TEISINGUMO TEISMO NUOMONĖ 2/00,
pateikta 2001 m. gruodžio 6 d.
„Kartachenos protokolas – Sudarymas – Teisinis pagrindas – EB 133 straipsnis, EB 174 straipsnio 4 dalis ir EB 175 straipsnio 1 dalis – Gyvi pakitę organizmai – Aplinkos apsauga – Bendra prekybos politika“
Teisingumo Teismas gavo Europos Bendrijų Komisijos prašymą pateikti nuomonę, Teisingumo Teismo kanceliarijai įteiktą 2000 m. spalio 27 d., pagal EB 300 straipsnio 6 dalį, kurioje nurodyta:
„Taryba, Komisija arba valstybė narė gali gauti Teisingumo Teismo nuomonę dėl to, ar numatytas sudaryti susitarimas yra suderinamas su šios Sutarties nuostatomis. Jei Teisingumo Teismo nuomonė yra neigiama, susitarimas gali įsigalioti tik pagal Europos Sąjungos sutarties 48 straipsnį.“
Turinys
I – Prašymo pateikti nuomonę kontekstas
A – Biologinės įvairovės konvencija
B – Kartachenos protokolas
II – Komisijos klausimai ir procesas Teisingumo Teisme
A – Komisijos klausimai
B – Procesas Teisingumo Teisme
III – Valstybių narių ir Bendrijos institucijų pastabos
A – Dėl prašymo priimtinumo
B – Dėl esmės
1. Argumentų santrauka
2. Išsamūs argumentai
Teisingumo Teismo vertinimas
IV – Dėl prašymo priimtinumo
V – Dėl esmės
I – Prašymo pateikti nuomonę kontekstas
A – Biologinės įvairovės konvencija
1992 m. birželio 5 d. Biologinės įvairovės konvenciją (toliau – konvencija) pasirašė Europos ekonominė bendrija ir jos valstybės narės Jungtinių Tautų Aplinkos ir vystymosi konferencijos (toliau – JT AVK) aukščiausiojo lygio susitikime Rio de Žaneire (Brazilija), o Bendrijos vardu ji buvo patvirtinta 1993 m. spalio 25 d. Tarybos sprendimu 93/626/EEB (OL L 309, 1993, p. 1). Šis sprendimas priimtas EB sutarties 130 S straipsnio pagrindu (po pakeitimo – EB 175 straipsnis).
Konvencijos tikslai, nurodyti jos 1 straipsnyje, yra šie: „išsaugoti biologinę įvairovę, tausiai naudoti jos komponentus ir teisingai bei sąžiningai dalytis iš genetinių išteklių eksploatacijos gaunama nauda <...>“ (Pataisytas vertimas).
Šiais tikslais Konvencijoje Susitariančiosioms Šalims nustatomos tokios pareigos:
– rengti biologinės įvairovės išsaugojimo ir tausaus naudojimo nacionalines strategijas, planus arba programas bei įtraukti šiuos elementus į savo atitinkamus planus, programas ir politikos sritis (6 straipsnis),
– identifikuoti biologinės įvairovės elementus ir rizikos faktorius bei vykdyti jų monitoringą (7 straipsnis),
– imtis išsaugojimo priemonių in situ ir ex situ (8 ir 9 straipsniai),
– imtis priemonių, skatinančių tausų biologinės įvairovės komponentų naudojimą, mokslo tyrimus ir apmokymus, visuomenės švietimą ir informavimą, projektų poveikio biologinei įvairovei studijas, prieigą prie genetinių išteklių ir technologijų (įskaitant biotechnologijas), pasikeitimą informacija ir techninį bei mokslinį bendradarbiavimą (10–18 straipsniai).
Konvencijos 19 straipsnio 3 dalyje nustatyta:
„Šalys įvertina, ar reikia imtis priemonių ir nustatyti sąlygas dėl, be kita ko, išankstinio informuotumu pagrįsto sutikimo, galbūt protokolo forma, nustatančias tinkamas procedūras taikant biotechnologijas atsiradusio bet kokio gyvo pakitusio organizmo, galinčio turėti neigiamą poveikį biologinės įvairovės išsaugojimui bei tausiam naudojimui, saugaus perkėlimui, paruošimui ir naudojimui.“ (Pataisytas vertimas)
Be to, pagal Konvencijos 34 straipsnį:
„1. Ši Konvencija ir jos protokolai valstybių narių ir regioninių ekonominės integracijos organizacijų turi būti ratifikuoti, priimti arba aprobuoti. <...>
2. Bet kuriai 1 punkte numatytai organizacijai, tapusiai šios Konvencijos arba vieno iš jos protokolų, kurios (kurio) Susitariančiąja Šalimi nėra nė viena šios organizacijos valstybių narių, šalimi, yra privalomi visi atitinkamai Konvencijoje arba atitinkamame protokole numatyti įsipareigojimai. Tuo atveju, kai viena ar kelios šios organizacijos valstybės narės yra Konvencijos arba atitinkamo protokolo Susitariančiosios Šalys, ši organizacija ir jos valstybės narės susitaria dėl jų atsakomybės už įsipareigojimų pagal Konvenciją arba pagal protokolą vykdymą. Tokiu atveju organizacija ir jos valstybės narės negali vienu metu naudotis Konvencijoje arba protokole numatytomis teisėmis.
3. Savo ratifikavimo, priėmimo arba aprobavimo dokumentuose 1 punkte numatytos organizacijos nurodo savo kompetenciją Konvencijos arba atitinkamo protokolo reglamentuojamose srityse. Jos taip pat informuoja depozitorių apie bet kokį šios jų kompetencijos apimties pasikeitimą.“ (Pataisytas vertimas)
B – Kartachenos protokolas
1995 m. lapkričio 17 d. Konvencijos šalių konferencija priėmė sprendimą II/5, suteikiantį šalims įgaliojimus pradėti derybas dėl protokolo, kuriame „ypatingas dėmesys būtų skiriamas taikant modernias biotechnologijas atsiradusių gyvų pakitusių organizmų, galinčių turėti neigiamą įtaką biologinės įvairovės išsaugojimui bei tausiam jos naudojimui, tarpvalstybiniam judėjimui, ir nustatantį, be kita ko, atitinkamą išankstinio informuotumu pagrįsto sutikimo procedūrą“ (Neoficialus vertimas).
Šios derybos baigėsi 2000 m. sausio 29 d. Kartachenos biosaugos protokolo (toliau – Protokolas) priėmimu Monrealyje (Kanada), kuris 2000 m. gegužės 15 d. pateiktas pasirašyti Nairobyje (Kenija), o Europos bendrijos bei valstybių narių vardu pasirašytas 2000 m. gegužės 24 dieną.
Protokolą sudaro keturiasdešimt straipsnių ir trys priedai.
Protokolo 1 straipsnyje nustatyta:
„Atsižvelgiant į atsargumo principą, įtvirtintą Rio deklaracijos dėl aplinkos ir vystymosi 15 principu, šiuo Protokolu siekiama padėti užtikrinti taikant modernias biotechnologijas atsiradusių gyvų pakitusių organizmų, galinčių turėti neigiamą poveikį biologinės įvairovės išsaugojimui ir tausiam jos naudojimui bei kelti riziką žmonių sveikatai, pavojaus nekeliančio perkėlimo, bandymo ir naudojimo adekvatų apsaugos lygį, ypatingą dėmesį skiriant tarpvalstybiniam judėjimui.“ (Pataisytas vertimas)
Rio deklaracijos dėl aplinkos ir vystymosi 15 principas numato:
„Siekdamos saugoti aplinką, pagal galimybes valstybės turi stengtis plačiai taikyti atsargumo priemones. Esant didelės ir nepataisomos žalos grėsmei, visapusiško mokslinio pagrindimo stoka negali būti pretekstas atidėti veiksmingų aplinkos degradacijos išvengimo priemonių panaudojimą.“ (Neoficialus vertimas)
Pagal Protokolo 4 straipsnį ir nepažeidžiant specialių nuostatų dėl tranzitu gabenamų arba atskirtoje vietoje skirtų naudoti vaistinių preparatų ir gyvų pakitusių organizmų (toliau – GPO) (Protokolo 5 ir 6 straipsniai), šis Protokolas „taikomas bet kokio gyvo pakitusio organizmo, kuris gali turėti neigiamą poveikį biologinės įvairovės išsaugojimui ir tausiam naudojimui bei kelti riziką žmonių sveikatai, tarpvalstybiniam judėjimui, tranzitui, bandymui ir naudojimui“ (Pataisytas vertimas).
Protokolo 2 straipsnio 2 dalyje nurodyta:
„Šalys užtikrina, jog bet kokio gyvo pakitusio organizmo tobulinimas, bandymas, gabenimas, naudojimas, perkėlimas ir išleidimas vyktų taip, kad būtų išvengta rizikos biologinei įvairovei arba ji sumažinta, atsižvelgiant ir į riziką žmonių sveikatai.“ (Pataisytas vertimas)
Šiuo tikslu Protokolas nustato įvairias kontrolės procedūras, t. y. „išankstinio informuotumu pagrįsto sutikimo procedūrą“ (7, 10 ir 12 straipsniai), „gyviems pakitusiems organizmams, kurie tiesiogiai skirti maistui ar pašarui arba perdirbti, taikytiną procedūrą“ (11 straipsnis) ir „supaprastintą procedūrą“ (13 straipsnis).
Kitos Protokolo nuostatos skirtos vertinti ir valdyti GPO naudojimo, bandymo ir tarpvalstybinio judėjimo keliamą riziką (15 ir 16 straipsniai), nesuplanuotam tarpvalstybiniam judėjimui ir ypatingoms priemonėms (17 straipsnis) bei GPO bandymui, gabenimui, pakavimui ir identifikavimui (18 straipsnis).
Protokolo 19 straipsnis skirtas kompetentingų nacionalinių institucijų ir nacionalinių koordinavimo centrų paskyrimui ir informacijos apie šias institucijas teikimui per sekretoriatą; 20 straipsnis numato keitimosi informacija sistemą, įsteigia biosaugos informacijos centrą ir nustato šio centro užduotis; 21 straipsnis skirtas konfidencialios informacijos, pateiktos vykstant šiame Protokole numatytoms procedūroms, apsaugai; 22 straipsnyje nurodyta, kad šalys bendradarbiauja plėtodamos bei stiprindamos biotechnologijų keliamos rizikos prevencijai skirtus žmogiškuosius išteklius ir institucijų pajėgumus besivystančiose valstybėse, kurios yra šio Protokolo šalys; 23 straipsnis numato, kad šalys skatina ir palengvina visuomenės informavimą ir jos dalyvavimą; 24 straipsnis skirtas šalių santykiams su valstybėmis, kurios nėra šio Protokolo šalys; 25 straipsnyje kalbama apie neteisėtą tarpvalstybinį judėjimą ir numatoma, kad šalys gali imtis prevencinių ir baudžiamųjų priemonių; 26 straipsnis leidžia šalims atsižvelgti į socio-ekonominius GPO poveikio biologinės įvairovės išsaugojimui ir tausiam naudojimui motyvus; 27 straipsnis numato tarptautinių taisyklių ir procedūrų dėl atsakomybės už tarpvalstybinio GPO judėjimo padarytą žalą ir jos atlyginimo rengimą; 28 straipsnyje išdėstomas Protokolo finansinis mechanizmas ir jam įgyvendinti reikalingi finansiniai ištekliai.
Protokole yra ir institucinių nuostatų: 29 straipsnyje minima „Šalių konferencija“, 30 straipsnyje – pagalbiniai organai, o 31 straipsnyje – sekretoriatas.
Protokolo 32 straipsnyje nustatyta, kad „jeigu šiame Protokole nenumatyta kitaip, Konvencijos nuostatos, skirtos jos protokolams, taikomos šiam Protokolui“ (Pataisytas vertimas).
Protokolo 33 ir 34 straipsniai susiję su šalių įsipareigojimų laikymusi (numato ataskaitų teikimą, bendradarbiavimo procedūrų ir mechanizmų tvirtinimą). 35 straipsnis numato periodinį Protokolo veiksmingumo vertinimą Šalių konferencijoje.
Protokolo 36–40 straipsniai sudaro baigiamąsias nuostatas dėl jo pasirašymo, įsigaliojimo, išlygų draudimo, denonsavimo ir tekstų autentiškumo.
II – Komisijos klausimai ir procesas Teisingumo Teisme
A – Komisijos klausimai
Prieš pateikdama Tarybai pasiūlymą dėl sprendimo sudaryti Protokolą Komisija, atstovaujama A. Rosas, G. Zur Hausen ir M. Afonso, pateikė Teisingumo Teismui prašymą pateikti nuomonę pagal EB 300 straipsnio 6 dalį dėl šiuo tikslu tinkamiausio teisinio pagrindo, atsižvelgdama į Komisijos ir Tarybos nuomonių skirtumus, kurie atsirado svarstant ir Tarybai priimant sprendimą, leidžiantį pasirašyti Protokolą Bendrijos vardu. Nors Komisijos pasiūlymas buvo pagrįstas EB 133 straipsniu ir 174 straipsnio 4 dalimi, siejama su 300 straipsnio 2 dalies pirmąja pastraipa, 2000 m. gegužės 15 d. Taryba vienbalsiai priėmė šį sprendimą tik EB 175 straipsnio 1 dalies, siejamos su pirmiau nurodytomis 300 straipsnio nuostatomis, pagrindu.
Kadangi nenurodžius EB 133 straipsnio, kaip sprendimo sudaryti Protokolą teisinio pagrindo, būtų pažeista EB sutartimi Bendrijai suteikta išorės kompetencija bendros prekybos politikos srityje, ji nusprendė kreiptis į Teisingumo Teismą ir pateikti tokius klausimus:
„1. Ar EB 133 straipsnis ir 174 straipsnio 4 dalis, siejami su atitinkamomis 300 straipsnio nuostatomis, sudaro tinkamą teisinį pagrindą aktui, kuriuo Europos bendrijos vardu sudaromas Kartachenos biosaugos protokolas?
2. Jei atsakymas į pirmąjį klausimą yra teigiamas, ar kompetencija, kurią valstybės narės išlaiko aplinkos apsaugos srityje ir kuria gali pateisinti savo dalyvavimą Kartachenos biosaugos protokole, yra antrinė, palyginti su vyraujančia Bendrijos kompetencija prisiimti tarptautinius įsipareigojimus srityse, kurioms taikomas šis Protokolas?“
B – Procesas Teisingumo Teisme
Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 107 straipsnio 1 dalį prašymas pateikti Teismo nuomonę buvo įteiktas Europos Sąjungos Tarybai, Europos Parlamentui ir valstybėms narėms. Pastabas pateikė:
– Danijos vyriausybė, atstovaujama J. Molde,
– Graikijos vyriausybė, atstovaujama E. Samoni-Rantou, G. Karipsiadis ir P. Patronos,
– Ispanijos vyriausybė, atstovaujama R. Silva de Lapuerta,
– Prancūzijos vyriausybė, atstovaujama R. Abraham, D. Colas ir G. de Bergues,
– Italijos vyriausybė, atstovaujama U. Leanza ir M. C. Ciciriello,
– Austrijos vyriausybė, atstovaujama H. Dossi,
– Jungtinės Karalystės vyriausybė, atstovaujama J. E. Collins, ir QC R. Plender,
– Europos Parlamentas, atstovaujamas R. Passos ir K. Bradley,
– Europos Sąjungos Taryba, atstovaujama J.‑P. Jacqué, R. Gosalbo Bono ir G. Houttuin.
III – Valstybių narių ir Bendrijos institucijų pastabos
A – Dėl prašymo priimtinumo
Siekdama pagrįsti kreipimąsi į Teisingumo Teismą, Komisija nurodo, kad pagal Konvencijos 34 straipsnį Bendrija, deponuodama aprobavimo dokumentą, privalo nurodyti savo kompetencijos apimtį Konvencijos arba atitinkamo protokolo reglamentuojamose srityse. Todėl prie pasiūlymo priimti sprendimą dėl šio Protokolo sudarymo, kurį Komisija pateiks Tarybai pagal EB 300 straipsnio 2 dalį, turės būti pridėta deklaracija dėl Bendrijos kompetencijos, jei reikia, nurodanti Protokolo reglamentuojamas Bendrijos išimtinės kompetencijos sritis, kaip antai EB 133 straipsnio taikymo sritis.
