Byla T–653/16

Maltos Respublika

prieš

Europos Komisiją

„Galimybė susipažinti su dokumentais – Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 – Komisijos turimi dokumentai – Iš valstybės narės kilę dokumentai – Dokumentai, kuriais pasikeista įgyvendinant kontrolės sistemą, kuria užtikrinamas bendrosios žuvininkystės politikos taisyklių laikymasis – Reglamento (EB) Nr. 1224/2009 113 straipsnis – Visuomenės galimybė susipažinti su dokumentais nevyriausybinei organizacijai pateikus paraišką – Ieškinys dėl panaikinimo – Priimtinumas – Pareiga motyvuoti – Lojalus bendradarbiavimas – Teisinio pagrindo pasirinkimas“

Santrauka – 2018 m. gegužės 3 d. Bendrojo Teismo (devintoji kolegija) sprendimas

  1. Ieškinys dėl panaikinimo – Pagrindai – Ieškinys, pareikštas dėl institucijos sprendimo leisti susipažinti su iš valstybės narės kilusiais dokumentais – Pagrindai, kuriais ši valstybė narė gali remtis

    (SESV 263 straipsnis, Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 5 dalis)

  2. Ieškinys dėl panaikinimo – Pagrindai – Esminių procedūrinių reikalavimų pažeidimas – Pareigos motyvuoti pažeidimas – Teismo „ex officio“ atliekamas patikrinimas

    (SESV 263 straipsnis)

  3. Institucijų aktai – Motyvavimas – Pareiga – Apimtis – Su ankstesniais sprendimais suderinamas sprendimas – Būtinybė aiškiai motyvuoti tik viršijus ankstesnėje praktikoje nubrėžtas ribas

    (SESV 296 straipsnis)

  4. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Atitinkamos institucijos pareigos, susijusios su paraiškų dėl galimybės susipažinti su dokumentais tvarkymu – Pažeidimas – Paraiškos patenkinimo pasekmės

    (Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 6–8 straipsniai)

  5. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Iš valstybės narės kilę dokumentai – Atitinkamos institucijos pareigos, susijusios su konsultavimusi su valstybe nare prieš sprendimo priėmimą – Pažeidimas – Pasekmės

    (SESV 4 straipsnio 3 dalis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 4 ir 5 dalys)

  6. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Iš valstybės narės kilę dokumentai – Atitinkamos institucijos pareigos, susijusios su konsultavimusi su valstybe nare prieš sprendimo priėmimą – Valstybei narei nustatytas terminas atsakymui pateikti

    (SESV 4 straipsnio 3 dalis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 7 ir 8 straipsniai)

  7. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Paraiška dėl galimybės susipažinti su valstybių narių duomenimis, kai įgyvendinama kontrolės sistema, užtikrinanti bendros žuvininkystės politikos taisyklių laikymąsi – Reglamento Nr. 1224/2009, kaip lex specialis Reglamento Nr. 1049/2001 atžvilgiu, taikymas – Netaikymas

    (Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas Nr. 1049/2001; Tarybos reglamento Nr. 1224/2009 113 straipsnio 2 ir 3 dalys)

  8. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Apimtis – Taikymas valstybių narių duomenims, kai įgyvendinama kontrolės sistema, užtikrinanti bendros žuvininkystės politikos taisyklių laikymąsi – Visų Reglamento Nr. 1224/2009 nuostatų taikymas

    (Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnis; Tarybos reglamento Nr. 1224/2009 113 straipsnio 2 ir 3 dalys)

  9. Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Iš valstybės narės kilę dokumentai – Paraiška dėl galimybės susipažinti su valstybių narių duomenimis, kai įgyvendinama kontrolės sistema, užtikrinanti bendros žuvininkystės politikos taisyklių laikymąsi – Reglamente Nr. 1224/2009 įtvirtintos autoriaus taisyklės taikomumas

    (Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1–3 dalys; Tarybos reglamento Nr. 1224/2009 102 straipsnio 2 dalis ir 113 straipsnio 2–4 dalys)

  10. Institucijų aktai – Teisinio pagrindo pasirinkimas – Kriterijai – Sąjungos teisės aktas, kuriuo siekiama dviejų tikslų arba kuris turi dvi sudedamąsias dalis – Nuoroda į tikslą arba į pagrindinę ar dominuojančią dalį – Reglamentas, nustatantis Bendrijos kontrolės sistemą, kuria užtikrinamas bendrosios žuvininkystės politikos taisyklių laikymasis – Priėmimas remiantis vien SESV 43 straipsniu

