TEISINGUMO TEISMO (didžioji kolegija)
SPRENDIMAS
2011 m. lapkričio 15 d.?(1)
„Sąjungos pilietybė – Sąjungos piliečių šeimos narių, kurie yra trečiųjų šalių piliečiai, teisė gyventi šalyje – Atsisakymas suteikti leidimą, grindžiamas tuo, kad pilietis nepasinaudojo teise laisvai judėti – Galintis atsirasti skirtingas vertinimas, palyginti su tais Sąjungos piliečiais, kurie pasinaudojo teise laisvai judėti – EEB ir Turkijos asociacijos susitarimas – Asociacijos tarybos sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnis – Papildomo protokolo 41 straipsnis – Status quo sąlygos“
Byloje C‑256/11
dėl Verwaltungsgerichtshof (Austrija) 2011 m. gegužės 5 d. sprendimu, kurį Teisingumo Teismas gavo 2011 m. gegužės 25 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
Murat Dereci,
Vishaka Heiml,
Alban Kokollari,
Izunna Emmanuel Maduike,
Dragica Stevic
prieš
Bundesministerium für Inneres
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas V. Skouris, kolegijų pirmininkai J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, J. Malenovský, U. Lõhmus, teisėjai R. Silva de Lapuerta (pranešėjas), M. Ilešič ir E. Levits,
generalinis advokatas P. Mengozzi,
posėdžio sekretorius K. Malacek, administratorius,
atsižvelgęs į 2011 m. rugsėjo 9 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartį vadovaujantis Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 23a straipsniu ir Procedūros reglamento 104a straipsniu nagrinėti šį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pagreitinta tvarka,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2011 m. rugsėjo 27 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– M. Dereci, atstovaujamo advokatės H. Blum,
– Austrijos vyriausybės, atstovaujamos G. Hesse,
– Danijos vyriausybės, atstovaujamos C. Vang,
– Vokietijos vyriausybės, atstovaujamos T. Henze ir N. Graf Vitzthum,
– Airijos, atstovaujamos D. O’Hagan, padedamo BL P. McCann,
– Graikijos vyriausybės, atstovaujamos T. Papadopoulou,
– Nyderlandų vyriausybės, atstovaujamos C. Wissels ir J. Langer,
– Lenkijos vyriausybės, atstovaujamos B. Majczyna,
– Jungtinės Karalystės vyriausybės, atstovaujamos S. Hathaway ir S. Ossowski, padedamų baristerio K. Beal,
– Europos Komisijos, atstovaujamos D. Maidani ir C. Tufvesson bei B.‑R. Killmann,
susipažinęs su generalinio advokato nuomone,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl Sąjungos teisės nuostatų, susijusių su Sąjungos pilietybe, ir 1980 m. rugsėjo 19 d. Asociacijos tarybos sprendimo Nr. 1/80 dėl asociacijos plėtros (toliau – Sprendimas Nr. 1/80), priimto vystant Europos ekonominės bendrijos ir Turkijos asociaciją, 13 straipsnio išaiškinimo. Ši asociacija įsteigta susitarimu, kurį 1963 m. rugsėjo 12 d. Ankaroje pasirašė Turkijos Respublika, viena šalis, ir Europos ekonominės bendrijos valstybės narės bei Bendrija, kita šalis, ir kuris pastarosios vardu buvo sudarytas, aprobuotas ir patvirtintas 1963 m. gruodžio 23 d. Tarybos sprendimu 64/732/EEB (OL 217, 1964, p. 3685; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 11 t., p. 10, toliau – Asociacijos susitarimas), ir 1970 m. lapkričio 23d. Briuselyje pasirašytu papildomu protokolu, kuris Bendrijos vardu buvo sudarytas, aprobuotas ir patvirtintas 1972 m. gruodžio 19 d. Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 2760/72 (OL L 293, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 11 t., p. 41; toliau – papildomas protokolas).
2 Šis prašymas pateiktas nagrinėjant M. Dereci, V. Heiml, A. Kokollari, I. E. Maduike ir D. Stevic ginčus su Bundesministerium für Inneres (Vidaus reikalų ministerija) dėl ministerijos atsisakymo patenkinti ieškovų pagrindinėse bylose prašymus neišduoti leidimų gyventi šalyje ir įsakymų keturis iš šių asmenų išsiųsti iš Austrijos teritorijos arba taikyti jiems kitokias priverstinio išvykimo iš šios teritorijos priemones.
Teisinis pagrindas
Tarptautinė teisė
3 1950 m. lapkričio 4 d. Romoje pasirašytos Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (toliau – EŽTK) 8 straipsnyje „Teisė į privataus ir šeimos gyvenimo gerbimą“ numatyta:
„1. Kiekvienas turi teisę į tai, kad būtų gerbiamas jo privatus ir šeimos gyvenimas, būsto neliečiamybė ir susirašinėjimo slaptumas.
2. Valstybės institucijos neturi teisės apriboti naudojimosi šiomis teisėmis, išskyrus įstatymų nustatytus atvejus ir, kai tai būtina demokratinėje visuomenėje valstybės saugumo, visuomenės saugos ar šalies ekonominės gerovės interesams, siekiant užkirsti kelią viešos tvarkos pažeidimams ar nusikaltimams, taip pat žmonių sveikatai ar moralei arba kitų asmenų teisėms ir laisvėms apsaugoti.“
Sąjungos teisė
Asociacijos susitarimas
4 Pagal Asociacijos susitarimo 2 straipsnio 1 dalį šio susitarimo tikslas – skatinti nuolatinį ir subalansuotą susitariančiųjų šalių prekybinių ir ekonominių santykių stiprinimą, visiškai atsižvelgiant į būtinybę užtikrinti pagreitintą Turkijos ekonomikos vystymąsi ir darbo bei Turkijos gyventojų gyvenimo sąlygų lygio pakėlimą. Pagal šio susitarimo 12 straipsnį „siekdamos laipsniškai tarpusavyje įgyvendinti laisvą asmenų judėjimą Susitariančios šalys sutaria semtis įkvėpimo iš [EB 39], [EB 40] ir [EB 41] straipsnių“, o pagal 13 straipsnį „siekdamos panaikinti įsisteigimo laisvės tarpusavio apribojimus, Susitariančiosios šalys susitaria semtis įkvėpimo iš [EB 43–46] ir [EB 48] straipsnių“.
Sprendimas Nr. 1/80
5 Sprendimo 1/80 13 straipsnyje nurodyta:
„Bendrijos valstybės narės ir Turkija negali nustatyti naujų apribojimų jų teritorijoje teisėtai gyvenantiems ir dirbantiems darbuotojams ir jų šeimos nariams įsidarbinti.“
Papildomas protokolas
6 Papildomo protokolo 62 straipsnyje nurodyta, kad šis protokolas ir jo priedai yra neatskiriama Asociacijos susitarimo dalis.
7 Papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje nurodyta:
„Susitariančiosios Šalys susilaiko nuo bet kokių naujų įsisteigimo laisvės ar laisvės teikti paslaugas apribojimų viena kitos atžvilgiu įvedimo.“
Direktyva 2003/86/EB
8 2003 m. rugsėjo 22 d. Tarybos direktyvos 2003/86/EB dėl teisės į šeimos susijungimą (OL L 251, p. 12; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 224, toliau – direktyva) 1 straipsnyje nurodyta:
„Šios direktyvos tikslas – nustatyti valstybių narių teritorijoje teisėtai gyvenantiems trečiųjų šalių piliečiams naudojimosi šeimos susijungimo teise sąlygas.“
9 Pagal šios direktyvos 3 straipsnio 3 dalį:
„Ši direktyva netaikoma Sąjungos piliečio šeimos nariams.“
Direktyva 2004/38/EB
10 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančios Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančios Direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB (OL L 158, 2004, p. 77; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 5 t., p. 46; klaidų ištaisymas: specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 5 t., p. 47), I skyrius „Bendrosios nuostatos“ apima 1–3 straipsnius.
