1.

Landesgericht Bozen (Bolzano regioninis teismas) pagal EB 234 straipsnį pateikė Teisingumo Teismui prašymą priimti prejudicinį sprendimą dėl to, ar Italijos administracinės nuostatos atitinka Bendrijos darbo teisę. Konkrečiai prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos iš darbdavių reikalaujama pateikti visų jų sudaromų darbo sutarčių dėl darbo ne visą darbo dieną kopijas per 30 dienų nuo jų sudarymo, yra teisėti. Tokia pareiga, už kurios nesilaikymą yra numatytos griežtos administracinės baudos, turi atitikti 1997 m. gruodžio 15 d. Tarybos direktyvą 97/81/EB dėl Bendrojo susitarimo dėl darbo ne visą darbo dieną, kurį sudarė Europos pramonės ir darbdavių konfederacijų sąjunga (UNICE), Europos įmonių, kuriose dalyvauja valstybė, centras (CEEP) ir Europos profesinių sąjungų konfederacija (ETUC) ( 2 ).

2.

Nors Teisingumo Teismas jau yra anksčiau išaiškinęs Direktyvos 97/81 nuostatas, tai pirmas kartas, kai jo prašoma nuspręsti dėl diskriminacijos, kurią sukelia ne darbo sutarties materialinės nuostatos, o daugiau darbdaviams nustatytos administracinės pareigos, susijusios su darbo sutartims dėl darbo ne visą darbo dieną. Todėl ši byla suteikia Teisingumo Teismui galimybę apibrėžti Direktyva 97/81 suteikiamos apsaugos taikymo sritį ir jos santykį su bendruoju nediskriminavimo principu bei 1976 m. vasario 9 d. Tarybos direktyva 76/207/EEB dėl vienodo požiūrio į vyrus ir moteris principo taikymo įsidarbinimo, profesinio mokymo, pareigų paaukštinimo ir darbo sąlygų atžvilgiu ( 3 ).

3.

1997 m. Europos bendrija priėmė Direktyvą 97/81, įgyvendinančią Bendrąjį susitarimą dėl darbo ne visą darbo dieną, kurį sudarė Europos socialiniai partneriai. Direktyva skirta, viena vertus, ne visą darbo dieną dirbančių darbuotojų diskriminacijai panaikinti ir, kita vertus, paskatinti sudaryti tokio pobūdžio darbo sutartis. Ypač pabrėžtini Bendrojo susitarimo 4 ir 5 straipsniai:

„4 straipsnis: Nediskriminavimo principas

5 straipsnis: Darbo ne visą darbo dieną galimybės

<…>“

4.

Kaip minėjau, Direktyvos 97/81 tikslas kovoti su nevienodu požiūriu į skirtingų rūšių darbo sutartis. Be to, direktyva taip pat skirta papildomam, bet svarbiam tikslui, susijusiam su diskriminacija dėl lyties, įgyvendinti. Išties direktyvos preambulės penktoje konstatuojamojoje dalyje teigiama, jog „Eseno Europos Vadovų Tarybos išvadose pabrėžiama, kad būtina imtis priemonių, kurios skatintų užimtumą ir moterų bei vyrų lygias galimybes“. Panašiai Bendrojo susitarimo 6 straipsnio 4 dalyje patvirtinama nuostatų dėl darbo ne visą darbo dieną ir nuostatų dėl nediskriminavimo dėl lyties tarpusavio priklausomybė:

„Šis susitarimas nepažeidžia kitų konkrečių Bendrijos nuostatų ir ypač Bendrijos nuostatų, susijusių su vienodu požiūriu į vyrus ir moteris arba jų lygiomis galimybėmis.“

5.

Šios Bendrajame susitarime minimos nuostatos dėl vienodo požiūrio daugiausia įtvirtintos 1975 m. vasario 10 d. Tarybos direktyvoje 75/117/EEB dėl valstybių narių įstatymų, skirtų vienodo vyrų ir moterų darbo užmokesčio principo taikymui, suderinimo ( 4 ) ir Tarybos direktyvoje 76/207 dėl vienodo požiūrio į vyrus ir moteris principo taikymo įsidarbinimo, profesinio mokymo, pareigų paaukštinimo ir darbo sąlygų atžvilgiu ( 5 ). Šiai bylai ypač reikšmingas yra Direktyvos 76/207 3 straipsnis:

„1.   Vienodo požiūrio principo taikymas reiškia, kad negali būti jokios diskriminacijos dėl lyties, įskaitant atrankos kriterijus įsidarbinant arba užimant pareigas, nepriklausomai nuo veiklos srities arba sektoriaus, taip pat siekiant visų profesinės hierarchijos lygių.

2.   Šiuo tikslu valstybės narės imasi priemonių, būtinų užtikrinti, kad:

6.

2000 m. vasario 25 d. Įstatyminio dekreto Nr. 61/2000 ( 6 ) 2 straipsnyje buvo įtvirtinta darbdavio pareiga per 30 dienų nuo darbo sutarties dėl darbo ne visą darbo dieną sudarymo persiųsti jos kopiją kompetentingai regioninei darbo ir socialinės apsaugos inspekcijai.

7.

Pagal šio Įstatyminio dekreto 8 straipsnį už šio reikalavimo nesilaikymą numatyta 15 eurų administracinė bauda už kiekvieną atitinkamą darbuotoją ir kiekvieną pavėluotą dieną. Nėra numatyta kiekybinių baudos dydžio ribų arba lengvinančių bei sunkinančių aplinkybių, pagrįstų pažeidėjo kaltės laipsniu.

8.

