1. 

Verwaltungsgerichtshof (Austrija) Teisingumo Teismui pateikė tokį prejudicinį klausimą, susijusį su laisve teikti paslaugas:

„Ar tokios valstybės narės teisės normos, pagal kurias užsienyje įsteigtų lošimo namų reklama šioje valstybėje narėje leidžiama tik jeigu šioms įstaigoms taikomos teisinės nuostatos dėl lošėjų apsaugos atitinka šios valstybės narės teisės nuostatas, yra suderinamos su laisvu paslaugų judėjimu?“

2. 

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad Teisingumo Teismas turi atsakyti į minėtą klausimą tam, kad šis nacionalinis teismas galėtų priimti sprendimą dėl ieškinio, kurį dvi Slovėnijoje įsteigtos akcinės bendrovės, t. y. HIT hoteli, igralnice, turizem dd Nova Gorica ir HIT LARIX, prirejanje posebnih iger na srečo in turizem dd (toliau – ieškovės pagrindinėje byloje), pateikė skundą dėl Bundesminister für Finanzen (Federalinis finansų ministras) sprendimų, kuriais šis atmetė ieškovių pagrindinėje byloje prašymus išduoti leidimą Austrijoje reklamuoti jų azartinių lošimų įstaigas, esančias Slovėnijoje.

3. 

Ginčijami Bundesminister für Finanzen sprendimai buvo grindžiami tuo, kad ieškovės pagrindinėje byloje, turinčios koncesijas organizuoti tam tikrus azartinius lošimus Slovėnijoje, neįrodė, jog Slovėnijos teisės nuostatos dėl lošėjų apsaugos yra bent jau analogiškos Austrijos teisės nuostatoms, o tai yra viena iš leidimo Austrijoje reklamuoti užsienio lošimo namus išdavimo sąlygų.

4.

Austrijoje azartiniai lošimai reglamentuojami Federaliniu azartinių lošimų įstatymu (Glücksspielgesetz, BGBl., Nr. 620/1989, toliau – GSpG).

5.

GSpG 3 straipsnyje nustatytas „valstybės monopolis“ azartinių lošimų srityje ir numatyta, kad teisė organizuoti šiuos lošimus ir jais verstis iš esmės priklauso valstybei, nebent šiame įstatyme numatyta kitaip.

6.

GSpG 21 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad Bundesminister für Finanzen gali suteikti teisę organizuoti azartinius lošimus ir jais verstis išduodamas koncesijas užsiimti lošimo namų veikla.

7.

Lošimo namų reklama reglamentuojama GSpG 56 straipsnyje. Šiuo metu galiojanti šio straipsnio redakcija yra priimta GSpG pakeitimu, padarytu 2008 m. rugpjūčio 26 d. įstatymu (BGBl. I, Nr. 126/2008). Šis pakeitimas buvo priimtas Komisijai pradėjus pažeidimo tyrimo procedūrą ( 2 ), per kurią Austrijai priekaištauta dėl ankstesnės GSpG 56 straipsnio redakcijos, kurioje buvo įtvirtintas draudimas reklamuoti užsienio lošimo namus. Taigi šiuo metu galiojanti GSpG 56 straipsnio redakcija yra tokia:

„1.   Skelbdami savo reklaminius pranešimus koncesininkai ir leidimų turėtojai, kaip tai suprantama pagal šį įstatymą, privalo elgtis atsakingai. Tokį atsakingą elgesį kontroliuoja tik federalinis finansų ministras ir dėl jo negalima pareikšti ieškinio pagal Federalinio kovos su nesąžininga konkurencija įstatymo 1 ir paskesnius straipsnius. Šios straipsnio dalies pirmame sakinyje numatyta pareiga nėra apsauganti norma, kaip tai suprantama pagal Civilinio kodekso 1311 straipsnį.

2.   Vadovaujantis 1 dalyje nustatytais principais, Europos Sąjungos valstybių narių arba Europos ekonominės erdvės valstybių lošimo namai naudodami reklamą gali skatinti Austrijos klientus apsilankyti jų užsienio įstaigose, esančiose Europos Sąjungos valstybėse narėse arba Europos ekonominės erdvės valstybėse, jei lošimo namus eksploatuojančiam asmeniui federalinis finansų ministras išdavė tokį leidimą. Toks leidimas turi būti išduotas, jei lošimo namus eksploatuojantis asmuo federaliniam finansų ministrui įrodo, kad:

Jei reklamos priemonės neatitinka 1 dalyje nustatytų sąlygų, federalinis finansų ministras užsienio lošimo namus eksploatuojančiam asmeniui gali uždrausti bet kokią reklamą.“

8.

