GENERALINIO ADVOKATO
PAOLO MENGOZZI NUOMONĖ,
pateikta 2011 m. rugsėjo 29 d.(1)
Byla C‑256/11
Murat Dereci,
Vishaka Heiml,
Alban Kokollari,
Izunna Emmanuel Maduike,
Dragica Stevic
(Verwaltungsgerichtshof (Austrija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Sąjungos pilietybė – Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisė laisvai apsigyventi valstybės narės teritorijoje – Situacija, kai Sąjungos pilietis gyvena valstybėje narėje, kurios pilietybę turi – Leidimo gyventi suteikimo šeimos nariams trečiųjų šalių piliečiams sąlygos – Galimybės veiksmingai naudotis pagrindinėmis teisėmis, susijusiomis su Sąjungos piliečio statusu, atėmimas – EEB ir Turkijos asociacijos susitarimas – Status quo išlygos – Papildomo protokolo 41 straipsnis – Asociacijos tarybos sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnis“
I – Įvadas
1. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą, pateiktas Verwaltungsgerichtshof (Austrija), iš esmės susijęs su SESV 20 straipsnio išaiškinimu ir su šios nuostatos reikšme priėmus sprendimus Ruiz Zambrano(2) ir McCarthy(3).
2. Šis prašymas pateiktas nacionaliniam teismui nagrinėjant penkias bylas, kuriose prašoma panaikinti apeliacinius sprendimus palikti galioti Bundesministerium für Inneres (Vidaus reikalų ministerija) atsisakymą suteikti ieškovams pagrindinėje byloje leidimus gyventi ir kai kuriais atvejais įsakymus išsiųsti iš Austrijos teritorijos arba taikyti kitas priverstinio išvykimo iš šios šalies teritorijos priemones.
3. Šias penkias bylas sieja aplinkybė, kad ieškovai pagrindinėse bylose yra trečiųjų šalių piliečiai, Austrijoje gyvenančių Sąjungos piliečių šeimos nariai, norintys gyventi su jais šioje valstybėje.
4. Šioms byloms taip pat bendra aplinkybė, kad atitinkami Sąjungos piliečiai niekada nesinaudojo teise laisvai judėti ir kad jie nėra išlaikomi ieškovų pagrindinėse bylose, savo šeimos narių.
5. Tačiau penkios pagrindinės bylos turi keletą skirtumų, iš esmės susijusių su: a) teisėtu (bylos Heiml, Kokollari) arba neteisėtu (bylos Dereci ir Maduike) atvykimu į Austriją; b) teisėtu ar neteisėtu gyvenimu (išskyrus ieškovę penktojoje byloje Dragica Stevic, kiti ieškovai pagrindinėse bylose Austrijoje gyveno neteisėtai); c) šeimos ryšiu, kuris juos sieja su atitinkamu Sąjungos piliečiu ar piliečiais (sutuoktinis ir mažamečių vaikų tėvas byloje Dereci; sutuoktinis bylose Heiml ir Maduike; pilnametis vaikas bylose Kokollari ir Stevic); bei su d) galima jų ekonomine priklausomybe nuo minėtų Sąjungos piliečių (trečiosios šalies piliečio priklausomybė daugiau ar mažiau akcentuota visose bylose, išskyrus bylą Maduike).
6. Konkrečiau kalbant, pirmoji pagrindinė byla susijusi su Turkijos piliečiu Murat Dereci, 2001 m. lapkritį neteisėtai atvykusiu į Austriją, 2003 m. liepą vedusiu Austrijos pilietę, su kuria turi tris 2006 m., 2007 m. ir 2008 m. gimusius nepilnamečius vaikus, taip pat Austrijos piliečius. Jo prašymas dėl leidimo gyventi, pateiktas 2004 m. birželį, buvo išnagrinėtas ir atmestas po to, kai įsigaliojo 2006 m. sausio 1 d. Austrijos įsikūrimo ir apsigyvenimo įstatymas (Niederlassungs‑ und Aufenthaltsgesetz, toliau – NAG), pagal kurį, be kita ko, pareiškėjai iš trečiųjų šalių, siekiantys gauti leidimą gyventi Austrijoje, turi gyventi už Austrijos teritorijos ribų ir ten laukti, kol bus išnagrinėti jų prašymai. Taigi Austrijos valdžios institucijos nusprendė, kad nuo 2006 m. sausio 1 d., t. y. laukdamas sprendimo dėl savo prašymo išduoti leidimą gyventi, M. Dereci Austrijoje gyveno neteisėtai. Jos taip pat priėmė įsakymą jį išsiųsti, dėl kurio pateiktas apeliacinis skundas, tačiau jo vykdymas neatidėtas. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškino, jog nors M. Dereci nurodė, kad gali kaip samdomas darbuotojas arba savarankiškai dirbti kirpėju, jeigu jam bus suteiktas leidimas gyventi, Austrijos valdžios institucijos abejoja, kad jis turi pakankamai lėšų, jog galėtų pasinaudoti šeimos susijungimu, nes šeimos pajamos nesiekia NAG numatytos sumos. Austrijos valdžios institucijos taip pat teigė, kad nei pagal Sąjungos teisę, nei pagal Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos, pasirašytos 1950 m. lapkričio 4 d. Romoje (toliau – EŽTK), 8 straipsnį jos neprivalo išduoti M. Dereci leidimo gyventi.
7. Ieškovė antrojoje byloje Vishaka Heiml yra Šri Lankos pilietė, 2006 m. gegužę susituokusi su Austrijos piliečiu. Kadangi 2007 m. sausį jai išduota viza, tų pačių metų vasarį ji teisėtai atvyko į Austriją. 2007 m. balandį ji paprašė išduoti leidimą gyventi kaip Austrijos piliečio šeimos narei. Kadangi jos vyras turi nuolatinį darbą Vienoje, V. Heiml nurodė, kad nori studijuoti šio miesto universitete, į kurį jau buvo priimta. Tačiau jos prašymas išduoti leidimą gyventi buvo atmestas motyvuojant tuo, kad pasibaigus vizos galiojimo laikui V. Heiml turėjo gyventi užsienyje laukdama sprendimo dėl savo prašymo. Be to, Austrijos valdžios institucijos, kaip ir byloje Dereci, teigė, kad V. Heiml negali remtis nei Sąjungos teise, nei EŽTK 8 straipsniu.
8. Trečiojoje byloje iš Kosovo kilęs Alban Kokollari 1984 m., būdamas dvejų, teisėtai atvyko į Austriją su savo tėvais, kurie tuo metu turėjo Jugoslavijos pilietybę. Jis turėjo leidimą gyventi iki 2006 m., kurį tais pačiais metais pirmą kartą paprašė pratęsti. Kadangi jis nepateikė kai kurių dokumentų, prašymas buvo atmestas. 2007 m. liepą A. Kokollari pateikė naują prašymą išduoti leidimą gyventi, be kita ko, motyvuodamas tuo, kad jo motina, dabar jau Austrijos pilietė, dirbanti valymo paslaugų tarnyboje, jį išlaiko, o jo tėvas gauna bedarbio pašalpą. A. Kokollari prašymas buvo atmestas motyvuojant tuo, kad, 2006 m. atmetus pirmąjį jo prašymą pratęsti leidimą, jis turėjo palikti Austrijos teritoriją ir gyventi užsienyje laukdamas sprendimo dėl savo 2007 m. liepą pateikto prašymo. Be to, Austrijos valdžios institucijos teigė, kad A. Kokollari negali remtis Sąjungos teise ir kad jis nenurodė jokio kito motyvo, kodėl jam turi būti išduotas leidimas gyventi. Įsakymas jam taikyti priverstinio išvykimo iš šalies priemonę jau yra priimtas.