11 Šios direktyvos 1 straipsnyje „Dalykas“ nurodyta:
„Ši direktyva nustato:
a) naudojimosi Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių laisvo judėjimo ir gyvenimo valstybių narių teritorijoje teise reikalavimus;
b) nuolatinio gyvenimo valstybių narių teritorijoje teisę Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams;
c) a ir b punktuose nustatytų teisių ribas, atsižvelgiant į valstybinės politikos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežastis.“
12 Direktyvos 2 straipsnyje „Apibrėžimai“ nurodyta:
„Šioje direktyvoje:
1) „Sąjungos pilietis“ – tai bet kuris asmuo, turintis valstybės narės pilietybę;
2) „šeimos narys“ – tai:
a) sutuoktinis;
b) partneris, su kuriuo Sąjungos pilietis sudarė registruotą partnerystę, remiantis valstybės narės teisės aktais, jei priimančioji valstybė narė traktuoja registruotą partnerystę kaip lygiavertę santuokai ir laikantis atitinkamuose priimančiosios valstybės narės teisės aktuose nustatytų reikalavimų;
c) piliečio ir sutuoktinio ar partnerio pagal b punkto apibrėžimą tiesioginiai palikuonys, kuriems nesukakę 21 metų amžiaus, arba išlaikytiniai;
d) piliečio ir sutuoktinio ar partnerio pagal b punkto apibrėžimą išlaikomi tiesioginiai giminaičiai, esantys aukščiau pagal giminystės liniją;
3) „priimančioji valstybė narė“ – tai valstybė narė, į kurią atvyksta Sąjungos pilietis, pasinaudodamas savo laisvo judėjimo ir gyvenimo teise.“
13 Direktyvos 2004/38 3 straipsnio „Asmenys, kuriems taikoma direktyva“ 1 dalyje nurodyta:
„Ši direktyva taikoma visiems Sąjungos piliečiams, kurie atvyksta į kitą valstybę narę, kurios piliečiai jie nėra, ir 2 straipsnyje apibrėžtiems jų šeimos nariams, kurie juos lydi arba prisijungia prie jų.“
Nacionalinė teisė
14 Federalinio įsikūrimo ir gyvenimo Austrijoje įstatymu (Bundesgesetz über die Niederlassung und den Aufenthalt in Österreich, BGBl. I, 100/2005, toliau – NAG) reglamentuojamas įsikūrimas ir gyvenimas Austrijoje ir skiriamos pagal Europos Sąjungos teisę ir pagal Austrijos teisę įgytos teisės.
15 NAG 11 straipsnio „Bendrosios leidimo gyventi šalyje gavimo sąlygos“ nurodyta:
„<...>
2. Leidimas gyventi šalyje užsieniečiui išduodamas, tik jeigu:
1) jo gyvenimas nepažeidžia viešojo intereso;
2) užsienietis įrodo turįs teisę į būstą, pripažintą pakankamo dydžio jo šeimai;
3) užsienietis turi Austrijoje galiojantį sveikatos draudimą, apimantį visų rūšių atitinkamą riziką;
4) dėl užsieniečio gyvenimo Austrijos viešosios valdžios institucijos nepatirs papildomų finansinių išlaidų;
<...>
3. Tačiau leidimas gyventi šalyje gali būti išduotas, jei yra 1 dalies 3, 5 arba 6 punktuose nurodyti atmetimo pagrindai arba neįvykdytos 2 dalies 1–6 punktų sąlygos, jeigu jis būtinas užtikrinti privataus ir šeimos gyvenimo gerbimą, kaip tai suprantama pagal [EŽTK] 8 straipsnį. [EŽTK] 8 straipsnyje nurodytas privatus ir šeimos gyvenimas vertinamas atsižvelgiant visų pirma į:
1) trečiosios valstybės piliečio gyvenimo šalies teritorijoje trukmę ir pobūdį bei tai, ar jis joje gyveno teisėtai;
2) tai, ar šeimos santykiai sukurti iš tikrųjų;
3) tai, ar reikalinga privataus gyvenimo apsauga;
4) integravimosi laipsnį;
5) trečiosios šalies piliečio ryšius su jo gimtąja šalimi;
6) tai, ar asmuo yra teistas;
7) pavojų, kylantį viešajai tvarkai, visų pirma prieglobsčio, užsieniečių ir imigracijos teisei;
8) tai, ar trečiosios valstybės piliečio šeimos santykiai sukurti tuo metu, kai atitinkamiems šeimos nariams buvo žinoma apie jų gyvenimo šalyje statuso neapibrėžtumą.
4. Užsieniečio gyvenimas šalyje prieštarauja viešajam interesui (2 dalies 1 punktas), kai:
1) jo gyvenimas pažeidžia viešąją tvarką arba visuomenės saugumą <...>
5. Dėl užsieniečio gyvenimo Austrijos viešosios valdžios institucijos nepatiria papildomų finansinių išlaidų (2 dalies 4 punktas), jeigu jis gauna apibrėžto dydžio nuolatines pajamas, iš kurių gali pragyventi neprašydamas iš viešųjų institucijų socialinės išmokos ir kurios yra ne mažesnės nei numatytos Bendrojo socialinio draudimo įstatymo [Allgemeines Sozialversicherungsgesetz] 293 straipsnyje <...>“
16 NAG 21 straipsnyje „Pirmą kartą pateikiamiems prašymams taikoma procedūra“ nustatyta:
„1. Pirmasis prašymas turi būti pateikiamas iš užsienio, prieš atvykstant į federacinę teritoriją, per atitinkamas vietos diplomatines tarnybas. Prašymą pateikiantis asmuo turi gyventi užsienyje visą laiką, kol bus priimtas sprendimas dėl jo prašymo.
2. Nukrypstant nuo 1 dalies, Austrijoje prašymus turi teisę pateikti:
1) Austrijos piliečio šeimos nariai, kurie yra Austrijoje nuolat gyvenantys EEE valstybių narių arba Šveicarijos piliečiai, nepasinaudoję pagal Bendrijos teisę arba susitarimą [1999 m. birželio 21 d. Liuksemburge pasirašytą Europos bendrijos bei jos valstybių narių ir Šveicarijos Konfederacijos susitarimą dėl laisvo asmenų judėjimo (OL L 114, 2002, p. 6)] jiems numatyta teise gyventi šalyje daugiau nei tris mėnesius, jei teisėtai atvyko į šalį ir joje teisėtai gyvena;
<...>
3. Nukrypdamos nuo 1 dalies, valdžios institucijos, gavusios pagrįstą prašymą, gali leisti pateikti prašymą Austrijoje, jei nėra 11 straipsnio 1 dalies 1, 2 ir 4 punktuose nurodytų kliūčių ir nustatyta, kad užsienietis negali išvykti iš federacinės teritorijos, kad galėtų pateikti prašymą iš užsienio, arba būtų neprotinga iš jo reikalauti tai padaryti atsižvelgiant į:
<...>
2) privatų ir šeimos gyvenimą, kaip jis suprantamas pagal EŽTK 8 straipsnį (11 straipsnio 3 dalis).
<...>
6. Prašymas, pateiktas Austrijoje pagal 2 dalies 1, 4–6 punktus, 3 ir 5 dalis, nesuteikia teisės pasilikti Austrijoje ilgiau nei leidžiama neturint vizos arba ilgiau nei nurodyta vizoje. Jis taip pat nėra kliūtis taikyti ir vykdyti užsieniečiams skirtas priemones, taigi nesustabdo jiems skirtų priemonių taikymo ar vykdymo procedūrų.“
17 NAG 47 straipsnyje nustatyta:
„1. Asmenys, pretenduojantys į šeimos susijungimą, kaip jis suprantamas pagal 2–4 dalis, yra Austrijos arba EEE valstybių narių, arba Šveicarijos piliečiai, kurie nepasinaudojo pagal Bendrijos teisę arba susitarimą [minėtą cituojant 21 straipsnio 2 dalį] jiems numatyta teise gyventi šalyje ilgiau nei tris mėnesius.
2. Trečiųjų šalių piliečiams, kurie yra 1 dalyje minėtų į šeimos susijungimą pretenduojančių asmenų šeimos nariai, išduodamas leidimas gyventi šalyje, skirtas „tik siaurai suprantamos šeimos nariams“, jei įvykdytos 1 dalyje nurodytos sąlygos. Šis leidimas gyventi šalyje pirmą kartą atnaujinamas po dvylikos mėnesių, o vėliau – kas dvidešimt keturis mėnesius, jei įvykdytos 1 dalyje nurodytos sąlygos.
