1

Ieškinyje Komisija prašo Teisingumo Teismo konstatuoti, kad nustatydama, jog kiekvieną valstybinės geležinkelio įmonės CP Comboios de Portugal EPE (toliau – CP) individualų sprendimą įsigyti įmonių kapitalo dalių ar jas perleisti turi patvirtinti vyriausybė, ir nesiimdama reikiamų nacionalinių priemonių, kad būtų įvykdyta pareiga apibrėžti tinkamas sąlygas siekiant užtikrinti, kad būtų išlaikyta infrastruktūros valdytojo Rede Ferroviária Nacional – REFER EP (nacionalinis geležinkelių tinklas, toliau – REFER) sąskaitų pusiausvyra, Portugalijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal, pirma, 1991 m. liepos 29 d. Tarybos direktyvos 91/440/EEB dėl Bendrijos geležinkelių plėtros (OL L 237, p. 25; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 7 sk., 1 t., p. 341) su pakeitimais, padarytais 2001 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2001/12/EB (OL L 75, p. 1, toliau – Direktyva 91/440), 5 straipsnio 3 dalį ir, antra, pagal Direktyvos 91/440 7 straipsnio 3 dalį bei 2001 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2001/14/EB dėl geležinkelių infrastruktūros pajėgumų paskirstymo, mokesčių už naudojimąsi geležinkelių infrastruktūra ėmimo ir saugos sertifikavimo (OL L 75, p. 29; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 7 sk., 5 t., p. 404) su paskutiniais pakeitimais, padarytais 2007 m. spalio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2007/58/EB (OL L 315, p. 44, toliau – Direktyva 2001/14), 6 straipsnio 1 dalį.

2

Direktyvos 91/440 3 straipsnyje nustatyta:

„Šioje direktyvoje:

<…>“

3

Šios direktyvos II skirsnio „Valdymo nepriklausomumas“ 4 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„Valstybės narės imasi būtinų priemonių, siekdamos užtikrinti, kad administracinių, ekonominių ir buhalterinės apskaitos reikalų tvarkymo, administravimo ir vidaus kontrolės srityse geležinkelio įmonės būtų nepriklausomos, ir dėl to tvarkytų savo turtą, biudžetą ir sąskaitas [atskirai nuo valstybės].“

4

Tos pačios direktyvos 5 straipsnio 3 dalyje nustatyta:

„Pagal valstybės nustatytus bendros politikos metmenis ir atsižvelgiant į nacionalinius planus bei sutartis (jie gali būti daugiamečiai), įskaitant investavimo bei finansavimo planus, geležinkelio įmonėms suteikiama teisė visų pirma:

<…>

<…>“

5

Tos pačios direktyvos 7 straipsnio 3 dalyje nustatyta:

„Deramai atsižvelgdamos į Sutarties 73, 87 ir 88 straipsnius, valstybės narės gali infrastruktūros valdytojui skirti dar ir veiklos uždavinius, apimtį ir finansinius poreikius atitinkantį finansavimą, ypač tam, kad būtų skirta lėšų naujoms investicijoms.“

6

Direktyvos 2001/14 6 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„Valstybės narės nustato sąlygas, įskaitant tam tikrais atvejais išankstinius mokėjimus, siekdamos užtikrinti, kad esant įprastoms verslo sąlygoms ir per pagrįstą laikotarpį infrastruktūros valdytojo iš infrastruktūros mokesčių gautos pajamos, papildomos pajamos iš kitos komercinės veiklos ir valstybės skirtos lėšos būtų bent jau ne mažesnės už infrastruktūros išlaidas.

Nepažeisdama galimo ilgalaikio tikslo, siekiančio, kad visų transporto rūšių infrastruktūros išlaidas padengtų jos naudotojai esant tinkamai ir nediskriminuojančiai įvairių transporto rūšių konkurencijai, tais atvejais, kai geležinkelių transportas gali konkuruoti su kitomis transporto rūšimis, laikydamasi 7 ir 8 straipsniuose nurodytos mokesčių ėmimo sistemos, valstybė narė gali pareikalauti, kad infrastruktūros valdytojo sąskaitose pajamos be valstybės finansavimo būtų lygios išlaidoms.“

7

1997 m. balandžio 29 d. Dekretu įstatymu Nr. 104/97 (Diário da República I, A serija, Nr. 99, 1997 m. balandžio 29 d.) įsteigtas REFER. Jo įstatai paskelbti to dekreto įstatymo I priede.