2003 m., praėjus trejiems metams nuo Įstatyminio dekreto Nr. 61/2000 įsigaliojimo, 2 straipsnis buvo panaikintas ( 7 ). Tačiau kadangi šioje srityje Italijoje taikomas tempus regit actum principas, nuostatos, kuriomis panaikinami pažeidimai ir administracinės nuobaudos, negali palankiai veikti atgaline data.

9.

Landesgericht Bozen nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą paaiškina, kad Ruth Volgger, Othmar Michaeler ir Subito GmbH pažeidė Įstatyminio dekreto Nr. 61/2000 2 straipsnį. Nors faktinės aplinkybės pateikiamos glaustai, iš nutarties matyti, kad Arbeitsinspektorat der Autonomen Provinz Bozen (Autonominio Bolzano regiono darbo ir socialinės apsaugos inspekcija) paskyrė O. Michaeler ir Subito GmbH216750 eurų dydžio baudą. Nutartis dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje C-55/07 buvo priimta užginčijus sprendimą skirti baudą. Tuo pačiu metu R. Volgger, O. Michaeler ir Subito GmbH buvo skirta 16800 eurų bauda, kurią jie užginčijo Landesgericht Bozen ir dėl kurios buvo pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą byloje C-56/07.

10.

Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nepateikiama daugiau informacijos apie faktines aplinkybes, bet, kaip paaiškinsiu vėliau, iškilusiam neaiškumui išaiškinti reikalinga abstrakti taikytinų nuostatų analizė. Todėl nėra priežasčių, kodėl Teisingumo Teismas turėtų nepriimti prejudicinio sprendimo šioje byloje.

11.

Visiškai susipažinęs su Bendrijos teisiniu pagrindu ir nacionaliniu teisiniu pagrindu, Landesgericht Bozen Teisingumo Teismui pateikė šį prejudicinį klausimą:

„Ar nacionalinės teisės nuostatos (Įstatyminio dekreto Nr. 61/2000 2 ir 8 straipsniai), kuriose nustatyta darbdavio pareiga per 30 dienų nuo darbo sutarties dėl darbo ne visą darbo dieną sudarymo persiųsti jos kopiją kompetentingai darbo inspekcijos provincijos administracijai, nepersiuntimo atveju numatant 15 eurų baudą už kiekvieną atitinkamą darbuotoją ir kiekvieną pavėluotą dieną, nenustatant administracinės baudos viršutinės ribos, prieštarauja Bendrijos teisės nuostatoms ir 1997 m. gruodžio 15 d. Direktyvai 97/81/EB?“

12.

2007 m. balandžio 27 d. Nutartimi Teisingumo Teismo pirmininkas nutarė sujungti bylas dėl objektyvios jų sąsajos.

13.

Per rašytinę proceso stadiją Italijos vyriausybė ir Komisija pateikė rašytines pastabas. Kadangi nebuvo prašoma surengti posėdžio, po 2007 m. lapkričio 27 d. įvykusio bendrojo posėdžio byla buvo parengta šiai išvadai pateikti.

14.

Prieš pradedant nagrinėti bylą iš esmės, būtina nustatyti taikytiną teisinį pagrindą. Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą Landesgericht Bozen klausia, ar ginčijami Italijos teisės aktai atitinka Direktyvą 97/81 ir „Bendrijos teisę“. Klausimo pabaiga ir nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikti argumentai man leidžia manyti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui neaišku, ar Italijos teisės aktai atitinka ir kitas Bendrijos nuostatas.

15.

Mano nuomone, ši nuoroda į Bendrijos teisę yra susijusi su nediskriminavimo dėl lyties principu. Kaip pažymi Italijos teismas, nevienodas požiūris į darbo sutartis dėl darbo ne visą darbo dieną ir dėl darbo visą darbo dieną gali sukelti netiesioginę diskriminaciją, nes moterys priklauso grupei, kuri ypač gali būti samdoma pagal pirmosios rūšies darbo sutartis.

16.

Dėl neaiškiai apibūdinto taikytino teisinio pagrindo būtina paaiškinti nediskriminavimo dėl lyties principo reikšmę vienodo požiūrio direktyvose. Siekiant pateikti naudingą atsakymą, tikslinga trumpai apsvarstyti kai kuriuos bendrus Bendrijos teisės šaltinių sistemos aspektus.

17.

Bendrųjų teisės principų įtaka Bendrijos direktyvoms ne visada buvo aiški. Atvirų, neapibrėžtų taisyklių, pavyzdžiui, principų, atsiradimas kartu su teleologiniu direktyvų pobūdžiu gali supainioti teismus, kai sprendžiant ginčą reikia taikyti aiškius kriterijus. Būtina išaiškinti šią persipynusią, sudėtingą įtaką, kurią šie teisės šaltiniai daro vienas kitam.

18.

Bendraisiais teisės principais vykdomos įvairialypės funkcijos Bendrijos teisinėje sistemoje. Viena vertus, jie yra teisinės taisyklės, panašios į pirminės teisės taisykles, kurios yra savarankiškos ir gali būti naudojamos nustatant, ar antrinės teisės aktas galioja arba ar nacionalinės teisės nuostata yra taikoma ( 8 ). Kita vertus, jie papildo kitų pirminės arba antrinės teisės nuostatų, įskaitant ir nacionalinės teisės aktų nuostatų, aiškinimą ir, nors ir nėra visiškai savarankiški, turi didelę įtaką išaiškinant kiekvienoje konkrečioje byloje. ( 9 )

19.

Tokia principų funkcija tampa dar akivaizdesnė, kai jie įtvirtinami rašytinėje teisėje, kaip yra nediskriminavimo dėl pilietybės atveju (EB 12 straipsnis), nes tuomet jie įgyja demokratinį pobūdį, kurio trūksta juos sukuriant bylų praktikoje. Tačiau abiem atvejais principai veikia kaip kitų taisyklių parametrai ir aiškinimo kriterijai.

