1.

Ar suderinama su Sąjungos teise yra tai, kad veiksmų programa aplinkos srityje, priimta pažeidžiant direktyvoje numatytus procedūrinius reikalavimus, paliekama galioti iki tol, kol bus priimtos ją pakeičiamosios priemonės, jeigu šia programa įgyvendinama kita direktyva turinio atžvilgiu? Tai iš esmės yra klausimas, kurį turi išaiškinti Teisingumo Teismas šioje prejudicinio sprendimo priėmimo procedūroje.

2.

Belgijos Conseil d’État pateikė klausimą dėl Direktyvos dėl tam tikrų planų ir programų pasekmių aplinkai vertinimo ( 2 ) pažeidimo pasekmių (toliau – SAV direktyva; santrumpa SAV reiškia „strateginį aplinkos vertinimą“).

3.

Pagrindinėje byloje ginčas kilo tarp dviejų Belgijos nevyriausybinių aplinkos apsaugos organizacijų (NVO) Inter-Environnement Wallonie ir Terre wallonne bei Valonijos regiono dėl veiksmų programos, kurią regiono vyriausybė priėmė įgyvendindama Nitratų direktyvą ( 3 ), galiojimo.

4.

Nitratų direktyva ir ja remiantis priimamomis veiksmų programomis reglamentuojamas dirvų tręšimas. Ūkininkai tręšia žemę ne tik skatindami pasėlių augimą, bet ir siekdami pašalinti gyvulių ekskrementus. Jei ūkyje pagaminama daugiau ekskrementų, negu gali pasisavinti pasėliai, žemė yra pertręšiama ir nuolat teršiami vandenys ( 4 ).

5.

Teisingumo Teismas pirmojoje prašymo priimti prejudicinį sprendimą procedūroje patikslino, kad reikia įvertinti tokios veiksmų programos poveikį aplinkai pagal SAV direktyvą ( 5 ).

6.

Kadangi šioje byloje nagrinėjama Valonijos regiono veiksmų programa, remiantis Conseil d’État teiginiais, buvo priimta neatlikus aplinkosauginio vertinimo, Teisingumo Teismas dabar turi nuspręsti, ar šią programą reikia panaikinti. Kaip matyti iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, veiksmų programos panaikinimas atgaline data būtų normali sankcija už SAV direktyvos pažeidimą. Tačiau tai neišvengiamai reikštų, kad Valonija nevisiškai perkeltų Nitratų direktyvą. Praktiškai ne tik nebeliktų apribojimų dėl trąšų kiekio sukaupimo, bet taip pat tikriausiai ūkininkai netektų teisės tręšti šiomis trąšomis.

7.

Panaikinimo poveikis būtų apribotas laiko atžvilgiu, nes Valonijos regionas per tą laiką priėmė naują veiksmų programą ( 6 ), ir Belgija, lygiai taip pat kaip Komisija, nurodo, kad naujojoje veiksmų programoje atsižvelgiama į SAV direktyvą. Todėl reikia nustatyti, ar ankstesnė Valonijos regiono veiksmų programa turi būti panaikinama atgaline data laikotarpiu nuo 2007 m. vasario 15 d. iki 2011 m. gegužės 6 d., t. y. iki naujos programos įsigaliojimo dienos.

8.

Conseil d’État klausia, ar ji:

9.

Inter-Environnement Wallonie ASBL, Terre wallonne ASBL, Belgijos Karalystė, Prancūzijos Respublika ir Europos Komisija pateikė savo rašytines pastabas. Išskyrus Terre wallonne, jos taip pat dalyvavo ir 2011 m. lapkričio 8 d. posėdyje.

10.

SAV direktyvos tikslai pirmiausia nurodyti 1 straipsnyje:

„Šios direktyvos tikslas – sukurti aukštą aplinkos apsaugos lygį ir padėti į rengiamus ir priimamus planus bei programas integruoti aplinkos apsaugos klausimus, kad būtų skatinama tvari plėtra, užtikrinant, kad laikantis šios direktyvos būtų atliekamas tam tikrų planų ir programų, kurių pasekmės gali būti reikšmingos aplinkai, aplinkos vertinimas.“

11.

SAV direktyvos 4 ir 5 konstatuojamosiose dalyse šiuo klausimu nurodoma:

12.