9. Ketvirtojoje byloje Nigerijos pilietis Izunna Emmanuel Maduike, kaip ir M. Dereci, neteisėtai atvyko į Austriją 2003 m. Jis pateikė klaidingais duomenimis pagrįstą prašymą dėl prieglobsčio, kurio atmetimas 2005 m. gruodį tapo neatšaukiamas. Per tą laiką I. E. Maduike susituokė su Austrijos piliete ir 2005 m. gruodį paprašė išduoti leidimą gyventi. Jo prašymas atmestas motyvuojant, be kita ko, tuo, kad laukdamas atsakymo į savo prašymą jis Austrijoje gyveno neteisėtai ir kad pažeidęs su prieglobsčiu susijusias normas jis kėlė grėsmę viešajai tvarkai, todėl jam negali būti išduotas minėtas leidimas.
10. Serbijos pilietė D. Stevic, su savo vyru ir pilnamečiais vaikais gyvenanti Serbijoje, yra pareiškėja penktojoje pagrindinėje byloje. 2007 m. rugsėjo 5 d. ji paprašė išduoti leidimą gyventi Austrijoje, siekdama susijungimo su savo šeimos nariu (tėvu), kuris šioje valstybėje gyvena nuo 1972 m. ir kuriam Austrijos pilietybė buvo suteikta 2007 m. rugsėjo 4 d. Anot D. Stevic ir jos tėvo, šis visus tuos metus ją rėmė 200 eurų per mėnesį suma ir, dukrai atvykus į Austriją, toliau rūpinsis jos išlaikymu. Austrijos valdžios institucijos atmetė D. Stevic prašymą motyvuodamos tuo, kad mėnesinė parama, kurią ji gaudavo, negali būti laikoma alimentais ir kad atsižvelgiant į NAG nustatytas sumas D. Stevic tėvo ištekliai nepakankami, norint užtikrinti jos išlaikymą. Be to, nei pagal Sąjungos teisę, nei pagal EŽTK 8 straipsnį nereikalaujama patenkinti D. Stevic pateikto prašymo dėl šeimos susijungimo.
11. Nagrinėdamas šias bylas, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atsižvelgdamas į minėtą Sprendimą Ruiz Zambrano, kelia klausimą, kokiomis aplinkybėmis Sąjungos piliečiai privalėtų, kaip tai suprantama pagal šį sprendimą, išvykti iš Sąjungos teritorijos kartu su savo šeimos nariais trečiųjų šalių piliečiais ir todėl iš jų būtų atimta galimybė veiksmingai naudotis pagrindinėmis teisėmis, kurios jiems priklauso kaip Sąjungos piliečiams. Be to, pripažindamas, kad penkiose pagrindinėse bylose netaikoma Direktyva 2004/38/EB(4), nes atitinkami Sąjungos piliečiai nepasinaudojo teise laisvai judėti, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar reikėtų atsižvelgti į šią direktyvą, kiek ja teikiama pirmenybė šeimos vienybei, ir teigti, kad vien negalėjimas gyventi šeimos gyvenimo valstybėje narėje gali lemti tai, kad iš Sąjungos piliečių bus atimta galimybė naudotis pagrindinėmis teisėmis, susijusiomis su jų statusu. Be to, vienintelėje byloje Dereci prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atsižvelgdamas į ieškovo pagrindinėje byloje pilietybę, subsidiariai kelia klausimą, ar Susitarimo dėl Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociacijos įsteigimo, pasirašyto Ankaroje 1963 m. rugsėjo 12 d., Bendrijos vardu sudaryto 1963 m. gruodžio 23 d. Tarybos sprendimu 64/732/EEB(5), nuostatomis draudžiama Turkijos piliečiams nuo 2006 m. sausio 1 d. taikyti NAG nustatytas leidimo gyventi Austrijoje įgijimo sąlygas, griežtesnes nei galiojusias iki tol.
12. Tokiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. a) Ar SESV 20 straipsnį reikia aiškinti taip, kad pagal jį valstybei narei draudžiama atsisakyti leisti trečiosios šalies piliečiui, kurio sutuoktinis ir nepilnamečiai vaikai yra Sąjungos piliečiai, gyventi valstybėje narėje, kur gyvena šios valstybės piliečiai jo sutuoktinis ir vaikai, net jei trečiosios šalies pilietis šių Sąjungos piliečių neišlaiko (byla Dereci)?
b) Ar SESV 20 straipsnį reikia aiškinti taip, kad pagal jį valstybei narei draudžiama atsisakyti leisti trečiosios šalies piliečiui, kurio sutuoktinis yra Sąjungos pilietis, gyventi valstybėje narėje, kur gyvena ir kurios pilietis yra jo sutuoktinis, net jei trečiosios šalies pilietis šio Sąjungos piliečio neišlaiko (bylos Heiml ir Maduike)?
c) Ar SESV 20 straipsnį reikia aiškinti taip, kad pagal jį valstybei narei draudžiama atsisakyti leisti pilnamečiam trečiosios šalies piliečiui, kurio motina yra Sąjungos pilietė, gyventi valstybėje narėje, kur gyvena ir kurios pilietė yra jo motina, net jei trečiosios šalies pilietis šios Sąjungos pilietės neišlaiko, tačiau ši Sąjungos pilietė išlaiko jį (byla Kokollari)?
d) Ar SESV 20 straipsnį reikia aiškinti taip, kad pagal jį valstybei narei draudžiama atsisakyti leisti pilnamečiam trečiosios šalies piliečiui, kurio tėvas yra Sąjungos pilietis, gyventi valstybėje narėje, kur gyvena ir kurios pilietis yra jo tėvas, net jei trečiosios šalies pilietis šio Sąjungos piliečio neišlaiko, tačiau šis Sąjungos pilietis išlaiko jį (byla Stevic)?
2. Jei į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai:
ar SESV 20 straipsnyje įtvirtinta valstybių narių pareiga leisti trečiųjų šalių piliečiams apsigyventi jų teritorijoje yra iš Sąjungos teisės kylanti teisė apsigyventi, ar pakanka, kad valstybė narė teisės aktais pripažintų trečiosios šalies piliečiui teisę gyventi jos teritorijoje?
3. a) Jei pagal atsakymą į antrąjį klausimą teisė apsigyventi valstybės teritorijoje grindžiama Sąjungos teise:
kokiomis sąlygomis iš Sąjungos teisės kylanti teisė apsigyventi valstybės teritorijoje išimties tvarka nesuteikiama arba kokiomis sąlygomis teisė apsigyventi valstybės teritorijoje trečiosios šalies piliečiui gali būti atimta?
b) Jei pagal atsakymą į antrąjį klausimą pakanka, kad valstybė narė teisės aktais pripažintų trečiosios šalies piliečiui teisę apsigyventi jos teritorijoje:
kokiomis sąlygomis, nepaisant iš esmės egzistuojančios valstybės narės pareigos leisti jam apsigyventi jos teritorijoje, trečiosios šalies piliečiui gali būti atsisakyta leisti apsigyventi valstybės teritorijoje?
4. Jeigu pagal SESV 20 straipsnį nedraudžiama trečiosios šalies piliečiui, esančiam situacijoje, kaip antai M. Dereci, neleisti apsigyventi valstybės narės teritorijoje:
ar pagal 1980 m. rugsėjo 19 d. Asociacijos tarybos, įsteigtos Susitarimu dėl Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociacijos įsteigimo, sprendimo Nr. 1/80 dėl asociacijos plėtros 13 straipsnį arba 1970 m. lapkričio 23 d. Briuselyje pasirašyto Papildomo protokolo(6), Bendrijos vardu sudaryto, aprobuoto ir patvirtinto 1972 m. gruodžio 19 d. Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 2760/72(7), kuris, remiantis šio protokolo 62 straipsniu, yra Susitarimo dėl Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociacijos įsteigimo dalis, 41 straipsnį draudžiama situacijoje, kaip antai M. Dereci, pirmą kartą atvykstančiam Turkijos piliečiui taikyti griežtesnes nacionalinės teisės normas negu anksčiau taikytos pirmą kartą atvykusiems piliečiams, nors kai kurios nacionalinės teisės nuostatos, palengvinusios atvykimą pirmą kartą, įsigaliojo tik po kurio laiko, per kurį minėtos su Bendrijos ir Turkijos asociacija susijusios nuostatos įsigaliojo valstybės narės atžvilgiu?“
13. 2011 m. rugsėjo 9 d. nutartimi Teisingumo Teismo pirmininkas patenkino priimti prejudicinį sprendimą paprašiusio teismo prašymą šią bylą nagrinėti skubos tvarka.
