—

H. N., atstovaujamo solisitoriaus T. Coughlan, SC J. O’Reilly ir BL M. McGrath,

—

Minister for Justice, Equality and Law Reform, atstovaujamo E. Creedon,

—

Belgijos vyriausybės, atstovaujamos T. Materne ir C. Pochet,

—

Vokietijos vyriausybės, atstovaujamos T. Henze ir J. Möller,

—

Italijos vyriausybės, atstovaujamos G. Palmieri, padedamos avvocato dello Stato G. Palatiello,

—

Europos Komisijos, atstovaujamos M. Condou-Durande ir M. Wilderspin,

1

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2004 m. balandžio 29 d. Tarybos direktyvos 2004/83/EB dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo pabėgėliams ar asmenims, kuriems reikalinga tarptautinė apsauga, jų statuso ir suteikiamos apsaugos pobūdžio būtiniausių standartų (OL L 304, p. 12; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 7 t., p. 96) ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – chartija) 41 straipsnio išaiškinimo.

2

Šis prašymas pateiktas nagrinėjant Pakistano piliečio H. N. ginčą su Minister for Justice, Equality and Law Reform (toliau – ministras), Airija ir Attorney General dėl ministro atsisakymo nagrinėti ieškovo prašymą suteikti jam tarptautinę apsaugą prieš tai nepateikus prašymo suteikti pabėgėlio statusą.

3

Pagal Direktyvos 2004/83 5, 6 ir 24 konstatuojamąsias dalis:

<…>

4

Šios direktyvos 2 straipsnio a, c ir e punktuose pateikiamos tokios apibrėžtys:

<…>

<…>

5

Direktyvos 2004/83 V skyriaus „Papildomos apsaugos reikalavimai“ 15 straipsnio „Smurto veiksmai [Didelė žala]“ c punkte nustatyta, kad tai yra:

6

Direktyvos 2004/83 18 straipsnyje numatyta:

„Valstybės narės suteikia papildomos apsaugos statusą trečiosios šalies piliečiui arba asmeniui be pilietybės, galinčiam gauti papildomą apsaugą pagal II ir V skyrius.“

7

2005 m. gruodžio 1 d. Tarybos direktyvos 2005/85/EB, nustatančios būtiniausius reikalavimus dėl pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo tvarkos valstybėse narėse (OL L 326, p. 13), 3 straipsnio 3 ir 4 dalys suformuluotos taip:

„3.   Kai valstybės narės taiko arba įveda procedūrą, pagal kurią prieglobsčio prašymai nagrinėjami kaip Ženevos konvencija grindžiami prašymai ir kaip kitokios tarptautinės apsaugos, suteikiamos Direktyvos 2004/83/EB 15 straipsnyje apibrėžtais atvejais, prašymai, procedūros metu jos taiko šią direktyvą.

4.   Be to, valstybės narės gali nuspręsti taikyti šią direktyvą procedūroms, taikomoms sprendžiant dėl kitokios tarptautinės apsaugos prašymų.“

8

Pagal šios direktyvos 23 straipsnio 4 dalį valstybės narės gali nustatyti, kad prašymo suteikti pabėgėlio statusą nagrinėjimo procedūra gali būti paspartinta, jeigu, be kita ko, prašytojas akivaizdžiai negali būti laikomas pabėgėliu.

9

Airijoje skiriami dviejų tipų prašymai, pateikiami tarptautinei apsaugai gauti:

10

Šioje valstybėje narėje kiekvienas iš šių dviejų prašymų nagrinėjamas pagal tam tikras procedūras, o jos vyksta viena paskui kitą.

11

Teisės nuostatos, kuriose reglamentuojamas prieglobsčio prašymų nagrinėjimas, iš esmės pateiktos 1996 m. Pabėgėlių įstatyme (Refugee Act 1996), galiojusiame tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės.

12

1999 m. Imigracijos įstatymo (Immigration Act 1999) 3 straipsnyje ministrui suteikta teisė priimti sprendimą dėl asmenų, įskaitant, kaip numatyta 3 straipsnio 2 dalies f punkte, „asmenį, kurio prašymą suteikti prieglobstį yra atmetęs [ministras]“, išsiuntimo.

13

Prašymų suteikti papildomą apsaugą nagrinėjimo procedūra numatyta 2006 m. Nutarime dėl Europos Bendrijų (Apsaugos suteikimo reikalavimai) (European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006, toliau – 2006 m. nutarimas), kuriuo pirmiausia siekiama perkelti Direktyvą 2004/83.