Komisija pripažįsta, kad diskusija dėl teisinio pagrindo neturi įtakos taikytinai vidaus procedūrai, įskaitant Parlamento dalyvavimą šioje procedūroje. Iš tikrųjų nesvarbu, ar sprendimas dėl Protokolo sudarymo Bendrijos vardu būtų pagrįstas EB 175 straipsnio 1 dalimi, ar 133 straipsniu ir 174 straipsnio 4 dalimi, Taryba jį priima kvalifikuota balsų dauguma, pasikonsultavusi arba prireikus gavusi Europos Parlamento pritarimą (žr. EB 300 straipsnio 3 dalies antrą įtrauką). Tačiau Teisingumo Teismo atsakymas į pateiktus klausimus, anot Komisijos, leis užtikrinti teisinį saugumą administruojant Protokolą, ypač naudojantis balsavimo teisėmis (šiuo atžvilgiu žr. 1996 m. kovo 19 d. Sprendimą Komisija prieš Tarybą, C‑25/94, Rink. p. I-1469).
Komisija papildomai nurodo, kad naudojimasis pasidalijamąja kompetencija visuomet sukelia tokius sunkumus. Iš tikrųjų tam, kad Bendrijos institucijos galėtų Bendrijos vardu priimti pozicijas Protokole numatytose instancijose, valstybės narės turi pripažinti, kad jos nei individualiai, nei kolektyviai nebeturi kompetencijos veikti atitinkamose srityse. Konvencijos 31 straipsnio 2 dalyje, kuri taikytina Protokolui pagal jo 32 straipsnį, nustatyta: „naudodamosi balso teise savo kompetencijos srityse, ekonominės integracijos regioninės organizacijos turi tiek balsų, kiek yra jos valstybių narių, esančių Konvencijos ar atitinkamo protokolo Susitariančiosiomis Šalimis. Šios organizacijos neturi balso teisės, jei ja pasinaudojo jų valstybės narės, ir atvirkščiai“. (Pataisytas vertimas)
Ispanijos ir Prancūzijos vyriausybės bei Taryba, remdamosi EB 300 straipsnio 6 dalies nuostatomis, ginčija prašymo priimtinumą.
Ispanijos vyriausybė mano, kad pagal šią nuostatą Teisingumo Teismo nuomonės gali būti prašoma tik dėl numatyto sudaryti susitarimo suderinamumo su Sutarties nuostatomis. Iš Teisingumo Teismo nuomonių išplaukia, kad, pirma, šis suderinamumas gali priklausyti ne tik nuo materialinių taisyklių, bet ir nuo su Bendrijos institucijų kompetencija, procedūra arba organizavimu susijusių taisyklių (žr. 1975 m. lapkričio 11 d. Nuomonę, 1/75, Rink. p. 1355 ir 1360; 1977 m. balandžio 26 d. Nuomonės, 1/76, Rink. p. 741, 10 punktą ir 1979 m. spalio 4 d. Nuomonės, 1/78, Rink. p. 2871, 30 punktą), ir, antra, Teisingumo Teismo nuomonės, be kita ko, galima prašyti dėl kompetencijos pasidalijimo tarp Bendrijos ir valstybių narių (1994 m. lapkričio 15 d. Nuomonės, 1/94, Rink. p. I-5267, 9 punktas).
Tačiau šiuo atveju Komisija ne prašo Teisingumo Teismo nuspręsti dėl Protokolo suderinamumo su Sutartimi ar dėl kompetencijos Protokolo atžvilgiu pasidalijimo tarp Bendrijos ir jos valstybių narių, o paprasčiausia norėtų žinoti, koks yra Protokolo priėmimo teisinis pagrindas.
Prancūzijos vyriausybė taip pat abejoja, ar Komisijos pateikti klausimai patenka į EB 300 straipsnio 6 dalies, kaip ją yra išaiškinęs Teisingumo Teismas, taikymo sritį. Teisingumo Teismas yra pripažinęs turįs jurisdikciją nagrinėti susitarimo suderinamumą su Sutartimi sunkumų atžvilgiu, galinčių atsirasti dėl pasirinktos atitinkamo susitarimo priėmimo procedūros.
Tačiau pirmuoju klausimu Komisija neginčija nei Bendrijos kompetencijos sudaryti Protokolą, nei valstybių narių pakankamos kompetencijos dalyvauti jame kartu su Bendrija. Klausimas susijęs tik su teisiniu pagrindu, kuriuo remdamasi Bendrija gali sudaryti šį Protokolą. Į pirmąjį klausimą, atsižvelgiant į jo formuluotę, Teisingumo Teismas neturėtų pateikti neigiamos nuomonės.
Žinoma, kad netinkamas teisinis pagrindas yra procedūros pažeidimas, dėl kurio sprendimas sudaryti Protokolą gali būti pripažintas negaliojančiu pareiškus ieškinį dėl panaikinimo arba pateikus prejudicinį klausimą. Prancūzijos vyriausybė mano, kad toks hipotetinis atvejis yra „susitarimo nesuderinamumas su Sutartimi dėl jam sudaryti pasirinktos procedūros“ (1995 m. gruodžio 13 d. Nuomonės, 3/94, Rink. p. I-4577, 17 punktas).
Tačiau taip nėra šioje byloje, nes net esant keliems teisiniams pagrindams būtų taikoma EB 174 ar 175 straipsniuose numatyta procedūra, nes ji labiausiai apsaugo Parlamento prerogatyvas.
Dėl antrojo klausimo Prancūzijos vyriausybė mano, kad jis tik iškelia teorinę problemą dėl naujų Bendrijos „pirminės kompetencijos“ ir valstybių narių „antrinės kompetencijos“ sąvokų pripažinimo Bendrijos teisėje. Prancūzijos vyriausybė neįžvelgia priežasties, dėl kurios valstybių narių kompetencijos pripažinimas arba nepripažinimas antrine galėtų pakenkti Protokolo suderinamumui su Sutartimi, nei kaip galimas Teisingumo Teismo atsakymas į šį klausimą galėtų turėti įtaką Sutarties pakeitimo procedūrai.
Taryba laikosi panašios pozicijos. Ji papildomai nurodo, kad Komisija siekia išplėsti Bendrijos bendros prekybos politikos srityje turimą išimtinę kompetenciją į aplinkos sritį ignoruodama specialiąsias Sutarties nuostatas dėl aplinkos tam, kad išvengtų praktinių mišrių susitarimų sudarymo sunkumų. Tačiau Bendrijos išimtinė kompetencija negali būti grindžiama tokiais motyvais.
Taigi Taryba klausia, ar Komisijos tikslas negalėjo būti pasiektas ieškiniu pagal EB 230 straipsnį dėl sprendimo pasirašyti Protokolą panaikinimo. Žinoma, savo Nuomonės 2/92, 1995, Rink. p. I-521, 14 punkte Teisingumo Teismas nurodė, jog galimybė tam tikrus klausimus spręsti pagal kitas ginčų sprendimų procedūras neužkerta kelio išankstiniam jų vertinimui EB 300 straipsnio pagrindu. Tačiau Komisijos prašymo pripažinimas priimtinu šiuo atveju reikštų ieškinio dėl sprendimo pasirašyti Protokolą panaikinimo, turėjusio būti pareikšto ne vėliau kaip 2000 m. liepos 15 d., senaties termino apėjimą, nes prašymas pateikti nuomonę buvo pateiktas 2000 m. spalio 23 dieną.
Parlamentas tvirtina aiškiai priešingai, kad prašymas pateikti nuomonę yra priimtinas.
Jis konstatuoja, kad teisinio pagrindo pasirinkimas nagrinėjamu atveju turi įtaką teisiniam Bendrijos kompetencijos pagrindui, taigi ir kompetencijos pasidalijimui tarp Bendrijos ir valstybių narių. Kai Bendrija veikia bendros prekybos politikos srityje, ji turi išimtinę kompetencija, o aplinkos apsaugos srityje jos kompetencija yra pasidalijamoji su valstybėmis narėmis. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką „Teisingumo Teismo nuomonės pagal (EB 300 straipsnio 6 dalį) gali būti prašoma, be kita ko, tais klausimais, kurie <...> yra susiję su kompetencijos paskirstymu tarp Bendrijos ir valstybių narių“ (pirmiau minėtos Nuomonės 2/92 13 punktas).
Be to, net jei teisinio pagrindo pasirinkimas turėtų įtaką ne Bendrijos kompetencijos, o tik akto dėl susitarimo sudarymo priėmimo procedūrai, Teisingumo Teismas vis tiek turėtų jurisdikciją spręsti šį klausimą pagal EB 300 straipsnio 6 dalį.
Anot Parlamento, tarptautinio susitarimo teisinio pagrindo pasirinkimas gali turėti įtaką susitarimo suderinamumui su Sutartimi, todėl jį galima nagrinėti pagal EB 300 straipsnio 6 dalyje numatytą Teisingumo Teismo nuomonės procedūrą. Akivaizdu, kad jei Tarybos sprendimas sudaryti Protokolą būtų panaikintas dėl to, kad jis buvo pagrįstas netinkamu teisiniu pagrindu, tai sukeltų būtent tuos sunkumus, kuriems išvengti ir yra skirta išankstinės nuomonės procedūra.
B – Dėl esmės
1. Argumentų santrauka
Komisija tvirtina, pirma, kad EB 133 straipsnis ir 174 straipsnio 4 dalis, siejami su atitinkamomis 300 straipsnio nuostatomis, sudaro tinkamą teisinį pagrindą Bendrijai sudaryti Protokolą ir, antra, kad šio Protokolo taikymo srityse Bendrijos kompetencija yra pirminė valstybių narių kompetencijos aplinkos apsaugos srityje atžvilgiu.
Pastabas pateikusių valstybių narių vyriausybės ir Taryba mano atvirkščiai, kad EB 175 straipsnio 1 dalis yra tinkamas teisinis pagrindas. Todėl nereikia atsakyti į antrąjį klausimą.
Parlamentas taip pat tvirtina, kad EB 175 straipsnio 1 dalis yra tinkamas teisinis akto dėl Protokolo sudarymo pagrindas. Tačiau kadangi šis Protokolas turi didelę įtaką prekybai GPO, reikėtų nurodyti ir EB 133 straipsnį.
2. Išsamūs argumentai
Komisija mano, kad Protokolo sudarymas, atsižvelgiant į jo tikslą ir turinį, iš esmės yra Bendrijos išimtinė kompetencija pagal EB 133 straipsnį. Siekiant veiksmingai apginti visuotinį Bendrijos interesą ir kartu visų valstybių narių interesą, reikia, kad šis Protokolas būtų sudarytas šios nuostatos pagrindu.
Tačiau kadangi minėtu Protokolu reglamentuojamos tam tikros į bendros prekybos politikos sritį nepatenkančios sritys ir atitinkamos jo nuostatos negali būti laikomos papildomomis Teisingumo Teismo praktikos prasme, Bendrijos kompetencija prisiimti atitinkamus tarptautinius įsipareigojimus turi būti grindžiama EB 174 straipsnio 4 dalimi.
Valstybių narių kompetencija nustatyti nacionalines taisykles ir prisiimti tarptautinius įsipareigojimus Protokolu reglamentuojamose srityse yra antrinė, palyginti su Bendrijos pirmine kompetencija. Todėl valstybių narių dalyvavimas šiame Protokole turėtų būti laikomas apribotu tik tokia kompetencija; faktiškai ji apima tik nuostatas dėl saugumo reikalavimų taikymo bet kokio GPO tobulinimui, gabenimui, naudojimui, perleidimui bei išleidimui ir dėl tarptautinės prekybos ribas peržengiančio nesuplanuoto GPO tarpvalstybinio judėjimo. Šiuo atžvilgiu Komisija pastebi, kad pagal EB 174 straipsnio 4 dalį Bendrijos kompetencija bendradarbiauti ir sudaryti susitarimus su trečiosiomis šalimis bei tarptautinėmis organizacijomis nepažeidžia valstybių narių išorės kompetencijos.
Todėl Komisija mano, kad teisiškai yra pagrįsta remtis dvigubu teisiniu pagrindu, t. y. EB 133 straipsniu ir 174 straipsnio 4 dalimi, a priori nepanaikinant valstybių narių galimybės dalyvauti Protokole. Tačiau deponuojant pareiškimą dėl kompetencijos ir administruojant Protokolą turi būti aišku, kad daugelyje nagrinėjamų sričių Bendrija turi išimtinę kompetenciją pagal EB 133 straipsnį, o valstybės narės išlaiko konkuruojančią kompetenciją tik tam tikrose srityse, t. y. tose, kurios neturi poveikio prekybai GPO tarp Bendrijos ir trečiųjų šalių.
Konkrečiai dėl EB 133 straipsnio apimties Komisija nurodo Teisingumo Teismo praktiką, kuria remiantis jau nusistovėjo platus bendros prekybos politikos apibrėžties aiškinimas (žr. minėtos Nuomonės 1/78 45 punktą). Aplinkybė, kad vienu iš tam tikrų prekių tarptautinės prekybos teisės aktų siekiama visų pirma nekomercinių tikslų, kaip antai aplinkos ar žmonių sveikatos apsauga, bendradarbiavimas vystymosi labui, užsienio ir saugumo politikos arba žemės ūkio politikos tikslai, negali paneigti Bendrijos išimtinės kompetencijos ir pateisinti rėmimosi, pavyzdžiui, EB 175 straipsniu. Tarptautinės prekybos reglamentavimo priemonėmis iš tikrųjų dažnai siekiama daugialypių ir skirtingų tikslų, tačiau tai nereiškia, kad jos turi būti priimtos remiantis skirtingomis šių tikslų siekiančiomis Sutarties nuostatomis.
Pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką, jei nagrinėjamomis priemonėmis siekiama specialiai reglamentuoti tarptautinę prekybą ir taip reguliuoti Bendrijos išorės prekybą, jos priklauso bendros prekybos politikos sričiai, net jeigu jomis siekiama daugialypių tikslų ir Bendrija vienintelė turi kompetenciją jas priimti, nesant reikalo nustatyti nagrinėjamų priemonių vyraujančio tikslo arba „traukos centro“ (šiuo atžvilgiu žr. 1990 m. kovo 29 d. Sprendimo Graikija prieš Tarybą, C-62/88, Rink. I-1527, 17–20 punktus (toliau – sprendimas Černobylis); 1987 m. kovo 26 d. Sprendimo Komisija prieš Tarybą, 45/86, Rink. p. 1493, 16–20 punktus; 1995 m. spalio 17 d. Sprendimo Werner, C‑70/94, Rink. p. I-3189, 8–11 punktus ir 1995 m. spalio 17 d. Sprendimo Leifer ir kt., C-83/94, Rink. p. I-3231, 8–11 punktus; 1997 m. sausio 14 d. Sprendimo Centro-Com, C-124/95, Rink. p. I-81, 26–29 punktus; minėtos Nuomonės 1/78 41–46 punktus ir minėtos Nuomonės 1/94 28–31 punktus).
EB 6 straipsnis visiškai dera su tokia Teisingumo Teismo praktika. Pagal šią nuostatą į aplinkos apsaugos reikalavimus turi būti atsižvelgta nustatant ir įgyvendinant EB 3 straipsnyje nurodytų politikos sritis ir veiklą. Daug pastarųjų Komisijos iniciatyvų taip pat patvirtina šios institucijos teikiamą svarbą nekomercinių, ypač su aplinkos ir visuomenės sveikatos apsauga susijusių, veiksnių įtraukimui į Bendrijos ekonominę ir prekybos politiką. Komisija papildomai nurodo, kad nekomerciniai sumetimai jau yra pripažinti ir įtraukti, be kita ko, į Pasaulio Prekybos Organizacijos steigimo sutartį (toliau – PPO sutartis) ir jos priedus, be kita ko, į Bendrojo susitarimo dėl muitų tarifų ir prekybos (toliau – GATT) XX straipsnį, Susitarimą dėl sanitarijos ir fitosanitarijos priemonių taikymo (toliau – SFS susitarimas) ir Susitarimą dėl techninių prekybos kliūčių (toliau – TPK susitarimas), tačiau savo Nuomonės 1/94 34 punkte Teisingumo Teismas neatmetė Bendrijos išimtinės kompetencijos pagal EB sutarties 133 straipsnį (po pakeitimo – EB 133 straipsnis) sudaryti visus su prekyba prekėmis susijusius daugiašalius susitarimus.