Komisija mano, kad po to, kai buvo priimta naujoji Valonijos veiksmų programa, nereikia atsakyti į prašyme priimti prejudicinį sprendimą pateiktus klausimus. Kadangi Teisingumo Teismas neatsako į hipotetinius klausimus ( 7 ), prašymas priimti prejudicinį sprendimą šioje byloje yra nepriimtinas.

13.

Tačiau atsakydama į Teisingumo Teismo klausimą Conseil d’État nurodė, kad Teisingumo Teismo išaiškinimas iš tiesų yra būtinas norint priimti sprendimą nagrinėjamoje byloje. Conseil d’État teigia, kad naujoji veiksmų programa negalioja atgaline data. Todėl Conseil d’État turi nuspręsti, ar panaikinti senosios veiksmų programos galiojimą laikotarpiu nuo jos priėmimo momento iki jos panaikinimo priėmus naują programą.

14.

Situacija šioje byloje skiriasi nuo situacijos byloje Fluxys. Minėta byla buvo susijusi su tam tikrų nacionalinių nuostatų atitiktimi Sąjungos teisei ( 8 ). Vis dėlto Teisingumo Teismas tik konstatavo, jog nėra būtina priimti sprendimo po to, kai Belgijos Konstitucinis teismas atgaline data panaikino nagrinėjamus teisės aktus ( 9 ) ir todėl jie nebegalėjo būti taikomi pagrindinėje byloje. Tačiau šioje byloje Conseil d’État dar turi nuspręsti, ar atgaline data panaikinti ankstesnės programos galiojimą.

15.

Todėl reikia atsakyti į prašyme priimti prejudicinį sprendimą keliamus klausimus.

16.

Conseil d’État nori sužinoti, ar gali nurodyti pratęsti ankstesnės Valonijos veiksmų programos, kuri buvo priimta siekiant įgyvendinti Nitratų direktyvą, tačiau pažeidžiant SAV direktyvą, galiojimą, kol bus priimtos pakeičiamosios nuostatos.

17.

Šiuo atžvilgiu Conseil d’État ir šalys intensyviai nagrinėja Sprendimą Winner Wetten ( 10 ). Toje byloje kilo klausimas, ar nacionaliniai teismai gali nuspręsti palikti laikinai galioti nacionalinę nuostatą dėl azartinių lošimų, kuri yra nesuderinama su pagrindinėmis laisvėmis.

18.

Iš esmės iš Sąjungos teisės viršenybės išplaukia tai, kad Sąjungos teisei prieštaraujančios nacionalinės teisės nuostatos yra netaikytinos ( 11 ). Laikydamiesi veiksmingos teisių apsaugos principo individai gali šią viršenybę taip pat įgyvendinti teisme ( 12 ).

19.

Tik išskirtiniu atveju, taikydamas Sąjungos teisės sistemos bendrąjį teisinio saugumo principą, Teisingumo Teismas gali būti priverstas apriboti bet kurio suinteresuotojo asmens galimybę remtis jo išaiškinta nuostata siekiant užginčyti gera valia pradėtus teisinius santykius. Toks apribojimas gali būti leidžiamas tik pačiame sprendime, kuriame pateikiamas prašytas išaiškinimas ( 13 ).

20.

Byloje, kurioje buvo priimtas minėtas Sprendimas Winner Wetten, dalyvavusios valstybės narės iš esmės tvirtino, kad principo, pagal kurį ypatingomis aplinkybėmis būtų leidžiama laikinai palikti galioti nacionalinės teisės normos, pripažintos prieštaraujančia tiesiogiai taikomai Sąjungos teisės normai, padarinius, pripažinimas galėtų būti pateisinamas pagal analogiją atsižvelgiant į Teisingumo Teismo praktiką, suformuotą remiantis SESV 264 straipsnio 2 dalimi, dėl Sąjungos teisės aktų, kurie panaikinti pagal SESV 263 straipsnį arba pripažinti negaliojančiais pagal SESV 267 straipsnį, padarinių palikimo laikinai galioti ( 14 ).

21.

