1

Savo ieškiniu Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė Teisingumo Teismo prašo, pirma, panaikinti 2004 m. spalio 26 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 2007/2004, įsteigiantį Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymo agentūrą (OL L 349, p. 1) ir, antra, palikti galioti šio reglamento pasekmes tol, kol bus priimtas naujas jį pakeisiantis reglamentas, išskyrus tiek, kiek Reglamentas Nr. 2007/2004 minėtai valstybei narei nenumato galimybės dalyvauti jį taikant.

2

EB sutarties trečiosios dalies IV antraštinė dalis (toliau – IV antraštinė dalis) įtvirtina teisinį pagrindą, leidžiantį nustatyti priemones vizų, prieglobsčio, imigracijos ir kitose su laisvu asmenų judėjimu susijusiose politikos srityse.

3

Amsterdamo sutartimi prie ES ir EB sutarčių pridėtas Protokolas dėl Jungtinės Karalystės ir Airijos pozicijos (toliau – Protokolas dėl IV antraštinės dalies) reglamentuoja šių valstybių narių dalyvavimą nustatant priemones, pateikiamas taikant IV antraštinėje dalyje esančias nuostatas.

4

Pagal Protokolo dėl IV antraštinės dalies 1 straipsnį laikydamosi 3 straipsnio nuostatų Jungtinė Karalystė ir Airija nedalyvauja nustatant priemones, siūlomas pagal IV antraštinę dalį, ir pagal šio protokolo 2 straipsnį šios priemonės šių valstybių narių neįpareigoja ir joms netaikomos.

5

Pagal Protokolo dėl IV antraštinės dalies 3 straipsnį:

„1.   Per tris mėnesius nuo pasiūlymo ar iniciatyvos pateikimo Tarybai pagal <…> IV antraštinę dalį Jungtinė Karalystė ir Airija gali raštu pranešti Tarybos pirmininkui apie savo pageidavimą dalyvauti nustatant ir taikant bet kurią iš pasiūlytų priemonių ir paskui ši valstybė narė turės teisę tai daryti. <…>

<…>

2.   Jeigu po atitinkamo laikotarpio neįmanoma nustatyti 1 dalyje nurodytos priemonės dalyvaujant Jungtinei Karalystei ar Airijai, Taryba gali priimti sprendimą pagal 1 straipsnį be Jungtinės Karalystės ar Airijos. Šiuo atveju taikomos 2 straipsnio nuostatos.“

6

Protokolo dėl IV antraštinės dalies 4 straipsnis suteikia Jungtinei Karalystei ir Airijai teisę bet kada pripažinti pagal IV antraštinę dalį nustatytas priemones. Tokiu atveju EB 11 straipsnio 3 dalyje numatyta procedūra taikoma mutatis mutandis.

7

Pagal Protokolo dėl IV antraštinės dalies 7 straipsnį „3 ir 4 straipsniai nepažeidžia Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą“.

8

Pagal Amsterdamo sutartimi prie ES ir EB sutarčių pridėto Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą (toliau – Šengeno protokolas) 1 straipsnį trylika Europos Sąjungos valstybių narių yra įgaliotos glaudžiau bendradarbiauti tarpusavyje Šengeno acquis, nurodyto šio protokolo priede, taikymo srityje.

9

Nurodytą Šengeno acquis sudaro, be kita ko, 1985 m. birželio 14 d. Šengene (Liuksemburgas) pasirašyta Sutartis tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos vyriausybių dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo (OL L 239, 2000, p. 13, toliau – Šengeno sutartis) bei 1990 m. birželio 19 d. taip pat Šengene pasirašyta Konvencija dėl Šengeno sutarties įgyvendinimo (OL L 239, 2000, p. 19, toliau – KŠSĮ). Šie du aktai kartu sudaro „Šengeno sutartis“.

10

Pagal šio protokolo 4 straipsnį:

„Airija ir Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė, kurios nėra įpareigotos laikytis Šengeno acquis, gali bet kada paprašyti dalyvauti taikant kai kurias arba visas Šengeno acquis nuostatas.

Taryba vieningu 1 straipsnyje minimų narių bei atitinkamos valstybės vyriausybės atstovo pritarimu priima sprendimą dėl prašymo.“

11

Šengeno protokolo 5 straipsnyje nustatyta:

„1.   Pasiūlymams ir iniciatyvoms, pateiktoms Šengeno acquis pagrindu, taikomos atitinkamos Sutarčių nuostatos.

Atsižvelgiant į tai, jeigu Airija ar Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė arba abi valstybės kartu per atitinkamą laikotarpį Tarybos pirmininkui raštu nepraneša apie savo pageidavimą dalyvauti taikant minėtas nuostatas, Europos bendrijos steigimo sutarties 11 straipsnyje arba Europos sąjungos sutarties 10 straipsnyje nustatytas leidimas laikomas suteiktu 1 straipsnyje išvardytoms valstybėms narėms ir Airijai arba Jungtinei Karalystei, jei kuri nors iš šių valstybių pageidauja dalyvauti šiose bendradarbiavimo srityse.