14

2006 m. nutarimo 3 straipsnyje nustatyta:

„(1)   <…> šis nutarimas taikomas šiems sprendimams <...>:

<…>

<...>“

15

Šio nutarimo 4 straipsnyje nustatyta:

„(1)(a)   Pranešime dėl pasiūlymo pagal [1999 m. Imigracijos įstatymo] 3 straipsnio 3 dalį nurodoma, kad jei asmuo, kuriam taikomas minėto įstatymo 3 straipsnio 2 dalies f punktas, mano, kad jis atitinka nustatytus papildomos apsaugos suteikimo reikalavimus, jis, be minėto įstatymo 3 straipsnio 3 dalies b punkte nurodytų pastabų, per pranešime nurodytą 15 dienų laikotarpį gali paduoti prašymą [ministrui] dėl papildomos apsaugos.

<…>

(2)   [Ministras] neprivalo svarstyti asmens, kuriam netaikomas [1999 m. Imigracijos įstatymo] 3 straipsnio 2 dalies f punktas, prašymo dėl papildomos apsaugos arba prašymo, kuris yra kitokios formos, nei nurodyta 1 dalies b punkte.“

16

H. N. yra Pakistano pilietis, kuris į Airiją pateko 2003 m. turėdamas viza, kurioje buvo pažymėta „studentas“.

17

Jis susituokė su Airijos piliete ir gavo leidimą gyventi šalyje iki 2005 m. gruodžio 31 d.

18

2006 m. vasario 23 d. ministras H. N. pranešė, kad, viena vertus, jo leidimas gyventi šalyje nebuvo pratęstas, nes H. N. nebegyvena su žmona, ir, antra vertus, jis ketina priimti sprendimą dėl H. N. išsiuntimo iš šalies.

19

2009 m. birželio 16 d., nepateikęs prieglobsčio prašymo, H. N. kreipėsi į ministrą, kad šis išnagrinėtų jo prašymą dėl papildomos apsaugos, ir nurodė, kad, nors nebijo būti persekiojamas, jis bijo, jog grįžęs į kilmės šalį gali patirti „didelę žalą“, kaip ji suprantama pagal Direktyvos 2004/83 15 straipsnį.

20

2009 m. birželio 23 d. ministras H. N. informavo, kad jo prašymo dėl papildomos apsaugos statuso negalima nagrinėti, ir nurodė, kad pagal Airijos teisę pateikti prašymą dėl papildomos apsaugos statuso galima tik jei atmestas prašymas suteikti pabėgėlio statusą.

21

H. N. ir toliau bandė įtikinti ministrą svarstyti jo prašymą dėl papildomos apsaugos. 2009 m. liepos 27 d. laiške ministras pakartojo atsisakymo svarstyti jo prašymą priežastis.

22

2009 m. spalio 12 d. H. N. pradėjo šią bylą, pateikdamas High Court ieškinį dėl ministro sprendimo panaikinimo, nes manė, kad pagal Direktyvą 2004/38 perkeliančius nacionalinės teisės aktus jam turi būti suteikta teisė pateikti „atskirą“ prašymą dėl papildomos apsaugos.

23

Kadangi šį ieškinį dėl sprendimo panaikinimo High Court atmetė, H. N. Supreme Court pateikė apeliacinį skundą.

24

Šiomis aplinkybėmis Supreme Court nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir Teisingumo Teismui pateikti šį prejudicinį klausimą:

„Ar [Direktyva 2004/83], aiškinama atsižvelgiant į Europos Sąjungos teisės gero administravimo principą, be kita ko, įtvirtintą Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnyje, leidžia valstybei narei savo teisėje numatyti, kad prašymas dėl papildomos apsaugos statuso gali būti svarstomas, tik jei pareiškėjas pagal nacionalinę teisę buvo padavęs prašymą suteikti pabėgėlio statusą ir jis nebuvo suteiktas?“

25

Savo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Direktyvą 2004/83 ir teisę į gerą administravimą reikia aiškinti taip, kad pagal juos draudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, pagal kuriuos numatytos dvi atskiros, viena po kitos vykstančios prieglobsčio prašymo ir papildomos apsaugos prašymo nagrinėjimo procedūros ir papildomos apsaugos prašymas nagrinėjamas, tik jei prieš tai atmetamas prašymas suteikti pabėgėlio statusą.