Be to, Teisingumo Teismas jau yra nustatęs, kad EB 133 straipsnis – tinkamas teisinis pagrindas Bendrijai sudaryti su tarptautine prekyba prekėmis susijusius susitarimus, neatsižvelgiant į teisinį pagrindą, kuriuo remiantis turi būti priimtos tokius įsipareigojimus įgyvendinančios vidaus priemonės. Todėl EB 133 straipsnio pagrindu prisiimtus tarptautinius įsipareigojimus žemės ūkio srityje įgyvendinančios vidaus priemonės grindžiamos EB sutarties 43 straipsniu (po pakeitimo – EB 37 straipsnis) (žr. Nuomonės 1/94 29 punktą). Aplinkybė, kad Bendrijos prisiimtų tarptautinių įsipareigojimų sritis Bendrijos viduje nėra išsamiai suderinta, taip pat nepanaikina galimybės remtis vien EB 133 straipsniu, jei atitinkamo susitarimo tikslas yra pašalinti nereikalingas kliūtis tarptautinei prekybai prekėmis (minėtos Nuomonės 1/94 3033 punktai).
Kadangi daugėja susitarimų, kurie vadinamaisiais nekomerciniais sumetimais nustato tarptautinės prekybos apribojimus, rėmimasis kitais teisiniais pagrindais iškreiptų EB 133 straipsnio esmę ir visoms ar daliai valstybių narių dalyvaujant šios rūšies susitarimuose pakenktų Bendrijos politikos, vykdomos jos prekybos partnerių atžvilgiu, darnumui bei visuotiniam Bendrijos interesui.
Galiausiai dėl Protokolo nuostatų, kurių tikslas peržengia tarptautinės prekybos GPO reglamentavimo ribas, Komisija nurodo nesutinkanti, kad 1998 m. liepos 14 d. Sprendimas Safety Hi-Tech (C‑284/95, Rink. p. I‑4301, 43 punktas) reikalauja remtis EB 175 straipsnio 1 dalimi, o ne 174 straipsnio 4 dalimi. Pastaroji nuostata Bendrijai suteikia aiškią kompetenciją sudaryti aplinkos tarptautinius susitarimus. Dėl taikytinų procedūros taisyklių Komisija mano, kad EB 174 straipsnio 4 dalis nukreipia į EB 300 straipsnį.
Valstybės narės nepraranda kompetencijos pagal EB 174 straipsnio 4 dalį derėtis ir sudaryti tarptautinius susitarimus aplinkos apsaugos srityje, tik jei šiais susitarimais nustatomos griežtesnės ir su Sutartimi suderintos apsaugos priemonės ir jei apie juos pranešta Komisijai. Griežtas šių sąlygų laikymasis yra būtinas užtikrinti bendrosios rinkos vientisumą ir vienodą Bendrijos teisės taikymą.
Todėl Komisija prašo Teisingumo Teismo į abu jos pateiktus klausimus atsakyti teigiamai.
Danijos vyriausybė tvirtina, kad EB 175 straipsnio 1 dalis, siejama su atitinkamomis 300 straipsnio nuostatomis, sudaro tinkamą ir pakankamą teisinį pagrindą Bendrijai sudaryti Protokolą.
Šiuo atžvilgiu pateikdama daug pavyzdžių ji nurodo Tarybos ankstesnę praktiką pasirenkant teisinį pagrindą aplinkos susitarimams sudaryti, nors ir supranta, kad vien tai nėra lemiamą reikšmę turintis argumentas. Anot šios vyriausybės, Taryba nuolat remdavosi Sutarties 130 S straipsniu arba jo 1 dalimi, išskyrus vienintelį atvejį, kai neatsižvelgė į kitokį Komisijos pasiūlymą.
Ši praktika dera su Teisingumo Teismo praktika (žr. 1993 m. kovo 17 d. Sprendimą Komisija prieš Tarybą, C‑155/91, Rink. p. I-939, toliau – sprendimas Atliekų direktyva ir 1994 m. birželio 28 d. Sprendimą Parlamentas prieš Tarybą, C‑187/93, Rink. p. I-2857), kurioje atsižvelgta į nagrinėjamo akto pagrindinį tikslą, t. y. aplinkos apsaugą, nes Bendrijos vidaus rinkos sąlygų suderinimas yra papildomas tokio akto tikslas.
Anot Danijos vyriausybės, pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką, siekiant nustatyti tinkamą akto dėl Protokolo sudarymo teisinį pagrindą, reikia patikrinti, ar tiek savo tikslu, tiek savo turiniu minėtas Protokolas yra skirtas visų pirma aplinkai, ar komerciniai aspektai yra tiek pat svarbūs arba galbūt net svarbesni.
Šiuo klausimu Danijos vyriausybė mano, kad Protokolas sudaro dalį tarptautinės bendrijos priimtų priemonių, kuriomis siekiama išlaikyti ir saugoti biologinę įvairovę. Konkrečiai tariant, Konvencija yra iš esmės su aplinka susijęs susitarimas, prie kurios Bendrija prisijungė Sutarties 130 S straipsnio 1 dalies pagrindu (šiuo atžvilgiu žr. Protokolo preambulę ir jo 1 bei 4 straipsnius).
Protokolo 1 straipsnyje ypatingas dėmesys tarpvalstybiniam judėjimui skiriamas dėl to, kad pripažįstama, jog biologinės sąlygos skirtingose valstybėse labai skiriasi, o skirtingas valstybių pažangos modernių biotechnologijų srityje lygis kelia ypatingą riziką bioįvairovei, nes GPO keliamos rizikos reglamentavimas būtų neišsamus, jei nebūtų taisyklių, reguliuojančių tarpvalstybinį judėjimą. Taigi, ne judančių tarp valstybių GPO kiekis arba vertė buvo lemianti rengiant Protokolą, bet potenciali rizika biologinei įvairovei. Be to, daugiašaliams aplinkos susitarimams būdinga tai, kad ypatingas dėmesys skiriamas tarpvalstybiniams, o ne nacionaliniams aspektams. Nagrinėjamos srities sudėtingas pobūdis paaiškina ir specialiai tarpvalstybiniam judėjimui skirtų straipsnių skaičių. Tačiau tai nereiškia, kad kitos Protokolo nuostatos yra tik papildomos.
Todėl GPO tarpvalstybinio judėjimo reglamentavimas, kuriuo, be kita ko, nesiekiama komercinių tikslų, nėra pagrindinė Protokolo sritis. Protokolas yra pirmiausia aplinkos susitarimas, skirtas reglamentuoti GPO keliamą riziką bioįvairovei ir žmonių sveikatai.
Danijos vyriausybė neneigia, kad Teisingumo Teismo praktikoje įtvirtinta plati EB 133 straipsnio taikymo sritis ir kad bendra prekybos politika apima ne tik įprastas prekybos politikos priemones. Tačiau ji visuomet apima priemones, kuriomis reglamentuojamas prekybos skatinimas arba jos palengvinimas. Aplinkybė, kad šiuo metu galiojančios redakcijos Sutartyje numatyta, jog aplinkos apsauga turi būti įtraukta į kitas Bendrijos politikos sritis, jokiu būdu negali būti aiškinama, kad su aplinka susijusios Sutarties nuostatos turėtų būti rečiau nei iki šiol naudojamos kaip teisinis pagrindas susitarimams, kurie pagal savo tikslą ir turinį pirmiausia yra aplinkos susitarimai.
Dėl EB 174 straipsnio 4 dalies Danijos vyriausybė tvirtina, kad ji negali būti tarptautinių aplinkos susitarimų sudarymo teisinis pagrindas. Ši nuostata tik nustato Bendrijos veiksmo šioje srityje bendruosius tikslus (šiuo atžvilgiu žr. minėtą sprendimą Safety Hi-Tech ir 1998 m. liepos. 14 d. Sprendimą Bettati, C‑341/95, Rink. p. I-4355). Pagal šią nuostatą tik valstybės narės ir Bendrija įpareigojamos „atitinkamose savo kompetencijos srityse“ bendradarbiauti su trečiosiomis šalimis ir kompetentingomis tarptautinėmis organizacijomis.
Galiausiai Danijos vyriausybė pateikia daugiau politinius prieš Komisijos poziciją nukreiptus argumentus. Ji konkrečiai nurodo, kad nesupranta priežasties, dėl kurios Komisija pasinaudojo būtent tokia savo priešiškumo mišriesiems susitarimams išraiškos forma, nes Protokolas bet kuriuo atveju liks mišriuoju susitarimu, net jei būtų parinktas Komisijos siūlomas teisinis pagrindas. Šiuo atveju Bendrija ir valstybės narės suvaidino svarbų vaidmenį sunkiose derybose dėl Protokolo, kuriomis buvo siekiama sudaryti būtent mišrųjį susitarimą. Šios derybos akivaizdžiai patvirtina, kad, nepaisant Komisijos nurodytų sunkumų, Bendrija ir jos valstybės narės vaidina svarbų vaidmenį derantis ir sudarant mišriuosius susitarimus.
Todėl Danijos vyriausybė mano, kad į pirmąjį klausimą Teisingumo Teismas turėtų atsakyti neigiamai ir kad nereikia atsakyti į antrąjį klausimą.
Graikijos vyriausybė taip pat tvirtina, kad Protokolas yra aiškiai susijęs su tarptautine aplinkos teise.
Ji primena, kad pagal Teisingumo Teismo praktiką akto teisinio pagrindo pasirinkimas turi būti grindžiamas objektyviais kriterijais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė ir, be kita ko, priskirtinas teisės akto tikslas ir turinys (žr. 1996 m. lapkričio 12 d. Sprendimo Jungtinė Karalystė prieš Tarybą, C‑84/94, Rink. p. I-5755, 25 punktą ir 1996 m. gruodžio 3 d. Sprendimą Portugalija prieš Tarybą, C‑268/94, Rink. p. I-6177). Vien aplinkybė, kad aplinkos susitarime yra prekybos politikos elementų, negali jo padaryti susitarimu dėl prekybos, kaip ir aplinkos veiksnių buvimas iš esmės prekybos susitarime nekeičia tokio susitarimo prekybinio pobūdžio.
Šiuo atžvilgiu Graikijos vyriausybė mano, jog įvertinus Protokolo tikslus ir jo nuostatų bendrą struktūrą neišvengiamai darytina išvada, kad jis visų pirma yra aplinkos tarptautinis susitarimas.
Be to, Komisijos pozicija neatitinka visuotinės Bendrijos pozicijos dėl tvarios plėtros, kurios buvo laikomasi, be kita ko, vykstant deryboms dėl Protokolo. Komisija neatsižvelgė į Konvencijos 22 straipsnio svarbą, pagal kurį „šios Konvencijos nuostatos visiškai neturi įtakos bet kurios Susitariančiosios Šalies teisėms ir įsipareigojimams, išplaukiantiems iš bet kurio galiojančio tarptautinio susitarimo, išskyrus atvejus, kai naudojimasis šiomis teisėmis ir šių įsipareigojimų vykdymas darytų didelę žalą arba grėsmę biologinei įvairovei“ (Pataisytas vertimas). Taigi, aplinkos apsaugos kriterijus būtų lemiamas aiškinant Protokolą (šiuo atžvilgiu žr. Protokolo 1 straipsnį, 2 straipsnio 4 dalį, 4 straipsnį, 7 straipsnio 4 dalį, 10 straipsnio 6 dalį, 11 straipsnio 8 dalį, 15 straipsnį, 16 straipsnio 2 dalį, 17 ir 26 straipsnius). Pasirinkus EB 133 straipsnį kaip teisinį pagrindą ir taip Protokolui suteikus iš esmės prekybinį pobūdį būtų „pakenkta“ jo būsimam aiškinimui bei taikymui.
Graikijos vyriausybė papildomai nurodo, kad jei Protokolas pirmiausia būtų skirtas reglamentuoti tarptautinę prekybą, jis būtų buvęs sudarytas pagal PPO, kaip pageidavo, be kita ko, Jungtinės Amerikos Valstijos, o ne Konvencijos sistemą.
Graikijos vyriausybė nurodo, kad Protokolas grindžiamas atsargumo principo, kuris yra pagrindinis aplinkos teisės principas, taikymu.
Komisijos teiginys, kad negalima iškreipti EB 133 straipsnio esmės, galėtų būti taikomas visų pirma Komisijos pateikiamam šios nuostatos aiškinimui, nes jis iškreipia daugelio kitų Sutarties nuostatų norminę reikšmę.
Graikijos vyriausybė taip pat mano, jog Protokolo grindimas Konvencijos 17 straipsniu ir 19 straipsnio 3 bei 4 dalimis (žr. antrą konstatuojamąją dalį) teisiškai paaiškina aplinkybę, kad Bendrija patvirtina šį Protokolą remdamasi ta pačia kompetencija, t. y. išplaukiančia iš EB 175 straipsnio, kuriuo ji, be to, rėmėsi imdamasi visų aplinkos veiksmų.
Todėl Graikijos vyriausybė mano, kad Protokolui sudaryti tinkamas teisinis pagrindas yra EB 175 straipsnio 1 dalis.
Ji papildomai nurodo, kad Komisijos atliktas Bendrijos pirminės kompetencijos ir valstybių narių antrinės kompetencijos atskyrimas yra teisiškai nepriimtinas ir neatitinka mišrios kompetencijos, kuri išreiškia esamą kompetencijos pasidalijimo tarp Bendrijos ir valstybių narių organizavimą, vertybinių kriterijų. Dėl tos pačios priežasties Komisijos teiginiai dėl mišriųjų susitarimų sudarymo ir jų administravimo sunkumų yra nepagrįsti. Jų priėmimas reikštų visų Sutartyje numatytų priemonių priskyrimą Bendrijos išimtinės kompetencijos sričiai vien dėl to, kad kompetencijos pasidalijimas su valstybėmis narėmis sukeltų administravimo sunkumų.
Ispanijos vyriausybė mano, kad Protokolas yra tarptautinis susitarimas, kurio turinys iš esmės yra skirtas aplinkai, todėl vienintelis jo priėmimo teisinis pagrindas yra EB 175 straipsnio 1 dalis.
Pagal Teisingumo Teismo praktiką akto teisinio pagrindo pasirinkimas negali priklausyti tik nuo institucijos įsitikinimo ir turi būti grindžiamas objektyviais elementais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė (be kita ko, žr. minėto 1987 m. kovo 26 d. Sprendimo Komisija prieš Tarybą 11 punktą). Šiems kriterijams, be kita ko, priskirtinas akto tikslas ir turinys (be kita ko, žr. 1996 m. kovo 26 d. Sprendimo Parlamentas prieš Tarybą, C‑271/94, Rink. p. I-1689, 14 punktą), tačiau vien papildomu akto tikslu negalima teisėtai pagrįsti pasirinkto teisinio pagrindo (žr., pavyzdžiui, sprendimą Atliekų direktyva), o jeigu institucijos kompetencija grindžiama dviem Sutarties nuostatomis, tokia institucija privalo priimti nagrinėjamą aktą remdamasi abiem nuostatomis, nebent toks bendras teisinis pagrindas panaikintų Parlamento prerogatyvas (žr. 1991 m. birželio 11 d. Sprendimą Komisija prieš Tarybą, C‑300/89, Rink. p. I-2867, toliau – sprendimas Titano dvideginis).
Pasak Ispanijos vyriausybės, Protokolo tikslas ir turinys nagrinėjamu atveju patenka į specialią aplinkos sritį, o jo reikšmė tarptautinei prekybai prekėmis yra tik papildomo pobūdžio. Iš Protokolo 4 straipsnio išplaukia, kad jo tikslas yra ne reglamentuoti GPO prekybą, bet imtis priemonių, kurios užtikrintų biologinės įvairovės išsaugojimą ir tausų jos naudojimą (šiuo atžvilgiu žr. Protokolo 2, 17, 20, 22, 23 ir 26 straipsnius). GPO tarpvalstybinis judėjimas, gabenimas tranzitu, bandymas ir naudojimas reglamentuojami siekiant išvengti neigiamo poveikio biologinės įvairovės išsaugojimui ir naudojimui.