2.   Atitinkamos 1 dalies pirmojoje pastraipoje išvardytų Sutarčių nuostatos taikomos net tuo atveju, kai Taryba nenustato 2 straipsnio 1 dalies antrojoje pastraipoje nurodytų priemonių.“

12

Šengeno protokolo 8 straipsnyje numatyta:

„Dėl derybų, susijusių su naujų valstybių narių priėmimu į Europos Sąjungą, Šengeno acquis ir tolesnės priemonės, kurių institucijos imsis jo taikymo srityje, yra laikoma acquis, kurį visos valstybės kandidatės turi visiškai pripažinti.“

13

Deklaracijoje Nr. 45, susijusioje su Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą 4 straipsniu (toliau – Deklaracija Nr. 45), Aukštosios Susitariančios Šalys siūlo Tarybai prieš nusprendžiant dėl šio straipsnio pagrindu pateikto prašymo paprašyti Europos Bendrijų Komisijos nuomonės. Be to, pastarosios „įsipareigoja dėti visas pastangas, kad Airijai ir Jungtinei Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystei būtų leista, jei jos to pageidauja, pasinaudoti minėto protokolo 4 straipsnio nuostatomis, kad Taryba šiame straipsnyje numatytus sprendimus galėtų priimti šio protokolo įsigaliojimo ar bet kurią vėlesnę dieną“ (Neoficialus vertimas).

14

Remiantis Deklaracija Nr. 46, susijusia su Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą 5 straipsniu (toliau – Deklaracija Nr. 46), Aukštosios Susitariančios Šalys „įsipareigoja dėti visas pastangas, kad visos valstybės narės galėtų veikti Šengeno acquis srityje, ypač kai Airija ir Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė sutiko su kai kuriomis ar visomis šios acquis nuostatomis pagal (Šengeno protokolo) 4 straipsnį“ (Neoficialus vertimas).

15

Pagal Šengeno protokolo 4 straipsnio antrąją pastraipą 2000 m. gegužės 29 d. Taryba priėmė Sprendimą 2000/365/EB dėl Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystės prašymo dalyvauti įgyvendinant kai kurias Šengeno acquis nuostatas (OL L 131, p. 43).

16

Šio sprendimo 1 straipsnyje yra išvardytos nuostatos, kurias įgyvendinant dalyvauja Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė.

17

To paties sprendimo 8 straipsnio 2 dalyje nustatyta:

„Nuo šio sprendimo priėmimo dienos Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė yra laikoma neatšaukiamai pranešusi Tarybos pirmininkui pagal Šengeno protokolo 5 straipsnį, kad ji nori dalyvauti visuose pasiūlymuose ir iniciatyvose, kurie remiasi 1 straipsnyje nurodytu Šengeno acquis. Toks dalyvavimas atitinkamai apima 5 straipsnio 1 ir 2 dalyse nurodytas teritorijas tiek, kiek tie pasiūlymai ir iniciatyvos yra grindžiami Šengeno acquis nuostatomis, kurios toms teritorijoms tapo privalomos.“

18

Kaip matyti iš Reglamento Nr. 2007/2004 preambulėje esančių nuorodų, jis buvo priimtas EB 62 straipsnio 2 punkto a papunkčio ir EB 66 straipsnio pagrindu.

19

Šio reglamento pirmosios keturios konstatuojamosios dalys išdėstytos taip:

20

Iš Reglamento Nr. 2007/2004 dvidešimt trečios–dvidešimt šeštos konstatuojamųjų dalių matyti, kad jis skirtas plėtoti Šengeno acquis nuostatas, todėl:

21

Su Jungtine Karalyste susijusi Reglamento Nr. 2007/2004 dvidešimt penkta konstatuojamoji dalis išdėstyta taip:

„Šis reglamentas plėtoja Šengeno acquis nuostatas, kuriose Jungtinė Karalystė pagal <…> Sprendimą 2000/365 <…> nedalyvauja. Todėl Jungtinė Karalystė nedalyvauja jį priimant ir dėl to jis nėra jai privalomas ar taikomas.“

22

Pagal Reglamento Nr. 2007/2004 1 straipsnį:

„1.   Siekiant pagerinti bendrą Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymą, įsteigiama <…> (Agentūra).

2.   Nors ir manydama, kad atsakomybė už išorės sienų kontrolę ir stebėjimą tenka valstybėms narėms, Agentūra palengvina ir padaro veiksmingesnį esamų bei būsimų Bendrijos priemonių, susijusių su išorės sienų valdymu, taikymą. Ji tai daro užtikrindama valstybių narių veiksmų koordinavimą įgyvendinant tas priemones, taip prisidėdama prie veiksmingo, aukšto ir vienodo asmenų kontrolės ir valstybių narių išorės sienų stebėjimo lygio.

3.   Agentūra taip pat teikia Komisijai ir valstybės narėms visą reikiamą techninę pagalbą ir dalijasi išorės sienų valdymo patirtimi bei skatina valstybių narių solidarumą.

4.   Šiame reglamente nuorodos į valstybių narių išorės sienas – tai valstybių narių sausumos ir jūrų sienos bei jų oro ir jūrų uostai, kuriems taikomos Bendrijos teisės nuostatos asmenims kertant išorės sienas.“

23

Reglamento Nr. 2007/2004 2 straipsnyje išvardijami pagrindiniai Agentūros uždaviniai, kurie, inter alia, yra: koordinuoti valstybių narių operatyvų bendradarbiavimą išorės sienų valdymo srityje; padėti valstybėms narėms mokyti valstybių sienų apsaugos pareigūnus, įskaitant bendrų mokymo reikalavimų nustatymą; stebėti su išorės sienų kontrole ir stebėjimu susijusių mokslo tyrimų plėtrą; padėti valstybėms narėms tais atvejais, kai prie išorės sienų reikia didesnės techninės ir operatyvios pagalbos; teikti valstybėms narėms reikiamą pagalbą organizuojant bendras grąžinimo operacijas.

24

Pagal to paties 2 straipsnio 2 dalį nepažeidžiant Agentūros įgaliojimų, valstybės narės gali operatyviu lygiu tęsti bendradarbiavimą su kitomis valstybėmis narėmis ir (arba) trečiosiomis šalimis prie išorės sienų, jei toks bendradarbiavimas papildo Agentūros veiklą. Tačiau valstybės narės privalo susilaikyti nuo veiksmų, kurie keltų pavojų Agentūros veiklai arba jos tikslų įgyvendinimui, ir pranešti pastarajai apie šiuos operatyvius veiksmus prie išorės sienų, kuriuose ji nedalyvauja.