3. Kitiems šeimos nariams, kurie yra 1 dalyje minėtų į šeimos susijungimą pretenduojančio asmens šeimos nariai, pateikus prašymą, gali būti išduodamas „Leidimas įsisteigti – kiti šeimos nariai“, kuriam netaikoma kvota, jei įvykdytos 1 dalyje nurodytos sąlygos ir jie yra:
1) asmenys, pretenduojantys į šeimos susijungimą, jo sutuoktinio arba registruoto partnerio tėvai pagal tiesioginę aukštutinę liniją, jeigu jie iš jo iš tikrųjų gauna alimentus;
2) partneris, galintis įrodyti, kad kilmės šalyje su į šeimos susijungimą pretenduojančiu asmeniu turėjo tvirtus santykius ir iš jo iš tikrųjų gauna alimentus; arba
3) kiti šeimos nariai,
a) kurie iš į šeimos susijungimą pretenduojančio asmens gauna alimentus;
b) su kuriais į šeimos susijungimą pretenduojantis asmuo vedė bendrą ūkį kilmės valstybėje; arba
c) dėl kurių didelių sveikatos sutrikimų būtina, kad į šeimos susijungimą pretenduojantis asmuo jais rūpintųsi asmeniškai.
<...>“
18 Pagal NAG „tik siaurai suprantamos šeimos nariais“ laikomi sutuoktiniai, registruoti partneriai ir savo šeimos nesukūrę jų nepilnamečiai vaikai, o sutuoktiniams ir registruotiems partneriams keliamas papildomas reikalavimas prašymo pateikimo dieną būti ne jaunesniems nei 21 metai. Visi kiti šeimos nariai, be kita ko, tėvai ir pilnamečiai vaikai, laikomi „kitais šeimos nariais“.
19 Pagal NAG 57 straipsnį trečiųjų valstybių piliečiai, kurie yra Austrijos piliečio šeimos nariai, įgyja kitos nei Austrijos Respublika valstybės narės piliečio šeimos nario statusą, jei Austrijos pilietis pasinaudojo teise gyventi kitoje valstybėje narėje arba Šveicarijoje ilgiau nei tris mėnesius ir tada grįžo į Austriją. Be šių reikalavimų, tokie piliečiai turi įvykdyti ir sąlygas, taikomas kitiems į Austriją imigravusiems trečiųjų valstybių piliečiams, t. y. numatytąsias NAG 47 straipsnyje.
20 Nuo 2006 m. sausio 1 d. NAG panaikino Federacinį užsieniečių atvykimo, gyvenimo šalyje ir įsisteigimo įstatymą (Bundesgesetz über die Einreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Fremden, BGBl. I, 75/1997, toliau – 1997 m. įstatymas). Pagal 1997 m. įstatymo 49 straipsnį:
„1. Kiti Austrijos piliečių šeimos nariai, minėti 47 straipsnio 3 dalyje, kurie yra trečiųjų šalių piliečiai, turi įsisteigimo laisvę; jei toliau tekste nenurodyta kitaip, jiems taikomos trečiųjų valstybių piliečiams, kuriems pagal 1 skyriuje numatytas sąlygas numatytas didžiausio palankumo režimas, skirtos nuostatos. Šie užsieniečiai turi teisę Austrijoje pateikti prašymą dėl pirmojo įsisteigimo. Pirmuosius du kartus jiems išduodami vienų metų trukmės leidimai.
2. Šiems trečiųjų valstybių piliečiams jų prašymu išduodamas neterminuotas leidimas įsisteigti, jei įvykdytos leidimo gyventi šalyje išdavimo sąlygos (8 straipsnio 1 dalis) ir užsienietis:
1) yra bent dvejus metus susituokęs su Austrijos piliečiu ir veda su juo bendrą ūkį Austrijos teritorijoje;
<...>“
21 Savo ruožtu 1997 m. įstatymu buvo panaikinti Gyvenimo šalyje įstatymas (Aufenthaltsgesetz, BGBl. 466/1992) ir Užsieniečių įstatymas (Fremdengesetz, BGBl. 838/1992), kurie galiojo 1995 m. sausio 1 d., t. y. tuo metu, kai Austrijos Respublika įstojo į Europos Sąjungą.
Pagrindinės bylos ir prejudiciniai klausimai
22 Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad visi ieškovai pagrindinėse bylose yra trečiųjų valstybių piliečiai, norintys gyventi kartu su savo šeimos nariais, Austrijoje gyvenančiais ir šios valstybės pilietybę turinčiais Sąjungos piliečiais. Taip pat svarbu pabrėžti, kad šie Sąjungos piliečiai nepasinaudojo laisvo judėjimo teise ir nėra išlaikomi ieškovų pagrindinėse bylose.
23 Tačiau pagrindinių bylų faktinės aplinkybės skiriasi, nelygu, ar į Austrijos teritoriją ieškovai atvyko teisėtai, jų dabartinė gyvenamoji vieta, jų šeimos ryšys su Sąjungos piliečiu ir ekonominė priklausomybė nuo šio piliečio.
24 Turkijos pilietis M. Dereci į Austriją atvyko neteisėtai, susituokė su Austrijos piliete ir su ja susilaukė trijų vaikų, kurie taip pat yra Austrijos piliečiai ir šiuo metu yra nepilnamečiai. M. Dereci su šeima gyvena Austrijoje. Nigerijos pilietis I. E. Maduike taip pat neteisėtai atvyko į Austriją ir susituokė su Austrijos piliete, su kuria ir gyvena šioje valstybėje narėje.
25 Šri Lankos pilietė V. Heiml susituokė su Austrijos piliečiu ir tik tada teisėtai atvyko į Austriją, kur gyvena su sutuoktiniu, nors jai išduoto leidimo terminas jau pasibaigė.
26 A. Kokollari į Austriją atvyko teisėtai, kai jam buvo 2 metai, su tėvais, kurie tuo metu buvo Jugoslavijos piliečiai. Šiuo metu jam 29 metai ir jis teigia, kad rūpinasi Austrijos pilietybę įgijusia motina. Šiuo metu jis gyvena Austrijoje. 52 metų Serbijos pilietė D. Stevic prašo leisti gyventi kartu su tėvu, kuris Austrijoje gyvena daug metų ir įgijo Austrijos pilietybę 2007 m. Ji kas mėnesį iš tėvo gaudavo paramą ir tvirtina, kad jis užtikrins jos pragyvenimą Austrijoje. D. Stevic šiuo metu gyvena Serbijoje kartu su savo vyru ir trim pilnamečiais vaikais.
27 Visų ieškovų pagrindinėse bylose prašymai leisti gyventi Austrijoje buvo atmesti. Dėl V. Heiml, M. Dereci, A. Kokollari ir I. E. Maduike taip pat priimti įsakymai išsiųsti juos iš Austrijos teritorijos arba taikyti kitas priverstinio priemones.
28 Bundesministerium für Inneres sprendimai grindžiami viena ar keliomis iš šių priežasčių: prašymui keliamų formaliųjų reikalavimų trūkumais, pareigos būti už Austrijos teritorijos ribų, kol bus išnagrinėtas prašymas, nevykdymu, nes į Austrijos teritoriją atvykta neteisėtai arba, teisėtai atvykus, joje pasilikta ilgiau nei nurodyta leidime, pakankamų pragyvenimo išteklių neturėjimu arba net viešajai tvarkai keliamu pavojumi.
29 Visose pagrindinėse bylose Bundesministerium für Inneres atsisakė taikyti režimą, analogišką tam, kuris Sąjungos piliečio šeimos nariams numatytas pagal Direktyvą 2004/38, nes atitinkamas pilietis nepasinaudojo teise laisvai judėti. Be to, ši valdžios institucija atsisakė suteikti minėtiems užsieniečiams teisę gyventi šalyje ir pagal EŽTK 8 straipsnį, be kita ko, tuo pagrindu, kad jų gyvenimo Austrijoje statusas laikytinas abejotinu nuo pat jų privataus ir šeimos gyvenimo pradžios.
30 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nagrinėja ieškovų pagrindinėse bylose skundus, pateiktus dėl Bundesministerium für Inneres sprendimo. Šis teismas mano, kad reikia nagrinėti, ar 2011 m. kovo 8 d. Teisingumo Teismo sprendime Ruiz Zambrano (C‑34/09, Rink. p. I‑0000) nurodyti kriterijai gali būti taikomi vienai arba kelioms iš pagrindinėse bylose nagrinėjamų situacijų.