14. Pastabas pateikė Vokietijos, Austrijos, Danijos, Graikijos, Nyderlandų, Lenkijos, Jungtinės Karalystės vyriausybės, Airija ir Europos Komisija. Šios šalys ir M. Dereci buvo išklausytos per 2011 m. rugsėjo 27 d. posėdį, išskyrus Lenkijos ir Nyderlandų vyriausybes, kurių atstovai neatvyko.
II – Nagrinėjimas
15. Kaip jau minėta, keturių Teisingumo Teismui pateiktų prejudicinių klausimų apimtis skiriasi. Pirmieji trys klausimai susiję su SESV 20 straipsnio išaiškinimu ir yra svarbūs penkiose pagrindinėse bylose, tačiau atsakymai į antrąjį ir trečiąjį klausimus priklauso nuo to, ar į pirmąjį klausimą bent iš dalies bus atsakyta teigiamai. Ketvirtasis klausimas, kuris susijęs vien su M. Dereci situacija, pateiktas tokiu atveju, jei Teisingumo Teismas į pirmąjį klausimą atsakytų neigiamai, ir yra susijęs su status quo išlygų, taikomų pagal Susitarimą dėl Sąjungos ir Turkijos Respublikos asociacijos įsteigimo, aiškinimu.
A – Dėl pirmųjų trijų prejudicinių klausimų (SESV 20 straipsnio išaiškinimas)
16. Pirmaisiais trimis klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės nori žinoti, ar ir kokiomis sąlygomis pagal SESV 20 straipsnio nuostatas, susijusias su Sąjungos pilietybe, išvestinė teisė apsigyventi suteikiama trečiosios šalies piliečiui, kuris yra Sąjungos piliečio sutuoktinis, vienas iš tėvų ar vaikas, jei Sąjungos pilietis visą laiką gyveno valstybėje narėje, kurios pilietybę turi ir niekada nepasinaudojo teise laisvai judėti.
17. Priežastys, dėl kurių prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja dėl SESV 20 straipsnio išaiškinimo, akivaizdžios: reikia aiškiau suprasti minėto Sprendimo Ruiz Zambrano, kurį didžioji kolegija priėmė šių metų kovo 8 d., reikšmę.
18. Primenu, kad toje byloje iš esmės norėta žinoti, ar SESV nuostatomis dėl Sąjungos pilietybės trečiosios šalies piliečiui (nagrinėjamu atveju tai buvo Kolumbijos pilietis ir tokią pačią pilietybę turinti jo žmona), išlaikančiam du savo mažamečius vaikus, Sąjungos piliečius, gali būti suteikta teisė apsigyventi arba jis gali būti atleistas nuo pareigos gauti leidimą dirbti vaikų pilietybės (nagrinėjamu atveju Belgijos Karalystės) valstybėje narėje, kur jie gimė, gyveno ir niekada nepasinaudojo teise laisvai judėti.
19. Atsižvelgiant į tai, kad G. Ruiz Zambrano vaikai nebuvo išvykę iš Belgijos Karalystės į kitą valstybę narę, buvo akivaizdu, kaip Teisingumo Teismas pažymėjo minėto Sprendimo Ruiz Zambrano 39 punkte, kad Direktyva 2004/38 netaikytina tokiai situacijai, kaip antai nagrinėta šioje byloje.
20. Ši aplinkybė taip pat lėmė, kad Teisingumo Teismui pastabas pateikusios vyriausybės ir Komisija padarė išvadą, jog bylos Ruiz Zambrano faktinės aplinkybės yra vien vidaus situacija, kuriai negali būti taikomos nacionalinio teismo nurodytos SESV nuostatos dėl Sąjungos pilietybės(8).
21. Teisingumo Teismas nepritarė tokiam samprotavimui ir nusprendė, kad atsisakius leisti G. Ruiz Zambrano apsigyventi ir neišdavus jam leidimo dirbti pažeistas SESV 20 straipsnis, „nes šiais sprendimais iš vaikų atimama galimybė veiksmingai naudotis pagrindinėmis teisėmis, suteikiamomis dėl šio statuso“(9).
22. Anot Teisingumo Teismo, dėl atsisakymo leisti gyventi šalyje minėti vaikai, Sąjungos piliečiai, privalės išvykti iš Sąjungos teritorijos kartu su tėvais. Analogiškai, jei G. Ruiz Zambrano nebūtų išduotas darbo leidimas, jam kiltų grėsmė netekti lėšų savo ir šeimos išlaidoms padengti, o tai irgi reikštų, kad jo vaikai, Sąjungos piliečiai, privalėtų išvykti iš jos teritorijos. Tokiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas nusprendė, kad šie Sąjungos piliečiai iš tikrųjų negalėtų naudotis pagrindinėmis teisėmis, kurios jiems priklauso dėl jų, kaip Sąjungos piliečių, statuso(10).
23. Panašu į tai, kad Teisingumo Teismas nelaiko valstybės narės situacijos „vien vidaus situacija“, jei dėl nacionalinės priemonės Sąjungos piliečiui atimama galimybė veiksmingai naudotis pagrindinėmis teisėmis, suteikiamomis dėl šio statuso, nors šis pilietis nepasinaudojo teise laisvai judėti.
24. Tokio aiškinimo Teisingumo Teismas laikėsi ir Sprendime McCarthy(11), kuris taip pat trumpai minimas šiame prašyme priimti prejudicinį sprendimą.
25. Ta byla susijusi su Jungtinės Karalystės piliete, gaunančia socialines išmokas šioje valstybėje narėje, turinčia ir Airijos pilietybę, bet niekada negyvenusia jokioje kitoje valstybėje narėje, tik Jungtinėje karalystėje. Kai S. McCarthy susituokė su Jamaikos piliečiu, ji ir jos sutuoktinis Jungtinės Karalystės valdžios institucijų paprašė išduoti leidimą gyventi pagal Sąjungos teisę atitinkamai kaip Sąjungos pilietė ir šios pilietės sutuoktinis. Šie prašymai buvo atmesti. Supreme Court of the United Kingdom, kuriam pateiktas apeliacinis skundas dėl S. McCarthy atžvilgiu priimto sprendimo, pateikė Teisingumo Teismui klausimus dėl Direktyvos 2004/38 nuostatų išaiškinimo.
26. Performulavęs pateiktus klausimus ir įtraukęs SESV 21 straipsnį(12), Teisingumo teismas iš pradžių logiškai atmetė galimybę taikyti Direktyvą 2004/38 Sąjungos pilietei, kaip antai S. McCarthy, kuri niekada nepasinaudojo teise laisvai judėti ir visą laiką gyveno valstybės narės, kurios pilietybę turi, teritorijoje(13).
27. Paskui išnagrinėjęs SESV 21 straipsnio taikytinumą ir nusprendęs, jog vien aplinkybė, kad Sąjungos pilietis nepasinaudojo teise laisvai judėti, negali būti prilyginama išimtinai vidaus situacijai, Teisingumo Teismas įvertino, ar, pirma, pagal minėto Sprendimo Ruiz Zambrano 42 punkte įtvirtintą kriterijų dėl nagrinėjamos nacionalinės priemonės iš S. McCarthy buvo atimta galimybė veiksmingai naudotis pagrindinėmis teisėmis, susijusiomis su jos, kaip Sąjungos pilietės, statusu, ir, antra, ar pagal sprendimuose Garcia Avello(14) ir Grunkin ir Paul(15) numatytą kriterijų ši priemonė jai kliudo pasinaudoti teise laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje pagal SESV 21 straipsnį(16).