25

Remiantis Reglamento Nr. 2007/2004 3 straipsniu Agentūra taip pat turi vertinti, tvirtinti ir koordinuoti valstybių narių pasiūlymus dėl bendrų operacijų ir bandomųjų projektų bei gali pati imtis tokių iniciatyvų bendradarbiaudama su valstybėmis narėmis. Be to, ji gali nuspręsti bendrai finansuoti bendras operacijas arba bandomuosius projektus.

26

Pagal to paties reglamento 5 straipsnį Agentūra nustato ir toliau plėtoja bendrąją pagrindinę sienų apsaugos pareigūnų mokymo programą ir Europos lygiu vykdo valstybių narių sienų apsaugos pareigūnų instruktorių mokymą. Ji taip pat turi rengti valstybių narių kompetentingų nacionalinių tarnybų pareigūnams skirtus papildomus mokymo kursus ir seminarus, susijusius su išorės sienų kontrole bei stebėjimu ir trečiųjų šalių piliečių grąžinimu.

27

Remiantis Reglamento Nr. 2007/2004 7 straipsniu Agentūra sudaro ir tvarko centralizuotą išorės sienų kontrolei ir stebėjimui skirtos ir valstybėms narėms priklausančios technikos įrangos, kurią jos savanoriškai yra pasirengusios laikinai perduoti kitoms valstybėms narėms, Agentūrai atlikus poreikių ir rizikos analizę, registrą.

28

Reglamento 12 straipsnyje numatyta:

„1.   Agentūra palengvina valstybių narių ir Airijos bei Jungtinės Karalystės bendradarbiavimą jos veiklos sričiai priklausančiais klausimais ir tiek, kiek reikia, 2 straipsnio 1 dalyje nustatytiems uždaviniams atlikti.

2.   Pagal 2 straipsnio 1 dalies f punktą Agentūros teikiama pagalba apima valstybių narių bendrų grąžinimo operacijų, kuriose taip pat dalyvauja Airija arba Jungtinė Karalystė, arba abi šios valstybės, organizavimą.

3.   Šio reglamento taikymas Gibraltaro sienų atžvilgiu sustabdomas iki tos dienos, kol bus pasiektas susitarimas dėl priemonių, susijusių su asmenų kirtimu valstybių narių išorės sienų, taikymo srities.“

29

Reglamento Nr. 2007/2004 21 straipsnio 3 dalyje nustatyta:

„Su Šengeno acquis įgyvendinimu, taikymu ir plėtojimu susijusios šalys dalyvauja Agentūros veikloje. Šios šalys Valdančiojoje taryboje turi po vieną atstovą ir po vieną pakaitinį atstovą. Pagal atitinkamas jų asociacijos susitarimų nuostatas bus parengta tvarka, nustatanti, inter alia, šių šalių dalyvavimo Agentūros darbe pobūdį, mastą bei išsamias taisykles, įskaitant nuostatas dėl finansinių įnašų ir personalo.“

30

2003 m. lapkričio 11 d. Komisija pateikė Tarybai reglamento dėl Agentūros įsteigimo pasiūlymą.

31

2004 m. vasario 11 d. Jungtinė Karalystė pranešė Tarybai apie savo ketinimą dalyvauti priimant Reglamentą Nr. 2007/2004. Šiuo atžvilgiu ji rėmėsi Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies antrojoje pastraipoje bei Protokole dėl IV antraštinės dalies numatyta pranešimo procedūra.

32

2004 m. spalio 26 d. Taryba priėmė Reglamentą Nr. 2007/2004. Nepaisant 2004 m. vasario 11 d. pranešimo, Jungtinei Karalystei nebuvo leista dalyvauti priimant šį reglamentą motyvuojant tuo, kad jis yra Šengeno acquis, kuriame Jungtinė Karalystė pagal Sprendimą 2000/365 nedalyvauja, nuostatų plėtojimas.

33

Manydama, kad Tarybos atsisakymas jai leisti dalyvauti priimant Reglamentą Nr. 2007/2004 yra Šengeno protokolo 5 straipsnio pažeidimas, Jungtinė Karalystė pareiškė šį ieškinį.

34

Jungtinė Karalystė Teisingumo Teismo prašo:

35

Taryba prašo atmesti ieškinį ir priteisti iš Jungtinės Karalystės bylinėjimosi išlaidas.

36

2005 m. rugpjūčio 17 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi Airijai, Lenkijos Respublikai ir Slovakijos Respublikai buvo leista įstoti į bylą Jungtinės Karalystės reikalavimams palaikyti, o Ispanijos Karalystei bei Europos Bendrijų Komisijai buvo leista įstoti į bylą Tarybos reikalavimams palaikyti.

37

Jungtinė Karalystė visų pirma tvirtina, kad, nesuteikusi galimybės jai dalyvauti Reglamento Nr. 2007/2004 priėmimo procedūroje, Taryba rėmėsi klaidingu Šengeno protokolo aiškinimu ir pažeidė jo 5 straipsnį.

38

Iš tiesų negalima manyti, kad Šengeno protokolo 5 straipsniu nustatyta sistema priklauso nuo to paties protokolo 4 straipsnyje nustatytos sistemos. Šio protokolo 4 ir 5 straipsniai yra savarankiški ir todėl, jei Jungtinė Karalystė pageidauja dalyvauti taikant šio 5 straipsnio pagrindu priimtas nuostatas, neturi būti pagal minėtą 4 straipsnį iš anksto pripažinta, kad ji gali dalyvauti atitinkamoje Šengeno acquis dalyje.

