės teikti paslaugas principai, sukonkretinantys SESV 56 straipsnyje įtvirtintą pagrindinę taisyklę ir ja grindžiami. Toje nuostatoje konkrečiai reikalaujama, kad valstybės narės gerbtų teikėjų teisę teikti paslaugas ne toje valstybėje narėje, kurioje jie yra įsisteigę. Taigi priimančioji valstybė narė savo teritorijoje turi užtikrinti nevaržomą galimybę teikti paslaugas ar vykdyti paslaugų teikimo veiklą. Galima pateisinti tik tuos nacionalinius reikalavimus, kurie neprieštarauja nediskriminavimo, būtinybės ir proporcingumo principams.

70.

Paslaugų direktyvos 16 straipsnio 3 dalyje nustatomi tik keturi pateisinimo pagrindai: tie, kurie nustatyti SESV 52 straipsnyje ir aplinkos apsauga. Šioje dalyje taip pat nustatyta išimtis dėl „savo taisyklių dėl įdarbinimo sąlygų“ taikymo, kai taikoma Paslaugų direktyvos 1 straipsnio 6 dalyje nustatyta bendro pobūdžio išimtis.

71.

Kyla keblus klausimas, ar Paslaugų direktyvos 16 straipsnio 2 dalyje pateikiamas nacionalinių reikalavimų „juodasis sąrašas“ – kuris reiškia, kad tokie reikalavimai negali būti pateisinami – ar tiesiog ypač įtartinų reikalavimų sąrašas, kurie tam tikromis aplinkybėmis gali būti pateisinami, kai tenkinamos 16 straipsnio 1 dalyje ir 3 dalyje nustatytos sąlygos ( 25 ). Ankstesnėse bylose du generaliniai advokatai šiuo klausimu laikėsi skirtingo požiūrio ( 26 ), taip pat skiriasi ir teisės mokslininkų nuomonės ( 27 ).

72.

Tai suprantama. Iš tiesų yra argumentų, patvirtinančių abu šios nuostatos aiškinimus.

73.

Viena vertus, iš Paslaugų direktyvos 16 straipsnio struktūros veikiau matyti, kad jo 2 dalyje nustatyti reikalavimai negali būti draudžiami per se. Iš tiesų keistai atrodo teisės aktų leidėjo pasirinkimas juodąjį sąrašą įtraukti į specialią šio straipsnio dalį (2 dalis), esančią tarp kitų dviejų dalių (1 ir 3 dalys), kuriose nustatytos nacionalinius reikalavimus pateisinančios sąlygas. Tokio sąrašo galima būtų tikėtis 16 straipsnio pradžioje arba pabaigoje, arba visiškai atskiroje ir specialioje nuostatoje. Būtent taip yra nacionalinių reikalavimų, darančių įtaką įsisteigimo laisvei, atveju; jie aptariami dviejose atskirose nuostatose: pateikti „juodajame sąraše“ vardijami 14 straipsnyje, o tie, kuriems taikomas vertinimo mechanizmas ir pateisinimo taisyklė, įtraukti į 15 straipsnį. Taip pat 16 straipsnio 2 dalyje aiškiai nenurodyta, kad jis taikomas „nukrypstant“ nuo to, kas yra numatyta ankstesnėje dalyje.

74.

Kita vertus, keista Paslaugų direktyvos 16 straipsnio struktūra gali būti paaiškinta (jau minėta) sudėtinga jos priėmimo istorija ( 28 ). Dar svarbiau, įžvelgiu daugiau įtikinamų argumentų, pagrindžiančių nuomonę, kad 2 dalyje nurodyti reikalavimai yra per se draudžiami. Pirmiausia reikia pažymėti, kad 16 straipsnio 2 dalies tekste aiškiai teigiama, kad „[v]alstybės narės negali apriboti kitoje valstybėje narėje įsisteigusio teikėjo laisvės teikti paslaugas, nustatydamos tokius reikalavimus <…>“ ( 29 ). Taigi 16 straipsnio 2 dalyje pakartojama tos pačios direktyvos 14 straipsnio formuluotė, kuria remdamasis Teisingumo Teismas nusprendė, kad [reikalavimų] „negalima pateisinti“ ( 30 ).