28. Teisingumo Teismas atmetė galimybę, kad Jungtinės Karalystės atsisakymas atsižvelgti į S. McCarthy turimą Airijos pilietybę tam, kad galiausiai jos sutuoktiniui, trečiosios šalies piliečiui(17), būtų suteikta išvestinė teisė apsigyventi, gali turėti įtakos S. McCarthy „teisei laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje [arba] <…> kitai teisei, kuri jai suteikiama dėl Sąjungos piliečio statuso“(18).
29. Be to, kaip pažymi Teisingumo Teismas, priešingai negu byloje Ruiz Zambrano, nagrinėjamos nacionalinės priemonės taikymas nelėmė, kad S. McCarthy turėjo išvykti iš Sąjungos teritorijos, nes ji pagal tarptautinės teisės principą turėjo besąlyginę teisę gyventi Jungtinėje Karalystėje, kadangi turi šios valstybės narės pilietybę(19).
30. Tokiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas nusprendė, kad asmeninė S. McCarthy situacija neturi jokios sąsajos su kuria nors iš Sąjungos teisėje numatytų situacijų, todėl SESV 21 straipsnis jai netaikytinas(20).
31. Šiame etape, neatsižvelgiant į tam tikrus klausimus, galinčius kilti dėl sąsajų su minėtais sprendimais Ruiz Zambrano ir McCarthy(21), jau galima juose rasti motyvų, naudingų siekiant atsakyti į pirmuosius tris prejudicinius klausimus.
32. Pirma, kaip ir minėtose bylose Ruiz Zambrano ir McCarthy, Direktyva 2004/38 netaikoma penkių pagrindinių bylų, dėl kurių pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą, faktinėms aplinkybėms, nes nė vienas iš minėtų Sąjungos piliečių nepasinaudojo teise laisvai judėti. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat tam pritaria(22).
33. Antra, kaip tvirtino savo pastabas Teisingumo Teismui pateikusios vyriausybės ir Komisija, nė vienoje iš penkių bylų nekyla pavojus, kad bus atimta galimybė veiksmingai naudotis su Sąjungos pilietybe siejamomis pagrindinėmis teisėmis ar kad atitinkamiems Sąjungos piliečiams bus kliudoma įgyvendinti teisę laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje.
34. Pirma, kalbant apie M. Dereci šeimos situaciją, pažymėtina, jog nėra jokios grėsmės, kad dėl Austrijos valdžios institucijų atsisakymo išduoti M. Dereci leidimą gyventi jo sutuoktinei ir trims mažamečiams vaikams, kurie visi keturi yra Sąjungos piliečiai, bus atimta galimybė pasinaudoti viena iš SESV 20 straipsnio 2 dalyje išvardytų teisių. Be to, kalbant apie teisę laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje, įtvirtintą SESV 20 straipsnio 2 dalies a punkte, pažymėtina, kad M. Dereci žmona, kaip Austrijos pilietė, toliau turi teisę gyventi Austrijoje ir gali teisėtai naudotis savo teise laisvai judėti tarp valstybių narių. Tas pats taikoma ir jos vaikams, tačiau jie dėl savo amžiaus negali naudotis šia teise atskirai nuo savo motinos. Be to, priešingai nei minėtoje byloje Ruiz Zambrano, iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad M. Dereci, trečiosios šalies pilietis, neišlaiko nė vieno iš šių keturių Sąjungos piliečių(23). Todėl jei M. Dereci negautų leidimo gyventi ir (arba) turėtų būti išsiųstas į Turkiją, nei jo žmona, nei vaikai – priešingai nei G. Ruiz Zambrano vaikai, neturėtų išvykti iš Sąjungos teritorijos.
35. Antra, Šri Lankos pilietės V. Heiml ir Nigerijos piliečio I. E. Maduike, kurie abu susituokė su Sąjungos piliečiais, situacijos šiek tiek panašios į S. McCarthy sutuoktinio situaciją. Kaip ir minėtoje byloje McCarthy, nei V. Heiml vyras, nei I. E. Maduike žmona, kurie, kaip nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, abu turi nuolatinį darbą Vienoje, neprivalėtų išvykti iš Sąjungos teritorijos, jei Austrijos valdžios institucijos atsisakytų jų sutuoktiniams išduoti leidimą gyventi Austrijoje. Be to, šiems Sąjungos piliečiams nėra atimta galimybė naudotis teisėmis, susijusiomis su Sąjungos pilietybe, ypač teise laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje.
36. Trečia, A. Kokollari ir D. Stevic, kurie yra pilnamečiai Sąjungos piliečių vaikai, situacija yra lygiai tokia pati. Nei A. Kokollari motina, nei D. Stevic tėvas neprivalėtų išvykti iš Sąjungos teritorijos, jeigu jų pilnamečiai vaikai negalėtų gyventi Austrijoje ar atvykti į šią valstybę, nes šie Sąjungos piliečiai ekonominiu ir (arba) teisiniu požiūriu yra visiškai nepriklausomi nuo savo pilnamečių vaikų, trečiųjų šalių piliečių.
37. Pateikti argumentai galiausiai yra tik paprastas minėtuose sprendimuose Ruiz Zambrano ir McCarthy įtvirtintų kriterijų taikymas. Šie argumentai grindžiami mintimi, kad „su Sąjungos piliečio statusu siejamos pagrindinės teisės“, kaip jos suprantamos pagal minėtą Sprendimą Ruiz Zambrano, neapima teisės į šeimos gyvenimo gerbimą, įtvirtintos Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 7 straipsnyje ir EŽTK 8 straipsnio 1 dalyje.
38. Iš Teisingumo Teismo pozicijos minėtuose dviejuose sprendimuose, ypač iš Sprendimo McCarthy motyvų, matyti, kad vien teisės į šeimos gyvenimo gerbimą nepakanka, kad Sąjungos piliečio, kuris nepasinaudojo teise laisvai judėti ir (arba) kuriam neatimta galimybė veiksmingai naudotis kitomis SESV 20 straipsnio 2 dalies b–d punktuose išvardytomis teisėmis(24), situacijai būtų taikoma Sąjungos teisė.
39. Ši pozicija grindžiama ne tiek SESV 20 straipsnio 2 dalies, kurioje pateiktas Sąjungos piliečių teisių sąrašas aiškiai nėra baigtinis(25), teksto paisymu, kiek idėja, kad Sąjungos ir jos institucijų įgaliojimais nesikėsinama nei į valstybių narių kompetenciją imigracijos srityje, nei į Europos Žmogaus Teisių Teismo įgaliojimus pagrindinių teisių apsaugos srityje, remiantis ESS 6 straipsnio 1 dalimi ir Pagrindinių teisių chartijos 51 straipsnio 2 dalimi(26).
40. Kalbant konkrečiai apie šeimos gyvenimą, pažymėtina, kad jo apsauga, užtikrinama šiomis trimis teisinėmis sistemomis – nacionaline, Sąjungos ir tarptautinių sutarčių, – yra papildoma. Tokiu atveju, kai Sąjungos pilietis pasinaudojo viena iš SESV numatytų laisvių, teisė į šeimos gyvenimo gerbimą šiuo metu užtikrinama nacionaliniu lygmeniu ir Sąjungos teisės lygmeniu(27). Tokiu atveju, kai Sąjungos pilietis nepasinaudojo viena iš savo laisvių, ši apsauga užtikrinama nacionaliniu lygmeniu ir tarptautinių sutarčių lygmeniu(28).
41. Taigi nereikėtų atmesti, kad pagrindinėse bylose atsisakymas išduoti leidimą gyventi ir (arba) nurodymas išsiųsti vieną ar kitą ieškovą pagrindinėje byloje – valstybės narės piliečio vieną iš tėvų, vaiką ar sutuoktinį – gali būti EŽTK 8 straipsnio 1 dalyje užtikrintos teisės į šeimos gyvenimo gerbimą pažeidimas.
42. Toks pažeidimas sukeltų Austrijos Respublikos kaip EŽTK šalies, o ne kaip Sąjungos narės, pareigas. Jį turėtų nagrinėti nacionaliniai teismai ir prireikus Europos Žmogaus Teisių Teismas(29).