39

Pagrįsdama savo poziciją, Jungtinė Karalystė, be kita ko, tvirtina, jog Tarybos pateikiamas Šengeno protokolo 4 ir 5 straipsnių aiškinimas prieštarauja šių dviejų nuostatų struktūrai ir formuluotei, kad jis paneigia pačią šiuo 5 straipsniu įtvirtinto mechanizmo esmę ir kad jis neatitinka Deklaracijos Nr. 46.

40

Be to, pagal šią valstybę narę, taip aiškinant Šengeno protokolo 5 straipsnis prarastų savo veiksmingumą, nes juo siekiama, be kita ko, užtikrinti maksimalų Jungtinės Karalystės ir Airijos dalyvavimą taikant Šengeno acquis pagrįstas nuostatas, ir toks aiškinimas nėra būtinas nei Protokolo dėl IV antraštinės dalies 7 straipsnio veiksmingumui užtikrinti, nei Šengeno acquis vientisumui išsaugoti. Bet kuriuo atveju tokio aiškinimo padariniai būtų aiškiai neproporcingi, palyginti su siekiamu tikslu, ir kadangi, kaip matyti iš dabartinės Tarybos praktikos, ji „plačiai ir neapibrėžtai“ supranta, kas yra „pasiūlymai ir iniciatyvos, pateikti Šengeno acquis pagrindu“, tai lemtų, kad minėtame 5 straipsnyje numatytas mechanizmas galėtų veikti neatitinkančiu teisinio saugumo principo bei pagrindinių tvirtesnį bendradarbiavimą reglamentuojančių principų būdu.

41

Jungtinė Karalystė subsidiariai nurodo, kad jei Tarybos siūlomas Šengeno protokolo 4 ir 5 straipsnių aiškinimas būtų teisingas, šio protokolo 5 straipsnio 1 dalies pirmojoje pastraipoje esanti frazė „pasiūlymai ir iniciatyvos, pateikti Šengeno acquis pagrindu“ turėtų būti suprantama kaip apimanti tik priemones, kurios iš esmės susijusios su Šengeno acquis („nuo Šengeno neatsiejamos“ priemonės), pavyzdžiui, priemones, iš dalies keičiančias šio acquis dalimi esančias nuostatas, ir prie kurių Jungtinė Karalystė negali prisijungti iš anksto neįsipareigojusi laikytis jų pakeitimo pagrindu esančių nuostatų. Tačiau į šios nuostatos taikymo sritį nepatenka priemonės, paprasčiausia „susijusios su Šengenu“, tai yra tos, kurios, nors ir skirtos plėtoti ar įvykdyti tam tikrus Šengeno acquis tikslus, nėra taip glaudžiai susijusios su šiuo acquis, kad pastarojo vientisumui iškiltų pavojus, jei jame nedalyvaujanti valstybė narė vis dėlto galėtų dalyvauti priimant šias priemones. Iš to išplaukia, kad priimant pastarajai kategorijai priklausančias priemones Jungtinės Karalystės poziciją reglamentuoja ne šio protokolo nuostatos, bet, atsižvelgiant į konkretų atvejį, Protokolo dėl IV antraštinės dalies ar atitinkamos „trečiojo ramsčio“ nuostatos. Kadangi Reglamentas Nr. 2007/2004 laikytinas priklausančiu tai pačiai priemonių kategorijai, Jungtinei Karalystei neturėjo būti atimta galimybė dalyvauti jį priimant.

42

Taryba teigia, pirma, kad, priešingai tam, ką tvirtina Jungtinė Karalystė, Šengeno protokolo 5 straipsnio tikslas yra ne pripažinti pastarosios teisę, bet visame Šengeno acquis dalyvaujančioms valstybėms narėms užtikrinti, kad jų veiksmai nebus ginčijami dėl kitų valstybių narių susilaikymo juose dalyvauti. Be to, šį aiškinimą patvirtina šios nuostatos formuluotė, nes, skirtingai nuo to paties protokolo 4 ir Protokolo dėl IV antraštinės dalies 3 straipsnių formuluotės, ji tokios teisės aiškiai nenumato.

43

Tarybos teigimu, Jungtinės Karalystės pateikiamas Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies aiškinimas panaikina to paties protokolo 4 straipsnyje numatytos patvirtinimo procedūros veiksmingumą, nes tuo atveju, jei valstybei narei šio straipsnio pagrindu nebūtų suteikta teisė dalyvauti priimant konkrečią priemonę, ši valstybė narė, pasinaudodama minėtame 5 straipsnyje numatyta procedūra, vis dėlto galėtų dalyvauti taikant bet kokią nagrinėjamos srities plėtrai skirtą priemonę. Todėl Šengeno acquis vientisumas nebūtų užtikrintas ir Protokolo dėl IV antraštinės dalies 7 straipsnis, numatantis, kad šio protokolo 3 ir 4 straipsniai nepažeidžia Šengeno protokolo nuostatų, taip pat prarastų veiksmingumą.

44

Antra, Taryba teigia, kad skirtumo, kurį Jungtinė Karalystė nurodo esant tarp „nuo Šengeno neatsiejamų“ priemonių ir tiesiog „su Šengenu susijusių“ priemonių, negalima pagrįsti nei pirmine, nei antrine teise. Šiuo klausimu ji pažymi, kad Jungtinės Karalystės siūlomas „su Šengenu susijusių“ priemonių apibrėžimas yra paremtas klaidingu suvokimu to, kas galėtų kelti grėsmę Šengeno acquis vientisumui, ir kad nagrinėjamas skirtumas sukelia nereikalingą teisinį nesaugumą, nes jis sukuria skirtumą tarp to, ką reikia suprasti kaip „Šengeno acquis plėtojimo priemonę“, kai reikia priimti Islandijos Respublikai ir Norvegijos Karalystei taikytiną priemonę arba Jungtinei Karalystei ir Airijai taikytiną priemonę.