75.

Be to, jei įstatymų leidėjas būtų tiesiog siekęs išvardyti nacionalinius reikalavimus, kurie, kaip ir nurodytieji 16 straipsnio 1 ir 3 dalyse esančiose bendrosiose taisyklėse, iš esmės yra draudžiami, tačiau gali būti pateisinti, į Paslaugų direktyvos 16 straipsnio 2 dalies chapeau jis greičiausiai būtų įtraukęs tokias sąvokas: „o būtent“ arba „inter alia“, kaip padarė kitose tos pačios direktyvos nuostatose ( 31 ). Todėl 16 straipsnio 2 dalyje pateikto sąrašo „uždaras“ pobūdis demonstruoja nepateisinamus reikalavimus, kurie skiriasi nuo tų, kuriems taikomos 1 ir 3 dalyse esančios (bendrosios) taisyklės.

76.

Be to, panašu, kad Paslaugų direktyvos 16 straipsnio 2 dalyje nurodyti reikalavimai buvo priimti remiantis Teisingumo Teismo jurisprudencija, kurioje jie pripažinti ypač žalingais laisvam paslaugų teikimui ( 32 ). Iš tiesų visiškai nesunku numatyti situacijas, kai valstybė narė galėtų teisėtai teigti, kad turėjo taikyti tokios rūšies reikalavimą.

77.

Galiausiai svarbu, kad reikalavimai, kurie pagal Paslaugų direktyvos 16 straipsnio 2 dalį negali būti taikomi ir kurie nurodyti g punkte, apibrėžiami kaip „laisvės teikti paslaugas apribojimai, nurodyti 19 straipsnyje“. Pastaroji nuostata, kaip minėta šio sprendimo 64 punkte, susijusi su nacionaliniais reikalavimais, kuriais apribojama paslaugų gavėjų teisė gauti paslaugas iš užsienyje įsisteigusių tiekėjų. Mano manymu, Teisingumo Teismo argumentai byloje Rina Services, kad Paslaugų direktyvos 14 straipsnyje išvardytų reikalavimų negalima niekaip pateisinti, taip pat turi būti taikomi ir tos pačios direktyvos 19 straipsniui. Iš tikrųjų, kaip ir ankstesnė, pastaroji nuostata pavadinta „draudžiami apribojimai“ ir iš šio straipsnio teksto nematyti, kad valstybės narės gali pateisinti tokius apribojimus ( 33 ).

78.

Žinoma, Paslaugų direktyvos 19 straipsnyje išvardytos tik dvi reikalavimų kategorijos, kurios aiškiai apibrėžiamos kaip nebaigtinis sąrašas. Todėl atviras šios nuostatos pobūdis galėtų būti pagrindas laikyti, kad nurodyti apribojimai nėra per se uždrausti. Vis dėlto šis teiginys, mano nuomone, nėra pakankamas, kad būtų galima abejoti tuo, kad 19 straipsnis yra skirtas visiškai uždrausti bet kokiam apribojimui, kurį valstybė narė taiko paslaugų gavėjams. Reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad gana retai valstybės narės teisės aktais būtų ribojama vietinių klientų galimybė gauti paslaugas iš užsienyje įsisteigusių teikėjų. Taigi, 19 straipsnio taikymo sritis yra gana ribota.

79.

Vadinasi, jeigu Paslaugų direktyvos 19 straipsnyje yra „juodasis sąrašas“, tos pačios direktyvos 16 straipsnio 2 dalyje, kurioje pateikiama aiški nuoroda į šį straipsnį, turi būti tokio paties pobūdžio nuostata.