    (SESV 43 straipsnis, Tarybos reglamento Nr. 1224/2009 112 ir 113 straipsniai)

  11. Žuvininkystė – Bendra žuvininkystės politika – Kontrolės priemonės – Valstybių narių duomenų pateikimas Komisijai – Trečiojo asmens galimybė susipažinti su duomenimis, priklausanti nuo atitinkamos valstybės narės sutikimo – Pagrindinės teisės susipažinti su duomenimis pažeidimas – Nebuvimas

    (SESV 15 straipsnio 3 dalis, Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 42 straipsnis; Tarybos reglamento Nr. 1224/2009 113 straipsnio 2 ir 3 dalys)

  1.  Valstybės narės, pareikšdamos ieškinį dėl panaikinimo, gali ginčyti bet kokį Komisijos norminio ar individualaus pobūdžio sprendimą ir savo reikalavimams pagrįsti remtis visais pagrindais, grindžiamais, be kita ko, esminio procedūrinio reikalavimo ar teisės normos, priimtos siekiant taikyti Sutartis, pažeidimu.

    Tuo remiantis, darytina išvada, pirma, kad valstybė narė, pareikšdama ieškinį dėl panaikinimo, gali ginčyti Komisijos sprendimą, priimtą pagal Reglamentą Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais ir leidžiantį fiziniam ar juridiniam asmeniui susipažinti su jos turimais dokumentais ir iš šios valstybės narės kilusiais dokumentais, ir jai nereikia identifikuoti atskiro Komisijos sprendimo (kurį patį galima apskųsti), kuriuo netenkinamas minėtos valstybės narės prieštaravimas dėl atitinkamų dokumentų atskleidimo. Antra, valstybė narė, grįsdama tokį ieškinį, gali remtis visais pagrindais, susijusiais su vienu iš keturių SESV 263 straipsnyje numatytų atvejų, kai galima pareikšti ieškinį dėl panaikinimo, ypač bet kuriuo pagrindu, grindžiamu, kaip ji mano, reikšmingos procesinės ar materialinės normos pažeidimu, nevertinant šio pagrindo veiksmingumo ar neveiksmingumo. Taigi, kiek tai susiję su pagrindo, nurodyto dėl tokio sprendimo, priimtinumu, nereikia diferencijuoti pagal tai, ar taisyklė, kurios tariamai nesilaikyta, yra numatyta Reglamente Nr. 1049/2001 arba kitame teisiniame dokumente.

    Vis dėlto taip apibrėžus įgaliojimą dalyvauti priimant Sąjungos sprendimą, atitinkamai valstybei narei suteiktą pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 5 dalį, negali būti uždrausta šiai valstybei narei siekti, kad būtų panaikintas Komisijos sprendimas leisti susipažinti su aptariamais dokumentais ir tuo tikslu remtis kitais pažeidimais nei grindžiamais Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio pažeidimu.

    (žr. 35–37 ir 41 punktus)

  2.  Žr. sprendimo tekstą.

    (žr. 47 ir 48 punktus)

  3.  Žr. sprendimo tekstą.

    (žr. 53, 54 ir 57 punktus)

  4.  Niekas nedraudžia institucijai nei paviešinti dokumentų, nors ji tuo tikslu nėra gavusi jokios paraiškos, nei – dėl skaidrumo ir išsamumo – pateikti asmeniui, padavusiam paraišką pagal Reglamentą Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais, dokumentus, kurių jis aiškiai neidentifikavo ir nenurodė savo paraiškoje.