20.

Šis akivaizdus dvilypumas tampa dar sudėtingesnis direktyvų atveju. Sprendime Mangold ( 10 ) Teisingumo Teismas konstatavo, kad įmanoma, jog bendrieji teisės principai būtų taikomi, jeigu direktyva negalima remtis dėl jos turinio, dėl veiksmingumo horizontaliuose santykiuose trūkumo ir dėl to, kad jos perkėlimo terminas dar nepasibaigė. Mangold byloje nagrinėjamas teisės aktas buvo 2000 m. lapkričio 27 d. Tarybos direktyva 2000/78/EB, nustatanti vienodo požiūrio užimtumo ir profesinėje srityje bendruosius pagrindus ( 11 ). Vis dėlto Teisingumo Teismas išsprendė direktyvos taikymo sunkumus pripažindamas, kad bendrasis nediskriminavimo dėl amžiaus principas yra savarankiškas ( 12 ). Jeigu Bendrijos teisės aktų leidėjas direktyva neužtikrina apsaugos, Teisingumo Teismas rado sprendimą – remtis bendruoju teisės principu.

21.

Generalinis advokatas J. Mázak savo išvadoje byloje Palacios de la Villa ( 13 ) griežtai sukritikavo Mangold bylų praktiką, kuri, jo nuomone, kenkia visai Bendrijos teisinei sistemai ( 14 ). Pritariu generalinio advokato nuomonei, nes papildomas principų taikymas ne tik sukelia teisinio saugumo trūkumą, bet taip pat iškreipia šaltinių sistemos prigimtį, paversdamas tipinius Bendrijos teisės aktus vien dekoratyviomis taisyklėmis, kurias lengvai galima pakeisti bendraisiais principais ( 15 ).

22.

Manau, kad Teisingumo Teismas turi būti labai atsargus taikydamas direktyvas ir bendruosius teisės principus vienu metu. Išties jų bendras egzistavimas būtų naudingesnis Teisingumo Teismui, jeigu būtų teigiama, kad kai direktyvos tampa teisinės sistemos dalimi, jos turi būti aiškinamos taip, kad jomis papildomi bendrieji principai. Tačiau direktyvos ir bendrieji principai neturi būti suvienodinami, nes jeigu priėmus direktyvą principai ir toliau reglamentuotų klausimus, patenkančius į šios direktyvos taikymo sritį, tai rimtai sumenkintų pastarosios veikimą ir pobūdį. Pageidautina, kad jeigu bendraisiais teisės principais remiamasi su direktyvomis susijusiais atvejais, jie turėtų veikti kaip aiškinimo kriterijai. Tokiu būdu principų ir direktyvų santykis sukurtų aplinką, kuria būtų galima geriau užtikrinti teisinį saugumą ir išlaikyti institucinę pusiausvyrą, kuri yra tokios šaltinių sistemos, kaip Bendrijos šaltinių sistema, pagrindas ( 16 ).

23.

Tokiomis aplinkybėmis, atsakant į Landesgericht Bozen pateiktą klausimą, reikia įvertinti, ar iškelti neaiškumai gali būti išspręsti remiantis Bendrijos teisės aktais, o tokiu atveju bendrieji principai būtų naudojami tik kaip direktyvų aiškinimo įrankis. Tačiau jeigu nėra taikomų direktyvų, bendrieji Bendrijos teisės principai veiktų kaip savarankiškos taisyklės.

24.

Mano nuomone, Italijos teismo nurodytiems neaiškumams taikomos dvi direktyvos: Direktyva 97/81, kurią teismas aiškiai nurodė ir kuri reglamentuoja darbą ne visą darbo dieną, ir Direktyva 76/207 dėl vienodo požiūrio į vyrus ir moteris principo taikymo įsidarbinimo, profesinio mokymo, pareigų paaukštinimo ir darbo sąlygų atžvilgiu. Nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo EB 137 straipsnį, jo klausimai yra susiję su Direktyva 76/207.

25.

Todėl šioje byloje bus tikslinga aiškinti šias direktyvas remiantis bendraisiais principais kartu užtikrinant, kad šie principai nebūtų taikomi kaip savarankiškos taisyklės, nes tai išplėstų direktyvų taikymo sritį atveriant „galines duris“ ir apeinant demokratinius sprendimų priėmimo procesus.

26.

Galiausiai bus būtina išsamiai išnagrinėti Direktyvos 97/81 ir Direktyvos 76/207 santykį.

27.

Byloje Steinicke generalinis advokatas A. Tizzano nematė priežasčių netaikyti šių abiejų direktyvų darbo ne visą darbo dieną dėl amžiaus schemai, kuria galėjo naudotis tik visą darbo dieną trejus iš paskutinių penkerių metų išdirbę darbuotojai ( 17 ). Tačiau Teisingumo Teismas nusprendė, kad ginčijama schema buvo susijusi su darbo sąlygomis, ir todėl netaikė Direktyvos 97/81 bei išvengė būtinybės nagrinėti klausimą, kuris iškilo šioje byloje. ( 18 )

28.

Po metų šių direktyvų santykio klausimas vėl iškilo priimant sprendimą Wippel, kai Teisingumo Teismas galiausiai sutiko, kad konkrečiu atveju jos gali būti taikomos kartu ( 19 ). Manau, kad šiuo aspektu tikslinga prisiminti generalinės advokatės J. Kokott išvadą toje byloje ( 20 ). Generalinė advokatė laikėsi nuomonės, kuriai aš visiškai pritariu, kad šiomis dviem direktyvomis siekiama skirtingų tikslų. Nesant jokio materialinio panašumo, jų nuostatų santykio neįmanoma prilyginti bendrosios ir specialiosios nuostatos santykiui ( 21 ).