80.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, laikausi nuomonės, kad nacionalinės priemonės, kuriomis ribojamos paslaugų teikėjų teisės, gali iš esmės būti pateisintos Paslaugų direktyvos 16 straipsnio 1 ir 3 dalyse nurodytais pagrindais ir sąlygomis arba „išgelbėtos“ leidžiančiomis nukrypti nuostatomis, kurios nustatytos tos pačios direktyvos 17 ir 18 straipsniuose ( 34 ). Tačiau nacionalinės priemonės, atitinkančios tas, kurios išvardytos Paslaugų direktyvos 16 straipsnio 2 dalyje, gali būti nustatytos arba paliktos galioti, tik jei patenka į minėtos direktyvos 17 ir 18 straipsnių taikymo sritį. Atvirkščiai, pagal Paslaugų direktyvos 19 straipsnį nacionalinės priemonės, kuriomis ribojamos paslaugų gavėjų teisės, iš principo negali būti pateisinamos.

81.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, kad tokia priemonė, kokia nagrinėjama šioje byloje, yra nesuderinama su Paslaugų direktyvos 16 ir 19 straipsniais.

82.

Iš tiesų, kaip paaiškinta šios išvados 36 ir 37 punktuose, nagrinėjama priemonės nustato apribojimą ir paslaugos gavėjui, todėl jai taikomi Paslaugų direktyvos 16 straipsnio 2 dalies g punkte ir 19 straipsnyje nustatyti draudimai. Tačiau taip pat jau išaiškinau, kad, atsižvelgiant į reikalavimus, nurodytus šiose nuostatose, iš esmės negalimas joks pateisinimas.

83.

Remdamasis tuo, kas išdėstyta, darau išvadą, kad atsakymas į prejudicinius klausimus turėtų būti toks: pagal Paslaugų direktyvos 16 ir 19 straipsnius valstybei narei draudžiama reikalauti, kad paslaugų gavėjas sustabdytų mokėjimą ir sumokėtų garantiją, lygią likusiai už paslaugą nesumokėtai sumai, kai tą paslaugą komandiruodamas darbuotojus suteikė kitoje valstybėje narėje įsteigtas paslaugų teikėjas, o nagrinėjama priemonė skirta užtikrinti, kad bus sumokėta galima bauda, kurią paslaugų teikėjui priimančioji valstybė narė vėliau gali skirti už tai, kad jis pažeidė jos darbo teisės aktus.

84.

Mano nuomone, atsakymas į pateiktus klausimus nesiskirtų, net jei Teisingumo Teismas nuspręstų, jog Paslaugų direktyvos nuostatos negali būti taikomos pagrindinėje byloje, ir dėl to nagrinėtų nagrinėjamos priemonės suderinamumą su SESV 56 straipsniu.

85.

Pagal suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją SESV 56 straipsnis reikalauja ne tik panaikinti bet kokią kitoje valstybėje narėje įsisteigusio paslaugų teikėjo diskriminaciją dėl nacionalinės priklausomybės, bet ir bet kokį laisvės teikti paslaugas apribojimą, net taikomą tiek nacionaliniams, tiek kitų valstybių narių paslaugų teikėjams, jeigu juo draudžiama, trukdoma ar daroma mažiau patraukli paslaugų teikėjo, įsteigto kitoje valstybėje narėje, kurioje jis teisėtai teikia panašias paslaugas, veikla“ ( 35 ).

86.

Kaip paaiškinta šios išvados 36–38 punktuose, nagrinėjama priemonė gali riboti paslaugų teikėjų ir paslaugų gavėjų teises, kylančias iš SESV 56 straipsnio.

87.

Taigi reikia patikrinti, ar toks apribojimas gali būti pateisinamas.

88.