8

12 straipsnio 2 dalyje, kaip galima spręsti iš to straipsnio pavadinimo, taip apibrėžiamas tų įstatų objektas ir taikymo sritis:

„Vyriausybė prižiūri būsimą įmonės raidą, kad užtikrintų jos ekonominę ir finansinę pusiausvyrą ir aptarnautų skolas, atsiradusias dėl geležinkelių infrastruktūros statybos, įrengimo ir renovacijos, kaip nustatyta teisės aktuose ir nepažeidžiant atitinkamų geležinkelių modernizavimo politikos krypčių.“

9

2003 m. spalio 28 d. Dekrete įstatyme Nr. 270/2003 (Diário da República I, A serija, Nr. 250, 2003 m. spalio 28 d.) apibrėžtos geležinkelio transportu teikiamų paslaugų ir geležinkelių infrastruktūros valdymo sąlygos. Šiuo dekretu įstatymu konkrečiai reglamentuojama infrastruktūros valdytojo sąskaitų pusiausvyra laikantis šio dekreto įstatymo 63 straipsnio nuostatų, kuriose numatyta:

„1.   Infrastruktūros valdytojo sąskaitose turi būti užtikrinta pusiausvyra tarp:

2.   Remdamasis galimu ilgalaikiu tikslu, kad naudotojas palaipsniui padengs infrastruktūros sąnaudas, susijusias su visomis transporto rūšimis, ir remdamasis sąžininga ir nediskriminacine transporto rūšių konkurencija, infrastruktūros valdytojas privalo pasiekti 1 dalyje numatytą pusiausvyrą be valstybės finansavimo ir laikydamasis šiame skyriuje nustatytos mokesčių struktūros, jei geležinkelių transportas yra pajėgus atlaikyti kitų transporto rūšių konkurenciją, būtent kai yra lygiavertis su aplinkosauga susijusių sąnaudų internalizavimas, kiek tai susiję su kitomis transporto rūšimis.

3.   Siekiant 1 dalyje nurodytos pusiausvyros ir siekiant įvertinti galimą kompensacijų, kurias valstybė moka už viešąsias infrastruktūros valdymo paslaugas, poreikį, reikia nustatyti sumos įskaitymo metodą, kuris aiškiai įrodytų, kad įskaitomos tik tos sąnaudos, kurios patirtos dėl infrastruktūros valdymo, priežiūros, išsaugojimo ir perdavimo naudotis veiklos.

<…>

7.   Kiek tai susiję su šio straipsnio 1 dalies b punktu, finansinės ir nenumatytos sąnaudos nelaikomos infrastruktūros valdymo viešosios paslaugos sąnaudomis.

8.   Nenumatytas sąnaudas dėl stichinių nelaimių turi kompensuoti valstybė.“

10

2007 m. rugpjūčio 23 d. Dekretu įstatymu Nr. 300/2007 (Diário da República 1a , A serija, Nr. 162, 2007 m. rugpjūčio 23 d.) buvo pakeista sistema, reglamentuojanti valstybės konkurencinį sektorių ir Portugalijos valstybės įmones.

11

To dekreto įstatymo 10 straipsnyje nustatyta:

„1.   Valstybės akcininko teises įgyvendina Biudžeto ir finansų generalinė direkcija, kuriai vadovauja finansų ministras, kuris, laikydamasis paskesniame straipsnyje nustatytų gairių, iš anksto susitarus, gali priskirti šias funkcijas bendru su kitais už sektorių atsakingais ministrais potvarkiu.