45

Trečia, Taryba pabrėžia, kad jos pozicija yra visiškai suderinama su proporcingumo principu bei su tvirtesnio bendradarbiavimo srityje taikomomis taisyklėmis. Iš tiesų, pirma, proporcingumo principas sutarties rengėjų neįpareigoja. Antra, tvirtesnį bendradarbiavimą reglamentuojančios ES ir EB sutarčių nuostatos nepažeidžia Šengeno protokolo nuostatų.

46

Airija mano, kad Jungtinės Karalystės pateikiamas Šengeno protokolo 4 ir 5 straipsnių aiškinimas atitinka šių straipsnių formuluotę bei dabartinę Tarybos praktiką dėl su Šengeno acquis susijusių priemonių, kurias taikant buvo leista dalyvauti Jungtinei Karalystei ir Airijai. Šį aiškinimą pagrindžia įvairios deklaracijos dėl Šengeno protokolo, pridėtos prie Amsterdamo sutarties baigiamojo akto. Be to, Taryba negali įrodyti konkrečios žalos rizikos, kuri Šengeno acquis kiltų tuo atveju, jei priimant Reglamentą Nr. 2007/2004 būtų dalyvavusi Jungtinė Karalystė.

47

Pagal Lenkijos Respubliką, atsižvelgiant į „Šengeno acquis“ sąvokos į neapibrėžtumą, negalima aiškiai nustatyti, ar Reglamentas Nr. 2007/2004 priklauso šiam acquis, ar jis yra tik jo plėtojimas. Vis dėlto ji mano, kad šis reglamentas yra labiau šio acquis plėtojimo priemonė. Todėl Jungtinės Karalystės teisė dalyvauti Šengeno acquis plėtojimo priemonėse tiesiogiai išplaukia iš Šengeno protokolo 5 straipsnio ir jai nėra taikoma sąlyga pirmiau įgyvendinti to paties protokolo 4 straipsnį. Be to, nėra jokių kliūčių leisti Jungtinei Karalystei dalyvauti priimant minėtą reglamentą, nes šis dalyvavimas nesudarytų grėsmės nei Šengeno acquis vientisumumui, nei veikimui, nei jo įgyvendinimui.

48

Slovakijos Respublikos teigimu, Jungtinės Karalystės teisė dalyvauti priimant Reglamentą Nr. 2007/2004 priklauso nuo to, ar kiltų grėsmė jau taikomo Šengeno acquis vientisumui ir nuoseklumui. Kadangi Taryba Jungtinei Karalystei šią teisę atsisakė suteikti, ji turi pateikti įrodymų, kad šios valstybės narės dalyvavimas taikant šį reglamentą sudaro tokią grėsmę. Tačiau nagrinėjamu atveju šios grėsmės nėra.

49

Ispanijos Karalystė mano, kad Jungtinės Karalystės ieškinys yra nepagrįstas. Iš tiesų, pirma, pagrindinis Jungtinės Karalystės reikalavimas yra pagrįstas tariama teise, kuri buvo jai suteikta Šengeno protokolo straipsniu, kurios jis, Ispanijos Karalystės nuomone, jai nepripažįsta. Jungtinės Karalystės pateikiamas aiškinimas reiškia realią riziką remiantis šiuo protokolu nustatytu tvirtesniu bendradarbiavimu jau priimtoms priemonėms, nes jis keltų pavojų Šengeno acquis vientisumui ir nuoseklumui. Antra, subsidiariu Jungtinės Karalystės reikalavimu neatsižvelgiama į faktą, kad nustatyti, kurias priemones reikia laikyti Šengeno acquis pagrįstomis priemonėmis, turi Taryba, o Šengeno sutarčių šalimi nesanti valstybė narė to daryti negali.

50

Komisija pabrėžia, kad pagrindinis tvirtesnio bendradarbiavimo bendrai ir Šengeno acquis konkrečiai požymis yra jų vientisumas. Todėl šio vientisumo išsaugojimas ir apsauga bei Šengeno acquis nuoseklumas yra esminis rūpestis. Žinoma, Šengeno protokolas numato dalinį valstybės narės, nesančios Šengeno sutarčių šalimi, dalyvavimą, bet ne atitinkamų valstybių narių galimybę „pasirinkti“, dėl ko dalyvavimas ir įsipareigojimai būtų fragmentiški.

51

Komisijos teigimu, Jungtinės Karalystės pateikiamas Šengeno protokolo 4 ir 5 straipsnių aiškinimas prieštarauja šio protokolo struktūrai bei logikai ir daro žalą Šengeno acquis nuoseklumui bei vientisumui.

52

Ji taip pat mano, kad Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies pirmojoje pastraipoje esanti frazė „pateiktoms Šengeno acquis pagrindu“ neapima „plačios ir neapibrėžtos“ priemonių, kurias gali priimti tvirtesnio bendradarbiavimo veiksmuose dalyvaujančios valstybės narės, sąvokos, nors sprendimas pasiūlymą kvalifikuoti kaip „Šengeno acquis pagrindu pateiktą“ priemonę beveik nesiskiria nuo sprendimo, kuriuo siekiama nustatyti tinkamą teisinį pagrindą Bendrijos teisės aktui priimti.