Šiuo atžvilgiu reikėtų turėti mintyje, kad laisvė teikti paslaugas yra vienas iš pagrindinių Sąjungos principų, todėl šios laisvės apribojimas leistinas tik tuo atveju, jei šiuo apribojimu siekiama Sutartį atitinkančio teisėto tikslo ir jeigu jis yra grindžiamas privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais; tokiu atveju jis turi būti tinkamas nagrinėjamam tikslui įgyvendinti ir neviršyti to, kas būtina jam pasiekti ( 36 ).

89.

Šiuo atžvilgiu pirmiausia pažymėtina, kad tikslas suteikti nacionalinės valdžios institucijoms galimybę patikrinti, ar laikomasi nacionalinės darbo teisės aktų, kuriais siekiama apsaugoti darbuotojus ir išvengti nesąžiningos konkurencijos bei socialinio dempingo, taip pat užtikrinti tų aktų laikymąsi – būtent tokį pateisinimą pateikė Austrijos vyriausybė – yra privalomas bendrojo intereso pagrindas, kuris gali pateisinti laisvės teikti paslaugas apribojimą ( 37 ).

90.

Dėl to, kiek nagrinėjama priemonė yra tinkama siekiant užtikrinti, kad būtų pasiektas minėtas tikslas, norėčiau pažymėti štai ką. Tiesa, kad apsunkindama verslininkams galimybes išvengti baudų, kurios jiems gali būti skirtos už tam tikrų darbo teisės nuostatų pažeidimą, nagrinėjama priemonė gali skatinti laikytis šių taisyklių.

91.

Vis dėlto gali kilti abejonių, ar nagrinėjama priemone iš tikrųjų veiksmingai ir nuosekliai siekiama tikslo, kuriuo remiasi Austrijos vyriausybė. Iš tikrųjų nagrinėjama priemonė skiriama siekiant užtikrinti, kad būtų sumokėtos baudos už pažeidimus, kurie gali būti tik formalūs ir nedarantys daug žalos, tačiau ji netaikoma (jei teisingai supratau) už tuos darbo teisės pažeidimus, kurių pasekmės darbuotojams yra gerokai rimtesnės: pavyzdžiui, kai nepaisoma teisės į laikinojo nedarbingumo dėl ligos arba motinystės atostogas, mokamas kasmetines atostogas, minimalias poilsio pertraukas ar užmokesčio normas arba nesilaikoma privalomų sveikatos, saugos ir higienos standartų darbo vietoje.

92.

Vis dėlto, nepaisydamas šio aspekto, manau, kad nagrinėjama priemonė bet kuriuo atveju yra neproporcinga, nes ja viršijama tai, kas būtina nurodytam tikslui pasiekti. Yra kelios priežastys, kodėl taip manau.

93.

Visų pirma reikia turėti mintyje, kad pagal suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją, kai valstybė narė remiasi privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais tam, kad pateisintų teisės aktus, kurie gali kliudyti įgyvendinti laisvę teikti paslaugas, šis Sąjungos teisėje numatytas pateisinimas turi būti aiškinamas atsižvelgiant į Sąjungos teisės pagrindinius principus, visų pirma į Chartijoje užtikrinamas pagrindines teises. Taigi nagrinėjamiems nacionalinės teisės aktams numatytos išimtys gali būti taikomos tik tuomet, jeigu jos suderinamos su pagrindinėmis teisėms, kurių laikymąsi užtikrina Teisingumo Teismas ( 38 ).

94.

Manau, kad šioje byloje nagrinėjamam atvejui ypač aktualios dvi Chartijos nuostatos: 47 straipsnis („Teisė į veiksmingą teisinę gynybą ir teisingą bylos nagrinėjimą“) ir 48 straipsnis („Nekaltumo prezumpcija ir teisė į gynybą“). Nagrinėjama priemonė, atrodo, kelia problemų, atsižvelgiant į jas abi.

95.