29.

Identifikavus direktyvų taikymo pobūdį jų santykio su principais ir tarpusavio santykio prasme, būtina iš esmės išnagrinėtiLandesgericht Bozen pateiktą klausimą. Pirma, nagrinėsiu, ar ginčijamos Italijos priemonės atitinka Direktyvą 97/81, o po to nustatysiu, ar jos atitinka Direktyvą 76/207.

30.

Landesgericht Bozen prašo išaiškinti Direktyvą 97/81, kad galėtų įvertinti dviejų Įstatyminio dekreto Nr. 61/2000 nuostatų (2 ir 8 straipsnio) atitiktį jai. Pagal šias nuostatas darbdaviai turi pareigą per 30 dienų nuo darbo sutarties dėl darbo ne visą darbo dieną sudarymo persiųsti jos kopiją kompetentingai darbo inspekcijai, o šios pareigos pažeidimas baudžiamas griežtomis administracinėmis baudomis: 15 eurų už kiekvieną darbuotoją už kiekvieną pavėluotą dieną, nenustatant mokėtinos sumos viršutinės ribos.

31.

Siekiant skatinti užimtumą, Direktyva 97/81 uždraustas ne visą darbo dieną dirbančių darbuotojų diskriminavimas visą darbo dieną dirbančių darbuotojų atžvilgiu. Toks tikslas įtvirtintas prie Direktyvos pridėto Bendrojo susitarimo 1 straipsnio a punkte, kuriame numatyta, kad susitarimo tikslas yra „sudaryti sąlygas, kurios panaikintų darbuotojų, dirbančių ne visą darbo dieną, diskriminaciją ir gerintų darbo ne visą darbo dieną kokybę“ ( 22 ).

32.

Direktyva reikalaujamas vienodas požiūris daugiausia yra skirtas darbo santykių materialinėms sąlygoms. Direktyva siekiama uždrausti šių dviejų rūšių darbo sutarčių skirtumus, kurie yra nenaudingi ne visą darbo dieną dirbantiems asmenims. Teisingumo Teismo bylų praktika šioje srityje patvirtina tokią nuomonę ( 23 ).

33.

Tačiau ši byla nėra susijusi su darbo sutarties turiniu. Iš tiesų Italijos teisės aktai biurokratinėmis priemonėmis nustato administracines pareigas darbdaviams. Todėl ši byla yra susijusi su vertikaliais santykiais tarp valstybės (darbo inspekcijos) ir asmens (darbdavio).

34.

Nepaisant to, kad skundas šioje byloje nesusijęs su diskriminacijos rūšimi, kuriai Direktyva 97/81 yra iš esmės skirta, vis tiek svarbu ištirti Italijos nustatytas priemones. Pagal Bendrojo susitarimo 5 straipsnio 1 dalies a punktą valstybės narės raginamos nustatyti teisinio ar administracinio pobūdžio kliūtis, kurios gali apriboti darbo ne visą darbo dieną galimybes, ir prireikus šias kliūtis pašalinti. Todėl akivaizdu, kad darbo sutartims dėl darbo ne visą darbo dieną nustatyti biurokratiniai apribojimai gali pažeisti Direktyvą 97/81.

35.

Todėl atsakydamas sutelksiu dėmesį į tai, ar Įstatyminis dekretas Nr. 61/2000 atitinka prie Direktyvos 97/81 pridėto Bendrojo susitarimo 5 straipsnio 1 dalies a punktą. Pirmiausia tikslinga įvertinti pareigos pranešti, o po to – nuobaudų teisėtumą. Abi nagrinėjamos nuostatos prieštarauja Direktyvoje 97/81 įtvirtintam šių rūšių darbo sutarčių nediskriminavimo principui. Tačiau dėl koncepcijos ir pateikimo aiškumo šių nuostatų trūkumai turi būti nagrinėjami atskirai.

36.

Landesgericht Bozen klausia, ar pareiga pranešti darbo inspekcijai apie visas darbo sutartis dėl darbo ne visą darbo dieną pažeidžia Bendrijos teisę. Todėl būtina nustatyti, ar toks skirtingas požiūris yra objektyviai ir pagrįstai pateisinamas.

37.

Proporcingumo principui Teisingumo Teismo ir daugelio valstybių narių teismų praktikoje buvo suteikta svarbi reikšmė vertinant Bendrijos nediskriminavimo principą. Taip pat jis vertinamas ir akademinėje literatūroje ( 24 ). Trigubas proporcingumo testas yra vertingas įrankis problemai spręsti, kuriuo reikalaujama, kad diskriminacija būtų tinkama, būtina ir proporcinga siaurąja prasme ( 25 ). Naudojantis šiuo trigubu vertinimu, atliekamu etapais, o ne kumuliatyviai, lygybės vertinimas tampa skaidresnis ir užtikrina didesnį teisinį saugumą.

38.

Proporcingumo principo įvertinimu taip pat patvirtinami šios išvados 17–22 punktuose aptarti aspektai. Taikant direktyvas, kuriomis derinama konkreti sritis, bendrieji principai atlieka aiškinamąją funkciją. Šioje byloje proporcingumo principas padeda apibrėžti prie Direktyvos 97/81 pridėto Bendrojo susitarimo 5 straipsnio 1 dalies a punkto reikšmę.

39.