<…>

3.   Ankstesnėse pastraipose nustatytos teisės gali būti įgyvendinamos netiesiogiai per išskirtinai valstybinio kapitalo įmones.“

12

To paties dekreto įstatymo 37 straipsnio 1 dalyje, kai tai susiję su bendrovių steigimu ir kapitalo dalių įsigijimu ar perleidimu, nustatyta:

„1. Valstybės ar kitų valstybės įstaigų ir valstybės įmonių dalyvavimą steigiant bendroves ir įsigijant kapitalo dalių ar jas perleidžiant turi patvirtinti finansų ministras ir už sektorių atsakingas ministras <…>.

<…>“

13

2009 m. birželio 12 d. Dekretu įstatymu 137-A/2009 (Diário da República 1, Nr. 112, 2009 m. birželio 12 d. papildymas) apibrėžiamas CP teisinis statusas ir tikslai. To dekreto įstatymo I priede išdėstyti įstatai, reglamentuojantys įmonės veiklą.

14

Minėto dekreto įstatymo 2 straipsnis išdėstytas taip:

„Teisinis statusas

[CP] yra konkurencijai atviro viešojo sektoriaus įmonė, turinti juridinio asmens statusą, administracinį ir finansinį savarankiškumą ir nuosavą turtą, kurią prižiūri ir kontroliuoja už finansus ir transportą atsakingi vyriausybės nariai.“

15

CP įstatų 1 straipsnio 1 dalyje „Pavadinimas ir buveinė“ nustatyta:

„[CP] yra konkurencijai atviro viešojo sektoriaus įmonė, turinti juridinio asmens statusą, administracinį ir finansinį savarankiškumą ir nuosavą turtą; ji turi veiksnumą, apimantį visas teises ir pareigas, kurios reikalingos ar tinkamos jos tikslui pasiekti.“

16

CP tikslas apibrėžtas įstatų 2 straipsnyje. Toje nuostatoje išdėstyta:

„1.   [CP] pagrindinis tikslas – teikti keleivių ir prekių transporto geležinkeliais paslaugas geležinkelių linijomis, kelių atkarpomis ir atšakomis, kurios sudaro ar sudarys nacionalinį geležinkelių tinklą.

<…>

3.   [CP] papildomai gali vykdyti tokią veiklą < … >

4.   Siekdama ankstesniame punkte nurodyto tikslo [CP] gali:

<…>“

17

Remiantis minėtų įstatų 9 straipsniu, CP turi tokią kompetenciją:

„1.   Valdyba vykdo visas valdymo ir administravimo funkcijas pagal įstatymą ir įstatus.

2.   Būtent valdyba privalo:

<…>

<…>“

18

Tų pačių įstatų 21 straipsnis yra IV skyriuje „Priežiūra“. Tame straipsnyje „Valdymo gairės“ nustatyta:

„1.   Vyriausybė nustato bendruosius tikslus, kurių turi siekti [CP], ir užtikrina, kad jie neprieštarautų teisės aktuose nustatytoms bendrosioms ir sektorių politikos kryptims.

2.   Vyriausybė seka įmonės padėties raidą, kad užtikrintų tinkamą kolektyvinių interesų tenkinimo lygį, apsaugotų jos ekonominę ir finansinę pusiausvyrą ir užtikrintų tinkamų geležinkelių transporto modernizavimo politikos krypčių įgyvendinimą.“

19

2008 m. sausio 26 d. oficialiame pranešime Komisija atkreipė Portugalijos valdžios institucijų dėmesį į tai, kad jai kyla abejonių dėl nacionalinės teisės aktų, kuriais perkeliamos direktyvos 91/440 ir 2001/14, suderinamumo su Sąjungos teise. Portugalijos valdžios institucijos atsakė į oficialų pranešimą ir pateikė informaciją bei argumentus, susijusius su Portugalijos teisės aktų suderinamumu su šiomis direktyvomis.

20

2009 m. spalio 9 d. raštu Komisija išsiuntė Portugalijos valdžios institucijoms pagrįstą nuomonę, kurioje ji vis dėlto teigia, kad Portugalijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 91/440 5 straipsnio 3 dalį bei 7 straipsnio 3 dalį ir pagal Direktyvos 2001/14 6 straipsnio 1 dalį.

21

2009 m. gruodžio 14 d. raštu Portugalijos valdžios institucijos atsakė į pagrįstą nuomonę ir pateikė įvairių paaiškinimų.