Pirma, pagal Chartijos 48 straipsnį, kai nacionalinės institucijos veikia Sąjungos teisės srityje, asmeniui, kurio nenaudai priimtas sprendimas, turi būti suteikta galimybė pateikti savo pastabas prieš priimant sprendimą, kad kompetentinga administracinės valdžios institucija galėtų veiksmingai atsižvelgti į visas svarbias aplinkybes. Būtina, kad asmuo, kuriam skirtas sprendimas, turėtų galimybę, be kita ko, ištaisyti valdžios institucijos padarytą klaidą arba pateikti informaciją, kuri gali pateisinti sprendimo priėmimą ar nepriėmimą, arba jo konkretų turinį. Šios teisės turi būti užtikrintos, net kai taikytinuose nacionalinės teisės aktuose nėra aiškiai numatyta jokių specifinių procedūrinių reikalavimų šiuo klausimu ( 39 ).

96.

Šiuo atveju nagrinėjama priemonė formaliai skirta M. Vavti. Tačiau nepaneigiama, kad ši priemonė taip pat tiesiogiai ir neatidėliotinai paveikė ir Čepelnik teisinę padėtį, nes stipriai apribojo jos teises pagal sutartį su M. Vavti. Nepaisant to, Čepelnik niekada nebuvo išklausyta prieš priimant sprendimą dėl nagrinėjamos priemonės.

97.

Antra, nagrinėjama priemonė taip pat neatitinka reikalavimų, kylančių iš Chartijos 47 straipsnio, pagal kurį turi būti užtikrinama galimybė užginčyti bet kurį administracinės valdžios institucijos priimtą sprendimą teisme, vertinančiame faktines ir teisines aplinkybes, kuriomis remiasi ieškovas. Visų pirma bet kuris asmuo turi teisę teisme užginčyti bet kokio sprendimo ar bet kurio kito nacionalinės teisės akto, susijusio su jiems taikomu Sąjungos aktu, teisėtumą ( 40 ).

98.

Šiuo atžvilgiu pažymėtina, kad neaišku, ar įmonė, esanti Čepelnik padėtyje, turi teisę pareikšti Austrijos teisme ieškinį dėl nagrinėjamos priemonės panaikinimo. Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą teigiama, kad tai yra neįmanoma, ir šią poziciją palaiko Čepelnik, tačiau Austrijos vyriausybė teigia, kad tokia teisė yra ( 41 ). Taigi, ši situacija geriausiu atveju dviprasmiška. Bet kuriuo atveju neaišku, kaip galėtų būti prasmingai naudojamasi teise į veiksmingą teisių gynimo priemonę tais atvejais, kai – kaip ir atsitiko Čepelnik atveju – Austrijos administracinės valdžios institucijos net tinkamai neinformavo paslaugų teikėjo apie sprendimo dėl nagrinėjamos priemonės priėmimą.

99.

Žinoma, taip pat neužtenka to, kad paslaugų gavėjas gali nagrinėjamą priemonę ginčyti. Iš tiesų, kadangi garantijos sumokėjimas panaikina jo įsiskolinimą paslaugų teikėjui, klientas gali dažnai neturėti jokio suinteresuotumo pareikšti ieškinį, kuris jam kainuotų pinigų, laiko ir energijos.

100.

Antra, reikia pabrėžti, kad, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nuomone, nagrinėjamos priemonės imtasi tik dėl to, kad Čepelnik nebuvo įsteigta Austrijoje, todėl administracinės valdžios institucija nusprendė, jog bus neįmanoma užtikrinti sankcijos, kurią ji gal skirs tai įmonei, vykdymo arba tai bus pernelyg sunku.

101.