    Atsižvelgiant į tai, paraiškų dėl galimybės susipažinti su dokumentais nagrinėjimo taisyklių, numatytų Reglamento Nr. 1049/2001 6–8 straipsniuose, pažeidimas, nors tam tikromis aplinkybėmis gali daryti įtaką sprendimo nesuteikti galimybės susipažinti su dokumentais teisėtumui, negali daryti įtakos sprendimo suteikti galimybę susipažinti su dokumentais teisėtumui. Pirma, dėl Reglamento Nr. 1049/2001 6 straipsnio pažymėtina, kad nors institucija negali atmesti paraiškos kaip nepakankamai konkrečios, prieš tai nepaprašiusi pareiškėjo ją patikslinti, vis dėlto negalima pagrįstai jos kaltinti dėl to, kad suteikė galimybę susipažinti su dokumentais pagal tariamai nekonkrečią paraišką, prieš tai nepaprašiusi pareiškėjo jos patikslinti. Tais atvejais, kai pareiškėjo nebuvo paprašyta patikslinti savo paraiškos, nei institucija, nei a fortiori trečiasis asmuo negali pagrįstai remtis tariamu pareiškėjo paraiškos neapibrėžtumu. Taigi, jei institucija mano, kad, nepatirdama neproporcingo darbo krūvio, gali pati identifikuoti visus dokumentus, kurie gali būti priskirti prie paraiškos, netgi suformuluotos bendrais bruožais ir pateiktos dėl didelio skaičiaus dokumentų, tokia institucija gali laisvai priimti sprendimą dėl tokios paraiškos, prieš tai nepaprašiusi pareiškėjo jos patikslinti, paskui, jei tinka, suteikti galimybę susipažinti su visais identifikuotais dokumentais su sąlyga, kad tiems dokumentams netaikomos išimtys, numatytos visų pirma Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje.

    Antra, dėl Reglamento Nr. 1049/2001 7 ir 8 straipsnių pažymėtina, kad vienintelis juose numatytų terminų tikslas – leisti greitai tvarkyti paraiškas dėl galimybės susipažinti su dokumentais ir paspartinti prašomų dokumentų atskleidimą tuomet, kai toks atskleidimas galimas. Terminų praleidimas nereiškia, kad institucija netenka teisės priimti sprendimą, ir pats savaime negali lemti sprendimo, kuriuo nesuteikta galimybės susipažinti su dokumentais, neteisėtumo, galinčio pateisinti jo panaikinimą. Kad minėtų terminų praleidimas neturėtų poveikio, dar labiau reikalinga tuo atveju, kai yra priimtas sprendimas suteikti galimybę susipažinti su dokumentais, jeigu tokiu atveju pareiškėjo prašymas patenkinamas, nepaisant praleistų terminų, kurie buvo nustatyti tik jo naudai.

    (žr. 80–83 ir 85–87 punktus)

  5.  Remiantis Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 4 ir 5 dalių nuostatomis, aiškinamomis atsižvelgiant į SESV 4 straipsnio 3 dalyje nurodytą lojalaus bendradarbiavimo pareigą, teigtina, kad jose yra numatyta tvarka, pagal kurią institucija konsultuojasi su trečiuoju asmeniu, iš kurio kilę dokumentai, ir tvarka, pagal kurią valstybės narės, iš kurių kilę dokumentai, dalyvauja institucijos sprendimo dėl galimybės susipažinti su dokumentais priėmimo procedūroje. Vadinasi minėtos nuostatos reglamentuoja santykius tarp institucijos ir trečiųjų asmenų, visų pirma valstybių narių, kiek tai susiję su iš jų kilusiais dokumentais, ir jomis siekiama apsaugoti šių trečiųjų asmenų ir valstybių narių suinteresuotumą prieštarauti dėl minėtų dokumentų atskleidimo.

    Šiomis aplinkybėmis Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 4 ir 5 dalių nuostatų ir institucijos pareigos lojaliai bendradarbiauti su valstybe nare pažeidimas gali daryti įtaką sprendimo suteikti galimybę susipažinti su šios valstybės narės dokumentais teisėtumui.

    (žr. 98–100 punktus)

  6.  Nors pagal Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 7 ir 8 straipsnius institucijos įpareigojamos atsakyti į pirmines ir kartotines paraiškas dėl galimybės susipažinti su dokumentais per nustatytus terminus, nė vienoje šio reglamento nuostatoje nėra nustatyta termino, per kurį tam tikra institucija turi informuoti valstybę narę apie paraiškos dėl galimybės susipažinti su šios valstybės narės dokumentais gavimą ir perduoti jai šią paraišką. Reglamente Nr. 1049/2001 visų pirma nėra patikslinama, kokį atsakymo terminą tokiu atveju institucija turi suteikti šiai valstybei narei, kad ji galėtų pranešti šiai institucijai apie galimą prieštaravimą dėl atitinkamų dokumentų atskleidimo. Vis dėlto iš lojalaus bendradarbiavimo pareigos išplaukia, kad Komisija privalo veikti rūpestingai palaikydama santykius su suinteresuotąja valstybe nare tam, kad pati galėtų priimti sprendimą paisydama terminų, kurie jai nustatyti Reglamento Nr. 1049/2001 7 ir 8 straipsniuose.