53

Galiausiai Komisija pažymi, kad, atsižvelgiant į ypatingą Agentūros pobūdį, pastarosios įsteigimas yra „nuo Šengeno neatsiejama“ priemonė Jungtinės Karalystės suprantama šio išsireiškimo prasme ir kad šis įsisteigimas yra neatsiejamai susijęs su Šengeno acquis. Be to, Agentūra yra susijusi su sritimi, kurioje Jungtinė Karalystė nusprendė nedalyvauti. Todėl tai, kad pastarajai nebuvo leista dalyvauti priimant Reglamentą Nr. 2007/2004, yra teisėta.

54

Norint nuspręsti dėl pagrindinio Jungtinės Karalystės argumento, reikia išnagrinėti, ar Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies antroji pastraipa turi būti aiškinama taip, kad ji taikytina tik pasiūlymams ir iniciatyvoms, pateiktoms Šengeno acquis, kurį taikant Jungtinei Karalystei ir (arba) Airijai buvo leista dalyvauti pagal to paties protokolo 4 straipsnį, pagrindu, ar, atvirkščiai, kaip tai tvirtina pirmoji valstybė narė, šias dvi nuostatas reikia laikyti viena nuo kitos nepriklausomomis.

55

Šiuo tikslu reikia atsižvelgti ne tik į nagrinėjamų nuostatų formuluotę, bet ir jų struktūrą, su jomis susijusias aplinkybes, jomis siekiamą tikslą bei jų veiksmingumą.

56

Šiuo atveju reikia konstatuoti, kad Šengeno protokolo 1 straipsnis leido trylikai valstybių narių glaudžiau bendradarbiauti tarpusavyje Šengeno acquis, kuris privalomas šioms valstybėms, srityse. Be to, iš šio protokolo 2 straipsnio išplaukia, kad visos priemonės, priimtos įgyvendinant šį tvirtesnį bendradarbiavimą, turi būti laikomos sudėtine šio acquis dalimi, kurį, be to, pagal to paties protokolo 8 straipsnį turi visiškai pripažinti valstybės kandidatės.

57

Kadangi Jungtinė Karalystė ir Airija buvo vienintelės valstybės narės, nedalyvaujančios Šengeno sutartyse, kurios yra minėto tvirtesnio bendradarbiavimo pagrindas, šios dvi valstybės atsidūrė ypatingoje padėtyje, į kurią Šengeno protokole atsižvelgiama dviem atžvilgiais.

58

Pirma, kaip tai numato Šengeno protokolo 4 straipsnis, jis suteikia šioms dviem valstybės narėms teisę bet kada paprašyti dalyvauti taikant vien dalį Šengeno acquis nuostatų, galiojančių prašymo dalyvauti pateikimo dieną. Antra, to paties protokolo 5 straipsnio 1 dalies antrojoje pastraipoje minėtoms valstybėms narėms numatyta teisė nedalyvauti pasiūlymuose ir iniciatyvose, pateiktuose šio acquis pagrindu.

59

Nors šios dvi nuostatos reglamentuoja du skirtingus Šengeno acquis aspektus, vis dėlto vien šio konstatavimo nepakanka tam, kad būtų galima pagrįstai teigti, jog jos turi būti suprantamos kaip nepriklausomos viena nuo kitos.

60

Iš tikrųjų, kaip matyti iš Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies pirmojoje pastraipoje vartojamų žodžių „pasiūlymai ir iniciatyvos, pateikti Šengeno acquis pagrindu“, šioje nuostatoje nurodytos priemonės pagrįstos Šengeno acquis to paties protokolo 4 straipsnio prasme ir jos yra tik įgyvendinimas ar vėlesnis plėtojimas.

61

Todėl logiškai mąstant tokios priemonės turi atitikti nuostatas, kurias jos įgyvendina ar kurių plėtojimas jos yra, nes jos suponuoja tiek šių nuostatų, tiek jų pagrindu esančių principų pripažinimą.

62

Iš to išplaukia, kad taikant Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalį valstybės narės dalyvavimas priimant priemonę yra galimas, tik jei ši valstybė yra įsipareigojusi laikytis Šengeno acquis, į kurį patenka priemonė, kurią ketinama priimti ar kurio plėtojimas ji yra.

63

Tokiomis aplinkybėmis, nors Šengeno protokolo 4 straipsnis numato galimybę Jungtinei Karalystei ir Airijai prisijungti prie Šengeno acquis, šioms valstybėms narėms negali būti leista dalyvauti priimant priemonę pagal to paties protokolo 5 straipsnio 1 dalį, jei Taryba iš anksto joms nedavė leidimo įsipareigoti pagal minėtos priemonės pagrindu esantį acquis.

64

Be to, pirmiau pateikiamas aiškinimas atitinka tiek Šengeno protokolo 4 straipsniu, tiek jo 5 straipsniu siekiamą tikslą ir jis visiškai užtikrina kiekvienos iš šių dviejų nuostatų veiksmingumą.

65

Iš tiesų šis aiškinimas visiškai nekelia grėsmės Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies antrąja pastraipa Jungtinei Karalystei ir Airijai suteiktai galimybei pasirinkti, net jei šioms valstybėms narėms buvo leista įsipareigoti pagal visą ar dalį Šengeno acquis, nedalyvauti priimant acquis dalies, prie kurios pastarosioms buvo leista prisijungti, įgyvendinimo ar plėtojimo priemones.

66

Be to, toks aiškinimas leidžia atsižvelgti ir į Šengeno protokolo 4 straipsnio formuluotę, ir į jo tikslą, nes to paties protokolo 5 straipsniu atitinkamoms dviem valstybėms nustatyta lanksti sistema, pagal kurią jos gali laisvai pasirinkti – prisijungti ar ne – prie Šengeno acquis įgyvendinimo ar plėtojimo priemonių, leidžia lengviau apsispręsti, o tai šioms valstybėms būtų sunkiau padaryti norint įsipareigoti pagal Šengeno acquis nuostatas, jei nebūtų tokio pasirinkimo, ir todėl jas paskatina kuo labiau pasinaudoti tuo pačiu 4 straipsniu suteikta galimybe.