Vadinasi, Austrijos valdžios institucijos (bent jau šiuo atveju) laikėsi pozicijos, jog vien aplinkybė, kad įmonė yra įsteigta užsienyje, pateisina nagrinėjamos priemonės taikymą. Vis dėlto neaišku, kaip galima pateisinti ribojančios priemonės skyrimą, remiantis bendru prevencijos pagrindu, (potencialiam) paslaugų teikėjui, kuris nėra įsisteigęs Austrijoje ( 42 ). Jos automatiškas ir nesąlygiškas taikymas neleidžia adekvačiai atsižvelgti į individualias kiekvieno paslaugų teikėjo aplinkybes, nepaisant akivaizdaus fakto, kad ne visų užsienyje registruotų paslaugų teikėjų padėtis yra panaši. Visų pirma negalima daryti prielaidos, kad jie visi gali bandyti pasinaudoti administracinėmis kliūtimis, kylančiomis dėl tarpvalstybinio sankcijos vykdymo pobūdžio, kad galėtų jos išvengti ( 43 ). Be abejo, atsiras užsienio įmonės, kurios dėl savo dydžio, reputacijos, finansinės padėties ir ne mažiau svarbesnės priežasties – dėl klientų bazės Austrijoje, sutiks sumokėti bet kokią jiems skirtą baudą ir nebandys ieškoti būdų Austrijos įstatymams apeiti. Paslaugų teikėjas negali ginčyti nacionalinės valdžios institucijų padarytos prielaidos visų pirma dėl to, kad jis net neinformuojamas apie nagrinėjamos priemonės paskyrimą; bet kuriuo atveju nėra visiškai aišku, ar jis gali kreiptis į administracinės valdžios institucijas ir (arba) vietos teismą, turintį jurisdikciją spręsti šį klausimą, ir kada.

102.

Taip pat negalima daryti prielaidos, kad, jei sankcijos vykdymą reikės užtikrinti tarpvalstybiniu mastu, Slovėnijos valdžios institucijos nebus linkusios suteikti būtiną pagalbą savo kolegoms iš Austrijos.

103.

Šį teiginį juo labiau patvirtina faktas, kad praėjus vos trims mėnesiams po to, kai buvo taikoma pagrindinėje byloje nagrinėjama priemonė, baigėsi Direktyvos 2014/67 perkėlimo į nacionalinę teisę terminas ir Čepelnik administraciniai nusižengimai, už kuriuos skirta bauda, patenka į materialinę tos direktyvos taikymo sritį. Iš tiesų, remiantis Direktyvos 2014/67 9 straipsnio 1 dalimi, administraciniai reikalavimai ir kontrolės priemonės, būtinos užtikrinti veiksmingai šioje direktyvoje ir Direktyvoje 96/71 nustatytų pareigų vykdymo stebėsenai, kurias valstybės narės gali nustatyti, su sąlyga, kad jos yra pagrįstos ir proporcingos pagal Sąjungos teisę, apima reikalavimus paslaugų teikėjui pranešti apie paslaugos teikimo pradžią ir užtikrinti, kad darbo užmokesčio dokumentai būtų pildomi priimančiosios valstybės narės oficialiąja kalba arba kitomis kalbomis, kurias pripažįsta priimančioji valstybė narė.

104.

Taigi Austrijos valdžios institucijos netrukus galėjo pasinaudoti procedūromis ir mechanizmais, numatytais Direktyvoje 2014/67, kad galėtų užtikrinti, kad bus sumokėta bauda, kuri – vertėtų dar kartą pabrėžti – garantijos sumokėjimo metu dar nebuvo skirta. Visų pirma pagal Direktyvos 2014/67 13–19 straipsnius (VI skyrius „Tarpvalstybinis finansinių administracinių sankcijų ir (arba) baudų vykdymas“) reikalaujama, kad valstybės narės būtų įpareigojamos padėti viena kitai vykdyti nacionalines nuostatas, priimtas taikant šią direktyvą, t. y. įpareigojimas dėl abipusio baudų pripažinimo ir abipusės pagalbos išieškant administracines sankcijas ir (arba) baudas. Šiuose straipsniuose taip pat nustatytos tam tikros konkrečios nuostatos.

105.

Be to, reikėtų pabrėžti, kad nagrinėjama priemonė buvo palikta net ir po to, kai pasibaigė Direktyvos 2014/67 perkėlimo į nacionalinę teisę terminas, ir Austrija pranešė Komisijai apie šios direktyvos perkėlimą į nacionalinę teisę.