Vis dėlto Teisingumo Teismas toje byloje nenusprendė, ar galima suspenduoti Sąjungos teisės viršenybę dėl kitų svarbių interesų, nes byloje Winner Wetten nebuvo šį suspendavimą pateisinančių privalomų teisinio saugumo pagrindų. Vis dėlto Teisingumo Teismas nurodė, kad bet kuriuo atveju tik jis gali nustatyti tokio suspendavimo sąlygas ( 15 ).

22.

Šiuo atveju iš argumentų, išdėstytų Sprendime Winner Wetten, Belgija, Prancūzija ir Komisija daro išvadą, kad atlikus įvertinimą galima nuspręsti, ar palikti laikinai galioti ankstesniąją veiksmų programą.

23.

Vis dėlto atsakymo į Conseil d’État klausimą nerasime Sprendime Winner Wetten ir panašiose bylose ( 16 ). Bet kokia pagrindinių laisvių ar kurios nors kitos Sąjungos teisės normos neatitinkanti nacionalinė nuostata pažeidžia Sąjungos teisę kiekvieną kartą, kai ši nuostata yra taikoma. Iš esmės tokia nacionalinė nuostata neturėtų būti taikoma, antraip kiltų grėsmė (vieningam) Sąjungos teisės įgyvendinimui.

24.

Tačiau atitinkamo aplinkosauginio vertinimo nebuvimas pirmiausia yra laikytinas galutiniu Sąjungos teisės pažeidimu, kuris (automatiškai) nedidėja toliau taikant planą ar programą. Įmanoma, kad, atlikus įvertinimą, būtų priimta lygiai tokia pati priemonė.

25.

Todėl, kitaip, nei mano įvairios bylos šalys, neturi būti nagrinėjama vienos direktyvos viršenybė kitos direktyvos atžvilgiu arba sprendžiama, kuri iš dviejų direktyvų buvo pažeista. SAV direktyva jau buvo pažeista. Galima tik sumažinti šio pažeidimo pasekmes. Tačiau jeigu dėl SAV direktyvos pažeidimo būtų panaikinta ankstesnioji Valonijos veiksmų programa, būtų pažeista ne tik SAV direktyva, bet ir kitos direktyvos.

26.

Todėl Sprendimas Winner Wetten ir Sąjungos teisės viršenybė nėra tinkamas pagrindas atsakyti į Conseil d’État klausimą.

27.

Labiau reikėtų remtis veiksmingumo ir ekvivalentiškumo principais.

28.

Sąjungos teisės viršenybė reglamentuoja teisines pasekmes, kai vyksta normų kolizija, ir draudžia taikyti nacionalinę teisę ( 17 ).

29.

Tačiau Sąjungos teisė konkrečiai nereglamentuoja, kaip vertinti nuostatą, kuri buvo priimta neatlikus aplinkosauginio vertinimo pagal SAV direktyvą, tačiau turinio prasme neprieštaraujančią jokioms Sąjungos teisės normoms.

30.

Pirmiausia nei SAV direktyvoje, nei Nitratų direktyvoje nėra įtvirtintų nuostatų dėl klaidų, padarytų per veiksmų programų sudarymo procedūrą, pasekmių.

31.

Vis dėlto nagrinėdamas Direktyvą 85/337 ( 18 ) Teisingumo Teismas konstatavo, kad valstybės narės pagal SESV 4 straipsnio 3 dalyje numatytą lojalaus bendradarbiavimo principą yra įsipareigojusios pašalinti neteisėtas Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes ( 19 ). Tai turi būti taikoma ir SAV direktyvai.

32.

Nesant Sąjungos teisės aktų šioje srityje, kiekviena valstybė narė savo nacionalinės teisės sistemoje turi paskirti kompetentingus teismus ir nustatyti išsamias ieškinių, skirtų užtikrinti iš ES teisės kylančių asmenų teisių apsaugą, pareiškimo procesines taisykles. Šios normos negali būti mažiau palankios už taikomas panašiems nacionaline teise grindžiamiems ieškiniams (lygiavertiškumo principas) ir dėl jų neturi tapti praktiškai neįmanoma arba pernelyg sudėtinga naudotis Sąjungos teisėje nustatytomis teisėmis (veiksmingumo principas) ( 20 ).

33.

Ekvivalentiškumo principas šioje byloje nėra pažeistas, nes Conseil d’État nurodo galinti ir vidaus situacijose laikinai palikti nuostatas galioti po to, kai pati jas panaikino ( 21 ).

34.

Vis dėlto ankstesnės Valonijos veiksmų programos laikinas galiojimas prieštarautų veiksmingumo principui. Kiekvienu atveju klausimą, ar nacionalinė procesinė taisyklė daro Bendrijos teisės taikymą neįmanomą ar pernelyg sudėtingą, reikia nagrinėti atsižvelgiant į šios taisyklės svarbą visam procesui, į proceso eigą ir jo ypatumus įvairiuose nacionaliniuose teismuose ( 22 ). Kiekvieną atvejį reikia vertinti atskirai, atsižvelgiant į bylos faktines ir teisines aplinkybes, ir tokio vertinimo negalima automatiškai perkelti iš kitų sričių, kuriose šis vertinimas buvo padarytas ( 23 ).

35.

Neįmanomumo atvejį šioje byloje galima atmesti: teisė į aplinkosauginį vertinimą dalyvaujant visuomenei būtų taip pat įgyvendinama ir laikinai palikus galioti ankstesniąją programą, jeigu naujoji programa būtų priimta atsižvelgiant į SAV direktyvą.

36.

Tačiau reikia dar įvertinti, ar laikinai palikus galioti ankstesniąją programą nepasidarytų pernelyg sudėtinga pasinaudoti teise į aplinkosauginį vertinimą.

37.

Teisės į aplinkosauginį vertinimą įgyvendinimas nėra vien formalus proceso etapas, tačiau jis pagal SAV direktyvos 1 straipsnį ir 4 bei 5 konstatuojamąsias dalis turi užtikrinti, kad būtų atsižvelgiama į planų ir programų reikšmingas pasekmes aplinkai tada, kai šie planai ir programos yra rengiami ir prieš jų priėmimą. Į sprendimų priėmimą įtraukus daugiau veiksnių paprastai priimami labiau subalansuoti ir veiksmingesni sprendimai.

38.

Taigi negalima daryti prielaidos, kad, teisingai atlikus aplinkosauginį vertinimą, būtų buvusios priimtos vienodos turinio atžvilgiu priemonės. Priešingai, galima manyti, kad patikrinta priemonė aplinkai būtų palankesnė nei nepatikrinta. Pirmiausia mažesnis būtų patikrintos priemonės neigiamas poveikis aplinkai.

39.

Kaip tvirtina Komisija, kaip tik priimant veiksmų programas pagal Nitratų direktyvą išlieka tam tikras potencialas, nes valstybėms narėms paliekama veikimo laisvė dėl nustatytinų priemonių apimties. Naudojantis šia kompetencija aplinkosauginio vertinimo rezultatai galėtų tapti veiksmingi.

40.

Prielaida, kad patikrinta priemonė aplinkai būtų palankesnė, iš pirmo žvilgsnio leidžia teigti, jog tolesnį nepatikrintos priemonės įgyvendinimą reikia sustabdyti bent tam laikui, kol bus atliktas aplinkosauginis įvertinimas. Atitinkamai Teisingumo Teismas nurodė, kad, pavyzdžiui, jau išduoto leidimo panaikinimas arba sustabdymas siekiant atlikti (nepadarytą) konkretaus projekto aplinkosauginį vertinimą, kaip jis suprantamas pagal Direktyvą 85/337, yra tinkama priemonė šios priemonės pažeidimui pašalinti ( 24 ).

41.

Panašiai kaip ir kitas išvadas, susijusias su Direktyva 85/337 ( 25 ), šiuos svarstymus galima pritaikyti prie planų ir programų, kurie yra sąlyga įgyvendinant projektus, galinčius sukelti neigiamą poveikį aplinkai. Kaip ir leidimo vykdyti projektą atveju, plano ar programos panaikinimas arba sustabdymas laikinai užkirstų kelią projekto įgyvendinimui. Todėl šie planai ir programos negalėtų sukelti neigiamo poveikio aplinkai.

42.

Vis dėlto, skirtingai nei leidimų vykdyti projektus atveju, planai ir programos gali būti nuostatų hierarchijos dalis arba pakeisti ankstesnes nuostatas. Jeigu tokios priemonės yra panaikinamos arba sustabdomos, vietoj jų įsigalioja bendresnės arba anksčiau priimtos nuostatos. Tokios nuostatos gali sukelti didesnį neigiamą poveikį aplinkai ( 26 ), nei klaidingai priimta priemonė. Taigi, jeigu tikėtina, kad toks neigiamas poveikis atsiras, ginčijamų priemonių panaikinimas arba sustabdymas prieštarautų Direktyvos 85/337 tikslams.

43.

Todėl priimant teismo sprendimą dėl planų ir programų, priimtų neatlikus aplinkosauginio vertinimo, reikia įvertinti, kokios nuostatos įsigalios vietoj panaikintų ar sustabdytų planų ir programų. Jeigu šių nuostatų neigiamas poveikis aplinkai yra didesnis nei ginčijamos priemonės, teismas, nepažeisdamas veiksmingumo principo, gali palikti laikinai galioti esamą priemonę, kol remiantis aplinkosauginiu vertinimu bus priimta pakeičiamoji priemonė.

44.

Žinoma, toks nurodymas galimas tik tuo atveju, jeigu nacionalinis teismas iš viso yra kompetentingas palikti galioti priemonę, priimtą pažeidžiant procedūrą. Šiuo požiūriu gali kilti klausimas, ar tokia kompetencija yra nustatyta Sąjungos teisėje, kai ginčijama priemonė yra su ja susijusi. Vis dėlto šio klausimo Teisingumo Teismas neturi spręsti nagrinėjamoje byloje, nes Conseil d’État turi reikalingą kompetenciją ( 27 ).

45.

Galiausiai reikia atsižvelgti į tai, kad laikinai palikus galioti priemonę galima sumažinti spaudimą, kad klaidingai priimta priemonė būtų pakeista kita, grindžiama tinkamu aplinkosauginiu vertinimu. Bet kuriuo atveju veiksmingumo principas būtų pažeistas, jeigu tinkamu aplinkosauginiu vertinimu grindžiamą priemonę būtų delsiama priimti nepagrįstai ilgą laiką todėl, kad toliau galioja ankstesnė priemonė. Vis dėlto šioje byloje nereikia spręsti, kokių sankcijų tokiu atveju reikalauja Sąjungos teisė. Akivaizdu, kad pakeičiamoji priemonė jau yra priimta, prieš tai, Belgijos ir Komisijos teigimu, atlikus išsamų aplinkosauginį vertinimą.

46.

Šiuo atveju akivaizdu, kad iki ankstesnės veiksmų programos priėmimo galiojusios nuostatos neatitiko Nitratų direktyvos reikalavimų ( 28 ). Komisija savo ruožtu tvirtina, kad ankstesnė programa atitinka Nitratų direktyvos reikalavimus. Todėl darytina prielaida, kad palikus laikinai galioti ankstesnę veiksmų programą aplinka būtų labiau apsaugoma nuo nitratų taršos nei tuo atveju, jeigu ankstesnė veiksmų programa būtų panaikinta.

47.

Vis dėlto tik per procesą nacionaliniame teisme galima įvertinti, ar tariama nauda iš tikrųjų egzistuoja, ypač kai dėl ankstesnės veiksmų programos nuostatų keliami argumentuoti prieštaravimai turinio atžvilgiu.

48.

Todėl siūlau Teisingumo Teismui į prašymą priimti prejudicinį sprendimą atsakyti taip:

Nacionaliniam teismui priimant sprendimą dėl plano ar programos, kuris arba kuri buvo priimti be Direktyvoje 2001/42/EB numatyto aplinkosauginio vertinimo, reikia išnagrinėti, kokios nuostatos įsigalios vietoj ginčijamos priemonės, jeigu ginčijama priemonė būtų panaikinta. Jeigu šios nuostatos yra mažiau palankios aplinkai nei ginčijamos priemonės, teismas, nepažeisdamas veiksmingumo principo, gali nurodyti palikti laikinai galioti esamą priemonę, kol remiantis aplinkosauginiu vertinimu bus priimta pakeičiamoji priemonė.

Veiksmų programų, priimtų pagal Direktyvą 91/676/EEB, atžvilgiu paprastai reikia teikti pirmenybę be aplinkosauginio vertinimo priimtų, tačiau kitais atžvilgiais neginčijamų programų laikinam galiojimui, o ne skubiam jų panaikinimui.