26

Pirmiausia reikia priminti, kad Direktyva 2004/83, kaip pagal ją apibrėžiama „tarptautinė apsauga“, reglamentuojamos dvi skirtingos apsaugos sistemos: pabėgėlio statuso ir papildomos apsaugos.

27

Šiuo klausimu pažymėtina, kad, kaip matyti iš Direktyvos 2004/83 3, 16 ir 17 konstatuojamųjų dalių, Ženevos konvencija sudaro tarptautinės teisinės pabėgėlių apsaugos sistemos pamatus ir kad šios direktyvos nuostatos dėl pabėgėlių statuso suteikimo sąlygų ir dėl jo turinio buvo priimtos siekiant padėti valstybių narių kompetentingoms institucijoms taikyti šią konvenciją remiantis bendromis sąvokomis ir kriterijais (Sprendimo X ir kt., C‑199/12–C‑201/12, EU:C:2013:720, 39 punktas ir jame nurodyta teismų praktika).

28

Todėl šios direktyvos nuostatos turi būti aiškinamos atsižvelgiant į bendrą jos sistemą ir tikslą, laikantis Ženevos konvencijos ir kitų svarbių sutarčių, nurodytų SESV 78 straipsnio 1 dalyje (Sprendimo Abed El Karem El Kott ir kt., C‑364/11, EU:C:2012:826, 43 punktas ir jame nurodyta teismų praktika).

29

Šiuo klausimu pažymėtina, kad pagal Direktyvos 2004/83 2 straipsnio e punkto formuluotę papildomą apsaugą galintis gauti asmuo apibrėžiamas kaip trečiosios šalies pilietis ar asmuo be pilietybės, kuris negali būti laikomas pabėgėliu.

30

Žodžio „papildoma“ vartojimas ir šio straipsnio formuluotė rodo, kad papildoma apsauga skiriama trečiųjų šalių piliečiams, netenkinantiems nustatytų pabėgėlio statuso gavimo reikalavimų.

31

Be to, iš direktyvos 5, 6 ir 24 konstatuojamųjų dalių matyti, kad būtiniausi papildomos apsaugos suteikimo kriterijai turi leisti papildyti pabėgėlių apsaugą, numatytą pagal Ženevos konvenciją dėl pabėgėlių statuso, nustatant asmenis, kuriems tikrai reikia tarptautinės apsaugos, ir jiems suteikiant tinkamą statusą (Sprendimo Diakité, C‑285/12, EU:C:2014:39, 33 punktas).

32

Remiantis šiais elementais, matyti, kad Direktyvoje 2004/83 numatyta papildoma apsauga yra pagal Ženevos konvenciją pabėgėliams suteikiamos apsaugos papildymas.

33

Toks aiškinimas, be kita ko, atitinka SESV 78 straipsnio 2 dalies a ir b punktuose nustatytus tikslus, pagal kuriuos Europos Parlamentas ir Europos Sąjungos Taryba patvirtina bendros Europos prieglobsčio sistemos priemones, kurias, be kita ko, sudaro „vienodas papildomos apsaugos statusas trečiųjų šalių piliečiams, kuriems, negavus Europos prieglobsčio, reikia tarptautinės apsaugos“.

34

Be to, kaip pažymi generalinis advokatas savo išvados 46 ir 49 punktuose, kadangi tarptautinės apsaugos prašytojai nebūtinai sugeba įvertinti, kokio tipo apsauga taikytina pagal jo prašymą, ir kadangi pabėgėlio statusas suteikia platesnę apsaugą nei ta, kuri suteikiama dėl papildomos apsaugos, iš principo, kompetentingai institucijai reikia nustatyti prašytojo situacijai taikytiną tinkamiausią statusą.

35

Remiantis šiais argumentais, darytina išvada, kad papildomos apsaugos prašymas iš principo nenagrinėtinas tol, kol kompetentinga institucija nepripažįsta, kad tarptautinės apsaugos prašytojas neatitinka pabėgėlio statuso suteikimo reikalavimų.

36

Darytina išvada, kad pagal Direktyvą 2004/38 nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriuose numatyta, kad tai, ar tenkinami pabėgėlio statuso suteikimo reikalavimai, nagrinėjama prieš nagrinėjant, ar tenkinami papildomos apsaugos suteikimo reikalavimai.

37

Tačiau dar reikia išnagrinėti, ar pagal kitas Sąjungos teisės normas draudžiami nacionalinės teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėje byloje, pagal kuriuos numatytos dvi atskiros prieglobsčio prašymo ir papildomos apsaugos prašymo nagrinėjimo procedūros, o antrasis prašymas gali būti pateiktas tik atmetus pirmąjį.

38

Šiuo klausimu primintina, kad Direktyvoje 2004/83 neįtvirtintos tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimui taikytinos procedūrinės nuostatos. Būtiniausi prašymų nagrinėjimo procedūriniai reikalavimai ir konkrečios prieglobsčio prašytojų teisės nustatyti Direktyvoje 2005/85.

39

Tačiau Direktyva 2005/85 netaikytina prašymams suteikti papildomą apsaugą, išskyrus atvejus, kai valstybė narė nustato vieną procedūrą, kai prašymas nagrinėjamas atsižvelgiant į abi tarptautinės apsaugos formas, t. y. dėl pabėgėlio statuso ir dėl papildomos apsaugos statuso suteikimo (Sprendimo M.M., C‑277/11, EU:C:2012:744, 79 punktas).

40

Kaip matyti iš šio sprendimo 37 punkto, Airijoje situacija skiriasi.

41

Nesant Sąjungos reguliavimo dėl papildomos apsaugos prašymų nagrinėjimo procesinių taisyklių, pagal proceso autonomijos principą valstybės narės, užtikrindamos pagrindinių teisių paisymą ir visišką su papildoma apsauga susijusių Sąjungos teisės nuostatų veiksmingumą, išlaiko kompetenciją nustatyti šias taisykles (šiuo klausimu žr. Sprendimo VEBIC, C‑439/08, EU:C:2010:739, 64 punktą).

42

Darytina išvada, kad nacionalinė procesinė norma, kaip antai nagrinėjama pagrindinėje byloje, pagal kurią papildomos apsaugos prašymas nagrinėjamas, tik jei prieš tai atmestas prašymas suteikti pabėgėlio statusą, papildomos apsaugos prašantiems asmenims turi užtikrinti veiksmingą galimybę pasinaudoti Direktyva 2004/83 jiems suteikiamomis teisėmis.

43

Šiuo klausimu, kaip matyti iš šio sprendimo 29–35 punktų, vien aplinkybė, kad papildomos apsaugos prašymas gali būti nagrinėjamas tik priėmus sprendimą atmesti pabėgėlio prašymą, iš principo negali pakenkti papildomos apsaugos prašančių asmenų veiksmingai galimybei pasinaudoti Direktyva 2004/83 jiems suteikiamomis teisėmis.

44

Tačiau tokie teisės aktai, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, reiškia, kad trečiosios šalies pilietis, norintis gauti tik papildomą apsaugą, būtinai turės pereiti du skirtingus proceso etapus, o ši dviguba tarptautinės apsaugos suteikimo procedūra gali pailginti šios procedūros trukmę ir todėl pavėlinti papildomos apsaugos prašymo vertinimą.

45

Tačiau dėl galimybės veiksmingai pasinaudoti papildomos apsaugos suteikiamu statusu reikalaujama, kad, pirma, prašymas suteikti pabėgėlio statusą ir papildomos apsaugos prašymas galėtų būti pateikti kartu ir, antra, papildomos apsaugos prašymas būtų išnagrinėtas per protingą laikotarpį, o tai patikrinti turi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

46

Šiuo klausimu reikia atsižvelgti tiek į prašymo suteikti pabėgėlio statusą nagrinėjimo, pasibaigusio sprendimu jį atmesti, trukmę, tiek į papildomos apsaugos prašymo nagrinėjimo trukmę.

47

Be to, reikia pažymėti, kad jeigu trečiosios valstybės pilietis pateikia tarptautinės apsaugos prašymą, kuriame nėra jokios informacijos, leidžiančios konstatuoti, kad jis pagrįstai bijo būti persekiojamas, kompetentinga institucija tam, kad galėtų iškart pradėti nagrinėti papildomos apsaugos prašymą, nedelsdama turi konstatuoti, kad tam asmeniui pabėgėlio statusas negali būti suteiktas.

48

Be kita ko, pagal Direktyvos 2005/85 23 straipsnio 4 dalį tarptautinės apsaugos prašymus įgaliotos nagrinėti institucijos gali paspartinti prašymo suteikti pabėgėlio statusą nagrinėjimo procedūrą, jeigu prašytojas akivaizdžiai negali būti laikomas „pabėgėliu“, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2004/83 2 straipsnio c punktą.

49

Kalbant apie teisę į gerą administravimą, įtvirtintą Chartijos 41 straipsnyje, primintina, kad ši teisė atspindi bendrą Sąjungos teisės principą.

50

Tad, jeigu pagrindinėje byloje valstybė narė įgyvendina Sąjungos teisę, iš teisės į gerą administravimą išplaukiantys reikalavimai, pirmiausia kiekvieno asmens teisė, kad jo bylos būtų nagrinėjamos nešališkai ir per protingą laikotarpį, taikytini nacionalinei kompetentingai institucijai vykdant tokią papildomos apsaugos suteikimo procedūrą, kaip nagrinėjama pagrindinėje byloje.

51

Vadinasi, reikia išnagrinėti, ar teisė į gerą administravimą draudžia, kad valstybė narė savo nacionalinėje teisėje numatytų tokią procesinę tvarką, pagal kurią papildomos apsaugos prašymas būtinai būtų nagrinėjamas pagal atskirą procedūrą ir tik atmetus prieglobsčio prašymą.

52

Nešališkumo reikalavimas pirmiausia apima objektyvų nešališkumą, reiškiantį, kad nacionalinė institucija turi suteikti pakankamas garantijas, kad neliktų jokių teisėtų abejonių dėl šališkumo (pagal analogiją žr. Sprendimo Ziegler / Komisija, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, 155 punktą).

53

Svarbu pirmiausia pažymėti, kad tokiomis aplinkybėmis, kaip nagrinėjamos pagrindinėje byloje, tai, kad nacionalinė institucija, prieš pradėdama nagrinėti papildomos apsaugos prašymą, informuoja jį pateikusį asmenį apie ketinimą priimti sprendimą jį išsiųsti, savaime negali reikšti, kad ši institucija nėra objektyviai nešališka.

54

Iš tikrųjų aišku, kad šis kompetentingos institucijos ketinimas pagrįstas išvada, kad trečiosios šalies pilietis netenkina reikalavimų, kad jam būtų suteiktas pabėgėlio statusas. Tad ši išvada nereiškia, kad kompetentinga institucija jau laikosi pozicijos klausimu, ar toks pilietis atitinka papildomos apsaugos suteikimo reikalavimus.

55

Todėl pagrindinėje byloje nagrinėjama procesinė norma neprieštarauja iš teisės į gerą administravimą išplaukiančiam nešališkumo reikalavimui.

56

Tačiau šia teise kartu su iš veiksmingumo principo išplaukiančiais reikalavimais, nurodytais šio sprendimo 41 ir 42 punktuose, užtikrinama, kad visa tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimo procedūros trukmė nebūtų ilgesnė nei protingas laiko tarpas, o tai patikrinti turi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

57

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pateiktą klausimą reikia atsakyti, kad pagal Direktyvą 2004/83, taip pat veiksmingumo principą ir teisę į gerą administravimą nedraudžiama nacionalinė procesinė norma, kaip antai nagrinėjama pagrindinėje byloje, pagal kurią papildomos apsaugos prašymas nagrinėjamas, tik jei prieš tai atmestas prašymas suteikti pabėgėlio statusą, tiek, kiek, pirma, prašymas suteikti pabėgėlio statusą ir papildomos apsaugos prašymas gali būti pateikti kartu ir, antra, dėl šios nacionalinės procesinės normos papildomos apsaugos prašymas nėra nagrinėjamas pernelyg ilgai, o tai patikrinti turi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

58

Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (ketvirtoji kolegija) nusprendžia:

Pagal 2004 m. balandžio 29 d. Tarybos direktyvą 2004/83/EB dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo pabėgėliams ar asmenims, kuriems reikalinga tarptautinė apsauga, jų statuso ir suteikiamos apsaugos pobūdžio būtiniausių standartų, taip pat veiksmingumo principą ir teisę į gerą administravimą nedraudžiama nacionalinė procesinė norma, kaip antai nagrinėjama pagrindinėje byloje, pagal kurią papildomos apsaugos prašymas nagrinėjamas, tik jei prieš tai atmestas prašymas suteikti pabėgėlio statusą, tiek, kiek, pirma, prašymas suteikti pabėgėlio statusą ir papildomos apsaugos prašymas gali būti pateikti kartu ir, antra, dėl šios nacionalinės procesinės normos papildomos apsaugos prašymas nėra nagrinėjamas pernelyg ilgai, o tai patikrinti turi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.