    (žr. 106 ir 107 punktus)

  7.  Iš paties Reglamento Nr. 1224/2009, nustatančio Bendrijos kontrolės sistemą, kuria užtikrinamas bendrosios žuvininkystės politikos taisyklių laikymasis, 113 straipsnio 2 ir 3 dalių teksto matyti, kad duomenys, kuriuos taikant šį reglamentą surinko valstybė narė ir perdavė Komisijai, iš principo negali būti perduoti asmenims, išskyrus tuos, kurių funkcijos reikalauja turėti prie jų prieigą, arba kurie naudojami kitiems nei šiame reglamente numatytiems tikslams, nebent duomenis perdavusios valstybės narės aiškiai išreiškia sutikimą. Minėtos nuostatos savaime nėra skirtos reglamentuoti visuomenės galimybės susipažinti su dokumentais, kuriuos valstybė narė perduoda Komisijai pagal šį reglamentą, sąlygų. Šios nuostatos skirtos tik patikslinti sąlygoms, kuriomis gali būti perduoti ir naudojami duomenys, surinkti ir perduoti valstybės narės taikant šį reglamentą.

    Tai reiškia, kad Reglamento Nr. 1224/2009 112 ir 113 straipsnių nuostatos savaime nėra lex specialis, kuriuo nukrypstama nuo bendrųjų taisyklių, reglamentuojančių visuomenės galimybę susipažinti su dokumentais, nustatytų Reglamente Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais, o veikiau prilygsta specifinėms taisyklėms, kuriomis užtikrinama sustiprinta tam tikrų asmens ar kitų duomenų apsauga, neatsižvelgiant į jų konfidencialumo lygį, vien dėl paprasčiausios aplinkybės, kad jie buvo perduoti valstybės narės.

    (žr. 133, 138 ir 139 punktus)

  8.  Nei Reglamente Nr. 1049 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais, nei Reglamente Nr. 1224/2009, nustatančiame Bendrijos kontrolės sistemą, kuria užtikrinamas bendrosios žuvininkystės politikos taisyklių laikymasis, nėra nuostatų, kuriose būtų aiškiai numatyta vieno iš jų pirmenybė prieš kitą. Todėl reikia užtikrinti tokį kiekvieno iš šių reglamentų taikymą, kuris būtų suderinamas su kito taikymu, ir taip būtų sudarytos sąlygos nuosekliam taikymui.

    Jeigu paraiškoje dėl galimybės susipažinti nurodyti dokumentai priklauso konkrečiai Sąjungos teisės sričiai, šiuo atveju – kontrolės sistemai, kad būtų užtikrintas bendrosios žuvininkystės politikos taisyklių laikymasis, taisyklės dėl galimybės susipažinti su dokumentais, įtvirtintos, be kita ko, Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje, neturėtų būti taikomos ir aiškinamos neatsižvelgiant į specifines šiuose dokumentuose esančių duomenų perdavimą ir naudojimą reglamentuojančias taisykles, įtvirtintas Reglamento Nr. 1224/2009 113 straipsnio 2 ir 3 dalyse. Taigi jei paraiška pagal Reglamentą Nr. 1049/2001 siekiama susipažinti su dokumentais, kuriuose yra duomenų, kaip jie suprantami pagal Reglamentą Nr. 1224/2009, taikomos visos šio reglamento 113 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatos.

    (žr. 137, 141 ir 142 punktus)

  9.  Kalbant apie pagal Reglamentą Nr. 1224/2009, nustatantį Bendrijos kontrolės sistemą, kuria užtikrinamas bendrosios žuvininkystės politikos taisyklių laikymasis, valstybės narės pateiktus duomenis, Sąjungos teisės aktų leidėjas siekė tam tikra forma išlaikyti rengėjo taisyklę, kuri vis dėlto Reglamentu Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais iš principo buvo panaikinta visuomenės galimybės susipažinti su dokumentais srityje. Ši iki Reglamento Nr. 1049/2001 įsigaliojimo pagrindinė taisyklė suponavo, kad, jeigu institucijos turimo dokumento rengėjas buvo trečiasis asmuo, prašymas leisti susipažinti su šiuo dokumentu turėjo būti adresuotas tiesiogiai šio dokumento autoriui.