67

Atvirkščiai, remiantis Jungtinės Karalystės pateiktu aiškinimu, Šengeno protokolo 4 straipsnis prarastų visą veiksmingumą, nes Jungtinė Karalystė ir Airija galėtų dalyvauti visuose pasiūlymuose ir iniciatyvose, pateiktose Šengeno acquis pagrindu pagal šio protokolo 5 straipsnio 1 dalį, nors šios valstybės narės neįsipareigojo laikytis atitinkamų šio acquis nuostatų arba joms nebuvo leista dalyvauti jas taikant pagal to paties protokolo 4 straipsnio antrąją pastraipą. Tačiau, kaip matyti iš Deklaracijos Nr. 45, minėtas 4 straipsnis yra esminis Šengeno protokolu įtvirtintoje sistemoje, nes juo siekiama užtikrinti maksimalų visų valstybių narių dalyvavimą Šengeno acquis.

68

Atsižvelgiant į tai, kad išdėstyta, reikia padaryti išvadą, kad su Jungtinės Karalystės pateiktu Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies antrosios pastraipos aiškinimu negalima sutikti ir kad ši nuostata turi būti suprantama kaip taikytina tik pasiūlymams ir iniciatyvoms, pateiktoms remiantis Šengeno acquis, kurį taikant Jungtinei Karalystei ir (arba) Airijai buvo leista dalyvauti pagal to paties protokolo 4 straipsnį.

69

Be to, šį aiškinimą pagrindžia Sprendimo 2000/365 8 straipsnio 2 dalis, iš kurios taip pat matyti, kad dalyvavimas pasiūlymuose ir iniciatyvose, pateiktuose Šengeno acquis pagrindu, galimas, tik jeigu jo nuostatos, su kuriomis šie pasiūlymai ir iniciatyvos susiję, taikomos pageidaujančioje dalyvauti valstybėje narėje, o tai reiškia, kad ši valstybė narė iš anksto įsipareigojo laikytis šio acquis.

70

Šioje byloje aišku, kad Jungtinė Karalystė neįsipareigojo laikytis Šengeno acquis dalies, kuri apima Reglamentą Nr. 2007/2004, t. y. susijusios su išorės sienų kirtimu.

71

Tokiomis aplinkybėmis reikia konstatuoti, kad nereiškia, jog atsisakydama suteikti Jungtinei Karalystei teisę dalyvauti priimant Reglamentą Nr. 2007/2004, nes šiai valstybei narei nebuvo iš anksto leista dalyvauti šį reglamentą apimančioje bendradarbiavimo srityje, Taryba neteisingai aiškino ir taikė Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies antrąją pastraipą.

72

Iš to išplaukia, kad pagrindinį Jungtinės Karalystės argumentą, kuriuo pagrįstas šis ieškinys dėl panaikinimo, reikia atmesti kaip nepagrįstą.

73

Dėl subsidiaraus Jungtinės Karalystės argumento visų pirma reikia pažymėti, kad skirtumo, kurį ši valstybė narė nurodo esant tarp „nuo Šengeno neatsiejamų“ priemonių ir „su Šengenu susijusių“ priemonių, negalima pagrįsti nei ES ir EB sutartimis, nei antrine Bendrijos teise.

74

Be to, reikia pažymėti, kad nors Jungtinė Karalystė ir nesutinka su Tarybos kvalifikavimu, ji pati pripažįsta, kad Reglamentas Nr. 2007/2004 turi ryšį su Šengeno acquis nuostatomis, nes ji mano, kad jis vis dėlto yra „su Šengenu susijusi“ priemonė.

75

Nepaisant šių argumentų ir aplinkybės, kad nagrinėjamu atveju tariamai klaidingas kvalifikavimas, kuriuo Taryba kaltinama, nėra tiesiogiai susijęs su teisinio pagrindo Reglamentui Nr. 2007/2004 priimti, t. y. EB 62 straipsnio 2 punkto a papunkčio ir EB 66 straipsnio, pasirinkimu, reikia konstatuoti, kad, kaip ir Bendrijos akto teisinio pagrindo pasirinkimas, Tarybos Reglamento Nr. 2007/2004 pripažinimas Šengeno acquis nuostatų plėtojimo priemone turėjo tiesioginį poveikį nustatant šio reglamento priėmimo procedūrą reglamentuojančias nuostatas, o todėl ir Jungtinės Karalystės galimybei dalyvauti šioje procedūroje.

76

Iš tiesų tiek, kiek Jungtinės Karalystės pasinaudojimui galimybe dalyvauti priimant pasiūlymą, pateiktą taikant IV antraštinės dalies nuostatas, nenustatyta, remiantis Protokolo dėl IV antraštinės dalies 3 straipsnio 1 dalimi, jokia sąlyga, išskyrus pranešti per pastarojoje nuostatoje nustatytą terminą, Reglamento Nr. 2007/2004 pripažinimas Šengeno acquis nuostatų plėtojimo priemone turėjo tiesioginį poveikį teisėms, kurios pripažįstamos šiai valstybei narei.