31 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad, kaip ir byloje, kurioje priimtas minėtas Sprendimas Ruiz Zambrano, trečiųjų valstybių piliečiai ir jų šeimos nariai, kurie yra Austrijos pilietybę turintys teise laisvai judėti nepasinaudoję Sąjungos piliečiai, visų pirma nori gyventi kartu.
32 Tačiau, kitaip nei byloje, kurioje priimtas minėtas sprendimas, atitinkamiems Sąjungos piliečiams nekyla pavojus netekti pragyvenimo šaltinio.
33 Taigi, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar Bundesministerium für Inneres atsisakius suteikti ieškovams pagrindinėse bylose teisę gyventi šalyje, laikytina, kad iš jų šeimos narių, kurie yra Sąjungos piliečiai, atimta galimybė iš tikrųjų naudotis tuo, kas sudaro Sąjungos piliečio statusu suteikiamų teisių esmę.
34 Neigiamai atsakius į šį klausimą, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas atkreipia dėmesį į tai, kad M. Dereci norėtų likti Austrijoje ir ne tik gyventi kartu su savo šeimos nariais, bet ir vykdyti atlygintiną arba neatlygintiną veiklą. Kadangi šiuo atžvilgiu 1997 m. įstatymo nuostatos buvo palankesnės nei NAG nuostatos, prašymą priimti prejudicinį sprendimą priėmęs teismas klausia, ar Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį ir papildomo protokolo 41 straipsnį reikia aiškinti taip, kad tokioje situacijoje, kaip susidariusioji M. Dereci atveju, jam reikėtų taikyti palankesnes nuostatas.
35 Šiomis aplinkybėmis Verwaltungsgerichtshof nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
a) Ar SESV 20 straipsnį reikia aiškinti taip, kad pagal jį valstybei narei draudžiama atsisakyti leisti trečiosios šalies piliečiui, kurio sutuoktinis ir nepilnamečiai vaikai yra Sąjungos piliečiai, gyventi valstybėje narėje, kurioje gyvena šios valstybės piliečiai jo sutuoktinis ir vaikai, net jei trečiosios šalies pilietis šių Sąjungos piliečių neišlaiko? (M. Dereci atvejis)?
b) Ar SESV 20 straipsnį reikia aiškinti taip, kad pagal jį valstybei narei draudžiama atsisakyti leisti trečiosios šalies piliečiui, kurio sutuoktinis yra Sąjungos pilietis, gyventi valstybėje narėje, kurioje gyvena ir kurios pilietis yra jo sutuoktinis, net jei trečiosios šalies pilietis šio Sąjungos piliečio neišlaiko (V. Heiml ir I. E. Maduike atvejis)?
c) Ar SESV 20 straipsnį reikia aiškinti taip, kad pagal jį valstybei narei draudžiama atsisakyti leisti pilnamečiam trečiosios šalies piliečiui, kurio motina yra Sąjungos pilietė, gyventi valstybėje narėje, kurioje gyvena ir kurios pilietė yra jo motina, net jei trečiosios šalies pilietis šios Sąjungos pilietės neišlaiko, tačiau ši Sąjungos pilietė išlaiko jį? (A. Kokollari atvejis)?
d) Ar SESV 20 straipsnį reikia aiškinti taip, kad pagal jį valstybei narei draudžiama atsisakyti leisti pilnamečiam trečiosios šalies piliečiui, kurio tėvas yra Sąjungos pilietis, gyventi valstybėje narėje, kurioje gyvena ir kurios pilietis yra jo tėvas, net jei trečiosios šalies pilietis šio Sąjungos piliečio neišlaiko, tačiau šis Sąjungos pilietis išlaiko jį? (D. Stevic atvejis)?
2. Jei į [vieną iš šių klausimų] būtų atsakyta teigiamai:
Ar SESV 20 straipsnyje įtvirtinta valstybių narių pareiga leisti trečiųjų šalių piliečiams apsigyventi jų teritorijoje yra iš Sąjungos teisės kylanti teisė gyventi šalyje, ar pakanka, kad valstybė narė teisės aktais pripažintų trečiosios šalies piliečiui teisę gyventi jos teritorijoje?
3. a) Jei pagal atsakymą į antrąjį klausimą teisė gyventi valstybės teritorijoje grindžiama Sąjungos teise:
kokiomis sąlygomis iš Sąjungos teisės kylanti teisė gyventi valstybės teritorijoje išimtinai nesuteikiama arba kokiomis sąlygomis teisė gyventi valstybės teritorijoje trečiosios šalies piliečiui gali būti atimta?
b) Jei pagal atsakymą į antrąjį klausimą pakanka, kad valstybė narė teisės aktais pripažintų trečiosios šalies piliečiui teisę gyventi jos teritorijoje:
kokiomis sąlygomis, nepaisant iš esmės egzistuojančios valstybės narės pareigos leisti jam gyventi jos teritorijoje, trečiosios šalies piliečiui gali būti atsisakyta leisti gyventi valstybės teritorijoje?
4. Jeigu pagal SESV 20 straipsnį nedraudžiama trečiosios šalies piliečiui, esančiam tokioje situacijoje kaip M. Dereci, neleisti gyventi valstybės narės teritorijoje:
ar pagal [Sprendimo Nr. 1/80] 13 straipsnį ar [papildomo protokolo] 41 straipsnį draudžiama tokioje situacijoje kaip M. Dereci, atsidūrusio Turkijos piliečio pirmajam atvykimui taikyti griežtesnes nacionalinės teisės normas negu anksčiau taikytos pirmą kartą atvykusiems piliečiams, nors šios anksčiau taikytos ir pirmąjį atvykimą palengvinusios normos įsigaliojo vėliau, nei šioje valstybėje narėje pradėjo veikti [minėtos] su Bendrijos ir Turkijos asociacija susijusios nuostatos?“
36 2011 m. rugsėjo 9 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi nagrinėjamoms byloms nutarta taikyti pagreitintą procedūrą, numatytą Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 23a straipsnyje ir Procedūros reglamento 104a straipsnio pirmoje pastraipoje.
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo klausimo
37 Pirmąjį klausimą reikia suprasti taip, kad juo iš esmės siekiama išsiaiškinti, ar Sąjungos teisės, visų pirma su Sąjungos pilietybe susijusias, nuostatas reikia aiškinti taip, kad jos draudžia valstybei narei neleisti trečiosios valstybės piliečiui gyventi jos teritorijoje, nors jis siekia gyventi kartu su savo šeimos nariu, kuris yra Sąjungos pilietis, gyvena šioje savo pilietybės valstybėje narėje, niekada nepasinaudojo teise laisvai judėti ir nėra šio kitos valstybės piliečio išlaikytinis.
Teisingumo Teismui pateiktos pastabos
38 Austrijos, Danijos, Vokietijos, Airijos, Nyderlandų, Lenkijos, Jungtinės Karalystės vyriausybės ir Europos Komisija mano, kad su Sąjungos pilietybe susijusios Sąjungos teisės nuostatos draudžia valstybei narei nesuteikti trečiosios valstybės piliečiui leidimo gyventi šalyje tokiose situacijose, kaip antai nagrinėjama pagrindinėje byloje.
39 Šios vyriausybės ir institucija teigia, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamoms situacijoms netaikoma Direktyva 2004/38, nes atitinkami Sąjungos piliečiai nepasinaudojo teise laisvai judėti, o su Sąjungos pilietybe susijusios SESV nuostatos taip pat netaikomos, nes atitinkamos situacijos yra visiškai vidaus situacijos ir neturi jokių sąsajų su Sąjungos teise.
40 Šios vyriausybės ir institucija iš esmės tvirtina, kad minėtame Sprendime Ruiz Zambrano įtvirtinti principai skirti visiškai išskirtinėms situacijoms, kai taikant nacionalinę nuostatą būtų atimta galimybė iš tikrųjų naudotis tuo, kas sudaro Sąjungos piliečio statusu suteikiamų teisių esmę. Nagrinėjamų pagrindinių bylų aplinkybės iš esmės skiriasi nuo tų, dėl kurių buvo priimtas minėtas sprendimas, nes nagrinėjamu atveju Sąjungos piliečiams nekyla pavojus, kad jie privalės išvykti iš Sąjungos teritorijos ir taip iš jų bus atimta galimybė iš tikrųjų pasinaudoti teisėmis, kurias jiems suteikia Sąjungos piliečių statusas. Be to, Komisija nurodo, kad nėra kliudoma ir naudotis Sąjungos piliečiams suteikta teise laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje.
41 Tačiau M. Dereci mano, kad Sąjungos teisę reikia aiškinti taip, kad ji draudžia valstybei narei atsisakyti suteikti trečiosios valstybės piliečiui leidimą gyventi jos teritorijoje, jeigu jis ketina gyventi kartu su savo sutuoktine ir trimis vaikais, kurie yra savo pilietybės valstybėje narėje gyvenantys Sąjungos piliečiai.
42 M. Dereci nurodo, kad atsakymas į klausimą, ar situacija susijusi su judėjimu per sieną, nėra svarbus. SESV 20 straipsnį reikia aiškinti taip, kad šiuo atveju taikytinas kriterijus yra tai, ar iš Sąjungos piliečio atimama galimybė naudotis tuo, kas sudaro su jo statusu siejamų teisių esmę. Taip galėtų nutikti M. Dereci vaikams, nes jie yra jo išlaikomi, taigi šių išlaikymo santykių tikrumas sumažėtų, jeigu jis būtų išsiųstas iš Austrijos teritorijos.
43 Galiausiai Graikijos vyriausybė mano, kad pagal Teisingumo Teismo praktiką įkvėpimo reikia semtis iš analogiškų Sąjungos teisės, visų pirma Direktyvos 2004/38, nuostatų, taigi ieškovams pagrindinėse bylose reikėtų suteikti leidimą gyventi, jei įvykdytos šios sąlygos: pirma, teise laisvai judėti nepasinaudojusių Sąjungos piliečių situacija būtų analogiška tų piliečių situacijai, kurie šia teise pasinaudojo, o tai nagrinėjamu atveju reiškia, kad valstybės narės pilietis ir jo šeimos nariai turi tenkinti šioje direktyvoje numatytas sąlygas; antra, nacionalinės priemonės iš esmės pažeistų teisę laisvai judėti ir gyventi šalyje; ir, trečia, pagal nacionalinę teisę nebūtų numatyta bent lygiavertė suinteresuotojo asmens apsauga.
Teisingumo Teismo atsakymas
– Dėl galimybės taikyti direktyvas 2003/86 ir 2004/38
44 Pirmiausia reikia pažymėti, kad ieškovai pagrindinėse bylose yra trečiųjų šalių piliečiai, kurie prašo suteikti leidimą gyventi kartu su savo šeimos nariais, kurie yra Sąjungos piliečiai, nepasinaudoję teise laisvai judėti valstybių narių teritorijoje.
45 Siekiant atsakyti į Teisingumo Teismo performuluotą pirmąjį klausimą, iš pradžių reikia nustatyti, ar ieškovams pagrindinėse bylose galima taikyti direktyvas 2003/86 ir 2004/38.
46 Dėl Direktyvos 2003/86 reikia konstatuoti, kad, kaip nurodyta jos 1 straipsnyje, jos tikslas yra nustatyti valstybių narių teritorijoje teisėtai gyvenantiems trečiųjų šalių piliečiams naudojimosi šeimos susijungimo teise sąlygas.
47 Tačiau Direktyvos 2003/86 3 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad ji netaikoma Sąjungos piliečio šeimos nariams.
48 Kadangi pagrindinėse bylose nagrinėjamose situacijose Sąjungos piliečiai gyvena valstybėje narėje, o jų šeimos nariai, norintys atvykti į šią valstybę narę ir joje gyventi, kad su šiais piliečiais išsaugotų neišskirtą šeimą, yra trečiųjų valstybių piliečiai, reikia konstatuoti, kad Direktyva 2003/86 netaikoma ieškovams pagrindinėje byloje.
49 Pirma, kaip teisingai pastebėjo Komisija, nors į 2000 m. sausio 11 d. Komisijos pateikto pasiūlymo dėl Tarybos direktyvos dėl teisės į šeimos susijungimą ((2000/C 116 E/15), COM(1999) 638 galutinis – 1999/0258(CNS), OL C 116 E, p. 66) taikymo sritį buvo įtraukti Sąjungos piliečiai, kurie nepasinaudojo teise laisvai judėti, tokia taikymo apimtis buvo susiaurinta per Direktyvos 2003/86 priėmimo procedūrą.
50 Antra, Teisingumo Teismas jau turėjo galimybę konstatuoti, kad Direktyva 2004/38 siekiama supaprastinti naudojimąsi pagrindine ir asmenine teise laisvai judėti bei gyventi valstybių narių teritorijoje, kuri Sutartimi tiesiogiai suteikta Sąjungos piliečiams, ir visų pirma sustiprinti šią teisę (žr. 2008 m. liepos 25 d. Spendimo Metock ir kt., C‑127/08, Rink. p. I‑6241, 82 ir 59 punktus, taip pat 2011 m. gegužės 5 d. Sprendimo McCarthy, C‑434/09, dar Rink. p. I‑0000, 28 punktą).
51 Kaip matyti iš 24–26 punktų, Sąjungos piliečių sutuoktiniai V. Heiml, M. Dereci ir I. E. Maduike yra „šeimos nariai“, kaip jie apibrėžti Direktyvos 2004/38 2 straipsnio 2 punkte. Be to, vyresni nei dvidešimt vienų metų Sąjungos piliečių tiesioginiai palikuonys A. Kokollari ir D. Stevic taip pat gali būti priskirti prie šios grupės, jei įvykdyta šios direktyvos 2 straipsnio 2 dalies c punkto sąlyga būti šių piliečių išlaikytiniais.
52 Tačiau, kaip nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, Direktyva 2004/38 netaikoma tokioms situacijoms, kaip nagrinėjamoji pagrindinėje byloje.
53 Iš tiesų Direktyvos 2004/38 3 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad ji taikoma visiems į kitą nei jų pilietybės valstybę narę atvykstantiems arba joje gyvenantiems Sąjungos piliečiams ir juos lydintiems arba prie jų prisijungiantiems šeimos nariams, kaip jie apibrėžiami šios direktyvos 2 straipsnio 2 punkte (žr. minėto Sprendimo Ruiz Zambrano 39 punktą).
54 Teisingumo Teismas jau yra konstatavęs, kad pažodžiui, teleologiškai ir sistemiškai aiškinant šią nuostatą Sąjungos pilietis, kuris niekada nepasinaudojo teise laisvai judėti ir visą laiką gyveno savo pilietybės valstybėje narėje, nėra „naudos gavėjas“, kaip jis suprantamas pagal Direktyvos 2004/38 3 straipsnio 1 dalį, taigi jam ši direktyva netaikoma (minėto Sprendimo McCarthy 31 ir 39 punktai).
55 Konstatuota buvo ir tai, jog kai Sąjungos pilietis nėra „naudos gavėjas“, kaip jis suprantamas pagal Direktyvos 2004/38 3 straipsnio 1 dalį, jo šeimos narys taip pat toks nėra, nes šia direktyva naudos gavėjo šeimos nariams suteiktos teisės yra ne savarankiškos, o išvestinės, įgyjamos tik kartu su naudos gavėjo šeimos nario statusu (kalbant apie sutuoktinį, žr. minėto Sprendimo McCarthy 42 punktą ir ten nurodytą teismo praktiką).
56 Teisė atvykti į valstybę narę ir joje gyventi pagal Direktyvą 2004/38 suteikiama ne visiems trečiųjų valstybių piliečiams, o tik teise laisvai judėti pasinaudojusio ir apsigyvenusio kitoje nei jo pilietybės valstybėje narėje Sąjungos piliečio šeimos nariams, kaip šie nariai suprantami pagal šios direktyvos 2 straipsnio 2 punktą (minėto Sprendimo Metock ir kt. 73 punktas).
57 Nagrinėjamose bylose atitinkami Sąjungos piliečiai niekada nepasinaudojo teise laisvai judėti ir visą laiką gyveno savo pilietybės valstybėje narėje, todėl konstatuotina, kad jie nėra „naudos gavėjai“, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2004/38 3 straipsnio 1 dalį, taigi ši direktyva netaikoma nei jiems, nei jų šeimoms.