Ispanijos vyriausybė mano, kad nors Teisingumo Teismo praktikoje, atsižvelgiant į tarptautinių prekybos santykių vystymąsi, nusistovėjo platus prekybos politikos srities aiškinimas, tai visiškai nereiškia, jog tarptautinis susitarimas, kurio pagrindinis tikslas yra aplinkos arba žmonių sveikatos apsauga, EB 133 straipsnio pagrindu turi būti priimtas dėl to, kad galėtų turėti poveikį tarptautinei prekybai, nes tai iškreiptų kitų Bendrijos politikos sričių esmę.
Be to, mišriųjų susitarimų administravimo ir taikymo sunkumai nesusiję su klausimu dėl teisinio pagrindo.
Galiausiai dėl EB 174 straipsnio Ispanijos vyriausybė tvirtina, kad ši nuostata tik apibrėžia bendruosius tikslus (žr. 1994 m. liepos 14 d. Sprendimo Peralta, C‑379/92, Rink. p. I-3453, 57 punktą; minėtų sprendimų Safety Hi-Tech 43 punktą ir Bettati 41 punktą), 4 dalyje pripažindama pasidalijamąją Bendrijos ir valstybių narių kompetenciją aplinkos tarptautinių susitarimų srityje, tačiau nenumato tokių susitarimų sudarymo procedūros. Šiuo klausimu būtina remtis EB 175 straipsniu. Todėl ši nuostata yra vienintelė, galinti būti aplinkos normos, vidaus arba išorės, teisinis pagrindas.
Tokį aiškinimą patvirtina nusistovėjusi Bendrijos praktika.
Prancūzijos vyriausybė visų pirma mano, kad Protokolu siekiama įgyvendinti Konvencijos, kurią Bendrija sudarė Sutarties 130 S straipsnio pagrindu, tikslus. Ji pažymi, kad Bendrija labai aktyviai dalyvavo derybose dėl Protokolo ir kad tarp jos bei valstybių narių šiose derybose vyravo visiška darna, o tai leido išsiderėti, kad būtų tinkamai atsižvelgta į Europos Sąjungos tikslus.
Prancūzijos vyriausybė mano, kad, vertinant apskritai, tinkamas Protokolo teisinis pagrindas yra EB 175 straipsnis, ir net darant prielaidą, jog Bendrijos teisėje egzistuoja antrinės ir pirminės kompetencijos sąvokos, šiuo atveju jos nėra taikytinos.
Dėl pirmojo klausimo iš Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad jei tarptautinė priemonė leidžia Bendrijai priimti aplinkos apsaugos srities nuostatas ir šios nuostatos turi poveikį tarptautinei prekybai be tikslo ją skatinti ar bent reglamentuoti, EB 175 straipsnis yra pakankamas tokio susitarimo priėmimo pagrindas. Ši nuostata turėtų būti siejama su EB 133 straipsniu, tik jei minėtos priemonės neatskiriamai skirtos aplinkai apsaugoti ir tarptautinei prekybai skatinti (dėl santykio tarp vidaus rinkos sukūrimo bei veikimo ir aplinkos apsaugos žr. sprendimą Titano dvideginis ir sprendimą Atliekų direktyva). Prancūzijos vyriausybė taip pat nurodo minėtą 1994 m. birželio 28 d. Sprendimą Parlamentas prieš Tarybą ir šioje byloje pateiktos generalinio advokato F. G. Jacobs nuomonės 42, 43 ir 44 punktus, kur atskiriamos vidaus rinkos įgyvendinimą skatinančios priemonės, turinčios būti grindžiamos EB sutarties 100 straipsniu (po pakeitimų – EB 95 straipsnis), ir prekybai įtaką turinčios priemonės, nebūtinai turinčios būti grindžiamos šia nuostata.
Taigi, kaip nurodė generalinis advokatas F. G. Jacobs, priemonė, kurią reikia grįsti su vidaus rinka susijusiu teisiniu pagrindu, kaip nurodyta sprendime Titano dvideginis, yra priemonė, „apibrėžianti charakteristikas, kuriomis turi pasižymėti prekė, kad laisvai cirkuliuotų vidaus rinkoje“. Kita vertus, tik EB 175 straipsnis leidžia priimti priemones, „nustatančias suderintą procedūrų, pagal kurias galima užkirsti kelią tam tikros prekės judėjimui ir jį kontroliuoti aplinkos apsaugos sumetimais, sistemą“.
Prancūzijos vyriausybė taip pat nurodo pastarųjų metų Bendrijos praktiką, paminėdama keletą „aplinkos daugiašalių susitarimų“ bei šiuos susitarimus įgyvendinančių vidaus aktų, grindžiamų Sutarties 130 S straipsniu, nesiejant jo su 113 straipsniu, nors šie susitarimai ir aktai turi akivaizdų poveikį ir prekybai tarp valstybių narių, ir prekybai tarp Bendrijos bei trečiųjų šalių.
Siekiant pagrįsti teiginius Komisijos nurodyti pavyzdžiai susiję ne su aplinkos, bet su plėtros politika, bendra žemės ūkio politika bei bendra užsienio ir saugumo politika. Šių politikos sričių ryšys su prekybos politika labai skiriasi nuo tarptautinių prekybos susitarimų ryšio su aplinkos susitarimais. Be to, Teisingumo Teismo sprendimų Titano dvideginis ir Atliekų direktyva motyvus būtų sunku pritaikyti nagrinėjamam atvejui.
Protokolo tikslo ir turinio, sudarančių teisminei kontrolei tinkamus objektyvius elementus, kuriais pagal Teisingumo Teismo praktiką turi būti grindžiamas pasirenkamas teisinis pagrindas, nagrinėjimas patvirtina tai, kad pakanka remtis vien EB 175 straipsniu.
Prancūzijos vyriausybė nurodo keletą aplinkybių, kurios, jos nuomone, patvirtina Protokolu numatytų priemonių aplinkos tikslą: Konvencijos šalių konferencijos suteikti įgaliojimai derybininkams, Protokolo pavadinimas, jo preambulė ir 1 bei 4 straipsniai.
Be to, vien aplinkybė, kad šios priemonės skirtos GPO tarpvalstybiniam judėjimui, nereikalauja remtis EB 133 straipsniu kaip teisiniu pagrindu; tai, kad Protokolas apima tarpvalstybinės prekybos reglamentavimą, dar nereiškia, kad jis patenka į bendros prekybos politikos sritį. Protokolas prekybai taikomas siekiant ją kontroliuoti arba net užkirsti kelią aplinkos sumetimais. Taigi, tai nėra prekybos reglamentavimas siekiant ją skatinti.
Dėl Protokolo turinio Prancūzijos vyriausybė mano, kad jį sudaro dviejų skirtingų rūšių nuostatos:
– pirma, 7–14 straipsniai nustato skirtingus išankstinio informuotumu pagrįsto sutikimo procedūros, taikytinos GPO atžvilgiu, etapus ir būtent maistui ir pašarui arba perdirbti skirtiems GPO taikomas taisykles. Šios nuostatos sudaro komercinės ir mokslinės paskirties apyvartai taikytinas taisykles ir sukonkretina numatomo GPO tarpvalstybinio judėjimo keliamos rizikos aplinkai vertinimo taisykles;
– antra, daug kitų straipsnių padeda įgyvendinti Protokolo tikslus ir numato kitokius nei 7–14 straipsniuose nurodytus įsipareigojimus. Šiuose straipsniuose yra nuostatų dėl Susitariančiųjų Šalių rizikos vertinimo (15 straipsnis), jų atliekamo rizikos valdymo (16 straipsnis), nesuplanuoto (pavyzdžiui, atsitiktinio) tarpvalstybinio judėjimo bei ypatingų priemonių, kurių gali prireikti imtis dėl tokio judėjimo (17 straipsnis), bandymo, gabenimo, pakavimo ir identifikavimo taisyklių (18 straipsnis), Biosaugos informacijos centro įsteigimo (20 straipsnis), neteisėto tarpvalstybinio judėjimo išvengimo priemonių (25 straipsnis), tarptautinių konsultacijų dėl atsakomybės už GPO tarpvalstybinio judėjimo padarytą žalą bei jos atlyginimo pradžios (27 straipsnis).
Todėl nepagrįsta manyti, kad Protokolą sudaro tik 7–14 straipsniuose nurodytos taisyklės. Be to, šios nuostatos nepateisina nuorodos į EB 133 straipsnį, nes kaip minėtoje byloje Parlamentas prieš Tarybą, C‑187/93, nurodė generalinis advokatas F. G. Jacobs, šiomis nuostatomis nustatytos procedūros laikytinos „suderintų procedūrų, skirtų užkirsti kelią arba kontroliuoti GPO tarpvalstybinį judėjimą dėl su aplinkos apsauga susijusių priežasčių, sistema“, tačiau jokiu būdu ne „apibrėžtimi charakteristikų“, kuriomis turi pasižymėti GPO, kad galėtų „laisvai patekti į Bendriją“.
Todėl Prancūzijos vyriausybė mano, kad Protokolo, kurio didelis poveikis GPO prekybai vis dėlto nebuvo ginčijamas, tikslas ir turinys patvirtina, kad jo tinkamas teisinis pagrindas yra tik EB 175 straipsnis.
Kalbant apie SFS ir TPK susitarimus, dėl kurių minėtos Nuomonės 1/94 31 ir 33 punktuose Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad jų sudarymas teisėtai galėjo būti grindžiamas Sutarties 113 straipsniu, Prancūzijos vyriausybė tvirtina, viena vertus, kad kaip esminį šių susitarimų tikslą Teisingumo Teismas pripažino neigiamo poveikio prekybai ribojimą, taigi – prekybos skatinimą, o Protokolu siekiama ją kontroliuoti arba net užkirsti jai kelią. Kita vertus, minėta vyriausybė mano, jog šiais dviem susitarimais buvo sukurta institucinė sistema, skirta užtikrinti, kad reaguojant į sveikatos ar kitokią riziką priimtos priemonės neturėtų per didelio poveikio prekybai, o Protokolas parengtas dėl aplinkai kylančios konkrečios rizikos ir poreikio imtis šios rizikos kontrolės priemonių.
Be to, Prancūzijos vyriausybės nuomone, tam tikros rūšies tarptautinių susitarimų taikymo sunkumai nėra svarbūs teisinio pagrindo pasirinkimui. Ji mano priešingai, kad aplinkos susitarimuose įtvirtintas valstybių narių ir Bendrijos institucijų glaudaus bendradarbiavimo principas yra pakankamai įgyvendintas.
Už Komisijos argumentų dėl bendros prekybos politikos sugriovimo iš tiesų slypi nuogąstavimai, kad taikant Protokolą valstybės narės arba Bendrija pažeis kitus pastarosios tarptautinius įsipareigojimus, ypač PPO sutartį. Šie nuogąstavimai Prancūzijos vyriausybei atrodo visiškai pagrįsti, tačiau netinkamo ir neteisėto teisinio pagrindo pasirinkimas jų neišsklaidytų.
Yra kitų, tinkamesnių, Protokolo įgyvendinimo būdų, kurie neturi neigiamo poveikio bendrai prekybos politikai. Pavyzdžiui, į sprendimo leisti Bendrijai sudaryti Protokolą preambulę galėtų būti įtrauktas sakinys, aiškiai nurodantis, kad Bendrija laikysis visų kitų tarptautinių įsipareigojimų, arba įdiegta visų pagal Protokolą priimtų sprendimų atitikties kitiems Bendrijos tarptautiniams įsipareigojimams nuolatinio tikrinimo procedūra, arba numatytos specialios atitinkamų tarnybų koordinavimo priemonės.
Galiausiai dėl pasirinkimo tarp EB 174 straipsnio 4 dalies ir 175 straipsnio 1 dalies Prancūzijos vyriausybė mano, kad šį konkretų aspektą Teisingumo Teismas turėtų pripažinti nepriimtinu, net jei pirmąjį Komisijos klausimą pripažintų priimtinu. Šis klausimas bet kuriuo atveju pateikiamas dėl pasidalijamosios kompetencijos ir negali turėti įtakos akto priėmimo procedūrai. Prancūzijos vyriausybė nemato priežasčių, dėl kurių vieno arba kito teisinio pagrindo pasirinkimas turėtų įtaką Protokolo ir net sprendimo leisti sudaryti Protokolą suderinamumui su Sutartimi.
Net darant prielaidą, kad EB 174 straipsnio 4 dalis gali būti „išorinis teisinis pagrindas“, visais atvejais Bendrija turėtų galimybę priimti tarptautinės teisės instrumentus dviem pagrindais:
– EB 174 straipsnio 4 dalimi – trečiųjų valstybių ir Bendrijos susitarimus dėl bendradarbiavimo, kurie susiję su įvairiais aplinkos politikos klausimais;
– EB 175 straipsnio 1 dalimi – konkretesnius tarptautinio lygio susitarimus, kuriais tarptautiniu lygiu įgyvendinama kompetencija, kuria jau pasinaudota Bendrijos viduje (šiuo atžvilgiu žr. minėtą sprendimą Safety Hi-Tech).
Prancūzijos vyriausybė konstatuoja, kad Protokolas priskirtinas antrajai kategorijai, nes santykiams tarp Bendrijos ir trečiųjų šalių leidžia taikyti taisykles, panašias į jau egzistuojančias tarp valstybių narių.
Todėl jei Teisingumo Teismas pripažintų pirmojo klausimo priimtinumą, į šį klausimą Prancūzijos vyriausybė siūlo atsakyti taip:
„(EB) 175 straipsnio 1 dalies pagrindu Bendrija turi kompetenciją, būtiną ir pakankamą kartu su valstybėmis narėmis sudaryti (Kartachenos) Biosaugos protokolą.“
Tokiomis aplinkybėmis antrasis klausimas netektų prasmės.
Bet kuriuo atveju Prancūzijos vyriausybė prieštarauja sąvokai Bendrijos „pirminė kompetencija“, kuri nepripažįstama Bendrijos teisėje ir neįtvirtinta Teisingumo Teismo praktikoje. Pastarasis nagrinėjo tik susitarimus, kurių šalis, atsižvelgiant į turimą išimtinę kompetenciją, gali būti tik Bendrija, arba mišriuosius susitarimus, kurie iš dalies patenka į Bendrijos ir iš dalies – į valstybių narių kompetenciją (žr., be kita ko, minėto 1996 m. kovo 19 d. Sprendimo Komisija prieš Tarybą 48 punktą).
Ši vyriausybė papildomai nurodo: kadangi Komisija neginčija to, kad Protokolas būtų mišrusis susitarimas, net jei sudarytas EB 133 straipsnio ir 175 straipsnio pagrindu, reikia priminti Teisingumo Teismo praktiką dėl reikalavimo valstybėms narėms ir Bendrijos institucijoms glaudžiai bendradarbiauti tiek derantis, tiek sudarant ir įgyvendinant Protokolą (žr., be kita ko, minėtą 1996 m. kovo 19 d. Sprendimą Komisija prieš Tarybą).
Italijos vyriausybė tvirtina, kad Protokolas yra aplinkos taisyklės, kuriomis, kaip nurodyta jo 1 straipsnyje, siekiama kovoti su neigiamu poveikiu biologinės įvairovės išsaugojimui ir tausiam jos naudojimui bei žmonių sveikatai, kylantį visų pirma dėl GPO tarpvalstybinio judėjimo. Iš šio Protokolo nuostatų analizės matyti, kad jo objektas ir tikslas – įtvirtinti teisinių procedūrų, taikytinų GPO suplanuotam tarpvalstybiniam judėjimui (4–16 straipsniai) ir didelio neigiamo poveikio biologinei įvairovei galinčiam turėti GPO nesuplanuotam tarpvalstybiniam judėjimui (17 straipsnis), sistemą.