43. Nepaisant to, kas ką tik pasakyta, negaliu nekreipti dėmesio į faktą, kad paprasto sprendimų Ruiz Zambrano ir McCarthy taikymo pagrindinėms byloms pasekmės kelia tam tikrų keblumų, kuriuos galima pavadinti spąstais ar bent paradoksais.
44. Vienas iš tokių keblumų yra aplinkybė, kad Sąjungos piliečiai privalo pasinaudoti viena iš SESV numatytų judėjimo laisvių, kad galėtų Sąjungos teritorijoje veiksmingai naudotis šeimos gyvenimu. Taigi, jei M. Dereci žmona ir jų vaikai, V. Heiml vyras arba I. M. Maduike žmona apsigyventų, pavyzdžiui, Vokietijoje arba teiktų paslaugas į valstybę narę, jiems būtų taikoma Sąjungos teisė ir todėl, kaip pripažįsta Komisija, jie greičiausiai galėtų pasinaudoti šeimos susijungimu su savo sutuoktiniais(30). Šie Sąjungos piliečiai taip pat galėtų paskui grįžti į savo kilmės valstybę kartu su savo tėvais, neatsižvelgiant į tai, ar šioje valstybėje narėje vykdė ekonominę veiklą, ir tokia situacija nebūtų laikoma išimtinai vidaus situacija(31).
45. Remiantis M. Dereci šeimos atveju, kur, kaip ir byloje Ruiz Zambrano, įtraukti mažamečiai vaikai, Sąjungos piliečiai, M. Dereci žmonos turima Sąjungos pilietybė – paradoksalu – gali būti suprantama kaip aplinkybė, kuri kliudo ir (arba) dėl kurios atidedamas šeimos susijungimas. Priėmus Sprendimą Ruiz Zambrano, sutuoktinių Zambrano, kurie abu yra trečiosios šalies piliečiai, vaikai, Sąjungos piliečiai, gali iškart palaikyti santykius su abiem tėvais toje valstybėje narėje, kurios pilietybę šie vaikai turi ir kurios teritorijoje gyvena, o sutuoktinių Dereci trijų mažamečių vaikų šeimos gyvenimas – priešingai – praktiškai priklauso nuo to, ar jų motina naudojasi viena iš SESV numatytų judėjimo laisvių, t. y. greičiausiai nuo jos persikėlimo iš Austrijos į kitą valstybę narę.
46. Tačiau, mano nuomone, tai nereiškia, kad Sprendimas Ruiz Zambrano taikomas tik nepilnamečiams Sąjungos piliečiams, išlaikomiems vieno iš savo tėvų, kai abu tėvai yra trečiųjų šalių piliečiai, kaip per posėdį tvirtino Austrijos vyriausybė.
47. Vis dar kalbant apie M. Dereci šeimą, mano nuomone, nėra akivaizdu, kad atsakymas į pirmąjį prejudicinį klausimą būtų toks pats, jei skirtųsi kai kurios faktinės aplinkybės. Pavyzdžiui, jei M. Dereci žmona dėl kokių nors priežasčių negalėtų dirbti ir patenkinti savo vaikų poreikių, manau, kiltų pavojus, kad atsisakius išduoti jos vyrui leidimą gyventi ir a fortiori jį išsiuntus į Turkiją iš šios poros vaikų būtų atimta galimybė veiksmingai naudotis pagrindinėmis teisėmis, susijusiomis su Sąjungos pilietybe, ir jie faktiškai būtų priversti išvykti iš Sąjungos teritorijos. Iš tiesų kaip trijų mažamečių vaikų mama, neturinti savų lėšų, galėtų užtikrinti savo vaikų išlaikymą, nepaisant teisės gyventi Austrijoje, kurią ji turi kaip šios šalies pilietė, jei negali dirbti ir todėl taip pat negali ilgam laikui įsikurti kitoje valstybėje narėje su savo šeimos nariais?
48. Be to, mano nuomone, atsisakymas išduoti leidimą gyventi trečiosios šalies piliečiui, kuris ekonominiu ir (arba) teisiniu, administraciniu požiūriu ir dėl prieraišumo turi rūpintis vienu iš savo tėvų, Sąjungos piliečiu, gali lemti grėsmę, kad šis pilietis nebegalės pasinaudoti savo statusu ir privalės išvykti iš Sąjungos teritorijos.
49. Taigi tikslią Sprendimo Ruiz Zambrano taikymo apimtį lems skirtingos specifinės situacijos, kurias Teisingumo Teismas nagrinės gavęs prašymus priimti prejudicinį sprendimą. Manau, ši situacija teisinio saugumo požiūriu nėra patenkinama. Nagrinėjamos bylos, pateiktos praėjus mažiau nei trims mėnesiams po minėto sprendimo priėmimo, turėtų greitai paskatinti Teisingumo Teismą patikslinti jo naujausios praktikos ribas(32). Atsakymas į pirmąjį klausimą, kaip antai siūlomas šios nuomonės 33–36 punktuose, taip pat sumažintų teisinį neapibrėžtumą, atsiradusį dėl Sprendimo Ruiz Zambrano. Tačiau šis atsakymas neužpildys visų spragų, susijusių su šio sprendimo pasekmėmis, kiek tai susiję su Sąjungos piliečio galimybės veiksmingai naudotis pagrindinėmis teisėmis, suteikiamomis dėl jo statuso, atėmimo tam tikrose situacijose, kaip antai įvardytos dviejuose ankstesniuose šios nuomonės punktuose, kriterijumi.
50. Atsižvelgdamas į šiuos pastebėjimus ir remdamasis dabartiniu Sąjungos teisės plėtros etapu, siūlau Teisingumo Teismui į pirmąjį prejudicinį klausimą atsakyti, kad SESV 20 straipsnį reikia aiškinti taip, jog jis netaikomas Sąjungos piliečiui, kuris yra trečiosios šalies piliečio sutuoktinis, vienas iš tėvų ar nepilnametis vaikas, jei šis Sąjungos pilietis dar niekada nesinaudojo teise laisvai judėti tarp valstybių narių ir visą laiką gyveno savo pilietybės valstybėje narėje, su sąlyga, kad šio Sąjungos piliečio situacijoje netaikomos nacionalinės teisės priemonės, kuriomis jam atimama galimybė veiksmingai pasinaudoti pagrindinėmis su Sąjungos piliečio statusu susijusiomis teisėmis, suteikiamomis dėl Sąjungos piliečio statuso, arba jam kliudoma naudotis teise laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje.
51. Tokiomis aplinkybėmis nereikia siūlyti atsakymų į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo antrąjį ir trečiąjį klausimus.
B – Dėl ketvirtojo prejudicinio klausimo („status quo“ išlygų išaiškinimas atsižvelgiant į Susitarimą dėl Sąjungos ir Turkijos Respublikos asociacijos įsteigimo)
52. Ketvirtuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori žinoti, jei į pirmąjį klausimą būtų atsakyta neigiamai, ar status quo išlygomis, numatytomis Asociacijos tarybos sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnyje, susijusiame su Turkijos darbuotojų judėjimu, ir Papildomo protokolo 41 straipsnyje, susijusiame su įsisteigimo laisve, valstybei narei draudžiama pirmą kartą atvykstančiam Turkijos piliečiui taikyti griežtesnes nacionalinės teisės normas negu anksčiau taikytos pirmą kartą atvykusiems piliečiams, nors kai kurios nacionalinės teisės nuostatos, palengvinusios atvykimą pirmą kartą, įsigaliojo tik po kurio laiko, per kurį minėtos su Bendrijos ir Turkijos asociacija susijusios nuostatos įsigaliojo valstybės narės atžvilgiu.
53. Kaip jau minėjau, šis klausimas svarbus tik M. Dereci situacijoje, kuris yra Turkijos pilietis ir kuris, remiantis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateikta informacija, tvirtina galintis dirbti kaip samdomas darbuotojas arba savarankiškai, jei Austrijos valdžios institucijos jam išduotų leidimą gyventi.