58 Darytina išvada, kad direktyvos 2003/86 ir 2004/38 netaikomos trečiųjų valstybių piliečiams, prašantiems išduoti leidimą gyventi šalyje, kad galėtų susijungti su savo šeimos nariais, kurie yra Sąjungos piliečiai, niekada nepasinaudoję teise laisvai judėti ir visą laiką gyvenę savo pilietybės valstybėje narėje.
– Dėl galimybės taikyti su Sąjungos pilietybe susijusias Sutarties nuostatas
59 Nors direktyvos 2003/86 ir 2004/38 netaikomos pagrindinėms byloms, reikia išnagrinėti, ar Sąjungos piliečiai, kurių situacija nagrinėjama šiose bylose, vis dėlto gali remtis su Sąjungos pilietybe susijusiomis Sutarties nuostatomis.
60 Šiuo klausimu reikia priminti, kad su laisvu asmenų judėjimu susijusios Sutarties normos ir jas įgyvendinantys teisės aktai negali būti taikomi situacijoms, neturinčioms jokių sąsajų su kuria nors iš Sąjungos teise reglamentuojamų situacijų, kurios visos svarbios aplinkybės susijusios su vienos valstybės narės vidaus situacija (šiuo klausimu žr. 2008 m. balandžio 1 d. Sprendimo Prancūzų bendruomenės vyriausybė ir Valonijos vyriausybė, C‑212/06, Rink. p. I‑1683, 33 punktą; minėto Sprendimo Metock ir kt. 77 punktą ir minėto Sprendimo McCarthy 45 punktą).
61 Tačiau tik dėl šios aplinkybės Sąjungos piliečio, kuris, kaip ir visi Sąjungos piliečiai ieškovų pagrindinėje byloje šeimos nariai, nepasinaudojo teise laisvai judėti, situacijos negalima prilyginti visiškai vidaus situacijai (žr. 2005 m. liepos 12 d. Sprendimo Schempp, C‑403/03, Rink. p. I‑6421, 22 punktą ir minėto Sprendimo McCarthy 46 punktą).
62 Teisingumo Teismas ne kartą yra nurodęs, kad Sąjungos piliečio statusas skirtas tapti pagrindiniu valstybių narių piliečių statusu (žr. minėto Sprendimo Ruiz Zambrano 41 punktą ir nurodytą teismo praktiką).
63 Kaip valstybės narės piliečiai, ieškovų pagrindinėse bylose šeimos nariai turi Sąjungos piliečio statusą pagal SESV 20 straipsnio 1 dalį, taigi gali remtis, įskaitant savo pilietybės valstybės narės atžvilgiu, su tokiu statusu susietomis teisėmis (žr. minėto Sprendimo McCarthy 48 punktą).
64 Remdamasis šiais motyvais Teisingumo Teismas nusprendė, kad SESV 20 straipsniu draudžiamos nacionalinės priemonės, kuriomis iš Sąjungos piliečių atimama galimybė iš tikrųjų naudotis tuo, kas sudaro šiuo statusu suteikiamų teisių esmę (žr. minėto Sprendimo Ruiz Zambrano 42 punktą).
65 Toje byloje reikėjo atsakyti į klausimą, ar toks poveikis atsiranda neišdavus trečiosios valstybės piliečiui leidimo gyventi toje valstybėje narėje, kurioje nuolat gyvena jo išlaikomi mažamečiai vaikai šios valstybės narės piliečiai, ir jam nesuteikus leidimo dirbti. Teisingumo Teismas, be kita ko, nusprendė, kad dėl leidimo gyventi šalyje neišdavimo šie vaikai, kurie yra Sąjungos piliečiai, privalės išvykti iš Sąjungos teritorijos kartu su tėvais. Tokiomis aplinkybėmis šie Sąjungos piliečiai faktiškai negalės pasinaudoti tuo, kas sudaro Sąjungos piliečio statusu suteikiamų teisių esmę (žr. minėto Sprendimo Ruiz Zambrano 43 ir 44 punktus).
66 Darytina išvada, kad kriterijus dėl atimtos galimybės naudotis tuo, kas sudaro Sąjungos piliečio statusu suteikiamų teisių esmę, yra susijęs su situacijomis, kuriose atsidūręs Sąjungos pilietis faktiškai privalės išvykti ne tik iš savo pilietybės valstybės narės teritorijos, bet ir apskritai iš Sąjungos teritorijos.
67 Taigi, šiuo kriterijumi apibūdintos labai specifinės ir išimtinės situacijos, kai, nepaisant to, kad joms netaikoma su trečiųjų valstybių piliečių teise gyventi šalyje susijusi antrinė teisė, vis dėlto negalima atsisakyti pripažinti trečiosios valstybės piliečio, kuris yra valstybės narės piliečio šeimos narys, teisės gyventi šalyje, nes priešingu atveju būtų paneigtas šio valstybės narės piliečio Sąjungos pilietybės veiksmingumas.
68 Taigi vienintelės aplinkybės, kad valstybės narės pilietis dėl ekonominių sumetimų arba norėdamas turėti neišskirtą šeimą Sąjungos teritorijoje pageidauja, kad jo šeimos nariai, kurie neturi vienos iš valstybių narių pilietybės, gyventų su juo Sąjungos teritorijoje, savaime dar nepakanka nuspręsti, kad, nepripažinus tokios teisės, Sąjungos pilietis būtų priverstas palikti Sąjungos teritoriją.
69 Tai, be abejo, neturi įtakos atsakymui į klausimą, ar leidimo gyventi šalyje galima būtų nesuteikti vadovaujantis kitais pagrindais, be kita ko, teise į šeimos gyvenimo apsaugą. Tačiau šį klausimą reikia nagrinėti atsižvelgiant į su pagrindinių teisių apsauga susijusias nuostatas ir paisant jų taikymo srities.
– Dėl teisės į privataus ir šeimos gyvenimo gerbimą
70 Pirmiausia reikia priminti, kad Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 7 straipsnyje, susijusiame su teise į privataus ir šeimos gyvenimo gerbimą, įtvirtintos teisės atitinka numatytąsias EŽTK 8 straipsnyje, todėl Chartijos 7 straipsniui priskirtina tokia pati prasmė ir taikymo sritis kaip ir EŽTK 8 straipsnio 1 daliai, išaiškintai Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikoje (2010 m. spalio 5 d. Sprendimo McB., C‑400/10 PPU, Rink. p. I‑0000, 53 punktas).
71 Tačiau reikia priminti, kad Chartijos nuostatos, kaip nurodyta jos 51 straipsnio 1 dalyje, skirtos valstybėms narėms tik kai jos įgyvendina Sąjungos teisę. Pagal šio straipsnio 2 dalį Chartija neišplečia Sąjungos teisės taikymo srities už Sąjungai suteiktų įgaliojimų ribų, nesukuria Sąjungai naujų įgaliojimų ar užduočių ir nepakeičia Sutartyse nustatytųjų. Taigi Teisingumo Teismas turi aiškinti Sąjungos teisę atsižvelgdamas į Chartiją, bet paisydamas Sąjungai suteiktų įgaliojimų ribų (žr. minėto Sprendimo McB 51 punktą; taip pat 2011 m. spalio 15 d. Sprendimo Gueye ir Salmerón Sánchez, C‑483/09 ir C‑1/10, Rink. p. I‑0000, 69 punktą).
72 Taigi, jei nagrinėjamu atveju prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, įvertinęs pagrindinių bylų aplinkybes, mano, kad ieškovų pagrindinėse bylose situacija patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį, jis turėtų nagrinėti, ar atsisakymas jiems suteikti leidimą gyventi šalyje pažeidžia Chartijos 7 straipsnyje numatytą teisę į privatų ir šeimos gyvenimą. Tačiau jeigu jis mano, kad ši situacija nepatenka į Sąjungos teisės taikymo sritį, jis šį klausimą turėtų nagrinėti pagal EŽTK 8 straipsnio 1 dalį.
73 Iš tikrųjų reikėtų priminti, kad visos valstybės narės yra EŽTK, kurios 8 straipsnyje įtvirtinta teisė į privataus ir šeimos gyvenimo gerbimą, šalys.