    Tai reiškia, kad Reglamento Nr. 1224/2009 113 straipsnio 2 ir 3 dalyse numatyto apribojimo taikymas nepriklauso nei nuo aiškaus ir išankstinio atitinkamos valstybės narės valios pareiškimo, nei nuo to, ar ji rėmėsi viena iš materialinių Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1–3 dalyse arba Reglamento Nr. 1224/2009 113 straipsnio 4 dalyje numatytų išimčių, nei nuo galimai valstybės narės pareikšto prieštaravimo pagrindimo. Be to, šis draudimas perduoti arba naudoti duomenis negali pasibaigti užbaigus pagal Reglamento Nr. 1224/2009 102 straipsnio 2 dalį pradėtą administracinį tyrimą, o nustoja egzistuoti tik tuo momentu, kai atitinkamus duomenis pateikusi valstybė narė aiškiai sutinka su jų perdavimu ar panaudojimu.

    (žr. 147, 151 ir 152 punktus)

  10.  Sąjungos teisės akto teisinio pagrindo parinkimas turi būti grindžiamas objektyviais kriterijais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė ir prie kurių priskirtinas teisės akto tikslas ir turinys. Jeigu išnagrinėjus Sąjungos teisės aktą matyti, kad juo siekiama dvejopo tikslo arba jis turi dvi sudedamąsias dalis, ir jeigu vieną iš šių tikslų arba vieną iš šių dalių galima išskirti kaip pagrindinį (-ę) arba dominuojantį (-čią), o kitą tik kaip papildomą, teisės aktas turi būti grindžiamas tik vienu teisiniu pagrindu – tuo, kurio reikalauja pagrindinis ar svarbiausias tikslas arba pagrindinė ar dominuojanti sudedamoji dalis.

    Pagrindinis Reglamento Nr. 1224/2009, nustatančio Bendrijos kontrolės sistemą, kuria užtikrinamas bendrosios žuvininkystės politikos taisyklių laikymasis, tikslas – nustatyti kontrolės, inspektavimo ir vykdymo sistemą, kuria būtų užtikrintas bendrosios žuvininkystės politikos taisyklių laikymasis. Šio reglamento materialinės nuostatos daugiausia skirtos bendrajai žuvininkystės politikai, nors jose ir numatytas įvairių su šia politika susijusių duomenų surinkimas ir keitimasis jais. Nuostatos dėl duomenų apsaugos, konkrečiai nuostatos, kuriomis reglamentuojamas ir ribojamas valstybių narių pateiktų duomenų perdavimas ir naudojimas, Reglamente Nr. 1224/2009, t. y. jo 112 ir 113 straipsniuose, įtvirtintos tik papildomai. Šiomis aplinkybėmis Taryba turėjo priimti Reglamentą Nr. 1224/2009 remdamasi vien SESV 43 straipsniu, skirtu bendrajai žemės ūkio politikai, kuri apima ir bendrąją žuvininkystės politiką.

    (žr. 156–158 punktus)

  11.  Nors išankstinis ir aiškus atitinkamos valstybės narės sutikimas yra absoliuti duomenų, kuriuos valstybė narė perdavė pagal Reglamentą Nr. 1224/2009, nustatantį Bendrijos kontrolės sistemą, kuria užtikrinamas bendrosios žuvininkystės politikos taisyklių laikymasis, atskleidimo sąlyga, dėl šio reglamento 113 straipsnio 2 ir 3 dalių netampa neįmanoma ar nepagrįstai sunku pasinaudoti galimybe susipažinti su dokumentais, kuriuose yra šių duomenų. Todėl šiomis nuostatomis nėra neproporcingai varžoma teisė susipažinti su dokumentais, įtvirtinta Pagrindinių teisių chartijos 42 straipsnyje ir SESV 15 straipsnio 3 dalyje.

    Visų pirma pažymėtina, kad Reglamento Nr. 1224/2009 113 straipsnio 2 ir 3 dalyse numatytas galimybės susipažinti su dokumentais apribojimas taikomas tik iš valstybių narių kylantiems duomenims, ir jį lėmė Sąjungos teisės aktų leidėjo siekis tam tikra forma išlaikyti rengėjo taisyklę, pagal kurią prašymą leisti susipažinti su dokumentu galima adresuoti tiesiogiai šio dokumento autoriui. Taigi niekas nedraudžia asmeniui, pageidaujančiam susipažinti su dokumentu, kuriame yra valstybės narės pagal Reglamentą Nr. 1224/2009 perduotų duomenų, šio dokumento paprašyti tiesiogiai pačios valstybės narės. Tokiu atveju paraiška dėl galimybės susipažinti su dokumentais būtų nagrinėjama vadovaujantis atitinkamos valstybės narės teisės aktais.

    (žr. 161 ir 162 punktus)