22

Kadangi Komisijos netenkino Portugalijos valdžios institucijų atsakymas, ji nusprendė pareikšti šį ieškinį.

23

Portugalijos vyriausybė, visų pirma, pateikė argumentus, kuriais ginčija nurodytą įsipareigojimų neįvykdymą, ir, antra, paprašė Teisingumo Teismo sustabdyti bylos nagrinėjimą iki 2011 m. gruodžio 31 d., kai turėtų įsigalioti teisės aktuose ir sutartyse nustatytos priemonės, kurios, pasak jos, sustiprins geležinkelio transporto įmonių valdymo nepriklausomumą nuo valstybės ir pakeis mokesčių už geležinkelio infrastruktūrą sistemą.

24

Reikia priminti, kad, kaip nustatyta nusistovėjusioje teismo praktikoje, įsipareigojimų neįvykdymas turi būti vertinamas atsižvelgiant į padėtį, kurioje valstybė narė bus pasibaigus pagrįstoje nuomonėje nustatytam terminui, o į vėlesnius pasikeitimus Teisingumo Teismas atsižvelgti negali (žr., be kita ko, 2007 m. rugsėjo 27 d. Sprendimo Komisija prieš Prancūziją, C-9/07, 8 punktą ir 2010 m. lapkričio 18 d. Sprendimą Komisija prieš Ispaniją, C-48/10).

25

Todėl Portugalijos vyriausybės argumentai turi būti vertinami atsižvelgiant į padėtį, esančią pasibaigus pagrįstoje nuomonėje nustatytam terminui, ir atmesti tiek, kiek jie susiję su vėlesne nacionalinės teisės aktų raida.

26

Dėl to prašymas sustabdyti bylos nagrinėjimą turi būti atmestas.

27

Komisija teigia, kad Portugalijos teisės aktai, pagal kuriuos CP kontroliuoja ir prižiūri vyriausybės nariai, prieštarauja Direktyvos 91/440 5 straipsnio 3 daliai.

28

Ši institucija iš esmės remiasi aplinkybe, kad pagal nacionalinės teisės aktus Portugalijos valstybė nustato, kad kiekvieną atskirą sprendimą dėl CP įsigyjamų ar perleidžiamų bendrovių kapitalo dalių turi patvirtinti vyriausybė.

29

Reikalavimas gauti išankstinį vyriausybės leidimą atlikti tam tikros rūšies veiksmus nesudaro sąlygų geležinkelio įmonių laikyti nepriklausomomis ar turinčiomis savarankiškumą valstybės atžvilgiu ir laisvę vykdyti savo veiklą pagal Sąjungos teisės reikalavimus.

30

Direktyvos 91/440 5 straipsnio 3 dalyje aiškiai nustatyta, kad valstybė neturi daryti įtakos individualiems sprendimams perleisti ar įsigyti turtą. Nors tame straipsnyje pabrėžta, kad tokie sprendimai turi būti priimami laikantis valstybės nustatytų bendrosios politikos gairių, tose gairėse gali būti nustatyti tik kriterijai, į kuriuos reikia atsižvelgti priimant sprendimus.

31

Komisija taip pat mano, kad vyriausybės kišimasis į CP valdymą yra daugiau nei naudojimasis akcininko teisėmis dėl to, kad valstybė akcininkė per finansų ir transporto ministrų vykdomą kontrolę į jos veiklą kišasi remdamasi kitokiomis taisyklėmis nei taikomos visam viešajam sektoriui.

32

Portugalijos vyriausybė ginčija Komisijos reikalavimus. Ji teigia, kad reikalavimas gauti ministro leidimą įsigyjant kapitalo dalių ar jas perleidžiant taikomas visoms valstybės įmonių rūšims. Toks reikalavimas susijęs su valstybės, kaip turto valdytojos, vaidmeniu. Portugalijos vyriausybė priduria, kad sprendimas dėl akcijų pirkimo ar pardavimo priimamas bendrovės valdymo organuose, todėl geležinkelio įmonės savarankiškumas užtikrinamas remiantis Direktyvos 91/440 5 straipsnio 3 dalimi.