74 Remiantis tuo, kas išdėstyta, į pirmąjį klausimą reikia atsakyti, kad Sąjungos teisę, visų pirma su Sąjungos pilietybe susijusias jos nuostatas, reikia aiškinti taip, kad jomis valstybei narei nedraudžiama neleisti trečiosios valstybės piliečiui gyventi jos teritorijoje, nors jis siekia gyventi kartu su savo šeimos nariu, kuris yra Sąjungos pilietis, gyvena šioje savo pilietybės valstybėje narėje ir niekada nepasinaudojo teise laisvai judėti, jei šis atsisakymas iš atitinkamo Sąjungos piliečio neatima galimybės iš tikrųjų naudotis tuo, kas sudaro Sąjungos piliečio statusu suteikiamų teisių esmę, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
Dėl antrojo ir trečiojo klausimų
75 Kadangi antrasis ir trečiasis klausimai pateikti tik tuo atveju, jei į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai, į juos atsakyti nereikia.
Dėl ketvirtojo klausimo
76 Ketvirtuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį arba papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalį reikia aiškinti taip, kad jais valstybei narei draudžiama Turkijos piliečio pirmajam atvykimui taikyti griežtesnes nacionalinės teisės normas nei anksčiau taikytos tokiam atvykimui, nors šios pirmąjį atvykimą palengvinusios normos įsigaliojo vėliau nei šioje valstybėje narėje, jai įstojus į Sąjungą, pradėjo veikti minėtos su asociacija susijusios nuostatos.
Teisingumo Teismui pateiktos pastabos
77 Austrijos, Vokietijos ir Jungtinės Karalystės vyriausybės mano, kad nei Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnis, nei papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalis neužkerta galimybės taikyti griežtesnes nei anksčiau galiojusios nacionalinės teisės normas Turkijos piliečiams, norintiems vykdyti atlygintiną arba neatlygintiną veiklą, nes šios nuostatos taikomos tik teisėtai priimančiojoje valstybėje narėje esantiems Turkijos piliečiams ir netaikomos tokioms situacijoms, kokioje atsidūrė M. Dereci, kuris į Austriją atvyko ir vis dar joje yra neteisėtai.
78 Nyderlandų vyriausybė ir Komisija mano, kad minėtos nuostatos draudžia į valstybių narių teisę įvesti bet kokį naują darbuotojų laisvo judėjimo ir įsisteigimo laisvės suvaržymą, įskaitant susijusį su pirmojo atvykimo į valstybių narių teritoriją materialiosiomis ir (arba) procedūrinėmis sąlygomis.
79 M. Dereci nurodo, kad jis į Austriją atvyko pateikęs prieglobsčio prašymą, tačiau jį vėliau atsiėmė, nes susituokė su Austrijos piliete. Pagal tuo metu galiojusią teisę, sudarius tokią santuoką buvo galima naudotis įsisteigimo teise. Be to, nuo 2002 m. liepos 1 d. iki 2003 m. birželio 30 d. jis dirbo pagal darbo sutartį, o vėliau, nuo 2003 m. spalio 1 d. iki 2008 m. rugpjūčio 31 d., dirbo savarankiškai, perėmęs iš brolio kirpyklos salono verslą.
Teisingumo Teismo atsakymas
80 Pirmiausia reikia pažymėti, kad ketvirtasis klausimas vienodai susijęs su Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsniu ir papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalimi.
81 Tačiau nors šių nuostatų svarba yra vienoda, kiekvienai jų priskirta labai konkreti taikymo sritis, todėl jos negali būti taikomos kartu (2003 m. spalio 21 d. Sprendimo Abatay ir kt., C‑317/01 ir C‑369/01, Rink. p. I‑12301, 86 punktas).
82 Šiuo atžvilgiu reikia pažymėti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodė, jog 2003 m. liepos 24 d. M. Dereci susituokė su Austrijos piliete ir paskui, t. y. 2004 m. birželio 24 d., pirmą kartą kreipėsi su prašymu leisti įsisteigti pagal 1997 m. įstatymą. Be to, M. Dereci tvirtina, kad tam tikru momentu jis perėmė savo brolio kirpyklos salono verslą.
83 Darytina išvada, kad M. Dereci situacija susijusi su įsisteigimo laisve, taigi priskirtina prie papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalies taikymo srities.
84 Be to, reikia priminti, kad 21 punkte minėtas Gyvenimo šalyje įstatymas ir Užsieniečių įstatymas sudaro nuostatas, kuriomis nustatytos Turkijos piliečių naudojimosi įsisteigimo laisve Austrijoje sąlygos tuo metu, kai ši valstybė narė įstojo į Sąjungą, t. y. 1995 m. sausio 1 d., taigi ir tuo metu, kai šios valstybės narės teritorijoje įsigaliojo papildomas protokolas.
85 Nors šie įstatymai buvo panaikinti 1997 m. įstatymu, pastarasis nuo 2006 m. sausio 1 d. panaikintas NAG, kuris, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nuomone, Turkijos piliečiams sugriežtino naudojimosi įsisteigimo laisve sąlygas.
86 Taigi reikia suprasti, kad ketvirtuoju klausimu siekiama išsiaiškinti, ar papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalį reikia aiškinti taip, kad „nauju apribojimu“, kaip jis suprantamas pagal šią nuostatą, yra Turkijos piliečių įsisteigimo laisvės naudojimosi sąlygas nustatančio naujo teisės akto, griežtesnio už anksčiau galiojusį teisės aktą, kuris savo ruožtu yra švelnesnis už galiojusį dar anksčiau, t. y. tuo momentu, kai atitinkamos valstybės narės teritorijoje įsigaliojo papildomas protokolas, priėmimas.
87 Šiuo klausimu reikia priminti, kad papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalis turi tiesioginį poveikį valstybėse narėse, todėl Turkijos piliečiai, kuriems ši dalis taikoma, suteikiamomis teisėmis gali remtis nacionaliniuose teismuose, siekdami joms prieštaraujančių vidaus teisės aktų netaikymo. Šioje nuostatoje iš tiesų aiškiai, tiksliai ir besąlygiškai įtvirtinta nedviprasmiška status quo sąlyga, kuri yra susitariančiųjų šalių prisiimtas įsipareigojimas, teisiškai pasireiškiantis paprasčiausiu susilaikymu (žr. 2007 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Tum ir Dari, C‑16/05, Rink. p. I‑7415, 46 punktą ir nurodytą teismų praktiką).
88 Pagal nusistovėjusią teismo praktiką, net jei, remiantis vien Bendrijos teisiniu reglamentavimu, pačia papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta status quo sąlyga Turkijos piliečiams savaime dar nesuteikiama teisė įsisteigti ir su ja susijusi teisė gyventi šalyje arba teisė laisvai teikti paslaugas ir atvykti į valstybės teritoriją, tai nepaneigia, kad tokia sąlyga apskritai draudžiamos visos naujos priemonės, kurių tikslas ar pasekmė būtų tai, jog Turkijos piliečio naudojimuisi minėtomis ekonominėmis laisvėmis nacionalinėje teritorijoje būtų taikomos labiau ribojančios sąlygos nei tos, kurios jam buvo taikomos papildomo protokolo įsigaliojimo atitinkamoje valstybėje narėje momentu (žr. 2009 m. vasario 19 d. Sprendimo Soysal ir Savatli, C‑228/06, Rink. p. I‑1031, 47 punktą ir nurodytą teismų praktiką).
89 Status quo išlyga, kaip antai įtvirtinta papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalyje, veikia ne kaip materialioji norma, dėl kurios atitinkama materialioji teisė, kurią ji pakeistų, taptų netaikytina, bet kaip kvaziprocedūrinė taisyklė, kuria ratione temporis nustatoma, pagal kurias valstybės narės nuostatas vertinti Turkijos piliečio, pageidaujančio valstybėje narėje pasinaudoti įsisteigimo laisve, padėtį (žr. minėto Sprendimo Tum ir Dari 55 punktą; taip pat 2011 m. liepos 21 d. Sprendimo Oguz, C‑186/10, Rink. p. I‑0000, 28 punktą).
90 Šiuo atžvilgiu papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalimi siekiama sukurti palankias sąlygas laipsniškam įsisteigimo laisvės įgyvendinimui, visiškai uždraudžiant nacionalinėms institucijoms nustatyti bet kokią naują naudojimosi šia laisve kliūtį, sugriežtinant tam tikrą dieną egzistuojančias sąlygas tam, kad nepasunkėtų laipsniško šios laisvės įgyvendinimo tarp valstybių narių ir Turkijos Respublikos sąlygos. Taigi minėta papildomo protokolo nuostata yra išankstinė sąlyga, būtina Asociacijos susitarimo 13 straipsniui įgyvendinti ir laipsniškai panaikinti nacionalinius įsisteigimo laisvės apribojimus (žr. minėto Sprendimo Tum ir Dari 61 punktą ir nurodytą teismų praktiką).
91 Taigi, nors pirmame šios laisvės laipsniško įgyvendinimo etape anksčiau jau buvę įsisteigimo srities nacionaliniai apribojimai gali būti palikti, svarbu faktiškai užtikrinti, kad nebūtų nustatyta jokių naujų kliūčių ir nepakenkta laipsniškam šios laisvės įgyvendinimui (žr. minėto Sprendimo Tum ir Dari 61 punktą ir nurodytą teismų praktiką).
92 Teisingumo Teismas, kalbėdamas apie su leidimo gyventi šalyje išdavimu Turkijos piliečiui susijusią nacionalinės teisės nuostatą, jau yra konstatavęs, kad svarbu užtikrinti, jog valstybės narės nenutoltų nuo siekiamo tikslo, kai atsisako nuostatų, kurias priėmė siekdamos palengvinti Turkijos darbuotojų laisvą judėjimą po to, kai Sprendimas Nr. 1/80 įsigaliojo jų teritorijoje (2010 m. gruodžio 9 d. Sprendimo Toprak ir Oguz, C‑300/09 ir C‑301/09, Rink. p. I‑0000, 55 punktas).
93 Be to, Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnį reikia aiškinti taip, kad „nauju apribojimu“ šiame straipsnyje pavartota prasme laikytinas atitinkamos valstybės narės teritorijoje Sprendimo Nr. 1/80 įsigaliojimo momentu taikytas Turkijos darbuotojų laisvo judėjimo sąlygas sušvelninusios nuostatos sugriežtinimas, nors dėl to sugriežtinimo šios sąlygos netampa blogesnės nei taikytos tuo metu, kai šios valstybės narės teritorijoje įsigaliojo Sprendimas Nr. 1/80 (šiuo klausimu žr. minėto Sprendimo Toprak ir Oguz 62 punktą).
94 Atsižvelgus į papildomo protokolo 41 straipsnio ir Sprendimo Nr. 1/80 13 straipsnio tikslo aiškinimo konvergenciją reikia manyti, kad šiose nuostatose numatyta pareiga išlaikyti status quo pagal analogiją taikoma bet kokiai naujai naudojimosi laisve įsisteigti, laisvo paslaugų teikimo arba darbuotojų laisvo judėjimo kliūčiai, kuri pablogina tam tikru momentu egzistavusias sąlygas (šiuo klausimu žr. minėto Sprendimo Toprak ir Oguz 54 punktą), todėl svarbu užtikrinti, kad valstybės narės nenutoltų nuo šio tikslo, kai atsisako nuostatų, kurias jos priėmė siekdamos palengvinti Turkijos darbuotojų naudojimąsi šiomis laisvėmis po to, kai jų teritorijoje įsigaliojo Sprendimas Nr. 1/80.
95 Nagrinėjamu atveju neginčijama, kad įsigaliojus NAG, t. y. 2006 m. sausio 1 d., sąlygos, kuriomis Turkijos piliečiai gali naudotis laisve įsisteigti tokiose situacijose, kokioje atsidūrė M. Dereci, pablogėjo.
96 NAG 21 straipsnyje numatyta, kad tokioje situacijoje, kokioje atsidūrė M. Dereci, trečiųjų valstybių piliečiai, įskaitant Turkijos piliečius, paprastai privalo pateikti prašymą suteikti leidimą gyventi šalyje būdami už Austrijos teritorijos ribų ir turi likti už šios teritorijos ribų, kol bus priimtas sprendimas dėl jų prašymo.
97 Palyginimas: pagal 1997 m. įstatymo 49 straipsnį tokioje situacijoje, kokioje atsidūrė M. Dereci, Turkijos piliečiai, kaip Austrijos piliečių šeimos nariai, turėjo įsisteigimo laisvę ir galėjo pateikti prašymą leisti įsisteigti pirmą kartą ir būdami Austrijoje.
98 Tokiomis aplinkybėmis reikia konstatuoti, kad NAG pablogintos Turkijos piliečių naudojimosi įsisteigimo laisve sąlygos, palyginti su anksčiau, t. y. po to, kai Austrijoje įsigaliojo papildomas protokolas, jiems taikytomis sąlygomis, yra „naujas apribojimas“, kaip jis suprantamas pagal šio protokolo 41 straipsnio 1 dalį.
99 Galiausiai dėl Austrijos, Vokietijos ir Jungtinės Karalystės vyriausybių argumentų, kad M. Dereci padėtis yra „neteisėta“, todėl jam negali būti taikoma papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalis, pakanka konstatuoti, kad iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, jog nors 2001 m. gruodžio mėn. M. Dereci atvyko į Austrijos teritoriją neteisėtai, tai nepaneigia, kad prašymo leisti įsisteigti pateikimo momentu, vadovaujantis tuo metu galiojusiais nacionalinės teisės aktais, jis turėjo teisę įsisteigti, nes buvo susituokęs su Austrijos piliete, ir turėjo galimybę pateikti tokį prašymą būdamas Austrijoje, o tai jis ir padarė. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad jo iš pradžių teisėtas gyvenimas Austrijoje tapo neteisėtas tik įsigaliojus NAG, o tai ir lėmė jo prašymo suteikti leidimą gyventi šalyje atmetimą.
100 Darytina išvada, kad jo situacijos negalima laikyti neteisėta, nes neteisėta ji tapo tik pradėjus taikyti nuostatą, kuri sudaro naują apribojimą.
101 Remiantis tuo, kas išdėstyta, į ketvirtąjį klausimą reikia atsakyti, kad papildomo protokolo 41 straipsnio 1 dalis aiškintina taip, kad „naujas apribojimas“, kaip jis suprantamas pagal šią nuostatą, yra Turkijos piliečių įsisteigimo laisvės naudojimosi sąlygas nustatančio naujo teisės akto, griežtesnio už anksčiau galiojusį teisės aktą, kuris savo ruožtu yra švelnesnis už galiojusį dar anksčiau, t. y. tuo momentu, kai atitinkamos valstybės narės teritorijoje įsigaliojo papildomas protokolas, priėmimas.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
102 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
1. Sąjungos teisę, visų pirma su Sąjungos pilietybe susijusias jos nuostatas, reikia aiškinti taip, kad jomis valstybei narei nedraudžiama neleisti trečiosios valstybės piliečiui gyventi jos teritorijoje, nors jis siekia gyventi kartu su šeimos nariu, kuris yra Sąjungos pilietis, gyvena šioje savo pilietybės valstybėje narėje ir niekada nepasinaudojo teise laisvai judėti, jei šis atsisakymas iš atitinkamo Sąjungos piliečio neatima galimybės iš tikrųjų naudotis tuo, kas sudaro Sąjungos piliečio statusu suteikiamų teisių esmę, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
2. 1970 m. lapkričio 23 d. Briuselyje pasirašyto papildomo protokolo, kuris Bendrijos vardu buvo sudarytas, aprobuotas ir patvirtintas 1972 m. gruodžio 19 d. Tarybos reglamentu (EEB) Nr. 2760/72, 41 straipsnio 1 dalį reikia aiškinti taip, kad „naujas apribojimas“, kaip jis suprantamas pagal šią nuostatą, yra Turkijos piliečių įsisteigimo laisvės naudojimosi sąlygas nustatančio naujo teisės akto, griežtesnio už anksčiau galiojusį teisės aktą, kuris savo ruožtu yra švelnesnis už galiojusį dar anksčiau, t. y. tuo momentu, kai atitinkamos valstybės narės teritorijoje įsigaliojo papildomas protokolas, priėmimas.
Parašai.
1? Proceso kalba: vokiečių.