54. Neginčijama, kad M. Dereci prašymas išduoti leidimą gyventi pateiktas pagal 1997 m. Austrijos įstatymą, pagal kurį trečiųjų šalių piliečiai galėjo gyventi šios šalies teritorijoje, kol bus priimtas sprendimas dėl jų pirmojo prašymo išduoti leidimą gyventi. Šiuo įstatymu sušvelnintas 1993 m. liepos 1 d. įstatymas, kuris galiojo tuo metu, kai Susitarimas dėl asociacijos su Turkijos Respublika įsteigimo įsigaliojo Austrijoje.
55. Taip pat neginčijama, kad NAG nuostatomis, įsigaliojusiomis 2006 m. sausio 1 d., iš trečiųjų šalių piliečių, kaip antai M. Dereci, atimta pagal 1997 m. įstatymą turėta teisė gyventi Austrijos teritorijoje, kol nagrinėjamas jų pirmasis prašymas išduoti leidimą gyventi.
56. Iš bylos medžiagos taip pat matyti, kad nuo 2006 m. sausio 1 d. M. Dereci Austrijoje gyveno neteisėtai, nes 2005 m. gruodžio 31 d. dar nebuvo priimtas sprendimas dėl jo 2004 m. birželio 24 d., t. y. dar galiojant 1997 m. Austrijos įstatymui, pateikto prašymo išduoti leidimą gyventi.
57. Taigi klausimo esmė yra tai, ar pagal status quo išlygas, numatytas Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnyje ir Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas galėtų netaikyti šiuo metu NAG įtvirtintos pareigos Turkijos piliečiui gyventi užsienyje arba išvykti iš Austrijos teritorijos, kol nagrinėjamas jo prašymas išduoti leidimą gyventi Austrijoje, su sąlyga, kad šios status quo išlygos taikomos pirmą kartą į valstybės narės teritoriją atvykstančiam Turkijos piliečiui(33).
58. Šiuo klausimu primenu, kad pagal Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį valstybės narės ir Turkija negali nustatyti naujų apribojimų, susijusių su darbuotojų ir jų šeimos narių, kurie teisėtai gyvena ir dirba atitinkamoje teritorijoje, gyvenimo ir įsidarbinimo sąlygomis.
59. Pagal Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalį susitarimo šalys susitaria tarpusavyje nenustatyti naujų įsisteigimo laisvės ir laisvo paslaugų teikimo apribojimų.
60. Neabejotina, kad ginčijamos NAG nuostatos yra nauji apribojimai, kaip jie suprantami pagal Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį, kiek jais daroma įtaka Turkijos darbuotojų padėčiai, ir pagal Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalį, kiek jie susiję su Turkijos piliečiais, norinčiais pasinaudoti įsisteigimo laisve arba laisve teikti paslaugas pagal Susitarimą dėl asociacijos steigimo, nes šios įstatymo nuostatos priimtos jau įsigaliojus minėtiems straipsniams.
61. Tokio vertinimo nepaneigia aplinkybė, kurią pabrėžė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kad NAG nuostatomis Turkijos piliečiams taikomos sugriežtintos sąlygos, ne palyginti su nuostatomis, kurios Austrijoje buvo taikomos tuo metu, kai įsigaliojo Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnis ir Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalis (t. y. 1993 m. liepos 1 d. nuostatomis), o palyginti su palankesnėmis nuostatomis, priimtomis šiems teisės aktams jau įsigaliojus Austrijoje (t. y. 1997 m. įstatymo nuostatomis).
62. Taip Teisingumo Teismas jau buvo nusprendęs Sprendime Toprak ir Oguz(34) ir, mano nuomone, šis sprendimas visiškai pagrindžiamas reikalavimu, pagal kurį valstybės narės privalo nenutolti nuo siekiamo tikslo neapsunkinti laipsniško Turkijos piliečiams Sąjungoje suteiktų ekonominių laisvių įgyvendinimo atsisakydamos nuostatų, kurias jos priėmė palengvindamos šių piliečių padėtį po to, kai Sprendimas Nr. 1/80 įsigaliojo jų teritorijoje(35).
63. Be to, Teisingumo Teismas jau keletą kartų yra nusprendęs, kad Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje numatytas draudimas apima naujus apribojimus, susijusius su materialinėmis ir (arba) procedūrinėmis Turkijos piliečių pirmojo įsileidimo į atitinkamos valstybės narės teritoriją, kur jie ketina pasinaudoti įsisteigimo laisve, sąlygomis(36).
64. Taigi šia nuostata nesikėsinama į valstybių narių kompetenciją reglamentuoti įsisteigimo teisę(37). Anot Teisingumo Teismo, ši nuostata veikia tiesiog kaip „kvaziprocedūrinė taisyklė“, kuria ratione temporis nustatoma, pagal kurias valstybės narės nuostatas vertinti Turkijos piliečio, pageidaujančio valstybėje narėje pasinaudoti įsisteigimo laisve, padėtį(38), neatsižvelgiant į tai, ar jis šioje valstybėje narėje gyvena teisėtai, ar ne(39).
65. Pastaruoju aspektu svarbu priminti, kad byloje Savas(40) suinteresuotasis asmuo rėmėsi Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje numatyta status quo išlyga po to, kai pažeidė nacionalinės teisės normas, kuriomis reglamentuojama imigracija, nes valstybėje narėje neteisėtai gyveno daugiau kaip dešimt metų. Tačiau ši aplinkybė nepaskatino Teisingumo Teismo neleisti jam remtis šioje nuostatoje įtvirtinta procedūrine taisykle.
66. Be to, minėtoje byloje Tum ir Dari Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje numatyta status quo išlyga rėmėsi du Turkijos piliečiai, kurie gyveno valstybėje narėje pažeisdami nurodymą išvykti, priimtą po to, kai atmestas jų prašymas dėl prieglobsčio. Teisingumo Teismas savo sprendime aiškiai atmetė argumentą, kad Turkijos pilietis gali remtis status quo išlyga tik tada, jeigu teisėtai atvyko į valstybę narę(41).
67. Taigi manau, kad M. Dereci, kurio situacija analogiška byloje Tum ir Dari nagrinėtajai situacijai, galėtų būti taikoma papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalis.
68. Tokiomis aplinkybėmis nėra būtina atsakyti į ketvirtojo klausimo dalį, susijusią su Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnio aiškinimu, nes šis straipsnis negali būti taikomas kartu su papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalimi(42).
69. Tačiau šiuo klausimu pažymėtina, kad kelios vyriausybės Teisingumo Teismui pateiktose pastabose rėmėsi aplinkybe, jog Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnis netaikomas Turkijos piliečiams, kurie šalyje gyvena neteisėtai. Toks aiškinimas kildinamas iš paties nuostatos teksto ir minėto Sprendimo Abatay ir kt. 84 punkto.
70. Jei pritartume tokiam samprotavimui, būtų galima daryti išvadą, kad šios išlygos taikymo sritis skiriasi nuo Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje numatytos išlygos taikymo srities.
71. Toks aiškinimas prieštarautų teismo praktikai, pagal kurią šių dviejų status quo išlygų taikymo sritis yra tokia pati(43) ir kurioje Teisingumo Teismas įtvirtino, kad Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsniu draudžiami nauji laisvo darbuotojų judėjimo apribojimai, įskaitant susijusius su materialinėmis ir (arba) procedūrinėmis pirmojo įsileidimo į valstybės narės teritoriją sąlygomis(44), kaip yra nuspręsta ir dėl Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalies.
72. Tačiau, nesant reikalo nagrinėti šio klausimo, pakanka priminti, kaip matyti iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą ir kaip per posėdį teigė M. Dereci ir Komisija, kad M. Dereci Austrijos teritorijoje teisėtai gyveno iki 2005 m. gruodžio 31 d. ir kad tik nuo 2006 m. sausio 1 d. jo gyvenimas šioje šalyje tapo neteisėtas, nes pažeisdamas NAG nuostatas jis gyveno šalies teritorijoje laukdamas, kol bus išnagrinėtas jo prašymas dėl šeimos susijungimo. Taigi, mano nuomone, nereikėtų Turkijos piliečiui, norinčiam remtis Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsniu, prikišti tariamai neteisėto gyvenimo valstybės narės teritorijoje, remiantis tuo, kad šis neteisėtumas atsirado taikant valstybės narės įstatymo nuostatas, kurių suderinamumu su šiai valstybei narei nustatytu draudimu nustatyti naujus apribojimus, kaip jie suprantami pagal Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį, aiškiai suabejojo nacionalinis teismas. Priešingu atveju ši nuostata prarastų savo veiksmingumą.