33

Reikia konstatuoti, kaip išvados 28 punkte pažymėjo generalinis advokatas, kad pagal direktyvas 91/440 ir 2001/14 nereikalaujama privatizuoti geležinkelių. Atvirkščiai, Direktyvos 91/440 3 straipsnyje „geležinkelio įmonė“ apibrėžta kaip „bet kokia <…> privati ar valstybinė įmonė“. Todėl istorinis geležinkelių sektoriaus operatorius gali likti valstybinis.

34

Beje, Direktyvos 91/440 II skirsnyje „Valdymo nepriklausomumas“ esančio 4 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad geležinkelio įmonės „[yra] nepriklausomos, ir dėl to [tvarko] savo turtą, biudžetą ir sąskaitas [atskirai nuo valstybės]“.

35

Iš esmės Komisija kaltina Portugalijos Respubliką dėl aplinkybės, kad pagal jos nustatytą sistemą reikia gauti išankstinį transporto ministro leidimą kiekvieną kartą CP perkant ar parduodant akcijas, nes ta įmonė išlaikė visiškai valstybinį statusą, kaip galima spręsti remiantis Dekreto įstatymo Nr. 300/2007 37 straipsnio 1 dalimi. Dėl šio išankstinio leidimo, kurio reikalaujama iš geležinkelio įmonių, kad būtų galima atlikti tam tikrus veiksmus, šios įmonės negali būti laikomos nei nepriklausomomis, nei savarankiškomis valstybės atžvilgiu, nes jos negali laisvai tvarkyti savo veiklos.

36

Komisija mano, jog Direktyvos 91/440 5 straipsnio 3 dalyje aiškiai nustatyta, kad valstybė neturi daryti įtakos individualiems sprendimams perleisti ar įsigyti turtą. Iš tiesų šioje nuostatoje pasakyta, kad geležinkelio įmonėms suteikiama teisė visų pirma priimti sprendimus dėl savo darbuotojų, lėšų ir pirkimų.

37

Šiuo klausimu Direktyvos 91/440 trečioje konstatuojamojoje dalyje ir Direktyvos 2001/12, kuria iš dalies keičiama Direktyva 91/440, aštuntoje konstatuojamojoje dalyje įtvirtinta būtinybė užtikrinti, kad geležinkelio transporto įmonės būtų nepriklausomos nuo valstybės ir galėtų laisvai tvarkyti savo veiklą.

38

Kaip pažymėjo generalinis advokatas išvados 33 punkte, nors Direktyvos 91/440 5 straipsnio 3 dalimi valstybėms narėms leidžiama nustatyti bendrosios politikos gaires, tačiau siekdama įgyvendinti geležinkelio transporto įmonių valdymo nepriklausomumo tikslą valstybė neturi daryti įtakos jų individualiems sprendimams perleisti ar įsigyti turtą.

39

Be to, Portugalijos teisės aktuose nustačius reikalavimą, jog kiekvieną individualų sprendimą įsigyti bendrovių akcijų ar jas perleisti turi patvirtinti vyriausybė, pagal juos CP taikoma išorinė politinio pobūdžio kontrolė, kuri visiškai nesuderinama nei su privatinės teisės akcinės bendrovės akcininkų vykdomos veiklos ir kontrolės tvarka, nei su priemonėmis.

40

Todėl reikia konstatuoti, kad Portugalijos valstybė išsaugojo lemiamą vaidmenį priimant sprendimus geležinkelio įmonėse, kuris nesuderinamas su geležinkelio transporto įmonei suteikta laisve priimti sprendimus dėl jos valdomo turto.

41

Beje, nors, remiantis pasibaigus pagrįstoje nuomonėje nustatytam terminui dar nepriimto įstatymo pasiūlymu, Portugalijos Respublika panaikino išankstinio leidimo sąlygą, reikia priminti, kad pagal šio sprendimo 24 punkte nurodytą teismų praktiką įsipareigojimų neįvykdymas turi būti vertinamas atsižvelgiant į valstybės padėtį, kurioje valstybė narė buvo pasibaigus pagrįstoje nuomonėje nustatytam terminui, o į vėlesnius pasikeitimus Teisingumo Teismas atsižvelgti negali.

42

Tokiomis aplinkybėmis reikia pripažinti, kad pirmasis Komisijos kaltinimas yra pagrįstas.

43

Komisija primena, kad Direktyvos 91/440 7 straipsnio 3 dalimi ir Direktyvos 2001/14 6 straipsnio 1 dalimi nustatoma valstybių narių pareiga nustatyti tinkamas sąlygas užtikrinti, kad būtų išlaikyta infrastruktūros valdytojo sąskaitų pusiausvyra. Ji mano, kad Portugalijoje pajamų iš rinkliavos už naudojimąsi infrastruktūra, valstybės finansavimo ir perviršio iš kitos komercinės veiklos nepakanka, kad būtų pasiekta infrastruktūros valdytojo REFER sąskaitų pusiausvyra.

44

Komisija teigia, kad, nepaisant nacionaliniuose teisės aktuose išdėstytų nuostatų, pagal kurias Portugalijos valstybė privalo prižiūrėti infrastruktūrą valdančios įmonės raidą, kad išsaugotų jos ekonominę ir finansinę pusiausvyrą, ir infrastruktūros valdytojo finansinę raidą, REFER finansinis nestabilumas nepasikeitė į gerąją pusę.

45

Portugalijos vyriausybė patvirtina, kad daugiametėmis sutartimis įsipareigojo su REFER nustatyti viešosios paslaugos lygius infrastruktūros valdymo srityje ir atitinkamą finansinę kompensaciją. Taip bus galima nustatyti REFER, kuri apibrėš tam tikrus veiklos ir techninius kokybės lygius, sąskaitų pusiausvyrą, o viešosios valdžios institucijos įsipareigos suteikti sumas, atitinkančias reikiamų investicijų apimtis ir viešosios paslaugos pobūdį.

46

Portugalijos vyriausybė pažymi, kad sutarčių sudarymas dėl viešųjų paslaugų su CP ir REFER numatytas atsižvelgiant, pirma, į aiškią viešosios paslaugos įsipareigojimų apibrėžtį, antra, į būtinybę racionalizuoti arba sumažinti eksploatacijos išlaidas ir, trečia, į reikalingą laipsnišką ir progresyvią aptariamos viešosios paslaugos ir su ja susijusios valstybės finansinės kompensacijos konvergenciją.

47

Galiausiai Portugalijos vyriausybė teigia, kad pradėjo procedūrą, kuriai pasibaigus bus priimti teisės aktai, kuriais, pirma, bus sustiprinta geležinkelio įmonės valdymo nepriklausomumas nuo valstybės ir, antra, sudarytos sąlygos išlaikyti infrastruktūros valdytojo sąskaitų pusiausvyrą priimant tinkamas priemones, būtent pakeičiant mokesčių už geležinkelio infrastruktūrą rinkimą ir sutartimi su REFER nustatant teises ir pareigas dėl infrastruktūros statybos, priežiūros ir finansavimo.

48

Reikia konstatuoti, kad Portugalijos Respublika neneigia, kad, pasibaigus pagrįstoje nuomonėje nustatytam terminui, ji nebuvo ėmusis priemonių, reikalingų įvykdyti įsipareigojimams pagal Direktyvos 91/440 7 straipsnio 3 dalį ir pagal Direktyvos 2001/14 6 straipsnio 1 dalį, kuriose valstybėms narėms nustatyta pareiga apibrėžti tinkamas sąlygas siekiant užtikrinti, kad būtų išlaikyta infrastruktūros valdytojo sąskaitų pusiausvyra.

49

Kaip buvo išdėstyta šio sprendimo 24 ir 25 punktuose, Teisingumo Teismas turi išnagrinėti faktines aplinkybes atsižvelgdamas į esamą padėtį pasibaigus pagrįstoje nuomonėje nustatytam terminui.

50

Tokiomis aplinkybėmis reikia nuspręsti, kad antrasis Komisijos kaltinimas yra pagrįstas.

51

Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jeigu laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Komisija prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas, o Portugalijos Respublika pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (pirmoji kolegija) nusprendžia: