GENERALINIO ADVOKATO
PEDRO CRUZ VILLALÓN IŠVADA,
pateikta 2011 m. sausio 13 d.(1)
Byla C‑137/10
Europos Bendrijos
prieš
Région de Bruxelles-Capitale
(Conseil d’État (Belgija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Institucinė teisė – Veikimas – Komisijos įgaliojimo atstovauti Sąjungai teisme perleidimas kitai institucijai – Įgaliojimo galiojimas, kai konkrečiai nenurodytas fizinis asmuo, turintis teisę atstovauti įgaliojusiai institucijai – Nacionalinio teismo kompetencija spręsti klausimą – Atstovavimo, kurį teisme vykdo Tarybos generalinio sekretoriaus pavaduotojas, galiojimas“
1. Šioje byloje iškeliami du skirtingo pobūdžio ir turinio klausimai. Pirmasis – dėl įgaliojimų suteikimo įprastai atstovauti Europos Sąjungai nacionaliniame teisme nebeatitinka jame nurodytų tikslių sąlygų, nes jos pasikeitė. Komisijai EB 282 straipsniu aiškiai ir išimtinai suteiktas įgaliojimas visais atvejais atstovauti Bendrijai yra pakeistas ESVS 335 straipsniu, kuris kiekvienai Europos Sąjungos institucijai suteikia įgaliojimą klausimais, susijusiais su jų atitinkama veikla. EB 282 straipsnis taikomas tik ratione temporis.
Antrojo klausimo turinys, priešingai, neprarado svarbos, nes yra susijęs su tokiu esminiu dalyku, kaip antai nacionalinių teismų kompetencija nagrinėti Sąjungos aktų galiojimą.
I – Teisinis pagrindas
A – Sąjungos teisė
2. Pagal EB 7 straipsnio 1 dalį in fine:
„Kiekviena institucija veikia neperžengdama šios Sutarties jai suteiktų įgaliojimų.“
3. Pagal EB 207 straipsnio 2 ir 3 dalis:
„2. Tarybai padeda Generalinis sekretoriatas, už kurio veiklą yra atsakingas generalinis sekretorius – vyriausiasis įgaliotinis bendrai užsienio ir saugumo politikai, kuriam padeda generalinio sekretoriaus pavaduotojas, atsakingas už kasdienį vadovavimą Generaliniam sekretoriatui. Generalinį sekretorių ir generalinio sekretoriaus pavaduotoją kvalifikuota balsų dauguma skiria Taryba.
Taryba sprendžia dėl Generalinio sekretoriato organizavimo.
3. Taryba priima savo Darbo tvarkos taisykles.“
4. EB 282 straipsnyje nustatyta:
„Kiekvienoje valstybėje narėje Bendrija naudojasi plačiausiu teisnumu, suteikiamu juridiniams asmenims pagal jų įstatymus; ji gali įsigyti kilnojamąjį ir nekilnojamąjį turtą bei juo disponuoti ir būti šalimi teismo procese. Šiuo tikslu Bendrijai atstovauja Komisija.“
5. Pagal Finansinio reglamento(2) 59 straipsnio 1 dalį:
„Leidimus duodančio pareigūno pareigas atlieka institucija.“
6. Finansinio reglamento 60 straipsnio 1–3 dalyse numatyta:
„1. Kiekvienoje institucijoje leidimus duodantis pareigūnas yra atsakingas už įplaukų ir išlaidų vykdymą, vadovaujantis gero finansų valdymo principais, ir už tai, kad būtų laikomasi teisėtumo bei taisyklingumo reikalavimų.
2. Vykdydamas išlaidas, įgaliotas ar perįgaliotas leidimus duodantis pareigūnas vykdo biudžeto įsipareigojimus ir teisinius įsipareigojimus, tikrina ir tvirtina išlaidas, duoda leidimus mokėjimams ir imasi preliminarių priemonių asignavimams vykdyti.
3. Į įplaukų vykdymą įeina gautinų sumų sąmatų rengimas, išieškotinų sumų nustatymas ir vykdomųjų raštų išdavimas sumoms išieškoti; taip pat teisės į grąžintinas sumas atsisakymas.“
7. Tarybos darbo tvarkos taisyklių(3) 23 straipsnio 2 ir 5 dalys išdėstytos taip:
„2. Taryba sprendžia dėl Generalinio sekretoriato struktūros.
Jos vardu Generalinis Sekretorius ir Generalinio Sekretoriaus pavaduotojas imasi visų reikiamų priemonių užtikrinti sklandų kasdieninį Generalinio sekretoriato darbą.“
„5. Generalinis sekretorius, padedamas Generalinio Sekretoriaus pavaduotojo, yra visiškai atsakingas už į biudžeto II skirsnį (Taryba) įtrauktų lėšų administravimą ir imasi visų būtinų priemonių užtikrinti, kad jos būtų reikiamai valdomos. Jis naudoja minimas lėšas pagal Finansinių taisyklių nuostatas, taikomas bendrajam Europos Bendrijų biudžetui.“
B – Nacionalinė teisė
8. Pagal 1948 m. rugpjūčio 23 d. Regento dekreto dėl proceso Conseil d’État (Valstybės Tarybos) administracinių bylų skyriuje tvarkos nustatymo 1 straipsnį ir 2 straipsnio 1 dalį:
1 straipsnis
„Conseil d’État nagrinėja ir sprendžia įstatymo 7 straipsnio 1, 8, 9 ir 10 dalyse numatytus reikalavimus, klausimus ir skundus, kurie pateikiami šalies arba turinčio Belgijos pilietybę, į praktikuojančių advokatų sąrašą įrašyto advokato pasirašytu prašymu.“
2 straipsnis
„Prašyme nurodoma data ir šie duomenys:
1. Ieškovo vardas, pavardė (pavadinimas), statusas byloje ir gyvenamosios vietos arba būstinės adresas.
2. Ieškinio arba skundo dalykas ir išdėstytos faktinės aplinkybės bei pagrindai.
3. Priešingos šalies vardas, pavardė (pavadinimas), gyvenamosios vietos arba būstinės adresas.“
II – Faktinės aplinkybės
9. 2002 m. lapkričio 20 d. Europos Sąjungos Taryba Briuselio sostinės regiono vyriausybei (Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale) pateikė prašymą išduoti urbanistikos leidimą siekiant atlikti tam tikrus rekonstrukcinius pastato „Justus Lipsius“ darbus. Leidimas buvo suteiktas 2003 m. gruodžio 12 d. ir 22 d. sprendimais, įtraukiant sąlygą, kad prašymą pateikusi institucija sumokės 1 109 750 eurų dydžio urbanistikos rinkliavą.
10. Manydama, kad ši rinkliava yra mokestis, nuo kurio Europos Bendrijos yra atleistos pagal Protokolo dėl Europos Bendrijų privilegijų ir imunitetų(4) 3 straipsnį, Europos Sąjungos Taryba pateikė atitinkamą skundą Briuselio sostinės regiono miesto planavimo tarnybai (Collège d'urbanisme de la Région de Bruxelles-Capitale). Tarnybai nepateikus atsakymo, 2004 m. lapkričio 10 d. Taryba pateikė skundą Briuselio sostinės regiono vyriausybei.
11. 2005 m. liepos 14 d. nutarimu Briuselio sostinės regiono vyriausybė pripažino jai pateiktą skundą nepriimtinu dėl praleistų terminų. Briuselio sostinės regiono vyriausybė traktavo, kad terminas pateikti skundą dėl urbanistikos rinkliavos buvo nustatytas tada, kai apie jį buvo pranešta vieninteliam šios institucijos paskirtam asmeniui, dalyvavusiam šioje procedūroje. Taryba šiuo klausimu nurodė, kad vieninteliai subjektai, galintys jai atstovauti ir lemti jos atsakomybės atsiradimą, yra jos generalinis sekretorius ir generalinio sekretoriaus pavaduotojas.
12. Europos Sąjungos Taryba Belgijos Conseil d’État pareiškė ieškinį dėl minėto 2005 m. liepos 14 d. Briuselio sostinės regiono vyriausybės nutarimo panaikinimo. Briuselio sostinės regiono vyriausybės atsiliepime nurodomas su šia byla susijęs prieštaravimas dėl priimtinumo, kad skundas pateiktas neturint tam įgaliojimų: paprastai skundą pateikia „Europos Bendrijos, atstovaujamos Europos Sąjungos Tarybos, per jos generalinio sekretoriaus pavaduotoją Pierre de BOISSIEU“, tačiau prie bylos dokumentų buvo pridėtas įgaliojimas, kuriuo Komisija suteikė įgaliojimą konkrečiam asmeniui „Jean‑Claude PIRIS arba kitam asmeniui, kurį jis gali paskirti, Belgijos Conseil d’État pateikti prašymą panaikinti nagrinėjamą sprendimą“.
13. Belgijos Conseil d’État, atsižvelgdama į tai, kad minėtų EB 282 ir 207 straipsnių taikymo sritis yra diskutuotina, ypač dėl Conseil d’État kompetencijos patikrinti, ar kompetentingas Europos Sąjungos subjektas priėmė sprendimą pareikšti ieškinį laikydamasis jam taikomų atstovavimo taisyklių, nutarė pagal EB 234 straipsnį Europos Sąjungos Teisingumo Teismui pateikti šiuos prejudicinius klausimus.
III – Pateikti klausimai
14. „1. Ar Europos bendrijos steigimo sutarties 282 straipsnis ir, konkrečiai kalbant, šio straipsnio antro sakinio formuluotė „šiuo tikslu Bendrijai atstovauja Komisija“ turi būti aiškinami taip, kad institucija yra tinkamai įgaliota atstovauti Bendrijai vien dėl to, kad egzistuoja įgaliojimas, kuriuo Komisija šiai institucijai perdavė savo atstovavimo teisme įgaliojimus, nesvarbu, ar šiame įgaliojime konkrečiai įvardytas fizinis asmuo, turintis teisę atstovauti įgaliotai institucijai?
2. Jei atsakymas būtų neigiamas, ar nacionalinis teismas, kaip antai Conseil d’État, gali patikrinti Europos institucijos, Komisijos tinkamai įgaliotos kreiptis į teismą pagal Europos steigimo sutarties 282 straipsnio antrą sakinį, ieškinio priimtinumą, išnagrinėjęs, ar šiai institucijai atstovauja tinkamas fizinis asmuo, turintis teisę pareikšti ieškinį nacionaliniame teisme?
3. Papildomai, jeigu į pirmesnį klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar Europos bendrijos steigimo sutarties 207 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos pirmas sakinys, būtent žodžių junginys „kuriam padeda generalinio sekretoriaus pavaduotojas, atsakingas už vadovavimą Generaliniam sekretoriatui“, turi būti aiškinami taip, kad Tarybos generalinio sekretoriaus pavaduotojas gali teisėtai atstovauti Tarybai pareiškiant ieškinį nacionalinėse teisminėse instancijose?“
IV – Procesas Teisingumo Teisme
15. Teismo kanceliarija prašymą priimti prejudicinį sprendimą gavo 2010 m. kovo 15 dieną.
16. Pastabas pateikė Belgijos vyriausybė, Taryba ir Komisija.
17. 2010 m. lapkričio 10 d. posėdyje Belgijos vyriausybės, Tarybos ir Komisijos atstovai pateikė žodines pastabas.
V – Argumentai
18. Komisijos rašytinės pastabos prasideda dviem išankstiniais pastebėjimais. Pirmiausia Komisija tvirtina esanti įsitikinusi, kad pagal Tarybos vidaus tvarkos taisykles J. C. Piris, Tarybos teisės patarėjas, arba jo paskirtas Tarybos teisės tarnybos narys galėjo įgalioti teisininką de Briey pateikti ieškinį Conseil d’État, ir iš to matyti, kad būtų pakakę, jei Conseil d’État būtų nustačiusi, jog tai atlikta tinkamai, ir todėl griežtai atmetusi Briuselio sostinės regiono prieštaravimą dėl priimtinumo. Komisijos nuomone, paprasta nuoroda į generalinio sekretoriaus pavaduotoją pirmame ieškinio puslapyje buvo nereikalinga ir teisiniu požiūriu galėjo būti laikoma nesvarbia. Jos nuomone, jei Teismas pritaria tokiam traktavimui, ir, siekiant pateikti naudingą atsakymą teismui, kuris pateikė prašymą dėl prejudicinio sprendimo, šį klausimą būtų tinkama išsiaiškinti prieš pradedant nagrinėti tuos prejudicinius klausimus, kurie yra suformuluoti.
19. Be to, antru išankstiniu pastebėjimu Komisija išsako savo nustebimą, kad Briuselio sostinės regionas, valstybės narės viešojo sektoriaus institucija, nacionaliniame teisme iškeltoje byloje laikosi panašaus požiūrio, gerai išmanydamas generalinio sekretoriaus pavaduotojo ir Tarybos teisės patarėjo kompetencijos sritis ir remdamasis tariamu procedūriniu trūkumu, nors nėra jokių priežasčių abejoti Tarybos pareikštu ketinimu bylinėtis.
20. Atsakydama į pirmą pateiktą klausimą, Komisija teigia, kad siekdama sušvelninti EB 282 straipsniu jai patikėto atstovavimo teisės išskirtinį pobūdį ji nustato taisyklę suteikti įgaliojimus teismo procese atstovauti Bendrijas kitoms institucijoms tokiais klausimais, kurie susiję su jų atitinkama veikla. Lisabonos sutartyje laikomasi šio požiūrio ESVS 335 straipsnyje numačius, kad Sąjungai institucijos atstovauja tiesiogiai klausimais, kurie susiję su jų atitinkama veikla, ir Komisija neprivalo joms suteikti įgaliojimų(5).
21. Nėra specialių teisės aktų, nustatančių šios įgaliojimų suteikimo praktikos, dėl kurios šiuo atveju nebuvo ginčijamasi, sąlygas ir būdą. Bet kuriuo atveju Komisija mano, kad praktika negali priklausyti nuo atskirų valstybių narių skirtingų sąlygų, o siekiant vienodumo, Europos Sąjungos teisė turi nustatyti pagrindines suderintas taisykles, kurių Komisija laikytųsi. Šiuo atžvilgiu Komisija supranta, jog suteikiant įgaliojimus kitai institucijai yra būtina ir pakankama, kad būtų: 1) laikomasi jos vidaus sprendimų priėmimo taisyklių; 2) pakankamai apibrėžtas įgaliojimų tikslas ir apimtis ir galiausiai; 3) aiškiai nurodyta institucija, kuriai suteikiami įgaliojimai. Komisijos nuomone, nagrinėjamu atveju visos šios sąlygos buvo patenkintos.
22. Be to, Komisija tvirtina, kad nors tokia yra bendra pastebima praktika, jokia nuostata ar bendrasis principas nereikalauja, kad ji paskirtų konkretų fizinį asmenį, kuris būtų vienintelis jai atstovauti įgaliotas asmuo įgaliotoje institucijoje. Paskiriama visada susitarus su susijusia institucija, nes jei Komisija paskirtų vienašališkai, ji nepagrįstai kėsintųsi į tos institucijos administracinę autonomiją.
23. Komisija teigia, kad nagrinėjamu atveju ji paminėjo konkrečią Tarybos teisės patarėjo pavardę, nes taip padaryti pasiūlė Taryba. Tačiau tokia nuoroda teisiniu požiūriu nebuvo reikalinga, kad būtų užtikrintas Tarybai suteikto įgaliojimo teisėtumas, be to, jis suteikia teisę paskirti bet kurį kitą asmenį.
24. Atsakydama į antrąjį klausimą Komisija argumentuoja, kad jei nustatoma, jog Komisija institucijai suteikė tinkamus įgaliojimus atstovauti teisme, nacionalinis teismas iš principo neprivalo to papildomai tikrinti. Kilus abejonėms, daugiausia ką jis galėtų padaryti, – patikrinti, ar dalyvaujantis byloje asmuo veikia institucijos vardu, o dėl šios aplinkybės šiuo atveju nekyla jokių abejonių.
25. Priešingai, Komisija mano, kad nacionalinis teismas negali nagrinėti paskyrimo teisėtumo nei analizuodamas Komisijos suteiktus įgaliojimus, nei įgaliotos institucijos tvarkos taisykles. Todėl nacionalinis teismas negali nustatyti, ar byloje dalyvaujantis fizinis asmuo atitinka paskyrimui taikomas sąlygas arba ar kompetentingi organai tokį asmenį tinkamai ir atitinkamu būdu paskyrė. Toks svarstymas prilygtų kišimuisi į institucijos vidaus organizaciją ir vestų į tai, kad nacionalinis teismas imtų aiškinti institucijos tvarkos taisykles.