73. Dėl šių priežasčių siūlau į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktą ketvirtąjį klausimą atsakyti taip: Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalį ir Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį reikia aiškinti taip, kad jais valstybei narei draudžiama pirmą kartą atvykstančiam Turkijos piliečiui, kaip antai M. Dereci, taikyti griežtesnes nacionalinės teisės normas negu anksčiau taikytos pirmą kartą atvykusiems piliečiams, nors kai kurios nacionalinės teisės nuostatos, palengvinusios atvykimą pirmą kartą, įsigaliojo tik po kurio laiko, per kurį minėtos su Bendrijos ir Turkijos Respublikos asociacija susijusios nuostatos įsigaliojo valstybės narės atžvilgiu.
III – Išvada
74. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Verwaltungsgerichtshof pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
„1. SESV 20 straipsnį reikia aiškinti taip, kad jis netaikomas Sąjungos piliečiui, kuris yra trečiosios šalies piliečio sutuoktinis, vienas iš tėvų ar nepilnametis vaikas, jei šis Sąjungos pilietis dar niekada nesinaudojo teise laisvai judėti tarp valstybių narių ir visą laiką gyveno savo pilietybės valstybėje narėje, su sąlyga, kad šio Sąjungos piliečio situacijai netaikomos nacionalinės teisės priemonės, kuriomis iš jo atimama galimybė veiksmingai naudotis pagrindinėmis teisėmis, siejamomis su Sąjungos piliečio statusu, arba jam kliudoma naudotis teise laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje.
2. 1970 m. lapkričio 23 d. pasirašyto Papildomo protokolo prie Susitarimo dėl Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociacijos įsteigimo, pasirašyto 1936 m. rugsėjo 12 d. Ankaroje, 41 straipsnio 1 dalį ir 1980 m. rugsėjo 19 d. Asociacijos tarybos, įsteigtos Susitarimu dėl Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociacijos įsteigimo, sprendimo Nr. 1/80 dėl asociacijos plėtros 13 straipsnį reikia aiškinti taip, kad jais draudžiama pirmą kartą atvykstančiam Turkijos piliečiui, kaip antai M. Dereci, taikyti griežtesnes nacionalinės teisės normas negu anksčiau taikytos pirmą kartą atvykusiems piliečiams, nors kai kurios nacionalinės teisės nuostatos, palengvinusios atvykimą pirmą kartą, įsigaliojo po su Bendrijos ir Turkijos Respublikos asociacija susijusios nuostatos įsigaliojimo atitinkamos valstybės narės atžvilgiu.“
1 – Originalo kalba: prancūzų.
2 – 2011 m. kovo 8 d. sprendimas (C‑34/09, dar nepaskelbtas Rinkinyje).
3 – 2011 m. gegužės 5 d. sprendimas (C‑434/09, dar nepaskelbtas Rinkinyje).
4 – 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičianti Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinanti Direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB (OL L 158, p. 77; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 5 t., p. 46, klaidų ištaisymai OL L 229, 2004, p. 35 ir OL L 197, 2005, p. 34).
5 – OL 217, 1964, p. 3685; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 11 t., p. 10.
6 – Papildomas protokolas prie Susitarimo dėl Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociacijos įsteigimo, pasirašytas 1970 m. lapkričio 23 d. (OL L 293, 1972, p. 4; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 11 t., p. 43).
7 – OL L 293, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 11 t., p. 41.
8 – Pagal teismo praktiką SESV nuostatos dėl laisvo asmenų judėjimo ir joms įgyvendinti priimti aktai negali būti taikomi veiklai, neturinčiai jokių sąsajų su kuria nors iš Sąjungos teisės reglamentuojamų situacijų ir kurios visi svarbūs elementai apsiriboja viena valstybe nare (žr., be kita ko, 2008 m. balandžio 1 d. Sprendimo Gouvernement de la Communauté française ir gouvernement wallon, C‑212/06, Rink. p. I‑1683, 33 punktą; 2008 m. liepos 25 d. Sprendimą Metock ir kt., C‑127/08, Rink. p. I‑6241, 77 punktą ir minėto Sprendimo McCarthy 45 punktą).
9 – Minėto Sprendimo Ruiz Zambrano (išskirta mano) rezoliucinė dalis. Taip pat žr. šio sprendimo 42 punktą, kuriame nurodomas 2010 m. kovo 2 d. Sprendimo Rottman (C‑135/08, Rink. p. I‑1449) 42 punktas, kur Teisingumo Teismas nusprendė, kad akivaizdu, jog Sąjungos piliečio – kurio, kaip ir J. Rottman, atžvilgiu valstybės narės institucijos priima sprendimą dėl pilietybės suteikimo akto panaikinimo, dėl kurio jis, netekęs dėl kilmės turėtos kitos valstybės narės pilietybės, atsiduria situacijoje, galinčioje lemti EB 17 straipsniu (dabar – SESV 20 straipsnis) suteikto statuso ir su juo susijusių teisių praradimą, – padėtis pagal savo pobūdį ir pasekmes priklauso Sąjungos teisės sričiai.
10 – Minėtas Sprendimas Ruiz Zambrano (44 punktas).
11 – Minėtas sprendimas (46, 47 ir 55 punktai).
12 – Ten pat, 26 punktas.
13 – Ten pat, 39 ir 43 punktai.
14 – 2003 m. spalio 2 d. sprendimas (C‑148/02, Rink. p. I‑11613).
15 – 2008 m. spalio 14 d. sprendimas (C‑353/06, Rink. p. I‑7639).
16 – Minėtas Sprendimas McCarthy (49–53 punktai).
17 – Šiuo klausimu žr. S. McCarthy prašymo perkvalifikavimą minėto Sprendimo McCarthy 22 ir 23 punktuose.
18 – Ten pat, 49 punktas.
19 – Ten pat, 50 punktas. Kaip pažymima Sprendimo McCarthy 29 punkte, pagal nagrinėjamą tarptautinės teisės principą, kuris patvirtintas EŽTK Protokolo Nr. 4 3 straipsniu, draudžiama valstybei narei bet kokiu pagrindu išsiųsti savo piliečius ar atimti iš jų teisę atvykti į jos teritoriją ir ten pasilikti.
20 – Ten pat, 55 ir 56 punktai.
21 – Reikia paminėti du aspektus. Pirma, nėra aiški priežastis, dėl kurios Teisingumo Teismas šių dviejų bylų faktines aplinkybes pasirinko nagrinėti pagal SESV 20 straipsnį arba SESV 21 straipsnį. SESV 20 straipsnio 2 dalyje išvardytos Sąjungos piliečių teisės, kurių įgyvendinimo būdai nurodyti SESV 21–24 straipsniuose, todėl šios nuostatos apimtis platesnė negu SESV 21 straipsnio 1 dalyje įtvirtintos teisės laisvai judėti ir apsigyventi. Tačiau nėra nurodyta, kuri iš SESV 20 straipsnio 2 dalies a–d punktuose nurodytų teisių, išskyrus Sąjungos piliečių teisę judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje, galėjo būti taikoma bylose Ruiz Zambrano ir McCarthy. Antra, atrodo, kad „kliudymo pasinaudoti teise laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje“ kriterijaus, suteikiančio galimybę susieti vidaus situaciją su Sąjungos teise, paminėjimas Sprendimo McCarthy motyvuose šalia panaikintos galimybės veiksmingai naudotis su Sąjungos piliečio statusu siejamų teisių esme, o tai nurodyta Sprendime Ruiz Zambrano, galiausiai sušvelnina pastarąjį kriterijų, kiek tai susiję su vienintele teise, kuri potencialiai galėjo būti atimta iš G. Ruiz Zambrano vaikų. Be to, jei reikėtų taikyti Sprendimą McCarthy nagrinėjamoje situacijoje, Sąjungos piliečiui, dar nepasinaudojusiam teise laisvai judėti, galėtų būti taikoma Sąjungos teisė, jeigu jis įrodytų ne tai, kad jam buvo atimta galimybė veiksmingai naudotis teise laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje, o tik tai, kad jam kliudoma pasinaudoti šia teise. Taigi atrodo, kad šiuo aspektu Sprendime McCarthy sušvelninama Sprendime Ruiz Zambrano reikalaujama įrodymų našta, siekiant priskirti vidaus situaciją Sąjungos teisės taikymo sričiai.
22 – Pagrindinėms byloms taip pat netaikytina 2003 m. rugsėjo 22 d. Tarybos direktyva 2003/86/EB dėl teisės į šeimos susijungimą (OL L 251, p. 12; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 224), kuri, nors susijusi su šeimos susijungimu, kuriuo gali naudotis trečiųjų šalių piliečiai, taikoma tik su sąlyga, kad šie piliečiai valstybių narių teritorijoje gyvena teisėtai ir, kaip pabrėžė Komisija savo rašytinėse pastabose, skirta tik šių piliečių šeimos nariams, neturintiems Sąjungos pilietybės ir atvykstantiems pas juos į minėtą teritoriją.
23 – Per posėdį Teisingumo Teisme M. Dereci atstovas tvirtino, kad šis asmuo privalo išmaitinti savo vaikus. Tačiau ši aplinkybė nepaminėta tarp prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nustatytų faktinių aplinkybių.
24 – T. y. teise balsuoti ir būti kandidatais Europos Parlamento ir vietos savivaldos rinkimuose valstybėje narėje, kur jie gyvena, tomis pačiomis sąlygomis kaip ir tos valstybės piliečiai, taip pat būdami trečiosios šalies, kur valstybė narė, kurios piliečiai jie yra, neturi atstovybės, teritorijoje, teise į bet kurios kitos valstybės narės diplomatinių ir konsulinių įstaigų teikiamą apsaugą tomis pačiomis sąlygomis kaip ir tos valstybės piliečiai bei teise pateikti peticijas Europos Parlamentui, kreiptis į Europos ombudsmeną, taip pat kreiptis į Sąjungos institucijas ir patariamuosius organus bet kuria Sutarčių kalba ir ta pačia kalba gauti atsakymą.
25 – SESV 20 straipsnio 2 dalies antrame sakinyje nustatyta, kad Sąjungos piliečiai, „be kita ko“, turi šios nuostatos a–d punktuose išvardytas teises. Tačiau paminėsiu, kad pagal SESV 25 straipsnio antrą pastraipą tik Taryba, spręsdama vieningai ir Europos Parlamentui pritarus, gali priimti nuostatas dėl SESV 20 straipsnio 2 dalyje „išvardytų teisių papildymo“.
26 – Pagal šias nuostatas Chartija neišplečia Sąjungos teisės taikymo srities už Sąjungos įgaliojimų ribų. Ja Sąjungai taip pat nenustatomi nauji įgaliojimai ar užduotys ir nepakeičiami Sutartyse nustatytieji.
27 – Šiuo klausimu, žr., be kita ko, 2002 m. liepos 11 d. Sprendimą Carpenter (C‑60/00, Rink. p. I‑6279, 41 punktas) ir minėtą Sprendimą Metock ir kt. (56 punktas) bei Direktyvos 2004/38 nuostatas.
28 – Žr. minėtą Sprendimą Metock ir kt. (77–79 punktai).
29 – Taip pat šiuo klausimu žr. generalinės advokatės J. Kokott išvadą, pateiktą minėtoje byloje McCarthy (60 punktas). Šiuo klausimu manau, kad nors pagal Austrijos teisę nacionalinės valdžios institucijos privalo išlaikyti pusiausvyrą tarp motyvų, dėl kurių atsisako išduoti leidimą gyventi trečiosios šalies piliečiui, ir būtinybės gerbti privatų ir šeimos gyvenimą, kaip jis suprantamas pagal EŽTK 8 straipsnį, iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktų aplinkybių nematyti, kad tokia pusiausvyra buvo išlaikyta A. Kokollari ir I. M. Maduike atveju. M. Dereci šeimos atveju taip pat nėra aišku, kad nacionalinės valdžios institucijos įvertino, ar atsisakymas išduoti leidimą gyventi, pagrįstas tuo, jog nepasiekta Austrijos teisės aktuose nustatyta tiksli pajamų suma, kurią privalo turėti tokia šeima, yra proporcingas, palyginti su šeimos gyvenimo apsaugos reikalavimu. Bet kuriuo atveju, kaip jau nurodyta, tai turi įvertinti nacionalinis teismas, prireikus prižiūrint Europos Žmogaus Teisių Teismui.
30 – Žr. minėtų sprendimų Carpenter ir Metock ir kt. bei Direktyvos 2004/38 padarinius.
31 – Šiuo klausimu žr. 2007 m. gruodžio 11 d. Sprendimą Eind (C‑291/05, Rink. p. I‑10719, 35–37 punktai).
32 – Kitos bylos, susijusios su SESV 20 straipsnio išaiškinimu priėmus minėtą Sprendimą Ruiz Zambrano, šiuo metu nagrinėjamos Teisingumo Teisme: žr. bylas O ir S (C‑356/11) ir L (C‑357/11), pateiktas 2011 m. liepos 7 d.
33 – Nors tai byloje neginčijama, primenu, kad Turkijos piliečiai Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsniu ir Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalimi gali tiesiogiai remtis nacionaliniuose teismuose, siekdami, kad nebūtų taikomos vidaus teisės normos, prieštaraujančios šiose Sąjungos teisės normose esančioms vienareikšmėms status quo išlygoms: žr., be kita ko, 2003 m. spalio 21 d. Sprendimą Abatay ir kt. (C‑317/01 ir C‑369/01, Rink. p. I‑12301, 58 ir 117 punktai).
34 – 2010 m. gruodžio 9 d. sprendimas (C‑300/09 ir C‑301/09, dar nepaskelbtas Rinkinyje, 54 ir 60 punktai).
35 – Ten pat, 52 ir 55 punktai,.
36 – Šiuo klausimu, be kita ko, žr. 2007 m. rugsėjo 20 d. Sprendimą Tum ir Dari (C‑16/05, Rink. p. I‑7415, 69 punktas); 2009 m. rugsėjo 17 d. Sprendimą Sahin (C‑242/06, Rink. p. I‑8465, 64 punktas) ir 2010 m. balandžio 29 d. Sprendimą Komisija prieš Nyderlandus (C‑92/07, Rink. p. I‑3683, 47 punktas).
37 – Šiuo klausimu žr. 2009 m. vasario 19 d. Sprendimą Soysal ir Savatli (C‑228/06, Rink. p. I‑1031, 47 punktas) ir 2011 m. liepos 21 d. Sprendimą Oguz (C‑186/10, dar nepaskelbtas Rinkinyje, 26 punktas).
38 – Minėti sprendimai Tum ir Dari (55 punktas) ir Oguz (28 punktas).
39 – Minėti sprendimai Tum ir Dari (59 punktas) ir Oguz (33 punktas).
40 – 2000 m. gegužės 11 d. sprendimas (C‑37/98, Rink. p. I‑2927).
41 – Minėtas sprendimas (59 ir 64–67 punktai).
42 – Žr. minėtą Sprendimą Abatay ir kt. (86 punktas).
43 – Žr., be kita ko, minėtą Sprendimą Toprak ir Oguz (54 punktas).
44 – Žr. minėtą Sprendimą Komisija prieš Nyderlandus (49 punktas). Taip pat šiuo klausimu žr. minėtą Sprendimą Toprak ir Oguz (45 punktas).