Bylų praktikoje yra daug pavyzdžių, kai nacionalinės nuostatos trukdo pasiekti Bendrijos tikslus ( 26 ). Gausiausia sritis yra susijusi su judėjimo laisvėmis. Šioje srityje Teisingumo Teismas ypač griežtai kritikuoja tiesioginės diskriminacijos priemones, nes jos sukuria aiškią nelygybę, kurią valstybės narės turi pateisinti. Tačiau netiesioginės diskriminacijos priemonių atveju kontrolės kriterijai visuomet yra labiau pagrįsti ir jais remiamasi atsargiau, atsižvelgiant į tai, kokių sunkumų toks įvertinimas sudaro jį atliekančiam teismui. ( 27 )

40.

Mano nuomone, atsakant į prejudicinį klausimą šioje byloje turėtų būti remiamasi bylų praktika dėl judėjimo laisvių. Nepaisant akivaizdžių skirtumų tarp pagrindinių laisvių ir suderintos srities, pavyzdžiui, darbo santykių, Teisingumo Teismo naudojami kontrolės būdai naudingi kuriant Direktyvos 97/81 aiškinimo taisykles.

41.

Paslaugų teikimo laisvė ir įsisteigimo laisvė suteikė Teisingumo Teismui progą įvertinti daugelio nacionalinių administracinių procedūrų, skirtų tik judėjimo laisve besinaudojantiems laisvųjų profesijų atstovams, atitiktį Bendrijos teisei. Sprendime Vander Elst ( 28 ) Teisingumo Teismas konstatavo, kad „nacionalinės teisės aktai, siejantys kitoje valstybėje narėje įsteigtos įmonės paslaugų teikimą nacionalinėje teritorijoje su administracinio leidimo išdavimu, riboja laisvą paslaugų teikimą“ ( 29 ). Ši išvada, kuri tapo nuolatine bylų praktika ir kurią buvo siūloma laikyti proporcingumo testu, yra pagrįsta atitinkamų administracinių priemonių tinkamumu ir būtinumu. Pirmiausia Teisingumo Teismas nustato, ar tarp nacionalinės pareigos ir jos siekiamo tikslo yra loginis ryšys ( 30 ). Antra, Teisingumo Teismas įvertina, ar yra mažiau ribojančių alternatyvų, kurios leistų valstybei pasiekti šiuos tikslus mažiau ribojančiomis priemonėmis ( 31 ). Šiame antrajame testo etape dažnai padaroma išvada, kad padarytas Bendrijos teisės pažeidimas.

42.

Sprendime Vander Elst buvo pripažinta, kad kitoje valstybėje narėje įsteigtoms bendrovėms tenkanti pareiga gauti nacionalinės imigracijos institucijos išduotus darbo leidimus, už kurios nesilaikymą nustatyta administracinė bauda, buvo nesuderinama su paslaugų teikimo laisve. Po kelerių metų sprendime Komisija prieš Belgija ( 32 ) Teisingumo Teismas žengė toliau ir šio aiškinimo taikymą išplėtė nacionalinės teisės aktams, taikomiems visiems be išimčių asmenims, ypač apsaugos paslaugas teikiančioms bendrovėms tenkančiai pareigai gauti administracinį leidimą ( 33 ).

43.

Siekdamas nustatyti, ar administracinė pareiga yra pateisinama ir ypač ar ji tenkina būtinumo kriterijų, Teisingumo Teismas savo bylų praktikoje rėmėsi nuosekliu argumentavimu. Sprendimas Schnitzer ( 34 ), susijęs su pareiga registruoti amatų registre kitose valstybėse narėse įsteigtas bendroves, teikusias paslaugas Vokietijoje, yra aiškiausias. Vokietijos Federacinė Respublika teigė, kad tokia pareiga buvo būtina amatų kokybei užtikrinti, tačiau Teisingumo Teismas pripažino, kad toks pagrindimas nebuvo lemiamas ir kad reikia laikytis kitokio požiūrio, susijusio su atitinkamų administracinių nuostatų veiksmingumu. Teisingumo Teismas sprendime Schnitzer taip pat pažymėjo, kad „priimančiosios valstybės narės nustatyta leidimų procedūra privalo nevilkinti arba neapsunkinti kitoje valstybėje narėje įsisteigusių asmenų teisės teikti pirmojoje valstybėje narėje paslaugas įgyvendinimo, jeigu buvo ištirtos atitinkamos veiklos vykdymo sąlygos ir buvo nustatyta, kad tokios sąlygos yra tenkinamos“ ( 35 ).

44.

Iš to, kas pasakyta, galima daryti išvadą, kad Teisingumo Teismas teikia ypatingą reikšmę nacionalinių administracinių pareigų, kuriomis a priori diskriminuojama pažeidžiant Bendrijos teisę, veiksmingumui. Pateisinimai, susiję su tokiais svarbiais klausimais kaip saugumas arba vartotojų apsauga, nėra įtikinami, kai kyla pavojus vienam iš Bendrijos tikslų. Nors aprašytos teisinės nuostatos buvo suformuluotos atsižvelgiant į pagrindines laisves, manau, kad ši teorinė struktūra gali būti pritaikyta ir šiai bylai.

45.

Italijos vyriausybė rašytinėse pastabose tvirtina, kad ginčijamomis priemonėmis atliekamas svarbus vaidmuo kovojant su sukčiavimu ir nelegaliu darbu. Italijos vyriausybė teigia, kad informacijos rinkimas apie darbo sutartis dėl darbo ne visą darbo dieną yra duomenų šaltinis, kuriuo galima naudotis kuriant ir įgyvendinant viešąją politiką. Tačiau Komisija tvirtina, kad tokia pareiga yra kliūtis, nesuderinama su Direktyva 97/81 ir su jos tikslu skatinti sudaryti tokios rūšies sutartis, ir kad siekti šio tikslo šiuo atveju trukdoma be jokio pateisinimo.