106.

Taigi, manau, kad nėra būtina nustatyti, ar procedūros, numatytos 2005 m. vasario 24 d. Tarybos pamatiniame sprendime 2005/214/TVR dėl abipusio pripažinimo principo taikymo finansinėms baudoms, galėtų būti taikomos šioje byloje, kaip teigia kai kurie asmenys, pateikę pastabas ( 44 ). Man atrodo, kad Teisingumo Teismas neturi pakankamai informacijos šiuo klausimu. Visų pirma nėra aišku, ar sprendimą, kuriuo Austrijos administracinės valdžios institucijos skyrė finansines sankcijas už AVRAG pažeidimus – tokius, kokiais kaltinama Čepelnik, priėmė viena iš Pamatinio sprendimo 2005/214 1 straipsnio a dalyje nurodytų institucijų.

107.

Trečia, galiausiai pažymėtina, kad baudos, kurių išieškojimą nagrinėjama priemonė turi užtikrinti, yra itin griežtos, ypač kalbant apie pažeidimus, kurie atrodo gana formalūs (pavyzdžiui, darbo užmokesčio dokumentų nepateikimas valstybės narės, kurioje teikiama paslauga, kalba ( 45 )). Tai įrodo ir tai, kad – kaip nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas – Čepelnik gali būti skirta sankcija, siekianti 90000 EUR. Tai labai didelė suma, atsižvelgiant į Čepelnik dydį, jos apyvartą ir į bendrą darbų, kuriuos ši bendrovė atliko Austrijoje, vertę.

108.

Šiuo klausimu reikia turėti mintyje, kad, remiantis suformuota Teisingumo Teismo jurisprudencija, nesant bendrų konkretų klausimą reglamentuojančių taisyklių, valstybės narės turi kompetenciją skirti sankcijas už įsipareigojimų pagal nacionalinės teisės aktus pažeidimus. Tačiau valstybės narės negali skirti sankcijos, kuri būtų tokia neproporcinga pažeidimo sunkumui, kad tai taptų laisvių, įtvirtintų Sutartyse, kliūtimi ( 46 ).

109.

Šiuo atveju didelės sankcijos ir garantija, kaip antai nagrinėjama šioje byloje, iš esmės pažeidžia Sutartyse garantuojamą laisvę teikti paslaugas. Šios priemonės kartu pastebimai pakeičia subtilų balansą tarp skirtingų (ir kartais konkuruojančių) interesų, kurių siekiama Direktyva 96/71: skatinti tarpvalstybinį paslaugų teikimą, užtikrinant sąžiningą konkurenciją ir garantuojant pagarbą darbuotojų teisėms ir priimančioje valstybėje narėje, ir kilmės valstybėje narėje ( 47 ).

110.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, kad nagrinėjama priemonė yra apribojimas pagal SESV 56 straipsnį, kuris negali būti pateisinamas, nes juo viršijama tai, kas būtina norint pasiekti nacionalinės teisės aktais siekiamą tikslą.

111.

Baigdamas siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Bezirksgericht Bleiburg / Okrajno sodišče Pliberk (Bleiburgo apylinkės teismas, Austrija) pateiktus prejudicinius klausimus:

Pagal 2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/123/EB dėl paslaugų vidaus rinkoje 16 ir 19 straipsnius valstybei narei draudžiama reikalauti, kad paslaugų gavėjas sustabdytų mokėjimą ir sumokėtų garantiją, lygią likusiai už paslaugą nesumokėtai sumai, kai tą paslaugą komandiruodamas darbuotojus suteikė kitoje valstybėje narėje įsteigtas paslaugų teikėjas, o nagrinėjama priemonė skirta užtikrinti, kad bus sumokėta galima bauda, kurią paslaugų teikėjui priimančioji valstybė narė vėliau gali skirti už tai, kad jis pažeidė jos darbo teisės aktus.