Į aplinkos sumetimus ir riziką žmonių sveikatai atsižvelgiama būtent Protokolo 10 straipsnio 6 dalyje ir 11 straipsnio 8 dalyje, kur numatytos aplinkybės, kada šalys gali nuspręsti apriboti GPO importą.
Nors Bendrijos kompetencija ir vidaus, ir užsienio prekybos srityje yra išimtinė, komercinis aspektas nusileidžia Teisingumo Teismo pripažintiems imperatyviems aplinkos ir žmonių sveikatos apsaugos reikalavimams.
Vadovaujantis 1969 metų Vienos konvencijos dėl tarptautinių sutarčių teisės 31 straipsniu, reikėtų atsižvelgti į Protokolo priėmimo kontekstą, konkrečiai tariant, į bet kokį susitarimą, susijusį su aiškinamu susitarimu, ir į visas šalių tarpusavio santykiams taikytinas atitinkamas tarptautinės teisės normas (31 straipsnio 2 dalies a punktas). Protokolas priėmimo kontekstas yra Biologinės įvairovės konvencija.
Italijos vyriausybė mano, kad tokiomis aplinkybėmis Tarybos sprendimo dėl Protokolo sudarymo teisinį pagrindą reikia parinkti iš Bendrijos aplinkos politikos nuostatų.
Jos nuomone, kad ir koks būtų konkretus straipsnis, kuriuo reikia grįsti minėtą sprendimą dėl sudarymo, t. y. ar EB 174 straipsnio 4 dalis, ar EB 175 straipsnio 1 dalis, šis sprendimas bet kuriuo atveju turės būti priimtas kvalifikuota balsų dauguma, pasikonsultavus su Parlamentu.
Dėl Bendrijos ir valstybės narės pasidalijamosios kompetencijos Italijos vyriausybė tvirtina, kad pastarosios dalyvaus Protokole prisiimdamos įsipareigojimus tose srityse, kuriose išlaiko antrinę kompetenciją Bendrijos kompetencijos atžvilgiu. Todėl šis Protokolas būtinai turi būti mišrusis susitarimas. Šiuo atžvilgiu Italijos vyriausybė primena Teisingumo Teismo poziciją dėl valstybių narių ir Bendrijos institucijų pareigos glaudžiai bendradarbiauti tiek dalyvaujant derybose, tiek sudarant ir vykdant prisiimtus įsipareigojimus (1993 m. kovo 19 d. Nuomonės, 2/91, Rink. p. I-1061, 38 punktas ir minėtos Nuomonės 1/94 108 punktas).
Austrijos vyriausybė apskritai mano, kad Protokolas, kaip matyti iš jo istorijos, tikslo ir nuostatų, yra daugiašalis aplinkos susitarimas, grindžiamas atsargumo principu (žr. Protokolo 1 straipsnį). Jo preambulėje aiškiai pabrėžtas aplinkos tikslas buvo įtvirtintas daugiausia Bendrijos bei jos valstybių narių pastangomis, ir Komisija, kaip ir visos valstybės narės, derybose nuolat pabrėžė šį tikslą.
Protokolo tikslas yra užtikrinti adekvatų GPO naudojimo apsaugos lygį, kad būtų išvengta galimo neigiamo poveikio biologinės įvairovės išsaugojimui ir tausiam naudojimui. Šiam tikslui bus įsteigta didelė informacinė sistema, kuri kiekvienai valstybei narei leis priimti informuotus sprendimus dėl galimo GPO naudojimo jos teritorijoje.
Šiuo atžvilgiu Austrijos vyriausybė nesutinka su Komisijos pozicija, pagal kurią tam tikri Protokolo straipsniai – ypač 11 straipsnis – yra principiniai, o kitos nuostatos laikytinos papildomomis, kaip antai nuostatos dėl finansavimo, atsakomybės, socio-ekonominių aspektų, pasikeitimų informacija centro ir pajėgumų kūrimo. Nesant šių nuostatų, būtų neįmanoma įgyvendinti Protokolo, ypač besivystančiose šalyse.
Anot Austrijos vyriausybės, Protokolo įtaka prekybos politikai gali būti vertinama tik atsižvelgiant į jo aplinkos tikslą. Šiuo atžvilgiu ji nurodo, kad „tarpvalstybinio judėjimo“ sąvokos negalima taikyti tik prekybos srityje. Būtent GPO tarpvalstybinis judėjimas mokslo tyrimo tikslais yra esminis šio Protokolo aspektas.
Austrijos vyriausybė priduria, kad nėra prasmės remtis GATT XX straipsniu. GATT yra akivaizdžiai prekybos susitarimas, o jo XX straipsnį reikia vertinti kaip nukrypti leidžiančią nuostatą, kuri iš anksto apibrėžtais pagrindais leidžia Susitariančioms Šalims imtis apsaugos priemonių.
Dėl tinkamo teisinio pagrindo pasirinkimo Austrijos vyriausybė primena, kad pagal Teisingumo Teismo praktiką šis pasirinkimas turi būti grindžiamas objektyviais kriterijais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė. Priežastys, kuriomis Komisija pateisina nuorodą į EB 133 straipsnį, siejamą su EB 174 straipsnio 4 dalimi, t. y. tariama „teisinė abejonė“ dėl Bendrijos kompetencijos erozijos arba mišrių susitarimų administravimo sudėtingumas, neturi reikšmės atsakant į pateiktus klausimus.
Austrijos vyriausybė tvirtina, kad EB 174 straipsnis tik nustato tikslus ir principus, kuriais vadovaujantis turi būti vykdoma Bendrijos aplinkos politika, tačiau nesukuria jokios savarankiškos kompetencijos (žr. minėto sprendimo Peralta 57 punktą ir minėto sprendimo Bettati 41 punktą). Viena EB 175 straipsnio 1 dalis nesudaro Tarybos veiksmo, kuriuo siekiama EB 174 straipsnyje nurodytų tikslų, teisinio pagrindo. Tokį aiškinimą patvirtina ir tai, pirma, kad griežtesnių apsaugos priemonių pagal EB 176 straipsnį gali būti imtasi, tik jei atitinkami teisės aktai buvo priimti EB 175 straipsnio pagrindu bei, antra, kad pagal nusistovėjusią Tarybos praktiką tarptautiniai susitarimai grindžiami EB 175 straipsnio 1 dalimi, o ne EB 174 straipsnio 4 dalimi.
Galiausiai Austrijos vyriausybė pažymi, kad EB 175 straipsnio 1 dalies pasirinkimas kaip teisinio pagrindo leidžia Parlamentui, kurio vaidmuo aplinkos srityje yra ypač svarbus, pasinaudoti bendro sprendimo, konsultavimosi su Ekonomikos ir socialinių reikalų komitetu bei Regionų komitetu galiomis, o pagal EB 133 straipsnyje numatytą procedūrą Parlamentas tik informuojamas, pagal EB 174 straipsnio 4 dalį – su juo tik konsultuojamasi.
Todėl Austrijos vyriausybė mano, kad Protokolas yra ne prekybos politikos, bet aplinkos politikos susitarimas. Tik kelios šio Protokolo nuostatos yra skirtos prekybai, kaip antai 11 straipsnis dėl maistui ar pašarui arba perdirbti skirtų prekių judėjimo. Todėl valstybių narių kompetencija yra ne „antrinė“, atvirkščiai, esminės Protokolo nuostatos priklauso būtent jų kompetencijai.
Jungtinės Karalystės vyriausybė tvirtina, kad tinkamas akto dėl Protokolo sudarymo teisinis pagrindas yra EB 175 straipsnio 1 dalis, siejama su EB sutarties 300 straipsnio 2 dalies pirmu sakiniu. Kaip ir kitos pastabas pateikusios valstybės narės, Jungtinė Karalystė šiuo atžvilgiu nurodo nusistovėjusią Tarybos praktiką.
Šiuo atveju Protokolu siekiama pirmų dviejų EB 174 straipsnio 1 dalies tikslų, t. y. išlaikyti, saugoti ir gerinti aplinkos kokybę ir saugoti žmonių sveikatą. Juo siekiama ir trečiojo tikslo, t. y. „apdairiai ir racionaliai naudoti gamtos išteklius“, su sąlyga, kad biologinė įvairovė yra gamtos išteklius. Akivaizdu, kad juo siekiama ir ketvirtojo tikslo, nes yra priemonė, skirta tarptautiniu lygiu spręsti regionines arba visuotines aplinkos problemas.
Jungtinės Karalystės vyriausybė priduria, kad EB 174 straipsnio 2 dalyje nurodytas atsargumo principas yra pagrindinis Protokolo tikslas (žr., pavyzdžiui, jo preambulės ketvirtą konstatuojamąją dalį ir 1 straipsnį, 10 straipsnio 6 dalį ir 11 straipsnio 8 dalį). Be to, pagal EB 174 straipsnio 2 dalį Protokolas pripažįsta prevencinių veiksmų principą, žalos ištaisymo pirmiausia kilmės vietoje principą (žr., pavyzdžiui, jo preambulės ketvirtą bei septintą konstatuojamąsias dalis ir 3, 7, 15–18 straipsnius); 27 straipsnis numato „teršėjas moka“ principą atitinkančių taisyklių rengimą nurodant, kad bus parengtos viešosios tarptautinės teisės taisyklių dėl GPO tarpvalstybinio judėjimo padarytos žalos atlyginimo.
Jungtinės Karalystės vyriausybė taip pat teigia, jog EB 174 straipsnio 3 dalį atitinka tai, kad Protokole atsižvelgiama į turimus mokslo ir techninius duomenis, aplinkos sąlygas įvairiose Susitariančiųjų Šalių teritorijose ir galimą veiklos ar neveikimo naudą bei išlaidas. Šio straipsnio 4 dalį atitinka Protokole numatytas bendradarbiavimas su trečiosiomis šalimis ir kompetentingomis tarptautinėmis organizacijomis (žr., pavyzdžiui, Protokolo preambulės antrą, trečią bei aštuntą konstatuojamąsias dalis ir 6, 10, 14–16, 20, 22 ir 29 straipsnius).
EB 175 straipsnis sudaro teisinį EB 174 straipsnyje nurodytų tikslų įgyvendinimo pagrindą.
Be to, Jungtinės Karalystės vyriausybė primena Teisingumo Teismo praktiką, kad Bendrijos institucijos būsimo akto teisinio pagrindo pasirinkimas turi būti grindžiamas objektyviais kriterijais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė. Jiems priskirtinas teisės akto tikslas ir turinys.
Nagrinėjamu atveju Protokolo aplinkos tikslas yra išreikštas jo preambulėje ir 1 bei 2 straipsniuose. Pasak šios vyriausybės, Protokolo turinys atitinka šį tikslą: jis įtvirtina išankstinio informuotumu pagrįsto sutikimo procedūrą, taikytiną prieš pirmąjį suplanuotą tarpvalstybinį GPO judėjimą; pagal 15 straipsnį rizikos vertinimas atliekamas moksliškai pagrįstais metodais ir grindžiamas bent jau pagal išankstinio informuotumu pagrįsto sutikimo procedūrą pateikta bei kitais turimais mokslo metodais gauta informacija; pagal 16 straipsnį šalys nustato ir taiko GPO naudojimo, bandymo ir tarpvalstybinio judėjimo keliamos rizikos kontrolės mechanizmą; pagal 20 ir 22 straipsnius jos dalyvauja informacijos pasikeitimo sistemoje bei biosaugos informacijos centro veikloje ir bendradarbiauja vystydamos bei stiprindamos biosaugos srities žmogiškuosius išteklius ir institucinius pajėgumus.
Nors Protokolas turi netiesioginį poveikį prekybai su trečiosiomis šalimis, pagrindinis ar svarbiausias jo elementas yra Bendrijos aplinkos programos vykdymas pagal EB 175 straipsnio 1 dalį. Todėl EB 133 straipsnis yra tinkamas šio Protokolo sudarymo teisinis pagrindas.
Jungtinės Karalystės vyriausybė pabrėžia, kad pavartodami žodį „judėjimas“ Protokolo rengėjai siekė nurodyti kitą nei su prekyba susijusį judėjimą, kaip antai iš anksto nesuplanuotas GPO judėjimas, neteisėtas tarpvalstybinis judėjimas, šių organizmų judėjimas turint labdaros, viešojo ar privatų interesą bei kitoks nekomercinis judėjimas.
Protokolas nesusijęs net su tarptautinės prekybos apribojimų panaikinimu bei muitų kliūčių mažinimu. Net jeigu jis veikia prekybą, vis tiek yra skirtas GPO tarptautinio judėjimo kontrolei ir priežiūrai (žr. minėtą 1994 m. birželio 28 d. Sprendimą Parlamentas prieš Tarybą, kuriame, Jungtinės Karalystės vyriausybės nuomone, ir generalinis advokatas, ir Teisingumo Teismas rėmėsi aplinkybe, kad nagrinėjama priemonė neskatino prekybos liberalizavimo atitinkamoje srityje, nes priešingu atveju kaip teisinį pagrindą būtų buvę galima pasirinkti Sutarties 113 straipsnį).
PPO sutartis ir ypač nekomerciniai sumetimai, įtraukti į tam tikrus šios sutarties priedus, be kita ko, GATT XX straipsnį, į SFS susitarimą ir į TPK susitarimą, dėl kurio sudarymo Teisingumo Teismas nusprendė, kad Bendrija pagrįstai veikė Sutarties 113 straipsnio pagrindu, byloja ne EB 133 straipsnio, kaip Protokolo teisinio pagrindo, naudai, nes Protokolo „pagrindinė ašis“ yra ne prekybos skatinimas, bet aplinkos apsauga.
Be to, Jungtinės Karalystės vyriausybė mano, kad EB 174 straipsnio 4 dalis nėra tinkamas bendras teisinis pagrindas, nes nesuteikia kompetencijos sudaryti tarptautinius susitarimus. Ji tik įpareigoja valstybes nares ir Bendriją bendradarbiauti su trečiosiomis šalimis ir tarptautinėmis organizacijomis „atitinkamose savo kompetencijos srityse“. EB 174 straipsnio 4 dalies antroje įtraukoje net aiškiai nurodyta, kad pirmoji šios nuostatos pastraipa nepažeidžia valstybių narių kompetencijos vesti derybas tarptautinėse institucijose ir sudaryti tarptautinius susitarimus.
Ši nuostata tik nustato bendruosius Bendrijos aplinkos tikslus, o atsakomybę nuspręsti, kokių veiksmų imtis įgyvendinant šiuos tikslus, EB 175 straipsnis suteikia Tarybai (žr. minėto sprendimo Peralta 57 punktą; minėto sprendimo Safety Hi-Tech 43 punktą ir minėtose bylose Safety Hi-Tech ir Bettati pateiktos generalinio advokato P. Léger nuomonės 76 punktą; taip pat žr. minėtoje byloje Parlamentas prieš Tarybą, C-187/93, pateiktą generalinio advokato F. G. Jacobs nuomonę).
Galiausiai mišriųjų susitarimų administravimo ir taikymo sunkumai savaime dar nepatvirtina Komisijos teiginio. Jungtinės Karalystės vyriausybės nuomone, bet kuriuo atveju ši institucija pervertina šiuos sunkumus. Mišrieji susitarimai yra „gerai žinomas reiškinys, kuris, be jokios abejonės, egzistuos, kol Bendrija ir jos valstybės narės galės sudaryti susitarimus“. Nuo tada, kai Vieningos Europos aktas EB sutartį papildė skyriumi dėl aplinkos, šioje srityje buvo aiškiai pripažinta mišri kompetencija. Komisija pati pažymi, kad Europos bendrija ir jos valstybės narės suvaidino pagrindinį vaidmenį ketverius metus trukusiose sunkiose derybose dėl Protokolo. Kažin ar Bendrija būtų įgijusi tokį vaidmenį, jei kliūtys būtų buvusios tokios didelės, kaip dabar nurodo Komisija. Be to, tariami sunkumai negali būti svarbūs Teisingumo Teismui, turinčiam pagrįsti savo sprendimą objektyviais kriterijais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė.
Todėl Jungtinės Karalystės vyriausybė mano, kad EB 133 straipsnis ir 174 straipsnio 4 dalis, siejami su atitinkamomis 300 straipsnio nuostatomis, nesudaro tinkamo teisinio pagrindo sudaryti Protokolą Europos bendrijos vardu. Todėl nereikia atsakyti į antrąjį klausimą.
Subsidiariai atsakydama į antrąjį klausimą Jungtinės Karalystės vyriausybė mano, kad Bendrija iki šiol priėmė palyginti nedaug bendrųjų taisyklių biosaugos srityje. Pagrindinės šioje srityje priimtos priemonės yra 1990 m. balandžio 23 d. Tarybos direktyva 90/219/EEB dėl riboto genetiškai modifikuotų mikroorganizmų naudojimo (OL L 117, p. 1) su pakeitimais, padarytais 1998 m. spalio 26 d. Tarybos direktyva 98/81/EB (OL L 330, p. 13), ir 1990 m. balandžio 23 d. Tarybos direktyva 90/220/EEB dėl genetiškai modifikuotų organizmų apgalvoto išleidimo į aplinką (OL L 117, p. 15).
Nė viena iš šių direktyvų neturi tikslo padėti užtikrinti taikant modernias biotechnologijas atsiradusių GPO, galinčių turėti neigiamą poveikį biologinės įvairovės išsaugojimui ir tausiam jos naudojimui bei kelti riziką žmonių sveikatai, perkėlimo, bandymo ir naudojimo nekeliant pavojaus adekvatų apsaugos lygį, „ypatingą dėmesį skiriant tarpvalstybiniam judėjimui“ (Protokolo 1 straipsnis). Todėl neįmanoma nustatyti principu in foro interno, in foro externo grindžiamos pirminės ir juo labiau išimtinės Bendrijos kompetencijos sudaryti Protokolą (šiuo atžvilgiu žr. 1971 m. kovo 31 d. Sprendimo Komisija prieš Tarybą, 22/70, Rink. p. 263, (toliau – sprendimas AETR) 17 punktą).
Parlamentas pirmiausia nurodo, jog savo 1991 m. gruodžio 14 d. Nuomonėje 1/91 (Rink. p. I-6079, 14 punktas) Teisingumo Teismas konstatavo, kad pagal Vienos konvencijos dėl tarptautinių sutarčių teisės 31 straipsnį „sutartis aiškinama laikantis geros valios principų, atsižvelgiant į joje vartojamų sąvokų įprastą reikšmę sutarties kontekste ir atsižvelgiant į sutarties objektą bei jos tikslą“. Jei susitarimas yra glaudžiai susijęs su vienu ar keliais jau priimtais instrumentais arba iniciatyvomis, pagrįsta manyti, kad šie instrumentai ar iniciatyvos sudaro dalį konteksto, atsižvelgiant į kurį turi būti aiškinamos susitarime vartojamos sąvokos, o tai ypač naudinga nagrinėjamu atveju, nes tarp Protokolo ir Konvencijos yra glaudus ryšys.
Parlamento nuomone, atsižvelgiant į šį glaudų ryšį, negalima tvirtinti, kad derybos dėl Protokolo vyko ir jis buvo pasirašytas visų pirma dėl su tarptautine prekyba GPO susijusių priežasčių. Atvirkščiai, nors klausimą dėl šių produktų tarpvalstybinio judėjimo buvo nuspręsta laikyti prioritetiniu, tai buvo padaryta ne siekiant sureglamentuoti šių produktų prekyba, bet dėl to, kad judėjimas ir susijusi veikla kelia didelę riziką biologinės įvairovės išsaugojimui ir tausiam naudojimui.
Parlamentas mano, kad Komisijos ginamu teiginiu neatsižvelgiama į minėtos Nuomonės 1/94, ypač jos 42 punkto, pagrindinę išvadą, pagal kurią, nepaisant iš principo plačios bendros prekybos politikos apimties, ji yra ribojama „bendrąja Sutarties sistema“ ir, be kita ko, Bendrijos kompetenciją kitose srityse reguliuojančiomis konkretesnėmis nuostatomis.
Atsižvelgdamas į iš Teisingumo Teismo praktikos išplaukiančius kriterijus, kuriais turi būti grindžiamas akto teisinis pagrindas, Parlamentas mano, jog iš Protokolo tikslo ir turinio matyti, kad jis konkrečiai susijęs su GPO, o ne su tarptautine prekyba.
Taigi Protokolo aplinkos tikslas nekelia jokių abejonių (žr. jo 1 straipsnį).
Dėl materialinio Protokolo turinio Parlamentas mano, kad jo rengėjų sumetimai, susiję su aplinka, atsispindi tiek trečioje konstatuojamojoje dalyje, tiek jo materialinėse nuostatuose (1 straipsnyje, 2 straipsnio 2 ir 4 dalyse, 4, 14, 22, 23, 25, 27 ir 28 straipsniuose).
Du veiksniai ypač patvirtina Protokolo svarbą aplinkos apsaugai. Viena vertus, turbūt pirmą kartą tarptautinio susitarimo lygmeniu jis aiškiai pripažįsta specialiojo GPO reglamentavimo poreikį ir dėl su aplinkos apsauga susijusių priežasčių patvirtina, kad šie produktai negali būti vertinami kaip bet kurie kiti. Kita vertus, Protokolas labai konkrečiai pritaiko atsargumo principą, vieną iš pagrindinių Bendrijos aplinkos politikos principų, šalių importuotojų įsipareigojimų tiksliai apimčiai nustatyti. Protokolo 10 straipsnio 6 dalyje ir 11 straipsnio 8 dalyje nustatyta, kad „neginčijamų mokslo faktų <...> apie galimą gyvo pakitusio organizmo neigiamo poveikio mastą biologinės įvairovės išsaugojimui ir tausiam jos naudojimui nebuvimas <...> netrukdo Šaliai (importuotojai) prireikus priimti sprendimą dėl <...> gyvo pakitusio organizmo importo“. Reikėtų pažymėti, kad atsargumo principas, atsižvelgiant į šiose nuostatose įtvirtintą jo formuluotę, gali pateisinti atsisakymą leisti importuoti prekes, siekiant „išvengti ar minimaliai sumažinti galimą neigiamą poveikį“.
Taigi, Protokole įtvirtinta „leidžiamoji“ šio principo versija, ir tai įprasta aplinkos apsaugos srities susitarimuose, o ne „ribojamoji“ versija, įtvirtinta tik tam tikruose prekybos susitarimuose, ypač SFS susitarimo 5 straipsnio 7 dalyje. Pastarąja nuostata siekiama apriboti sąlygas, kurioms esant dalyvis gali remtis atsargumo principu nustatydamas importo apribojimus.
Be to, Parlamentas tvirtina, kad nagrinėjamu atveju galima pasinaudoti Teisingumo Teismo motyvais, išdėstytais minėtame 1994 m. birželio 28 d. Sprendime Parlamentas prieš Tarybą. Kita vertus, sprendimas Černobilis, kurį Komisija nurodo pagrįsdama savo aiškinimą, nepatvirtina jos teiginio, nes jis priimtas dėl „klasikinės“ prekybos politikos priemonės. Černobilio byloje ginčytas reglamentas tam tikrų žemės ūkio produktų išleidimą į laisvą apyvartą tik susiejo su didžiausio leidžiamo radioaktyvumo nuokrypio neviršijimu, nors jo priėmimas ir buvo grindžiamas visuomenės sveikatos apsaugos sumetimais. Šio sprendimo 16 punkte Teisingumo Teismas nusprendė, kad šiuo reglamentu „siekiama reguliuoti prekybą tarp Bendrijos ir trečiųjų šalių, todėl jis patenka į bendros prekybos politikos sritį Sutarties 113 straipsnio prasme“. Taigi Protokolas yra ne „su tarptautine prekyba GPO susijęs aktas“, kaip nurodo Komisija, bet susitarimas, kuris dėl aplinkos kokybės išlaikymo, saugojimo ir gerinimo nustato minimalius, be kita ko, procedūrinius standartus tam tikrą riziką biologinės įvairovės išsaugojimui keliančios veiklos vykdymui.
Tačiau Parlamentas pripažįsta, kad nors Protokolo aplinkos elementas yra pirminis, šis Protokolas turės poveikį ir prekybai GPO. Parlamentas mano, kad jeigu būtų nustatyta, jog šis poveikis reikšmingai padeda apsaugoti aplinką, kaip tai numatyta EB 175 straipsnio 1 dalyje, šis Protokolas galėtų būti vertinamas kaip skirtas tarptautinei prekybai, o tai reikalautų nurodyti EB 133 straipsnį prie akto dėl šio instrumento sudarymo teisinių pagrindų.
Parlamentas tvirtina, kad negina siauro prekybos politikos aiškinimo. Jis primena, kad paskutinėje tarpvyriausybinėje konferencijoje pateikė nedaug pritarimo sulaukusį pasiūlymą iš esmės išplėsti EB 133 straipsnio taikymo sritį. Tačiau būtina tinkamai įvertinti ir kitus Sutartyje numatytus teisinius pagrindus, įskaitant susijusius su aplinkos apsauga. Teiginys, kad esminės reikšmės aplinkos apsaugai tarptautiniu lygmeniu turintis susitarimas nepatenka į prekybos politikos sritį, neprilygsta teiginiui, kad „iškraipoma EB 133 straipsnio esmė“. Net jei Parlamentas gali suprasti Komisijos pageidavimą išvengti su kompetencijos pasidalijimu susijusių sunkumų, tokie sumetimai negali turėti įtaką teisinio pagrindo pasirinkimui. Minėtos Nuomonės 1/94 107 punkte Teisingumo Teismas konstatavo, kad „kompetencijos paskirstymo problemos sprendimas negali priklausyti nuo potencialių sunkumų, kurių gali atsirasti administruojant susitarimus“.
Galiausiai dėl EB 174 straipsnio 4 dalies ar 175 straipsnio 1 dalies pasirinkimo Parlamentas pripažįsta, kad pirmoji nuostata, kur nustatyta, jog „Bendrija <...> bendradarbiauja su trečiosiomis šalimis ir kompetentingomis tarptautinėmis organizacijomis“, atrodo konkrečiau nei antroji, pateisinanti Bendrijos pirminę kompetenciją sudaryti Protokolą. Tačiau jis pažymi, kad savo 2001 m. sausio 30 d. Sprendime Ispanija prieš Tarybą, (C‑36/98, Rink. p. I-779, 42 ir 43 punktai) Teisingumo Teismas nusprendė, jog buvo būtina „įvertinti, ar Bendrijos vidaus taisyklės, atitinkančios Konvencijos nuostatas, turėtų būti priimtos“ EB 175 straipsnio 1 dalies, ar 2 dalies pagrindu, nes vienos ar kitos iš šių nuostatų pasirinkimas lemia taikytiną akto priėmimo procedūrą ir, be kita ko, balsavimo Taryboje taisykles. Be to, Parlamentas nurodo, kad pagal minėto 1987 m. kovo 26 d. Sprendimo Komisija prieš Tarybą 9 punktą „aiški nuoroda (į teisinį pagrindą) yra būtina tais atvejais, kai jos nesant suinteresuotiems asmenims ir Teisingumo Teismui liktų neaiškumų dėl tikslaus teisinio pagrindo“. Todėl Parlamentas neįžvelgia Komisijos pasiūlyto sprendimo kaip teisiniu pagrindu remtis tik EB 174 straipsnio 4 dalimi privalumų, nes suinteresuotieji asmenys ir Teisingumo Teismas nežinotų, kodėl Taryba sprendimą priėmė vieningai, o ne kvalifikuota dauguma, ir atvirkščiai.
Todėl Parlamentas siūlo Teisingumo Teismui atsakyti į klausimus taip, kad, pirma, EB 175 straipsnio 1 dalis yra tinkamas akto dėl Protokolo sudarymo Bendrijos vardu teisinis pagrindas, ir, antra, kadangi Protokolo poveikis tarptautinei prekybai viršija EB 175 straipsnio 1 dalies taikymo sritį, prie šio akto teisinio pagrindo papildomai reikėtų nurodyti EB 133 straipsnį.
Taryba mano, kad pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką siekiant nustatyti, ar dvigubas teisinis pagrindas, kurį sudaro EB 133 straipsnis ir EB 174 straipsnio 4 dalis, yra tinkamas, reikia išnagrinėti, ar savo tikslu ir turiniu atitinkamas protokolas yra skirtas tiek aplinkos, tiek prekybos sritims ir ar abu šie aspektai yra esminiai, nes tokiu atveju protokolui sudaryti Bendrijos vardu reikėtų naudoti dvigubą teisinį pagrindą, ar, atvirkščiai, šio Protokolo poveikis politikai aplinkos arba prekybos srityje tėra papildomas, nes tokiu atveju jam sudaryti pakaktų vienintelio teisinio pagrindo.
Taryba konstatuoja, kad Protokolo preambulėje nurodomi: Konvencijos 19 straipsnio 3 bei 4 dalys, 8 straipsnio g punktas, 17 straipsnis ir Konvencijos šalių konferencijos sprendimas II/5. Taigi jos sudaro dalį priemonių, kurias tarptautinė bendrija priėmė biologinės įvairovės apsaugai ir išsaugojimui.
Taryba, be to, nurodo Protokolo 1 straipsnį ir 2 straipsnio 2 dalį, pabrėždama, kad juo siekiama aplinkos tikslų.
Tarybos nuomone, neginčijama, kad derybų dėl Protokolo svarbiausias tikslas buvo įgyvendinti priemones, kaip antai Konvencijos 19 straipsnio 3 dalyje numatytas „išankstinis informuotumu pagrįstas sutikimas“, skirtas suvaldyti taikant biotechnologijas atsiradusio GPO naudojimo ir išleidimo keliamą riziką biologinės įvairovės išsaugojimui, tausiam jos naudojimui ir žmonių sveikatai.
Bendrijos aplinkos politika, kurios tikslai apibrėžti EB 174 straipsnyje, visiškai atitinka Protokolo tikslą.
Protokolo turinys taip pat patvirtina su bioįvairovės išsaugojimu susijusių elementų vyravimą, nes prekybos aspektai priklauso nuo aplinkos apsaugai skirtų nuostatų, kaip antai su atsargumo principu ir rizikos vertinimu pagal patvirtintus mokslo metodus susijusios nuostatos.
Todėl Taryba mano, kad Protokolas, atsižvelgiant į jo tikslą ir turinį, taigi ir aktas dėl jo sudarymo, patenka į Bendrijos vykdomos aplinkos politikos sritį. Todėl sprendimas dėl šio Protokolo sudarymo turėtų būti grindžiamas EB 175 straipsnio 1 dalimi.
Ji mano, kad pastaroji nuostata, be EB 133 straipsnio, yra vienintelis galimas akto dėl Protokolo sudarymo teisinis pagrindas, nes šio Protokolo pagrindinis arba pirminis elementas minėto 1994 m. birželio 28 d. Sprendimo Parlamentas prieš Tarybą prasme yra aplinkos apsauga.
Taryba mano, kad teismo praktika, kurią Komisija nurodo pagrįsdama platų bendros prekybos politikos aiškinimą, yra skirta klasikinėms prekybos priemonėms (žr. sprendimo Černobylis 18 ir 19 punktus ir minėtos Nuomonės 1/94 31 punktą, kur Teisingumo Teismas dėl SFS susitarimo nusprendė, kad tik tuomet ši sutartis yra visiškai prekybinė pobūdžio, kai jos pagrindinis arba pirminis elementas yra susijęs su prekyba). Nurodydama kelis pavyzdžius Taryba primena, kad tuo laikotarpiu, kai Sutartis nenumatė specialiai aplinkos apsaugai skirto teisinio pagrindo, Bendrijos teisės aktų leidėjas sudarė daug aplinkos susitarimų, apimančių su tarptautine prekyba susijusius aspektus, Sutarties 130 S straipsnio arba EB 235 straipsnio (po pakeitimo – EB 308 straipsnis) pagrindu.
Dėl klausimo, ar sprendimo sudaryti Protokolą materialinis teisinis pagrindas – priešingai „procedūriniam“ teisiniam pagrindui, t. y. EB 300 straipsniui, – turėtų būti EB 175 straipsnio 1 dalis, ar EB 174 straipsnio 4 dalis, Taryba pakartoja savo abejones dėl prašymo pateikti nuomonę priimtinumo. EB 300 straipsnio 6 dalyje numatytos procedūros tikslas yra įvertinti, ar susitarimas suderinamas su Sutarties nuostatomis, įskaitant klausimus dėl kompetencijos pasidalijimo tarp Bendrijos ir valstybių narių, o ne nustatyti tinkamą sprendimo sudaryti susitarimą teisinį pagrindą.
Bet kuriuo atveju šis klausimas jau buvo išspręstas minėtuose sprendimuose Safety Hi-Tech ir Bettati.
Dėl antrojo Teisingumo Teismui pateikto klausimo Taryba mano, kad jai sunku suprasti jo apimtį ir svarbą. Nepaisant Komisijos nurodytų su mišriaisiais susitarimais susijusių problemų, pastaroji pripažįsta mišrų Protokolo pobūdį. Valstybių narių kompetencijos nustatymas – antrinės arba ne – priklausys nuo Bendrijos vidaus teisės aktų plėtros apimties Protokolo sudarymo dieną. Tą dieną Bendrijos teisės aktai tik fragmentiškai apėmė iš Protokolo kylančius įsipareigojimus.
Todėl Taryba prašo Teisingumo Teismo pripažinti prašymą pateikti nuomonę nepriimtinu ir subsidiariai prašo, jei prašymas būtų pripažintas priimtinu, atsakyti į pirmąjį klausimą taip:
„EB sutarties 133 straipsnis ir 174 straipsnio 4 dalis, siejami su atitinkamomis 300 straipsnio nuostatomis, nėra tinkamas akto dėl Protokolo sudarymo Bendrijos vardu teisinis pagrindas, toks aktas turi būti grindžiamas EB sutarties 175 straipsnio 1 dalimi, siejama su atitinkamomis 300 straipsnio nuostatomis.“
Subsidiariai šiam prašymui, jei Teisingumo Teismo atsakymas į pirmąjį klausimą vis dėlto būtų teigiamas, Taryba šio teismo prašo:
„pripažinti, kad valstybių narių kompetencija sudaryti Protokolą nėra antrinė Bendrijos kompetencijos atžvilgiu“.
Teisingumo Teismo vertinimas
IV – Dėl prašymo priimtinumo
1. Iš pateiktų klausimų matyti, kad Teisingumo Teismo iš esmės prašoma, pirma, nuspręsti dėl akto, kuriuo Taryba siūlo sudaryti Protokolą, tinkamo teisinio pagrindo pasirinkimo ir ypač dėl klausimo, ar Bendrijos sutikimas būti saistomai Protokolo turėtų būti pagrįstas EB 133 straipsniu bei EB 174 straipsnio 4 dalimi, ir, kita vertus, įvertinti, ar kompetencija, kuria valstybės narės ir toliau naudosis dalyvaudamos Protokole kartu su Bendrija, yra antrinė, ar pirminė Bendrijos kompetencijos atžvilgiu.
2. Anot Ispanijos ir Prancūzijos vyriausybių bei Tarybos, šie klausimai nepatenka į EB 300 straipsnio 6 dalies taikymo sritį, nes jie nesusiję nei su numatyto susitarimo suderinamumu su Sutartimi, nei su kompetencijos šio susitarimo atžvilgiu pasidalijimu tarp Bendrijos ir valstybių narių.
3. Pirmiausia reikėtų priminti, kad pagal nusistovėjusį Teisingumo Teismo aiškinimą jo nuomonę pagal EB 300 straipsnio 6 dalį galima, be kita ko, gauti dėl kompetencijos sudaryti konkretų susitarimą su trečiosiomis šalimis pasidalijimo tarp Bendrijos ir valstybių narių (žr., be kita ko, minėtą Nuomonę 1/75 p. 1360; minėtos Nuomonės 1/78 30 punktą; minėtos Nuomonės 2/91 3 punktą ir minėtos Nuomonės 1/94 9 punktą). Teisingumo Teismo procedūros reglamento 107 straipsnio 2 dalis patvirtina tokį aiškinimą.
4. Nagrinėjamu atveju Komisija, pastabas pateikusios valstybės narės bei Taryba ir Parlamentas neabejoja, kad Bendrija turi kompetenciją patvirtinti Protokolą. Protokolo materialinių nuostatų suderinamumo su Sutartimi klausimas taip pat neginčijamas Teisingumo Teisme. Ginčijamasi tik dėl Bendrijos kompetencijos, išimtinės ar pasidalijamosios, pagrindo ir jos atskyrimo nuo valstybių narių kompetencijos.
5. Šiuo atžvilgiu reikia nurodyti, kad tinkamo teisinio pagrindo pasirinkimas turi konstitucinę reikšmę. Kadangi Bendrija turi tik tą kompetenciją, kuri jai buvo suteikta, ji privalo susieti Protokolą su ta Sutarties nuostata, kuri jai suteikia teisę patvirtinti tokį aktą. Taigi klaidingo teisinio pagrindo nurodymas gali padaryti negaliojantį patį aktą dėl susitarimo sudarymo ir taip panaikinti Bendrijos sutikimą būti saistomai jos pasirašyto susitarimo. Taip yra, be kita ko, tuo atveju, kai Sutartis nesuteikia Bendrijai pakankamos kompetencijos ratifikuoti visą susitarimą ir dėl to reikia įvertinti kompetencijos sudaryti numatytą susitarimą su trečiosiomis šalimis pasidalijimą tarp Bendrijos ir valstybių narių arba kai tinkamas šio akto dėl sudarymo teisinis pagrindas numato kitokią teisėkūros procedūrą nei ta, kurios Bendrijos institucijos faktiškai laikėsi.
6. Akto dėl susitarimo sudarymo negaliojimas dėl klaidingo teisinio pagrindo pasirinkimo gali tiek Bendrijos, tiek tarptautinės teisės lygmeniu sukelti komplikacijas, kurių siekiama išvengti išimtine išankstinio kreipimosi į Teisingumo Teismą pagal EB 300 straipsnio 6 dalį procedūra (žr. minėtą Nuomonę 1/75 p. 1360–1361 ir 1996 m. kovo 28 d. Nuomonės 2/94, Rink. p. I-1759, 3–6 punktus).
7. Todėl vertinant prašymo pateikti nuomonę priimtinumą reikia atsižvelgti į pirmiau nurodytus veiksnius.
8. Dėl pirmojo klausimo konstatuotina, kad susipažinus su prašymu pateikti nuomonę, prima facie negalima atmesti galimybės, jog Protokolo sudarymas priklauso EB 133 straipsnyje numatytai Bendrijos išimtinei kompetencijai.
9. Todėl šiuo prašymo pateikti nuomonę nagrinėjimo etapu reikia konstatuoti, kad pirmasis klausimas, pateiktas dėl Protokolui sudaryti pasirinktino teisinio pagrindo, yra susijęs su pačiu Bendrijos išimtinės kompetencijos pagal bendros prekybos politiką spręsti dėl tokio sudarymo buvimu ir kad atsakymas į šį klausimą gali turėti įtaką taikytinai Bendrijos teisėkūros procedūrai. Šios išvados pakanka pirmojo klausimo priimtinumui pagrįsti.
10. Tačiau Taryba priduria, kad 2000 m. gegužės 15 d. Sprendimo dėl Protokolo sudarymo Bendrijos vardu atžvilgiu Komisijai reikėjo pareikšti ieškinį dėl panaikinimo ir jame ginčyti pasirinktą teisinį pagrindą, todėl ji negali tuo pačiu pagrindu ginčyti akto, kurį Taryba siūlo priimti siekdama aprobuoti Protokolą.
11. Šiuo atžvilgiu pakanka pažymėti, kad teisę pasirašyti tarptautinį susitarimą suteikiantis aktas ir jo sudarymą skelbiantis aktas yra du skirtingi teisės aktai, suinteresuotosioms šalims sukeliantys skirtingų teisinių pareigų, nes antrasis aktas visiškai nėra pirmojo patvirtinimas. Tokiomis aplinkybėmis ieškinio dėl panaikinimo nepateikimas dėl pirmojo akto nėra kliūtis pateikti tokį ieškinį dėl akto, kuriuo sudaromas numatytas susitarimas, be to, tai nedaro nepriimtino prašymo pateikti nuomonę, kuriame keliamas susitarimo suderinamumo su Sutartimi klausimas.
12. Bet kuriuo atveju reikia priminti, jog tai, kad tam tikri klausimai gali būti sprendžiami pateikiant kitokius ieškinius, be kita ko, ieškinį dėl panaikinimo pagal EB 230 straipsnį, nėra motyvas, leidžiantis pašalinti išankstinio kreipimosi į Teisingumo Teismą pagal EB 300 straipsnio 6 dalį galimybę (žr. minėtos Nuomonės 2/92 14 punktą).
13. Kalbant apie antrąjį klausimą, jis pateikiamas tuo atveju, jei Bendrijai nebus pripažinta išimtinė kompetencija EB 133 straipsnio pagrindu sudaryti visą Protokolą ir kitų Susitariančiųjų Šalių atžvilgiu ji įsipareigos bendru EB 133 straipsnio ir 174 straipsnio 4 dalies pagrindu. Tokiu atveju Protokolą kartu turės sudaryti Bendrija, remdamasi prekybos politikos ir aplinkos apsaugos srityse turima kompetencija, bei valstybės narės, remdamosi aplinkos apsaugos srityje išsaugoma kompetencija. Taigi Komisija prašo paaiškinimų dėl galimos atitinkamai Bendrijos ir jos valstybių narių kompetencijos įtakos šio Protokolo administravimui.
14. Anot Prancūzijos vyriausybės, šis klausimas yra grynai teorinis ir neturi jokios įtakos Protokolo suderinamumui su Sutartimi. Todėl jis turi būti atmestas kaip nepriimtinas.
15. Šiuo atžvilgiu reikia pažymėti, kad nustačius, jog Bendrija ir valstybės narės turi kompetenciją aplinkos apsaugos srityje, jų atskirai turimos kompetencijos apimtis savaime negali turėti įtakos pačios Bendrijos kompetencijai sudaryti Protokolą ir, apskritai paėmus, jo teisėtumui pagal Sutartį materialiuoju arba formos atžvilgiu.
16. Savaime suprantama, kad Bendrijos ir valstybių narių atskirai turimos kompetencijos Protokolu reglamentuojamose srityse apimtis lemia jų atsakomybės už iš Protokolo kylančių įsipareigojimų vykdymą apimtį. Konvencijos 34 straipsnio 2 ir 3 dalyse atsižvelgiama būtent į šią aplinkybę, be kita ko, raginant regioninės ekonominės integracijos organizacijas, kurios yra Konvencijos arba vieno iš jos protokolų dalyvės, savo patvirtinimo instrumentuose nurodyti savo kompetencijos apimtį ir informuoti depozitorių apie bet kokį šios kompetencijos pasikeitimą.
17. Tačiau vien šio motyvo nepakanka, kad būtų pagrįsta taikyti EB 300 straipsnio 6 dalyje numatytą procedūrą, kuri skirta, kaip minėta šios nuomonės 6 punkte, komplikacijoms, galinčioms kilti tiek tarptautiniu, tiek Bendrijos lygiu, jei Bendrijai sudarius tarptautinį susitarimą paaiškėtų, kad jis nesuderinamas su Sutartimi. Ši procedūra nėra skirta su numatyto susitarimo, priklausančio pasidalijamajai Bendrijos ir valstybių narių kompetencijai, įgyvendinimu susijusiems sunkumams spręsti.
18. Šiuo atžvilgiu reikia priminti, kad bet kuriuo atveju paaiškėjus, jog tarptautinio susitarimo objektas iš dalies priklauso Bendrijos kompetencijai ir iš dalies – valstybių narių kompetencijai, svarbu užtikrinti glaudų valstybių narių ir Bendrijos institucijų bendradarbiavimą tiek vykstant deryboms dėl susitarimo ir jį sudarant, tiek vykdant prisiimtus įsipareigojimus. Ši bendradarbiavimo pareiga išplaukia iš reikalavimo vieningai atstovauti Bendrijai tarptautiniu lygmeniu (žr. 1978 m. lapkričio 14 d. Nutarimo 1/78, Rink. p. 2151, 34, 35 ir 36 punktus; minėtos Nuomonės 2/91 36 punktą ir minėtos Nuomonės 1/94 108 punktą).
19. Atsižvelgiant į pirmiau išdėstytus motyvus, šį prašymą pateikti nuomonę reikia pripažinti priimtinu tik tiek, kiek juo siekiama sužinoti, ar Protokolas priklauso Bendrijos išimtinės, ar Bendrijos ir valstybių narių pasidalijamosios kompetencijos sričiai.
V – Dėl esmės
20. Anot Komisijos, Protokolas iš esmės patenka į EB 133 straipsnio 3 dalies taikymo sritį, tačiau ji neatmeta galimybės, kad tam tikri konkrečiai su aplinkos apsauga susiję aspektai yra už šios nuostatos taikymo ribų. Todėl ji tvirtina, kad EB 133 straipsnis ir 174 straipsnio 4 dalis sudaro tinkamą teisinį šio Protokolo sudarymo pagrindą.
21. Su tokiu aiškinimu nesutinka Taryba ir pastabas pateikusios valstybės narės. Pastarosios mano, kad pirmiausia dėl savo tikslo ir turinio Protokolas gali būti grindžiamas tik EB 175 straipsnio 1 dalimi. Parlamentas taip pat mano, kad pastaroji nuostata sudaro tinkamą akto dėl Protokolo sudarymo teisinį pagrindą, tačiau jis neatmeta galimybės papildomai nurodyti ir EB 133 straipsnį, jeigu būtų nustatyta, kad Protokolo poveikis prekybai GPO reikšmingai padeda apsaugoti aplinką, o tai yra pirmiausias šio Protokolo tikslas.
22. Šiuo atžvilgiu reikia priminti, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką akto, įskaitant priimtojo sudarant tarptautinį susitarimą, teisinio pagrindo pasirinkimas išplaukia ne vien iš jo autoriaus įsitikinimo, bet turi būti grindžiamas objektyviais kriterijais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė. Tokiems kriterijams, be kita ko, priskirtinas teisės akto tikslas ir turinys (žr. minėto sprendimo Portugalija prieš Tarybą 22 punktą; 2000 m. balandžio 4 d. Sprendimo Komisija prieš Tarybą, C-269/97, Rink. I-2257, 43 punktą ir minėto sprendimo Ispanija prieš Tarybą 58 punktą).
23. Jeigu Bendrijos teisės akto analizė parodo, kad juo siekiama dvigubo tikslo arba jį sudaro du elementai, kurių vienas laikytinas pagrindiniu ar pirminiu, o kitas tik papildomu, aktas turi būti grindžiamas tik vienu teisiniu pagrindu – tuo, kurio reikalauja tikslas arba pagrindinis ar pirminis elementas (žr. sprendimo Atliekų direktyva 19 ir 21 punktus; 1999 m. vasario 23 d. Sprendimo Parlamentas prieš Tarybą, C-42/97, Rink. p. I-869, 39 ir 40 punktus ir minėto sprendimo Ispanija prieš Tarybą 59 punktą). Išimtiniu atveju, jeigu nustatoma, kad aktu tuo pačiu metu siekiama kelių tikslų, kurie yra neatskiriamai susiję, iš kurių nė vienas nėra antrinis ir netiesioginis kito atžvilgiu, toks aktas galėtų būti grindžiamas atitinkamais skirtingais teisiniais pagrindais (šiuo atžvilgiu žr. sprendimo Titano dvideginis 13 ir 17 punktus ir minėto 1999 m. vasario 23 d. Sprendimo Parlamentas prieš Tarybą 38 punktą).
24. Be to, dėl tarptautinio susitarimo aiškinimo reikia priminti, kad pagal Vienos konvencijos dėl tarptautinių sutarčių teisės 31 straipsnį „sutartis aiškinama laikantis geros valios principų, atsižvelgiant į joje vartojamų sąvokų įprastą reikšmę sutarties kontekste ir atsižvelgiant į sutarties objektą bei jos tikslą“.
25. Šių vertinimo kriterijų taikymas nagrinėjamu atveju prilygsta klausimui, ar Protokolas, atsižvelgiant į jo kontekstą, turinį ir tikslą, yra pirmiausia aplinkos apsaugos srityje priimtas susitarimas, galintis turėti papildomą poveikį prekybai GPO, ar, atvirkščiai, jis pirmiausia yra tarptautinės prekybos politikos srities susitarimas, kuriuo papildomai atsižvelgiama į tam tikrus aplinkos reikalavimus, ar jis tuo pačiu metu yra neatskiriamai susijęs su aplinkos apsauga ir tarptautine prekyba.
26. Pirmiausia reikia konstatuoti, kad Protokolas buvo parengtas Konvencijos šalių konferencijos sprendimu II/5, kuri buvo sušaukta pagal Konvencijos 19 straipsnio 3 dalies nuostatas, raginančias šias šalis išnagrinėti galimybę imtis priemonių, ypač procedūrinių, dėl „taikant biotechnologijas atsiradusio bet kokio gyvo pakitusio organizmo, galinčio turėti neigiamą poveikį biologinės įvairovės išsaugojimui bei tausiam naudojimui, saugaus perleidimo, paruošimo ir naudojimo“ (Pataisytas vertimas).
27. Neginčijama, kad Konvencija, kurią Bendrija sudarė Sutarties 130 S straipsnio pagrindu, yra aplinkos apsaugos srities instrumentas. Konvencija yra 1992 m. birželio mėn. Rio de Žaneire (Brazilija) įvykusios Jungtinių Tautų Aplinkos ir plėtros konferencijos (JTAPK) rezultatas. Šios Konvencijos 1 straipsnyje konkrečiai nurodyta, kad jos tikslas yra „išsaugoti biologinę įvairovę, tausiai naudoti jos komponentus ir teisingai bei sąžiningai dalytis iš genetinių išteklių eksploatacijos gaunama nauda“ (Pataisytas vertimas).
28. Vadovaujantis Vienos konvencijos dėl tarptautinių sutarčių teisės 31 straipsniu, atsižvelgiant būtent į šį su Biologinės įvairovės konvencija susijusį kontekstą reikia nustatyti Protokolo, kurio antroje ir trečioje konstatuojamosiose dalyse nurodomos konkrečios Konvencijos nuostatos, be kita ko, 19 straipsnio 3 dalis ir Konvencijos šalių konferencijos sprendimas II/5, tikslą ir objektą. Daug Protokolo nuostatų, ypač 3, 7, 16, 18, 20, 22, 27–35 ir 37 straipsniai, taip pat mini Konvenciją arba jos šalių konferenciją.
29. Iš Protokolo 1 straipsnio, kuriame nurodomas Rio deklaracijos dėl aplinkos ir plėtros 15 principas, neabejotinai išplaukia, kad juo siekiama aplinkos tikslo, pabrėžiamo nuoroda į atsargumo principą, kuris yra EB 174 straipsnio 2 dalyje numatytas pagrindinis aplinkos apsaugos principas.
30. Tikslas užtikrinti apsaugos, skirtos GPO perleidimui, bandymui ir naudojimui nekeliant pavojaus „adekvatų lygį“ aiškiai matyti iš Protokolo pavadinimo, kuriame aiškiai minima „biosauga“, jo penktos, šeštos, septintos ir aštuntos konstatuojamųjų dalių, atkreipiančių dėmesį į riziką, kurią biotechnologijos gali kelti žmonių sveikatai, į poreikį naudojant biotechnologijas imtis pakankamų aplinkos ir žmonių sveikatos saugumo priemonių ir į „itin didelę kilmės bei genetinės įvairovės centrų svarbą žmonijai“.
31. Galiausiai kalbant apie Protokolo turinį, jo 2 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta pagrindinė šalių pareiga išvengti rizikos, kurią biologinei įvairovei kelia bet kokio GPO tobulinimas, bandymas, gabenimas, naudojimas, perkėlimas ir išleidimas, arba ją sumažinti, aiškiai išreiškia šio Protokolo aplinkos tikslą.
32. Kadangi Protokolo 4 straipsnyje dėl jo taikymo srities numatyta, kad jis taikomas visiems GPO, „kurie gali turėti neigiamą poveikį biologinės įvairovės išsaugojimui ir tausiam naudojimui bei kelti riziką žmonių sveikatai“, taip pat galima daryti išvadą, kad esminis šio Protokolo objektas yra aplinkos apsauga.
33. Be to, siekiant sudaryti šalims galimybę vykdyti jų pagrindinę pareigą, numatytą Protokolo 2 straipsnio 2 dalyje, jame nustatomos kelios kontrolės procedūros (žr. 7–13 straipsnius), kaip antai „išankstinio informuotumu pagrįsto sutikimo procedūra“, kuri yra tipiškas aplinkos politikos instrumentas (dėl išankstinio pranešimo apie atliekų gabenimą tarp valstybių narių ir išankstinio leidimo tai atlikti žr. minėto 1994 m. birželio 28 d. Sprendimo Parlamentas prieš Tarybą 23, 25 ir 26 punktus). Protokole reglamentuojamas ir GPO naudojimo, bandymo ir tarpvalstybinio judėjimo keliamos rizikos vertinimas ir valdymas (15 ir 16 straipsniai), nesuplanuotas tarpvalstybinis judėjimas ir ypatingos priemonės (17 straipsnis) bei GPO bandymas, gabenimas, pakavimas ir identifikavimas (18 straipsnis). Galiausiai Protokolo 19–28 straipsniai, kurių objektas buvo trumpai primintas pristatant prašymą pateikti nuomonę, taikomi bet kokiam tarpvalstybiniam judėjimui ir, be to, iš esmės yra skirti sudaryti šalims galimybę vykdyti savo pagrindinę pareigą, numatytą šio Protokolo 2 straipsnio 2 dalyje.
34. Taigi iš šios nuomonės 26–33 punktuose pateikto Protokolo konteksto, tikslo ir turinio analizės darytina išvada, kad jo pagrindinis tikslas arba elementas yra biologinės įvairovės apsauga nuo žalingo poveikio, galinčio atsirasti dėl veiklos, apimančios GPO tvarkymą ir, be kita ko, jų tarpvalstybinį judėjimą.
35. Tačiau Komisija mano, kad Protokolas iš esmės patenka į tarptautinės prekybos reglamentavimo sritį. Šiuo atžvilgiu ji nurodo nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką, kurioje įtvirtintas platus bendros prekybos politikos sampratos aiškinimas (žr. minėtos Nuomonės 1/78 45 punktą). Aplinkybė, kad tam tikrų prekių tarptautinę prekybą reglamentuojančiomis nuostatomis visų pirma siekiama nekomercinių tikslų, kaip antai aplinkos ir žmonių sveikatos apsauga, bendradarbiavimo vystymosi labui, užsienio ir saugumo politikos tikslai arba žemės ūkio politikos tikslai, Komisijos nuomone, negali pašalinti Bendrijos išimtinės kompetencijos ir pateisinti rėmimąsi, pavyzdžiui, EB 175 straipsniu, jei nagrinėjamos priemonės yra konkrečiai skirtos reguliuoti Bendrijos užsienio prekybą (šiuo atžvilgiu žr. minėto 1987 m. kovo 26 d. Sprendimo Komisija prieš Tarybą 16–20 punktus; minėtų sprendimų Černobilis 17–20 punktus; Werner 8–11 punktus; Leifer ir kt. 8–11 punktus; Centro-Com 26–29 punktus; minėtos Nuomonės 1/78 41–46 punktus ir minėtos Nuomonės 1/94 28–34 punktus). Tarptautinę prekybą reglamentuojančiomis priemonėmis dažnai iš tikrųjų siekiama įvairių ir skirtingų tikslų, tačiau tai nereiškia, kad jos turi būti priimtos su šiais tikslais susijusių įvairių Sutarties nuostatų pagrindu.
36. Komisija papildomai nurodo, kad nekomerciniai sumetimai jau yra įtraukti į PPO sutartį ir jos priedus, be kita ko, į GATT XX straipsnį bei SFS susitarimą ir TPK susitarimą, o minėtos Nuomonės 1/94 34 punkte Teisingumo Teismas neatmetė išimtinės Bendrijos kompetencijos pagal Sutarties 113 straipsnį sudaryti visus su prekyba prekėmis susijusius daugiašalius susitarimus.
37. Šiuo atžvilgiu iš tiesų iš Protokolo 1 straipsnio matyti, kad siekiamas „adekvatus apsaugos lygis“ taikomas, be kita ko, GPO „perkėlimui“ ir kad „ypatingas dėmesys“ turi būti skiriamas jų „tarpvalstybiniam judėjimui“. Taip pat tiesa, kad daug Protokolo nuostatų yra skirtos būtent šio judėjimo kontrolei, ypač tuo atveju, kai GPO yra skirti tiesiogiai naudoti maistui ar pašarui arba perdirbti, siekiant sudaryti nacionalinėms valdžios institucijoms galimybę išvengti rizikos, kurią šie GPO kelia biologinei įvairovei ir žmonių sveikatai, arba ją sumažinti. Tačiau net darant Komisijos nurodytą prielaidą, kad Protokolu įtvirtintos kontrolės procedūros dažniausiai arba bent jau, skaičiuojant pagal prekių vertę, dominuojančiai bus taikomos prekybai GPO, tai nepaneigia to, kad Protokolas, kaip matyti iš šios nuomonės 26–33 punktuose pateiktos analizės, atsižvelgiant į jo kontekstą, tikslą ir turinį, yra instrumentas, iš esmės skirtas išvengti biotechnologijų keliamos rizikos, o ne skatinti, palengvinti ar reguliuoti prekybą.
38. Pirma, reikia pažymėti, kad pagal Protokolo 3 straipsnio k punktą „tarpvalstybinio judėjimo“ sąvoka reiškia „gyvo pakitusio organizmo judėjimą iš vienos šalies į kitą šalį, išskyrus 17 ir 24 straipsnius, kuriuose „tarpvalstybinis judėjimas“ reiškia judėjimą tarp šalių ir ne šalių“. (Pataisytas vertimas) Tokia apibrėžtis yra ypač plati ir skirta apimti bet kokią GPO judėjimo tarp valstybių formą, neatsižvelgiant į tai, ar jais siekiama komercinių tikslų. Taigi, ši apibrėžtis apima ne tik žemės ūkio GPO, „tiesiogiai skirtų maistui ar pašarui arba perdirbti“, judėjimą, bet ir neteisėtą, „nesuplanuotą“ tarpvalstybinį judėjimą bei judėjimą labdaros, mokslo ir viešojo intereso tikslais.
39. Be to, Protokolo 1 straipsnio ir 2 straipsnio 2 dalies sąvokos GPO „perkėlimas“, „bandymas“ ir „naudojimas“ rodo šalių norą apimti bet kokį GPO tvarkymą siekiant užtikrinti bioįvairovės „adekvatų apsaugos lygį“.
40. Antra, tai, kad daugeliu prekybos srities tarptautinių susitarimų siekiama kelių tikslų, ir iš Teisingumo Teismo praktikos išplaukiantis platus bendros prekybos politikos aiškinimas nepaneigia išvados, kad Protokolas yra pirmiausia aplinkos politikos srities instrumentas, net jei atsargos priemonės gali turėti poveikį komercinei prekybai GPO. Jei taip būtų, dėl Komisijos aiškinimo aplinkos apsaugai skirtos specialiosios Sutarties nuostatos beveik prarastų prasmę, nes nustačius, kad Bendrijos veiksmas gali turėti įtaką komercinei prekybai, numatytą susitarimą reikėtų priskirti bendros prekybos politikos srities susitarimų kategorijai. Šiuo atžvilgiu reikia pažymėti, kad aplinkos politika yra aiškiai numatyta EB 3 straipsnio 1 dalies l punkte, kaip ir bendra prekybos politika, nurodyta šios nuostatos b punkte.
41. Trečia, nepriklausomai nuo dydžio, mišriųjų susitarimų įgyvendinimo praktiniai sunkumai, kuriais remiasi Komisija siekdama pateisinti nuorodą į EB 133 straipsnį, suteikiantį Bendrijai išimtinę kompetenciją bendros prekybos politikos srityje, negali būti pripažinti svarbiais pasirenkant teisinį Bendrijos akto pagrindą (žr. minėtos Nuomonės 1/94 107 punktą).
42. Atvirkščiai, iš visų pirmiau nurodytų motyvų išplaukia, kad Protokolo sudarymas Bendrijos vardu turi būti grindžiamas vieninteliu teisiniu pagrindu, kuris būtų būdingas aplinkos politikai.
43. Šiuo atžvilgiu, kaip Teisingumo Teismo jau yra nusprendęs (žr. minėtų sprendimų Peralta 57 punktą ir Safety Hi-Tech 43 punktą), EB 174 straipsnis apibrėžia aplinkos politikos tikslus, o EB 175 straipsnis yra teisinis Bendrijos aktų priėmimo pagrindas. Aišku, EB 174 straipsnio 4 dalis konkrečiai numato, kad „Bendrijos bendradarbiavimo būdai“ su trečiosiomis šalimis ir tarptautinėmis organizacijomis „gali būti nustatomi <..> susitarimuose, dėl kurių vedamos derybos ir kurie sudaromi pagal 300 straipsnį“. Tačiau nagrinėjamu atveju Protokolas ne tik nustato „bendradarbiavimo būdus“ aplinkos apsaugos srityje, bet, be kita ko, įtvirtina išsamias tarpvalstybinio judėjimo kontrolės procedūros, rizikos vertinimo ir jos valdymo, GPO bandymo, gabenimo, pakavimo ir identifikavimo taisykles.
44. Taigi EB 175 straipsnio 1 dalis yra tinkamas Protokolo sudarymo Bendrijos vardu teisinis pagrindas.
45. Todėl dar reikia išnagrinėti, ar Bendrija turi išimtinę kompetenciją sudaryti Protokolą pagal EB 175 straipsnį, remdamasi tuo, kad biosaugos srityje egzistuoja Bendrijos priimtų antrinės teisės aktų, kuriuos gali paveikti valstybių narių dalyvavimas šio protokolo sudarymo procedūroje (žr. sprendimo AETR 22 punktą).
46. Šiuo klausimu pakanka konstatuoti, kaip teisingai pastebėjo Jungtinės Karalystės vyriausybė ir Taryba, kad Bendrijos lygmeniu pasiektas suderinimo lygis Protokolo taikymo srityje bet kuriuo atveju apima tik nedidelę šios srities dalį (žr. direktyvas 90/219 ir 90/220 bei 2001 m. kovo 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2001/18/EB dėl riboto genetiškai modifikuotų mikroorganizmų naudojimo (OL L 106, p. 1), kurios 36 straipsnio 1 dalis panaikina Direktyvą 90/220).
47. Iš pirmiau nurodytų motyvų darytina išvada, kad Bendrija ir valstybės narės turi pasidalijamąją kompetenciją sudaryti Protokolą.
Todėl
TEISINGUMO TEISMAS,
kurį sudaro pirmininkas G. C. Rodríguez Iglesias, kolegijų pirmininkai P. Jann, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr, teisėjai C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, L. Sevón, M. Wathelet (pranešėjas), R. Schintgen ir V. Skouris,
susipažinęs su pirmojo generalinio advokato S. Alber, generalinių advokatų F. G. Jacobs, P. Léger, D. Ruiz-Jarabo Colomer, J. Mischo, A. Tizzano, L. A. Geelhoed ir C. Stix-Hackl nuomonėmis,
pateikia šią nuomonę:
Kompetenciją sudaryti Kartachenos biosaugos protokolą dalijasi Europos Bendrija ir jos valstybės narės.
|
Rodríguez Iglesias |
Jann |
Macken |
|
Colneric |
von Bahr |
Gulmann |
|
Edward |
La Pergola |
Puissochet |
|
Sevón |
Wathelet |
Schintgen |
|
Skouris |
Priimta 2001 m. gruodžio 6 d., Liuksemburge.
|
Kancleris |
Pirmininkas |
|
R. Grass |
G. C. Rodríguez Iglesias |