46.

Griežtumas, kuriuo remdamasis Teisingumo Teismas vertina nacionalinius diskriminacinius aktus, aiškiai draudžiamus Bendrijos teisės, parodo, kad vargu ar galima palaikyti Italijos vyriausybės pateiktą argumentą. Neabejotina, kad ginčijamos priemonės yra tinkamos siekiamiems tikslams įgyvendinti, tačiau vertinant pagal būtinumo kriterijų, t. y. ar yra mažiau ribojančių sprendimų, tampa akivaizdu, kad Italijos teisės aktai neatitinka direktyvos. Pareigą pateikti visų darbo sutarčių dėl darbo ne visą darbo dieną kopijas galima paprastai pakeisti kitomis procedūromis, kurios taip pat veiksmingos, tačiau nesukelia tokių didelių kaštų darbdaviams, turintiems laikytis šio reikalavimo, kurį iš esmės jau įgyvendina darbo inspekcija, vykdydama savo priežiūros, tyrimo ir kontrolės funkcijas.

47.

Administracinių pareigų kūrimas siekiant sumažinti arba palengvinti viešojo administravimo institucijų pareigas ne visada yra gero viešojo valdymo ženklas. Beprasmės procedūros, abejotino naudingumo užduotims atlikti naudojami privatūs ištekliai ir administracinių institucijų stropi priežiūra yra požymiai, kurie tampa dar labiau ginčytini, jeigu jie taikomi diskriminaciniu būdu arba būna skirti tik tam tikrai grupei. Jaučiuosi skatinamas priminti valstybės tarnautoją Ramóną Villamilą, tragišką romano „Miau“, kuriame Benito Pérez Galdós vaizduoja tuos, kurie nesėkmingai ir be atlygio kovoja su biurokratijos jėgomis ir kuriuos praryja administracinė sistema, mintanti nereikalingomis savo procedūromis, herojų ( 36 ).

48.

Ginčijama pareiga pranešti neatitinka darbui ne visą darbo dieną Direktyva 97/81 suteikiamos reikšmės ir joje įtvirtinto diskriminacijos draudimo. Kadangi yra kitų mažiau ribojančių priemonių, kuriomis Italijos vyriausybė galėjo pasinaudoti, kad pasiektų tuos pačius tikslus, Įstatyminio dekreto Nr. 61/2000 2 straipsnyje įtvirtinta pareiga yra neproporcinga ir todėl pažeidžia Direktyvoje 97/81 įtvirtinto Bendrojo susitarimo 5 straipsnio 1 dalies a punktą.

49.

Be to, šią išvadą patvirtina ir už ginčijamos pareigos pažeidimą skiriamų baudų nagrinėjimas.

50.

Pagal nuolatinę bylų praktiką administracinės ar baudžiamosios priemonės, kurias valstybės narės nustato įgyvendindamos Bendrijos teisę, neturi viršyti to, kas būtina siekiamiems tikslams. Šiuo atžvilgiu sankcija neturi būti tokia neproporcinga, palyginti su pažeidimo sunkumu, kad taptų kliūtimi EB sutartyje numatytoms laisvėms ( 37 ). Teisingumo Teismas taip pat patvirtino, kad jeigu nacionalinė administracinė priemonė pripažįstama neatitinkančia Bendrijos teisės, nuobauda, kuria užtikrinama, kad būtų laikomasi šios priemonės, taip pat tampa neatitinkančia Bendrijos teisės ( 38 ).

51.

Jeigu Teisingumo Teismas laikytųsi nuomonės, kad pareiga pranešti apie darbo sutartis dėl darbo ne visą darbo dieną pažeidžia Direktyvą 97/81, nebūtų būtina nagrinėti šios baudos išsamiau. Kaip jau pažymėjau, jeigu administracinė priemonė pripažįstama neteisėta, toks pripažinimas taip pat taikomas ir nuobaudai. Tačiau jeigu Teisingumo Teismas nepritartų mano požiūriui į pareigą pranešti, toliau išnagrinėsiu Įstatyminio dekreto Nr. 61/2000 8 straipsnyje numatytų baudų teisėtumą.

52.

Valstybės narės turi plačią diskreciją priimti priemones, skirtas, kad būtų užtikrintas Bendrijos teisės laikymasis. Tiek suderintose srityse, tiek srityse, kuriose valstybės narės gali pasirinkti nederinti savo teisės aktų, valstybės narės savo nuožiūra kuria ir įgyvendina nuostatas, skirtas kovoti su pareigų nesilaikymu, ypač baudžiamojo pobūdžio priemones. Tačiau šiai taisyklei taikoma minėta pareiga, kad valstybės narės privalo gerbti Bendrijos teisės veiksmingumo, lygiavertiškumo ir proporcingumo principus.

53.

Tiek baudžiamoji, tiek administracinė nuobaudų sistema, skirta Bendrijos teisei įgyvendinti, turi apimti tam tikrus saugiklius, susijusius su procesu ir materialiniu turiniu ( 39 ). Procesinės garantijos užtikrinamos veiksmingumo ir lygiavertiškumo principais ( 40 ), o materialiosios – proporcingumo principu.

54.

Teisingumo Teismo nagrinėjamoje byloje nėra būtina ginčyti Italijos administracinių institucijų ir teismų atliekamų procedūrų, tačiau tikslinga įvertinti ginčijamų priemonių materialines nuostatas. Todėl būtina įvertinti proporcingumą.

55.

Kaip jau paaiškinau, pagal Įstatyminį dekretą Nr. 61/2000 darbdaviai baudžiami 15 eurų bauda už kiekvieną atitinkamą darbuotoją ir už kiekvieną delsimo pranešti apie sudarytas sutartis dieną. Be to, nėra nustatytos viršutinės ribos; kadangi pažeidimas yra tęstinis, neteisėta veikla gali užtrukti ilgą laikotarpį, o dėl to mokėtina bauda gali neribotai didėti.

56.

Tokia sistema sukuria rimtų sunkumų kaltės atžvilgiu. Nors administracinės nuobaudos nėra tokios griežtos kaip bausmės baudžiamojoje teisėje, tačiau tie patys bendrieji principai taikomi abiem sistemoms. Savo išvadoje byloje Komisija prieš Tarybą teigiau, kad Teisingumo Teismo praktikoje taip pat yra paralelių tarp baudžiamųjų ir administracinių nuobaudų ( 41 ). Principų taikymo griežtumas skiriasi, tačiau akivaizdu, kad principai, kaip antai: nekaltumo prezumpcija, ne bis in idem taisyklė, teisėtumas ir kaltė, yra teisiniai konstruktai, taikomi tiek baudžiamojoje teisėje, tiek administracinėms valdžios institucijoms skiriant nuobaudas ( 42 ).

57.

Tuo remdamasis manau, kad Įstatyminiame dekrete Nr. 61/2000 įtvirtintos baudos yra neteisėtos atsižvelgiant į kaltės principą, pagal kurį bauda turi atspindėti pažeidėjo ketinimą. Siekiant užtikrinti šį principą, teisinės sistemos apima korekcinius kriterijus, kurie išreiškiami lengvinančiomis ar sunkinančiomis aplinkybės. Remiantis tokiu pat požiūriu, veika paprastai skirstoma į tyčinę ar neatsargią. Todėl nuobauda pritaikoma vadovaujantis pažeidėjo ketinimu, kuris savo ruožtu atskleidžia jo atsakomybę už pažeidimą. Bylų praktikoje toks veiksmas laikomas proporcingumo principo išraiška ( 43 ).

58.

Sprendime Louloudakis ( 44 ) Teisingumo Teismas konstatavo, kad nacionalinė nuobauda, skiriama automatiškai ir remiantis vieninteliu kriterijumi – automobilio cilindrų tūriu, neatsižvelgiant į automobilio amžių arba kitus reikalavimus ar taisykles, kurių savininkas laikėsi, pažeidžia Bendrijos teisę ( 45 ). Nors Teisingumo Teismas galutinai įvertinti priemonę paliko nacionaliniam teismui, sprendime pateikti svarstymai dėl kaltės yra reikšmingi šioje byloje.

59.

Mano nuomone, baudos, kurių viršutinė riba nenustatyta ir kurių dydis priklauso nuo pažeidimo trukmės ir įtrauktų darbuotojų skaičiaus bei kurioms netaikomi korekciniai kriterijai, kurie leistų pritaikyti bausmę atsižvelgiant į pažeidėjo kaltę, pažeidžia Bendrijos proporcingumo principą. Administracinė pareiga pateikti kiekvienos darbo sutarties dėl darbo ne visą darbo dieną kopiją papildoma baudžiamuoju elementu, kuriuo apie jį žinantys darbdaviai atgrasomi nuo to, kad būtų sudaromos tokios rūšies darbo sutartys. Galimybė būti nubaustam bauda, kurios viršutinė riba nenustatyta, paremta vien tuo, kiek laiko praėjo, skatina darbdavius pasirinkti kitos rūšies darbo sutartis. Paskata sudaryti kitos rūšies darbo sutartis yra dar didesnė, nes darbo visą darbo dieną sutarčių atveju tokios baudos netaikomos.

60.

Vis dėlto siūlau Teisingumo Teismui palikti šį klausimą išspręsti Landesgericht Bozen. Nagrinėjamos baudos savaiminį pobūdį reikia nagrinėti atsižvelgiant į visos Italijos administracinių nuobaudų sistemą. Tik tokiu atveju, jeigu nustatoma, kad vertinant pažeidėjo kaltės laipsnį neatsižvelgiama į korekcinius kriterijus, būtų pažeidžiama Bendrijos teisė. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas gali geriau nei Teisingumo Teismas sistemiškai įvertinti šią specifinę Italijos teisės sritį. Mano siūlomas sprendimas, kurį reikėtų pateikti Landesgericht Bozen, yra paprastas: jeigu pagal nacionalinę teisę nėra nuostatų, skirtų Įstatyminiame dekrete Nr. 61/2000 numatytoms baudoms pritaikyti, jis pažeidžia Bendrijos proporcingumo principą.

61.

Galiausiai būtina įvertinti, ar buvo pažeista Direktyva 76/207. Jau minėjau, kad šios direktyvos ir Direktyvos 97/81 santykis nėra bendrosios ir specialiosios taisyklės santykis, o tai reiškia, jog šias nuostatas galima aiškinti kartu. Nustačius, kad ginčijamos priemonės pažeidžia Direktyvą 97/81, mano nuomone, nebūtina nagrinėti, kokias problemas Įstatyminis dekretas Nr. 61/2000 kelia diskriminacijos dėl lyties atžvilgiu. Tačiau manau, kad tam tikros gairės praverstų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui priimant teisingą sprendimą.

62.

Nors Italijos vyriausybė savo rašytinėse pastabose nemini Direktyvos 76/207 ir nacionalinės teisės prieštaravimų, šiuo klausimu Komisija pateikė tvirtinimų, kad šios direktyvos nuostatos netaikomos šioje byloje.

63.

Nepritariu tokiam Komisijos požiūriui.

64.

Priėmus sprendimą Jenkins ( 46 ), akivaizdu, kad socialinės politikos srityje, ypač kovojant su diskriminacija dėl lyties, Bendrijos teisė taip pat draudžia netiesioginę diskriminaciją. Ta byla buvo susijusi su ne visą darbo dieną dirbančia moterimi, kurios atlyginimas buvo daug mažesnis nei jos kolegų vyrų. Atsakovė teigė, kad skirtingas atlyginimas buvo mokamas ne todėl, kad būtų sukurtas skirtingas vyrų ir moterų režimas, o greičiau todėl, kad atlyginimai būtų pritaikyti pagal specifinius požymius – darbą visą darbo dieną ir darbą ne visą darbo dieną. Teisingumo Teismas nustatė, kad tokiu skirtingu požiūriu nepažeidžiamas nediskriminavimo dėl lyties darbo užmokesčio atžvilgiu principas (EB 141 straipsnis), jeigu jis objektyviai pateisinamas ( 47 ), bet pažymėjo, kad jeigu visą darbo dieną dirbančių moterų būtų gerokai mažiau negu vyrų, tai būtų neteisėta diskriminacija ( 48 ).

65.

Sprendime Jenkins nustatytam vienodo požiūrio įvertinimo testui atlikti reikia analizuoti faktines aplinkybes, o tai Teisingumo Teismas ne visada gali. Todėl Teisingumo Teismas konstatavo, kad nacionalinis teismas turi įvertinti faktines aplinkybes siekdamas nustatyti, ar esama diskriminacijos tarp vyrų ir moterų, atsižvelgdamas į daugelį kriterijų, pavyzdžiui, į nacionalinių darbo institucijų parengtus statistinius duomenis ar kitus svarbius duomenis ( 49 ).

66.

Sprendimas Jenkins tapo nuolatine bylų praktika ( 50 ), nors ji susijusi daugiausia su EB 141 straipsniu, kurio nuostatos dėl vienodo darbo užmokesčio turi specifinių požymių. Trumpai tariant, netiesioginė diskriminacija dėl lyties šiuo metu draudžiama taip pat kaip ir tiesioginė diskriminacija. Ypač tai atskleidžiama 1997 m. gruodžio 15 d. Tarybos direktyvos 97/80/EB dėl įrodinėjimo pareigos diskriminacijos dėl lyties bylose ( 51 ) 2 straipsnio 2 dalyje, kurioje išreikšta Jenkins bylų praktiką:

„<…> vienodo požiūrio principo tikslais netiesioginė diskriminacija yra tada, kai tariamai neutrali nuostata, kriterijus ar praktika yra nepalanki gerokai didesnei daliai vienos lyties asmenų, išskyrus atvejus, kai tokia nuostata, kriterijus ar praktika yra tinkama ir būtina bei gali būti pateisinta objektyviais veiksniais, nesusijusiais su lytimi.“ ( 52 )

67.

Kadangi Direktyvos 97/80 2 straipsnio 2 dalis taikoma Direktyvoje 76/207 uždraustiems atvejams, Jenkins bylų praktika turi būti taikoma šioje byloje.

68.

Tokiomis aplinkybėmis užtenka tik nurodyti jau atliktą Italijos teisės nuostatų analizę. Remdamasis šiuo vertinimu, siūlau Teisingumo Teismui pripažinti, kad nustatant priemones, kuriomis trukdoma skatinti darbą ne visą darbo dieną, gali būti apribotos įsidarbinimo galimybės. Dėl šios išvados 36–60 punktuose išdėstytų priežasčių ginčijamos nacionalinės priemonės atgraso nuo ne visą darbo dieną dirbančių darbuotojų įdarbinimo. Atsižvelgdamas į tai, Landesgericht Bozen turi nustatyti, ar faktinėmis aplinkybėmis įrodoma, kad esama diskriminacijos dėl lyties. Jeigu tokio įvertinimo rezultatai parodytų, kad priemonė turi įtakos daug didesnei daliai moterų nei vyrų, nacionalinis teismas turi nuspręsti, kad tai pažeidžia Direktyvą 76/207, būtent jos 3 straipsnį.

69.

Atsižvelgdamas į išdėstytus samprotavimus, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Landesgericht Bozen pateiktą prejudicinį klausimą:

Bendrojo susitarimo dėl darbo ne visą darbo dieną, kurį sudarė UNICE, CEEP ir ETUC, pridėto prie 1997 m. gruodžio 15 d. Tarybos direktyvos 97/81/EB, 4 ir 5 straipsnius reikia aiškinti taip, kad jais draudžiama tokia nacionalinės teisės aktų nuostata, pagal kurią darbo sutarties dėl darbo ne visą darbo dieną kopija per 30 dienų nuo sutarties sudarymo turi būti persiųsta administracinei institucijai.

1976 m. vasario 9 d. Tarybos direktyvos 76/207/EEB dėl vienodo požiūrio į vyrus ir moteris principo taikymo įsidarbinimo, profesinio mokymo, pareigų paaukštinimo ir darbo sąlygų atžvilgiu 3 straipsnį reikia aiškinti taip, kad juo draudžiama nacionalinės teisės nuostata, pagal kurią reikalaujama persiųsti darbo sutarties dėl darbo ne visą darbo dieną kopiją administracinei institucijai per 30 dienų nuo sutarties sudarymo, jeigu įrodoma, kad ši nuostata turi įtakos daug didesnei daliai moterų nei vyrų. Nacionalinis teismas turi nustatyti, ar faktinėmis aplinkybėmis įrodoma diskriminaciją dėl lyties.