Tai jau trečias kartas, kai GSpG nuostatos paskatino Austrijos teismus pateikti prejudicinius klausimus, siekiant išsiaiškinti teisės normas, susijusias su laisve teikti paslaugas arba atitinkamais atvejais – įsisteigimo laisve. Pirmasis atvejis buvo susijęs, be kita ko, su lošimo namų eksploatavimo koncesijų turėtojų pareiga turėti būstinę nacionalinėje teritorijoje ( 3 ). Antrasis atvejis buvo susijęs, be kita ko, su vienintelio subjekto turimu internete siūlomų azartinių lošimų organizavimo monopoliu ( 4 ).

9.

Šioje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas atkreipia Teisingumo Teismo dėmesį į Austrijos teisės normą, pagal kurią reklamuoti užsienio lošimo namus leidžiama, jeigu valstybės narės, kurioje įsteigti lošimo namai, priimtos teisės nuostatos dėl lošėjų apsaugos yra lygiavertės Austrijos teisės nuostatoms. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori išsiaiškinti, ar pagal teisės normas, susijusias su laisve teikti paslaugas, tokia norma draudžiama.

10.

Iš pirmo žvilgsnio atrodytų, kad prejudiciniu klausimu prašoma išnagrinėti ir tada palyginti lošėjų apsaugos lygį Austrijoje ir Slovėnijoje. Iš tikrųjų taip nėra. Ši užduotis tenka prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui. Taigi kriterijai, į kuriuos reikia atsižvelgti norint palyginti lošėjų apsaugos lygius įvairiose teisinėse sistemose, nėra šioje išvadoje pateikiamų samprotavimų dalykas. Vis dėlto kyla abejonių dėl galimybės naudingai atlikti tokį palyginimą, atsižvelgiant į tai, kad lošimų iš pinigų ir azartinių lošimų ( 5 ) srities normos nėra suderintos, ir į valstybių narių teisės aktų įvairovę šiuo klausimu.

11.

Siekiant atsakyti į prejudicinį klausimą, reikia atsižvelgti į dvi aplinkybes. Pirma, iš nusistovėjusios teismo praktikos matyti, kad sąvoka „paslaugos“, kaip ji suprantama pagal SESV 56 straipsnį, apima ne tik veiklą, kurią sudaro leidimas naudotojams už atlygį dalyvauti lošime iš pinigų, bet ir lošimų iš pinigų reklamos veikla, kuri nagrinėjama šiuo atveju, nes tokia veikla yra tik konkreti lošimų, su kuriais ji susijusi, organizavimo ir veikimo sąlyga ( 6 ). Tai reiškia, kad lošimo iš pinigų reklamos veiklos atžvilgiu galioja SESV 56 straipsnyje numatytas draudimas taikyti laisvės teikti paslaugas apribojimus. Tačiau tokie apribojimai gali būti leidžiami remiantis SESV 51 ir 52 straipsniuose aiškiai numatytomis nukrypti leidžiančiomis nuostatomis, kurios šiuo klausimu taikomos pagal SESV 62 straipsnį, arba pateisinami privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais, su sąlyga, kad laikomasi Teisingumo Teismo praktikoje nustatytų reikalavimų ( 7 ).

12.

Antra, kaip pažymi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kuriam šiuo klausimu pritaria visos Teisingumo Teismui pastabas pateikusios šalys ( 8 ), šiuo atveju neginčytina tai, kad Austrijos teisės aktais, kuriuose numatyta, jog leidimas reklamuoti užsienio lošimo namus išduodamas, jeigu valstybės narės, kurioje įsteigti lošimo namai, priimtos teisės nuostatos dėl lošėjų apsaugos yra lygiavertės Austrijos teisės nuostatoms, ribojama laisvė teikti paslaugas.

13.

Taigi iš dviejų minėtų aplinkybių aiškiai matyti, kad prejudicinio klausimo dalykas apribojamas nustatymu, ar toks laisvės teikti paslaugas ribojimas yra pateisinamas.

14.

Todėl reikia išnagrinėti, kiek nagrinėjamuose Austrijos teisės aktuose įtvirtintos teisės normos, pagal kurias leidimas reklamuoti užsienio lošimo namus išduodamas, jeigu valstybės narės, kurioje įsteigti lošimo namai, priimtos teisės nuostatos dėl lošėjų apsaugos yra lygiavertės nacionalinės teisės nuostatoms šiuo klausimu, gali būti pateisinamos „viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ir jos sveikatos sumetimais“, kaip numatyta SESV 52 straipsnyje ( 9 ), kuris šiuo klausimu taikomas pagal SESV 62 straipsnį, arba privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais, pripažįstamais Teisingumo Teismo praktikoje.

15.

Tarp šių pagrindų, be kita ko, yra vartotojų apsaugos tikslas, sukčiavimo bei piliečių skatinimo per daug išlaidauti lošiant prevencijos ir apskritai socialinės tvarkos sutrikdymo prevencijos tikslai ( 10 ). Be to, Teisingumo Teismas pripažino, kad lošimų ir lažybų, kurių perteklius turi žalingų socialinių pasekmių, srityje nacionalinės teisės normos, kuriomis siekiama išvengti paklausos stimuliavimo, priešingai, apribojant naudojimąsi žmonių aistra lošti, gali būti pateisinamos ( 11 ).

16.

Šiuo klausimu taip pat reikia priminti nusistovėjusią teismo praktiką, pagal kurią moralės, religijos ar kultūros ypatumai bei asmeniui ir visuomenei morališkai ir finansiškai žalingos pasekmės, susijusios su lošimais ir lažybomis, gali pateisinti pakankamą nacionalinių valdžios institucijų diskreciją remiantis savo vertybių skale nustatyti vartotojų ir socialinės tvarkos apsaugos reikalavimus. Todėl valstybės narės iš principo yra laisvos nustatyti azartinių žaidimų politikos tikslus ir prireikus tiksliai apibrėžti siektiną apsaugos lygį ( 12 ).

17.

Kalbant apie nagrinėjamą laisvės teikti paslaugas apribojimą, t. y. teisės normą, pagal kurią reklamuoti užsienio lošimo namus leidžiama, jeigu valstybės narės, kurioje įsteigti lošimo namai, priimtos teisės nuostatos dėl lošėjų apsaugos yra lygiavertės nacionalinės teisės nuostatoms, atrodo, kad minėtu apribojimu iš tikrųjų siekiama vartotojų apsaugos tikslo. Šiuo klausimu Austrijos vyriausybė nurodė, kad teisės nuostatomis dėl užsienio lošimo namų reklamos siekiama, be kita ko, apsaugoti vartotojus ir ypač kovoti su lošimo aistra, sudarant kliūtis lošimo namams skatinti asmenis per daug lošti. Žinoma, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar nacionaline nuostata iš tikrųjų siekiama minėtų tikslų ( 13 ).

18.

Bet kuriuo atveju nereikia pamiršti kitų sąlygų, nustatytų Teisingumo Teismo praktikoje, susijusioje su laisvės teikti paslaugas apribojimo pateisinimu. Remiantis šia teismo praktika, toks apribojimas turi būti tinkamas siekiamo tikslo įgyvendinimui užtikrinti ir neturi viršyti to, ko reikia tokiam tikslui pasiekti. Be to, jis turi būti taikomas nediskriminuojant ( 14 ).

19.

Manau, kad šiuo svarstymo etapu naudinga dar kartą identifikuoti šiuo atveju nagrinėjamą laisvės teikti paslaugas apribojimą. Tai yra „norma, pagal kurią reklamuoti užsienio lošimo namus leidžiama, jeigu valstybės narės, kurioje įsteigti lošimo namai, priimtos teisės nuostatos dėl lošėjų apsaugos yra lygiavertės valstybės narės, kurios teritorijoje minėta reklama turi būti platinama, teisės nuostatoms“. Ši norma prilygsta užsienio lošimo namų reklamos išankstinio leidimo sistemai.

20.

Tiesa, kad byloje, kurioje buvo priimtas Sprendimas Sjöberg ir Gerdin ( 15 ), Teisingumo Teismas pripažino, jog azartinių lošimų, kuriuos valstybėje narėje privatūs subjektai organizuoja siekdami pelno, reklamos, skirtos kitoje valstybėje narėje gyvenantiems asmenims, draudimas yra pateisinamas laisvės teikti paslaugas apribojimas. Tačiau reikia turėti omenyje, kad Švedijos teisės aktais, dėl kurių buvo pateikti prejudiciniai klausimai toje byloje, buvo siekiama kitokio tikslo nei tas, kurio siekiama šiuo atveju nagrinėjamomis Austrijos teisės normomis, t. y. tikslo griežtai apriboti azartinių lošimų veiklos pelną. Dėl šios priežasties negalima daryti išvados, kad jei visiškas reklamos draudimas buvo pateisinamas, remiantis argumentu a majori ad minus, taip pat turi būti išankstinio reklamos leidimo sistemos atveju.

21.

Neatmetu to, kad tokia sistema gali padėti įgyvendinti vartotojų apsaugos tikslą ir kad todėl ją galima laikyti būtina tokiam tikslui pasiekti. Todėl tokia sistema, net jeigu tai yra laisvės teikti paslaugas apribojimas, galėtų būti naudojama kaip vartotojų apsaugos priemonė.

22.

Vis dėlto konkrečios išankstinio leidimo sistemos vertinimas priklauso nuo nustatytų leidimo išdavimo sąlygų. Šiuo atveju leidimas išduodamas, jeigu lošimo namų eksploatuotojas įrodo, kad lošėjų teisinės apsaugos lygis valstybėje narėje, kurioje įsteigti lošimo namai, yra lygiavertis valstybės narės, kurios teritorijoje turi būti reklamuojama, suteikiamam teisinės apsaugos lygiui.

23.

Manau, kad taip orientuota išankstinio leidimo sistema viršija tai, kas būtina vartotojų apsaugos tikslui pasiekti dėl dviejų priežasčių.

24.

Pirma, nagrinėjama išankstinio leidimo sistema galėtų reikšti „paslėptą“ visišką užsienio lošimo namų reklamos draudimą. Taip būtų, jei atitinkamos valstybės narės valdžios institucijos sistemiškai manytų, kad lošėjų teisinės apsaugos lygis visose kitose valstybėse narėse yra žemesnis nei užtikrinamas jų pačių valstybėje ( 16 ). Šiuo klausimu norėčiau dar kartą priminti savo abejones dėl galimybės faktiškai palyginti lošėjų apsaugos lygius, užtikrinamus įvairiose teisinėse sistemose, atsižvelgiant į tai, kad lošimų iš pinigų ir azartinių lošimų srities normos nėra suderintos, ir į valstybių narių teisės aktų įvairovę šiuo klausimu.

25.

Antra, bet kuriuo atveju nagrinėjama išankstinio leidimo sistema galiausiai lemia diskriminaciją dėl prašymo pateikėjo nacionalinės priklausomybės, nes lošimo namų eksploatuotojai, prašantys leidimo pagal GSpG 56 straipsnio 2 dalį, vertinami atsižvelgiant į valstybę narę, kurioje įsteigti lošimo namai, ir, konkrečiai kalbant, į jos teisinę sistemą. Taikydamos GSpG 56 straipsnį Austrijos valdžios institucijos laipsniškai sudarys valstybių narių, kurių teisinės sistemos neatitinka lygiaverčio lošėjų apsaugos lygio sąlygos, sąrašą, todėl vėliau prašymo pateikėjai bus vertinami tik pagal tai, kokioje valstybėje narėje atitinkami lošimo namai yra įsteigti.

26.

Be to, leidimo išdavimas priklauso tik nuo valstybės narės teisės aktų turinio, neatsižvelgiant į faktinį apsaugos lygį, kurį užtikrina lošimo namų eksploatuotojas. Kaip savo prašyme priimti prejudicinį sprendimą teisingai nurodė nacionalinis teismas, lošimo namų eksploatuotojai šiuo klausimu neturi jokios įtakos.

27.

Baigiant reikia pažymėti, kad atsižvelgdamas į tai, kas pasakyta, manau, jog vartotojų apsauga nuo užsienyje esančių lošimo namų reklamos gali būti įgyvendinta mažiau suvaržančiomis priemonėmis nei išankstinio leidimo sistema, pagal kurią leidimas išduodamas, jeigu lošimo namų eksploatuotojas įrodo, kad lošėjų teisinės apsaugos lygis valstybėje narėje, kurioje įsteigti šie lošimo namai, yra lygiavertis valstybės narės, kurios teritorijoje turi būti reklamuojama, suteikiamam teisinės apsaugos lygiui.

28.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Verwaltungsgerichtshof pateiktą prejudicinį klausimą atsakyti taip:

SESV 56 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad juo draudžiami valstybės narės teisės aktai, pagal kuriuos leidimas reklamuoti užsienyje esančius lošimo namus išduodamas, jeigu lošimo namų eksploatuotojas įrodo, jog lošėjų teisinės apsaugos lygis valstybėje narėje, kurioje įsteigti šie lošimo namai, yra lygiavertis valstybės narės, kurios teritorijoje turi būti reklamuojama, suteikiamam teisinės apsaugos lygiui.