26. Atsakydama į trečiąjį klausimą Komisija argumentuoja, kad EB 207 straipsnio teksto bendras pobūdis neleidžia nustatyti, ar į Tarybos generalinio sekretoriaus pavaduotojo pareigas įeina įgaliojimai atstovauti Tarybai teisme. Tačiau kadangi Tarybos generalinio sekretoriaus pavaduotojas yra aukščiausias Tarybos, kurios dalis yra Teisės tarnyba, generalinio sekretoriato vadovas, aišku, kad jis gali tinkamai atstovauti Tarybai teisme.
27. Atsižvelgdama į išdėstytas priežastis, Komisija siūlo į Belgijos Conseil d’État pateiktus klausimus atsakyti taip: „EB 282 straipsnis, ypač šio straipsnio antro sakinio frazė „šiuo tikslu Bendrijai atstovauja Komisija“, turi būti aiškinama taip, kad institucija yra tinkamai įgaliota atstovauti Bendrijai, jei tiesiog yra įgaliojimas, kuriuo Komisija tai institucijai perdavė savo teisę atstovauti teisme, nepaisant to, ar įgaliojime nurodomas konkretus fizinis asmuo, turintis teisę atstovauti įgaliotai institucijai“.
28. Savo ruožtu, Belgijos vyriausybė, pastebėjusi, kad nacionaliniame teisme nagrinėjamos bylos faktinės aplinkybės susiklostė prieš ESVS 335 straipsniu iš dalies pakeičiant EB 282 straipsnį, teigia, kad į pirmąjį klausimą turėtų būti atsakyta neigiamai, antraip, Komisijai suteikus įgaliojimą, bet kuris Tarybos tarnautojas teisme galėtų kelti bylą.
29. Belgijos vyriausybė argumentuoja, kad siaurai taikant EB 282 straipsnį prieinama išvada, kad tik Komisija turėtų įgyvendinti visus Europos bendrijos veiksmus teismo procese, in fine EB 7 straipsnio 1 dalyje nustatytas kompetencijų padalijimo principas nustato ribą ne tik tarp Bendrijos ir valstybių narių kompetencijos, bet ir tarp atskirų Bendrijos institucijų, kurios vienintelės gali veikti savo atitinkamos kompetencijos srityje, be galimybės ją perleisti.
30. Belgijos vyriausybė ginčija, kad, nepaisant išdėstytų pastabų, net jei ir įmanoma laikantis tam tikrų sąlygų perleisti kompetenciją, tokia teisė perleisti turi būti aiškinama siaurai, nes ji nukrypsta nuo EB sutarties nuostatų dėl kompetencijos padalijimo tarp institucijų. Vadovaujantis šiuo principu, Komisijos suteiktus įgaliojimus įgyvendinti jai Sutartimi nustatytą kompetenciją turi vykdyti įgaliota institucija arba asmuo.
31. Šioje byloje nustatyta, kad ieškinį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui pateikęs fizinis asmuo buvo ne Komisijos paskirtas asmuo, būtent J. C. Piris, ir ne jo paskirtas asmuo, be to, tai atlikta Komisijos suteiktą įgaliojimą pakartotinai perleidžiant, – Belgijos vyriausybės nuomone, šio veiksmo teisėtumas pagrįstai kelia abejonių. Apibendrindama Belgijos vyriausybė teigia, kad asmuo, kuris nacionaliniame teisme pareiškė ieškinį, veikė neturėdamas jokio įgaliojimo.
32. Dėl atsakymo į antrąjį klausimą Belgijos vyriausybė tvirtina, kad pagal Teismo praktiką Bendrijų institucijų autonomijos principas neleidžia nacionaliniam teismui kėsintis į jų kompetenciją ir vietoj jų pasinaudoti sprendimų priėmimo teise. Tačiau iš šios Teismo praktikos matyti, kad nacionaliniai teismai gali patikrinti, ar institucija veikė pagal jai taikomas taisykles. Todėl Belgijos vyriausybė teigia, kad nacionalinis teismas gali tikrinti, ar institucijos ieškinys yra priimtinas, atkreipdamas dėmesį, ar institucijai atstovauja fizinis asmuo, kurį Komisija įgaliojo pareikšti ieškinį.
33. Dėl atsakymo į trečiąjį klausimą Belgijos vyriausybė tvirtina, kad pagal EB 207 straipsnio 2 dalį generaliniam sekretoriui nesuteikiama jokia atstovavimo teisė, nes jo pareiga administruoti Generalinį sekretoriatą negali būti tapatinama su atstovavimo teise, kadangi jo įgaliojimai yra susiję su Generalinio sekretoriato organizavimu ir administravimu bei sklandžiu Tarybos darbo vykdymu ir jos biudžeto tvarkymu. Nei ši straipsnio dalis, nei Tarybos darbo tvarkos taisyklių 23 straipsnis generalinio sekretoriaus pavaduotojui nesuteikia teisės atstovauti teismo procese, todėl, Belgijos vyriausybės nuomone, į paskutinį trečiąjį klausimą turėtų būti atsakyta neigiamai.
34. Dėl pirmojo klausimo Taryba argumentuoja, kad neginčytina, ar Komisija ją tinkamai įgaliojo pagal EB 282 straipsnį, pagal jį aišku tik tai, kad institucijos, ketinančios pareikšti ieškinį dėl tiesiogiai su jomis susijusių dalykų, tam turi turėti Komisijos suteiktus įgaliojimus. Taryba teigia, kad nei šiame straipsnyje, nei jokiose kitose nuostatose nenurodoma, kad įgaliojimai yra tinkamai suteikti tik tada, jeigu juose nurodomas asmuo, kuris atstovauja atitinkamai institucijai kompetentingame nacionaliniame teisme. Todėl, Tarybos nuomone, pakanka institucijai suteikto įgaliojimo pareikšti ieškinį, kad būtų užtikrinta, jog Bendrijai yra tinkamai atstovaujama.
35. Taryba sutinka, kad, žinoma, nėra priežasčių, dėl kurių įgaliojimuose neturėtų būti nurodomas konkretus asmuo, taip pat, jos nuomone, institucijų organizacinės autonomijos principas ir jų vidaus tvarkos taisyklės tebetaikomos, ir todėl nuoroda į fizinį asmenį nesumažina institucijai suteiktų įgaliojimų atstovauti Bendrijai nacionaliniame teisme apimties.
36. Taryba pažymi, kad tiesa, jog įgaliojime nurodytas teisės patarėjas J. C. Piris, ir kad teisė atstovauti nekėlė institucijose jokių keblumų, nes buvo laikomasi visų vidaus taisyklių. Atsižvelgdamas į įgaliojimo sąlygas, J. C. Piris paskyrė išorės advokatą de Briey, kad jis, kaip Bendrijų atstovas, nacionaliniam teismui pateiktų ieškinį. Kitaip tariant, ši faktinė aplinkybė, kad J. C. Piris buvo konkrečiai įvardytas Komisijos suteiktame įgaliojime, Tarybos teisės patarėjui aiškiai ad extra suteikia teisę paskirti advokatą de Briey.
37. Taryba tvirtina, kad ieškinyje, kurį pateikė de Briey, taip pat nurodytas Tarybos generalinio sekretoriaus pavaduotojas, nors tai nėra būtina; kadangi jis teisės aktais yra įpareigotas administruoti Generalinį sekretoriatą pagal EB 207 straipsnį, nėra būtinybės jo vardą ir pavardę nurodyti Komisijos suteiktuose įgaliojimuose, nes pakanka, kad įgaliojimai suteikiami Tarybai. J. C. Piris taip pat neprivalėjo a fortiori paskirti generalinio sekretoriaus pavaduotojo. Atvirkščiai, jis buvo nurodytas įgaliojime, nes generalinio sekretoriaus pavaduotojas jam perleido biudžeto vykdymo teisę, ir jis turėjo pasamdyti išorės advokatą.
38. Taryba pažymi, kad, atsižvelgiant į jos požiūrį dėl pirmojo klausimo, nebereikia atsakyti į antrąjį klausimą. Jos nuomone, nacionalinis teismas negali tikrinti, ar institucijai, kuri yra šalis jo nagrinėjamoje byloje, atstovauja tinkamas fizinis asmuo, nebent pati institucija iškelia klausimą dėl tokio atstovavimo. Antraip tai būtų nepriimtinas atitinkamo teismo kėsinimasis į Bendrijos institucijų autonomiją. Tarybos nuomone, nacionalinis teismas gali tikrinti ryšį tik tarp Tarybos, veikiančios Bendrijų vardu pagal EB 282 straipsnį, ir Tarybai atstovaujančio išorės advokato. Kitaip tariant, nacionalinis teismas gali tikrinti tik ar yra Komisijos suteiktas įgaliojimas ir ar paskirtas teisininkas jai atstovauti tame teisme. Tai yra aplinkybė, dėl kurios tikrumo šiuo atveju pagrindinėje byloje nekilo abejonių nei Belgijos Conseil d’État, nei priešingai šaliai.
39. Taryba argumentuoja, kad, atsižvelgiant į jos nuomonę dėl antrojo klausimo, nebereikia atsakyti į trečiąjį klausimą. Tačiau pažymėdama, kad pagrindinės bylos dalykas susijęs su Bendrijų fiskaliniu imunitetu, ji pabrėžia, kad pagal EB 207 straipsnio 2 dalį, Finansinio reglamento 59 straipsnio 1 dalį, Tarybos darbo tvarkos taisyklų 23 straipsnio 2 ir 5 dalį ir 2002 m. gruodžio 20 d. priimtas vidaus taisykles dėl Tarybos biudžeto vykdymo generalinio sekretoriaus padėjėjas, būdamas institucijos atstovas, atlieka Tarybai skirto Bendrijų biudžeto skirsnio srityje leidimus duodančio pareigūno funkcijas. Būdamas leidimus duodantis pareigūnas ir pagal Finansinio reglamento 60 straipsnio 1 ir 3 dalis jis yra atsakingas už biudžete numatytų įplaukų ir išlaidų vykdymą, vadovaujantis gero finansų valdymo principais, ir už tai, kad būtų laikomasi teisėtumo bei taisyklingumo reikalavimų. Tai yra aplinkybės, lėmusios generalinio sekretoriaus pavaduotojo, asmens, atsakingo už jo institucijos lėšų administravimą, sprendimą pareikšti ieškinį nacionaliniame teisme, siekiant užtikrinti, kad Tarybai nereiktų iš savo biudžeto mokėti Briuselio sostinės regiono reikalaujamos sumos, kuri, jo manymu, pastarajam nepriklauso.
40. Taryba daro išvadą, kad Komisija tinkamai suteikė Tarybai įgaliojimą veikti Bendrijų vardu, todėl teisės aktuose numatytas atstovas, t. y. de Boissieu, generalinio sekretoriaus pavaduotojas, atsakantis už sklandų sekretoriato veikimą ir administravimą, teisėtai atstovavo Tarybai nacionaliniame teisme, nes tam nereikėjo specialaus įgaliojimo iš Komisijos arba J. C. Piris, kadangi, vadovaujantis pirminės teisės nuostatomis, pakanka, jog Komisija suteikia įgaliojimą Tarybai kaip institucijai.
VI – Vertinimas
41. Pirmiausia būtina pažymėti, kad dėl šioje byloje pateiktų trijų klausimų nereikalaujama, kad Teisingumo Teismas nagrinėtų konkrečią prejudicinius klausimus pateikusiame teisme iškeltą bylą, tai yra, ar Bendrijai yra tinkamai atstovaujama konkrečioje byloje, kurią veda Belgijos Conseil d’État. Pagal minėtų pateiktų klausimų formuluotę aišku, kad tikimasi, jog Teisingumo Teismas į tokius abstrakčius klausimus atsakys irgi abstrakčiai. Todėl reikia nustatyti ne tai, ar pagrindinėje byloje Bendrijai atstovavę asmenys tai darė teisėtai, bet taisykles, kurios reglamentuoja atstovavimą Bendrijai, kai ji yra šalis nacionalinio teismo byloje pagal EB 282 straipsnį. Sprendimą, kuriuo tinkamai išspręstų ginčą jos vedamoje byloje, remdamasi Teismo sprendimu dėl šių teisinių klausimų ir konkrečiam atvejui taikydama išaiškintą teisę, turi priimti Belgijos Conseil d’État.
42. Komisijai pagal EB 282 straipsnį paskirtas Bendrijos atstovės statusas vieninteliu tikslu, kad Bendrija galėtų naudotis jai, kaip juridiniam asmeniui, suteiktu teisnumu „kiekvienoje valstybėje narėje“. Šiame straipsnyje konkrečiai nurodoma, kad šis teisnumas apima ir teisę „būti šalimi teismo procese“.
43. Todėl tai yra organinis atstovavimas, pagal kurį Komisija yra vienintelis subjektas, įgaliotas veikti Bendrijos vardu esant išskirtinai nacionalinių teisės sistemų reglamentuojamiems jos santykiams su valstybėmis narėmis. Kitaip tariant, esant tiems santykiams, kai Bendrija veikia kaip privatinės teisės reglamentuojamas juridinis asmuo ir todėl neturi viso imperium, jai, kaip bet kuriam kitam piliečiui, taikoma nacionalinė teisė.
44. Veikdama kaip Bendrijos atstovė pagal EB 282 straipsnį, Komisija naudojosi specialia kompetencija visiškai atstovauti ad extra nacionalinės teisės srityje, neatsižvelgiant į jos ad intra kompetenciją pagal Bendrijos teisę. Atlikdama atstovavimo funkciją Komisija veikė tarsi būtų Bendrija, atitinkamoje nacionalinėje sistemoje pareikšdama Bendrijos valią, kylančią iš Bendrijos teisėje nustatytos normų ir teisės aktų priėmimo tvarkos. Todėl išreikšta valia buvo ne Komisijos, bet suformuota įvairių Bendrijos subjektų, jiems tinkamai naudojantis Sutartimis patikėta kompetencija, todėl galiausiai priskirtina pačiai Bendrijai.
45. Jei kuris nors Bendrijos organas atstovauja kitiems, iš kitų jos organų neatimamos jokios teisės, jos nepažeidžiamos, kai jomis naudojamasi, neapsunkinamas jų įsipareigojimų vykdymas, kai siekiant įvykdyti tuos įsipareigojimus Bendrija turi veikti kaip juridinis asmuo pagal valstybės narės nacionalinę teisę. Komisija, kaip Bendrijos atstovė, yra teismo proceso šalis, kai tai, kurio nors jos organo, kurio teises tinkamai įgyvendinant reikia dalyvauti nacionalinių teismų bylose, nuomone, atitinka Bendrijos interesus.
46. Bet kuriuo atveju taip pagrindžiamas SESV 335 straipsnis, kuris šiam atvejui netaikytinas, bet turi reikšmės aiškinant, nes jame buvo formalizuota EB 282 straipsnio taikymo praktika(6), numačius, kad, nepažeidžiant Komisijos įgaliojimo atstovauti visai Sąjungai, jai „atstovauja institucijos, remdamosi savo administracine autonomija, tokiais klausimais, kurie susiję su jų atitinkama veikla“. Toks sąryšis tarp įgaliojimo turėjimo ir buvimo šalimi teismo procese (priemonė užtikrinti to įgaliojimo vykdymą) prisideda ne tik prie didesnio veiksmingumo vykdant įgaliojimą, bet taip pat atitinka gero teisingumo administravimo interesą, nes proceso šalys teisme ginčo dalyką gali apibrėžti tiksliausiai apibūdindamos konkretų jų interesų konfliktą, kurį geriausiai išmano būtent jos. Šiuo požiūriu, kai iš Bendrijos reikalaujama atsakyti dėl kurios nors iš jos institucijų veiksmų, Teismas pabrėžė, kad teisingumo administravimo interesai tenkinami, jei Bendrijai teisme atstovauja institucija, dėl kurios kyla ginčijama atsakomybė (1973 m. lapkričio 13 d. Sprendimas Werhahn Hansamühle, 7 punktas(7)).
47. Todėl pagal EB 282 straipsnį Komisijai suteikta kompetencija apribojama –ir tai yra svarbu šioje byloje – Bendrijai valstybių narių teismuose atstovauja viena jos institucija. Atstovaujama yra ne Komisijos, bet Bendrijos valiai; kitaip tariant, kiekvienu atveju ji pareiškiama per Bendrijos organą, į kurio kompetenciją patenka Bendrijos veiksmai, kurių teisėtumui pagrįsti reikalingas nacionalinio teismo įsikišimas. Todėl EB 282 straipsnyje numatytą atstovavimo įgaliojimą reikia aiškinti ne kaip sutelkiantį institucijoms ad intra patikėtus įpareigojimus į Komisijos valdomą vienetą, bet kaip priemonę, kuri skirta įvairiems ad extra valstybių narių teismuose pasireiškiantiems institucijų įpareigojimams įgyvendinti.
48. Taigi tai tapo nusistovėjusia neginčytina Komisijos praktika suteikti kitoms institucijoms įgaliojimą atstovauti Bendrijai teismo procesuose, kai to reikia dėl jų atitinkamos veiklos. Kaip jau minėta, tai yra praktika, kuri galiausiai buvo formalizuota dabar galiojančiame SESV 335 straipsnyje. Niekam nekilo abejonių ir iš tikrųjų negalėjo jų kilti, kad šitas, taip sakant, „vidinis“ įgaliojimas teisine prasme yra neginčytinas, EB 282 straipsnis jo nepaneigia, o šiame straipsnyje numatyto įgaliojimo pobūdis neužkerta kelio realiai susijusiai institucijai atstovauti Bendrijai teisme, kad kaip juridinis asmuo gintų jos interesus. Trumpai tariant, geriausia Bendrijos interesų gynyba yra tokia, kuri grindžiama praktika, nulėmusia, kad Bendrijos atstovavimas teismuose nuolat patikimas institucijai, kuri galėtų juos geriausiai apginti.
49. Akivaizdu, kad tiesiogiai atstovauti Sąjungai kita nei Komisija konkrečiai susijusi institucija galėjo tik įsigaliojus SESV 335 straipsniui, bet ankstesnė sistema nedraudė perleisti atstovavimo teisės, jei Komisija suteikdavo tinkamą „vidinį“ įgaliojimą.
50. Todėl svarbiausias dalykas yra tokio įgaliojimo įforminimo būdas. Žinoma, turi būti nedviprasmiškas, aiškus ketinimas suteikti Bendrijos atstovavimo įgaliojimą kitai institucijai. Tačiau reikia daryti prielaidą, kad už tokį ketinimą suteikti įgaliojimą visais atvejais viršesnis yra kitas, kurį įgyvendinti padeda pirmasis: ketinimas būti šalimi teismo procese; nėra priežasčių, kodėl toks ketinimas turėtų išimtinai priklausyti Komisijai, jis lygiai taip pat gali būti institucijos, dėl kurios veiklos reikia būti šalimi teisme, kai tai yra tinkamiausia priemonė užtikrinti, kad jos užduotys atliekamos deramai.
51. Be abejo, niekas nekliudo Komisijai, pagal EB 282 straipsnį teisėtai naudojantis savo kompetencija, tiesiogiai atstovauti Bendrijai net ir ginant interesus, kurie labiau susiję su kita institucija. Akivaizdu, kad institucijoms racionaliai paskirstant uždavinius taip, kad tai būtų naudinga viršesniems Bendrijos interesams, būtų laikomasi praktikos – kaip ir buvo daroma praeityje – kuri dabar įtvirtinta teisės aktu SESV 335 straipsnyje.
52. Nors tiesa, kad nėra tokios pareigos suteikti kitai institucijai įgaliojimą atstovauti Bendrijai teisme, Komisijai nusprendus tai padaryti, be abejo, nepanašu, kad ji galėtų perleistam atstovavimui numatyti kokias nors sąlygas dėl Bendrijos gynybos teisme vykdymo būdo ar dėl asmenų, kurie galėtų veikti įgaliotos institucijos vardu. Bet kokia kitokia išvada prilygtų nepriimtinam kėsinimuisi į tos institucijos institucinę ir organizacinę autonomiją(8). Be to, tai prieštarautų pačiam įgaliojimo tikslui, kuris yra, kaip jau buvo pažymėta, leisti ginti Bendrijos interesus institucijai, kuri konkrečiu atveju yra labiausiai pajėgi apsaugoti tuos interesus, nes išmano ginčo dalyką.
53. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, galima traktuoti, kad užteko to, jog Komisija oficialiai įpareigojo instituciją, kuriai patikėjo atstovauti Bendrijai teisme, ginti tiesiogiai su ta institucija susijusius interesus, nors nėra, kaip suformuluota Conseil d’État pateiktame pirmame klausime, „įvardytas fizinis asmuo, turintis teisę atstovauti įgaliotai institucijai“.
54. Kitas dalykas, ar konkretus įgaliojimas praranda galiojimą, jei nepaisoma, koks yra nurodytas jame įgaliotasis asmuo. Jei buvo laikomasi tokios praktikos, kurios buvimą patvirtina Komisija, kai asmuo paskiriamas susitarus su susijusia institucija, toks paskyrimas turi įtakos tik visiškai Bendrijos viduje, organizuojant darbą jos interesams ginti.
55. Todėl Bendrijai pagal EB 282 straipsnį nacionaliniuose teismuose tinkamai atstovaudavo Komisija arba institucijos, kurias Komisija oficialiai įgaliodavo atstovauti konkrečiame teismo procese. Institucija, būdama įgaliota, vykdys būtent jai suteiktą atstovavimo įgaliojimą ir todėl tai darys pagal nustatytą savo institucinių sprendimų priėmimo ir atlikimo procedūrą, tai yra, per jų vardu veikti ir joms atstovauti įgaliotus asmenis.
56. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į Conseil d’État pateiktą trečiąjį klausimą reikėtų atsakyti teigiamai. Iš tikrųjų prie asmenų, kurie teisėtai gali veikti Tarybos vardu, turi būti priskiriamas jos generalinio sekretoriaus padėjėjas, jei, kaip ir šiuo atveju, Bendrijos interesas, dėl kurio ji turi būti šalimi teismo procese, yra susijęs su Tarybos biudžetu, jo administravimu ir vykdymu, už kuriuos visiškai atsakingas pagal Tarybos darbo tvarkos taisyklių 23 straipsnio 2 ir 5 dalį yra generalinio sekretoriaus padėjėjas.
57. Nors atsižvelgiant į tai, kad klausimai suformuluoti taip, jog į antrąjį iš jų reikia atsakyti tik jei į pirmąjį atsakoma neigiamai, vis dėlto dera pažymėti, kad valstybių narių teismai negali tikrinti įgaliojimo, kurį Komisija suteikia kitai institucijai, teisėtumo. Šiam atvejui taikant Teismo praktiką, kai asmuo paskiriamas Sąjungos pareigūnu arba tarnautoju(9), aišku, kad svarstyti dėl Komisijos Tarybai suteikto įgaliojimo gali tik Bendrijos teismai, o bet koks nacionalinių teismų kišimasis būtų laikomas neteisėtu kėsinimusi į Bendrijos institucijų autonomiją.
58. Todėl net jei įgaliojimo faktas yra akivaizdžiai klaidingas, nacionalinis teismas, užuot tai tikrinęs, turi pateikti atitinkamą prejudicinį klausimą pagal SESV 267 straipsnį.
59. Todėl nacionalinio teismo kompetencija yra ribota: jis gali tikrinti akto, kuriuo Bendrija per organą, kuris jai atstovauja pagal Europos Sąjungos teisę, konkrečiam teisininkui suteikia įgaliojimą atstovauti jai valstybės narės teisme, kai to reikalauja nacionalinės tvarkos taisyklės, teisėtumą. Kadangi tai yra griežtai nacionalinis reikalavimas, susijęs ne su individualaus atstovavimo statusu, o su jo forma, šiomis sąlygomis veikianti Sąjunga, neturėdama viso imperium, negali jo nepaisyti. Taip pat aišku, kad Sąjunga negali nepaisyti sprendimo, kurį galiausiai priima valstybės narės, kurioje pateikiamas ieškinys, teismas.
VII – Apibendrinimas
60. Pagal visa tai, kas išdėstyta, atspindint Belgijos Conseil d’État pateiktų klausimų abstraktumą, EB 282 straipsnyje numatytame įgaliojime nereikia nurodyti konkretaus fizinio asmens, o jeigu jis konkrečiai nurodomas, kito asmens atstovavimas teisme įgaliotai institucijai suteikto įgaliojimo nepadaro negaliojančio, jei toks asmuo bendrai turi teisę veikti tos institucijos vardu, kaip yra Tarybos generalinio sekretoriaus pavaduotojo atveju. Be to, tik Teisingumo Teismas gali nustatyti nagrinėjamo vidaus įgaliojimo teisėtumą. Kita vertus, jei taikytina, nacionaliniai teismai turi išimtinę kompetenciją patikrinti įgaliojimą, kurio nacionalinė teisė reikalauja, kai atstovauja teisininkas.
VIII – Išvada
61. Atsižvelgdamas į išdėstytus samprotavimus, Teisingumo Teismui į Belgijos Conseil d’État pateiktus prejudicinius klausimus siūlau atsakyti taip:
„1. EB 282 straipsnis, ypač frazė „šiuo tikslu Bendrijai atstovauja Komisija“, turi būti aiškinamas taip, kad kita nei Komisija institucija yra tinkamai įgaliota atstovauti Bendrijai tiesiog esant aplinkybei, kad Komisija perleido tai institucijai savo įgaliojimą atstovauti Bendrijai teismo procese, neatsižvelgiant, ar tokiame įgaliojime nurodytas konkretus fizinis asmuo, įgaliotas atstovauti įgaliotai institucijai.
2. EB 207 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos pirmas sakinys, tiksliau, frazė „padeda generalinio sekretoriaus pavaduotojas, atsakingas už kasdienį vadovavimą Generaliniam sekretoriatui“, turi būti aiškinama taip, kad Tarybos generalinio sekretoriaus pavaduotojas gali tinkamai atstovauti Tarybai nacionalinių teismų bylose.
3. Nacionalinis teismas, pavyzdžiui Belgijos Conseil d’État, negali patikrinti pagal EB 282 straipsnį suteikto „vidaus“ įgaliojimo teisėtumo ir turi, kai taikytina, pateikti Teisingumo Teismui atitinkamą prejudicinį klausimą.“
1 Originalo kalba: ispanų.
2 2002 m. birželio 25 d. Tarybos reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 dėl Europos Bendrijų bendrajam biudžetui taikomo finansinio reglamento (OL L 248, 2002 9 16, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 4 t., p. 74 ir klaidų ištaisymas OL L 99, 2007 4 14, p. 18).
3 2000 m. birželio 5 d. Tarybos sprendimas dėl Tarybos darbo tvarkos taisyklių patvirtinimo (OL L 149, 2000 6 23, p. 21).
4 Amsterdamo sutartimi įtrauktas į EB sutarties priedą.
5 SESV 335 straipsnis: „Kiekvienoje valstybėje narėje Sąjunga naudojasi plačiausiu teisnumu, suteikiamu juridiniams asmenims pagal jų įstatymus; ji gali įsigyti kilnojamąjį ir nekilnojamąjį turtą bei juo disponuoti ir būti šalimi teismo procese. Šiuo tikslu Sąjungai atstovauja Komisija. Tačiau Sąjungai atstovauja institucijos, remdamosi savo administracine autonomija, tokiais klausimais, kurie susiję su jų atitinkama veikla“.
6 Apie tai žr., pavyzdžiui, U. Becker „Artikel 282 (Rn.15)“, J. in Schwarze (leid.), EU‑Kommentar, 2-asis leidimas, Baden Badenas, Nomos, 2009.
7 Sujungtos bylos nuo 63 iki 69–72, Rink. p. 1229.
8 Komisija pažymėjo, kad administracinės autonomijos principą Teismas jau yra pripažinęs atsižvelgdamas į EAPB sutartį, 1957 m. liepos 12 d. Sprendime Algera ir kt. prieš Bendrijos Asamblėją (sujungtos bylos 7/56, 3/57 iki 7/57, Rink. p. 81).
9 Pavyzdžiui, 2005 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo AB (C‑288/04, Rink. p. I‑7837) 31 punktas.