77

Atsižvelgiant į šį konstatavimą ir analogiškai tam, kas taikoma teisinio pagrindo Bendrijos teisės aktui parinkimo srityje, darytina išvada, kad tokioje situacijoje, kokia yra pagrindinėje byloje, Bendrijos akto pasiūlymo ar iniciatyvos, pateiktų Šengeno acquis pagrindu Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies pirmosios pastraipos prasme, kvalifikavimas turi būti grindžiamas objektyviais kriterijais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė ir kuriems, be kita ko, priskirtinas teisės akto tikslas bei turinys (žr. 1991 m. birželio 11 d. Sprendimo Komisija prieš Tarybą, vadinamojo „Titano dioksidas“, C-300/89, Rink. p. I-2867, 10 punktą; 2005 m. rugsėjo 13 d. Sprendimo Komisija prieš Tarybą, C-176/03, Rink. p. I-7879, 45 punktą ir 2007 m. spalio 23 d. Sprendimo Komisija prieš Tarybą, C-440/05, Rink. p. I-9097, 61 punktą).

78

Atsižvelgiant į šiuos argumentus reikia išnagrinėti, ar, kaip teigia Jungtinė Karalystė, Taryba Reglamentą Nr. 2007/2004 nepagrįstai pripažino Šengeno acquis nuostatas plėtojančia priemone.

79

Kalbant apie Reglamento Nr. 2007/2004 tikslą iš jo pirmųjų trijų konstatuojamųjų dalių bei jo pirmo straipsnio 1 ir 2 dalių matyti, kad jis skirtas pagerinti bendrą išorės sienų valdymą bei palengvinti ir padaryti veiksmingesnį bendrų taisyklių dėl standartų ir procedūrų, skirtų šių sienų kontrolei, taikymą.

80

Kalbant apie Reglamento Nr. 2007/2004 turinį, reikia pažymėti, kad juo įsteigtos Agentūros uždavinys, kaip tai išplaukia iš šio reglamento trečios konstatuojamosios dalies ir 2 straipsnio, yra, be kita ko, koordinuoti valstybių narių operatyvų bendradarbiavimą išorės sienų valdymo srityje, padėti valstybėms narėms mokyti valstybių sienų apsaugos pareigūnus ir padėti minėtoms valstybėms tais atvejais, kai prie išorės sienų reikia didesnės techninės ir operatyvios pagalbos.

81

Šiuo atžvilgiu reikia konstatuoti, kad, pirma, bendros taisyklės, kurias nurodo Reglamentas Nr. 2007/2004 ir kurias reikia taikyti bendrai valdant išorės sienas, buvo nustatytos KŠSĮ įsteigto Vykdomojo komiteto priimtame Bendrajame vadove (OL C 313, 2002, p. 97).

82

Kaip matyti iš 2001 m. balandžio 24 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 790/2001, paliekančio Tarybai įgyvendinimo įgaliojimus dėl tam tikrų išsamių nuostatų ir praktinės tvarkos vykdant pasienio kontrolę bei priežiūrą (OL L 116, p. 5), minėtas vadovas buvo priimtas siekiant įgyvendinti KŠSĮ II antraštinės dalies II skyriaus „Išorės sienų kirtimas“ nuostatas ir jis yra Šengeno protokolo pirmame straipsnyje nurodyto Šengeno acquis dalis, remiantis 1999 m. gegužės 20 d. Tarybos sprendimo dėl Šengeno acquis apibrėžimo siekiant nustatyti kiekvienos acquis nuostatos arba sprendimo teisinį pagrindą, atsižvelgiant į atitinkamas Europos bendrijos steigimo sutarties ir Europos Sąjungos sutarties nuostatas (OL L 176, p. 1), 1 straipsniu.

83

Antra, reikia priminti, kad tiek iš Šengeno sutarties antraštės, tiek jos preambulės ketvirtosios pastraipos bei 17 straipsnio matyti, kad šia sutartimi iš esmės siekiama panaikinti bendrų valstybių narių sienų kontrolę ir joms perduoti jų išorės sienų kontrolę. Kalbant apie Šengeno sutartis, šio tikslo svarbą parodo vieta, kurią KŠSĮ užima nuostatos dėl išorės sienų kirtimo ir aplinkybė, kad pagal jo 6 ir 7 straipsnius išorės sienų kontrolė turi būti atliekama vadovaujantis vienodais principais, todėl valstybės narės privalo nuolatos glaudžiai bendradarbiauti tam, kad būtų užtikrintas veiksmingas šios kontrolės vykdymas.

84

Iš to išplaukia, kad asmenų, kertančių valstybių narių išorės sienas, kontrolė ir todėl veiksmingas bendrų taisyklių dėl standartų ir procedūrų, skirtų šiai kontrolei, įgyvendinimas turi būti laikomi Šengeno acquis priklausančiais elementais.

85

Kadangi, kaip matyti iš šio sprendimo 79 ir 80 punktų, tiek Reglamento Nr. 2007/2004 tikslas, tiek jo turinys yra šios kontrolės gerinimas, todėl Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies pirmosios pastraipos prasme šį reglamentą reikia laikyti priemone, pagrįsta Šengeno acquis.

86

Šiomis sąlygomis Taryba Reglamentą Nr. 2007/2004 teisingai pripažino Šengeno acquis nuostatas plėtojančia priemone.

87

Iš to išplaukia, kad su Jungtinės Karalystės subsidiariai nurodomais argumentais negalima sutikti.

88

Vadinasi, Jungtinės Karalystės reikalavimo panaikinti Reglamentą Nr. 2007/2004 negalima patenkinti, todėl Teisingumo Teismas neturi priimti sprendimo dėl šios valstybės narės prašymo palikti galioti šio reglamento pasekmes.

89

Tokiomis aplinkybėmis Jungtinės Karalystės pareikštą ieškinį reikia atmesti.

90

Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Taryba prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas ir Jungtinė Karalystė bylą pralaimėjo, pastaroji turi jas padengti. Remiantis to paties reglamento 69 straipsnio 4 dalies pirmąja pastraipa, įstojusios į bylą valstybės narės ir institucijos pačios padengia savo išlaidas.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia: