EUROPOS KOMISIJA
Briuselis, 2025 12 01
COM(2025) 733 final
KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI
dėl 2021–2027 m. Muitinio tikrinimo įrangos finansavimo priemonės laikotarpio vidurio vertinimo
{SWD(2025) 385 final}
1.Įžanga ir bendroji informacija
1968 m. įsteigta ES muitų sąjunga priklauso išimtinei Europos Sąjungos kompetencijai. Tai reiškia, kad tik ES gali priimti muitų teisės aktus, o valstybės narės atsakingos už jų įgyvendinimą. Laikui bėgant muitinės vaidmuo peržengė tradicinės veiklos, t. y. pajamų (įskaitant muitų, importuojamų prekių PVM ir, kai taikoma, akcizų) rinkimo, ribas. Dabar muitinės atlieka daug kitų užduočių ir siekia platesnių tikslų, pavyzdžiui, užtikrinti ES gyventojų ir įmonių saugumą, saugą, sveikatą ir gerovę. Muitinės pareigūnų sienos perėjimo punktuose (įskaitant sausumos sienas, oro uostus, jūrų uostus ir pašto centrus) atliekami fiziniai patikrinimai ir muitinių laboratorijose atliekama per šiuos patikrinimus paimtų mėginių analizė turi būti suderinti, kad būtų užkirstas kelias neteisėtoms ar pavojingoms prekėms patekti į ES, kartu sudarant palankesnes sąlygas teisėtai prekybai. Kad muitinės pareigūnai, sienos perėjimo punktai ir muitinės laboratorijos galėtų veiksmingai ir efektyviai atlikti savo užduotis, jie turi turėti modernią ir patikimą tikrinimo įrangą. Įgyvendinant Muitinio tikrinimo įrangos finansavimo priemonę (toliau – CCEI arba priemonė) atsižvelgiama į valstybių narių finansinės paramos tokiai įrangai įsigyti poreikį.
CCEI ( 1 ) kartu su sienų valdymo ir vizų politikos finansinės paramos priemone ( 2 ) pagal ES biudžeto 4 išlaidų kategoriją (Migracija ir sienų valdymas) priklauso Integruoto sienų valdymo fondui. Muitų politikos srityje pagal 2021–2027 m. daugiametę finansinę programą ši priemonė yra nauja ES finansavimo programa ( 3 ), kurios biudžetas šiam laikotarpiui yra 1,006 mlrd. EUR. Valstybių narių muitinėms pagal ją skiriamos dotacijos muitinio tikrinimo įrangai įsigyti, prižiūrėti ir atnaujinti.
Priemonės tikslas – prisidėti prie tinkamų ir lygiaverčių muitinio tikrinimo rezultatų, siekiant ilgalaikio tikslo visose valstybėse narėse pasiekti suderintą muitinės veiksmų vykdymo užtikrinimą. Programa siekiama užtikrinti, kad muitinės įstaigos būtų tinkamai aprūpintos pažangiausia tikrinimo įranga. Taip bus sumažinti valstybių narių atliekamo muitinio tikrinimo skirtumai, nulemti skirtingų pajėgumų. Be to, užtikrinant lygiavertės tikrinimo įrangos prieinamumą padedama išvengti prekių nukreipimo į silpniausias muitinio tikrinimo sistemos vietas ( 4 ). CCEI padeda muitinėms veikti vieningai ir įgyvendinti savo misiją:
§apsaugoti ES ir jos valstybių narių finansinius ir ekonominius interesus;
§užtikrinti saugumą bei saugą ES;
§apsaugoti ES nuo neteisėtos prekybos ir kartu sudaryti palankesnes sąlygas teisėtai verslo veiklai.
CCEI reglamento 13 straipsnyje reikalaujama, kad Komisija atliktų tarpinį priemonės vertinimą ir įvertintų jos efektyvumą, veiksmingumą, suderinamumą, aktualumą, sinergiją ir ES pridėtinę vertę. Šioje ataskaitoje išdėstomi tarpiniai priemonės įgyvendinimo rezultatai 2021–2024 m. ataskaitiniu laikotarpiu; ji grindžiama Komisijos atliktu vertinimu ( 5 ), paremtu išorės tyrimu ( 6 ). Vertinimas apima visas 27 valstybes nares.
Tarpinio vertinimo tikslas – įvertinti pažangą, padarytą siekiant priemonės tikslų, ir nustatyti tobulintinas sritis, siekiant užtikrinti, kad programa atitiktų savo paskirtį. Atlikusi tarpinį vertinimą Komisija gali pakoreguoti CCEI įgyvendinimą, remdamasi įgyta patirtimi, ir gauti žinių, reikalingų būsimai politikai formuoti.
2.Pagrindiniai elementai ir dabartinė įgyvendinimo padėtis
CCEI pradėta įgyvendinti 2021 m. priėmus CCEI reglamentą ir jam įsigaliojus. Ją įgyvendina Mokesčių ir muitų sąjungos GD tiesioginio valdymo būdu pagal daugiametes darbo programas. Vieninteliai paramos gavėjai yra ES valstybių narių muitinės. Kaip nustatyta pirmojoje daugiametėje darbo programoje (2021–2022 m.) ir antrojoje daugiametėje darbo programoje (2023–2024 m.), buvo paskelbti du kvietimai teikti pasiūlymus, atitinkamai 2021 m. spalio mėn. ir 2023 m. gruodžio mėn. Pirmojo kvietimo teikti pasiūlymus biudžetas buvo 271,5 mln. EUR, o antrojo – 284 mln. EUR. Kartu jie sudaro apie 55 proc. priemonės 2021–2027 m. finansinių asignavimų.
Valstybės narės turėjo teisę teikti paraiškas pagal dvi temas: sienos perėjimo punktai (SPP) ir muitinės laboratorijos. Įvertinus pagal pirmąjį kvietimą pateiktas paraiškas buvo panaudotas visas biudžetas – su valstybėmis narėmis pasirašyti 24 dotacijų susitarimai dėl sienos perėjimo punktų ir 18 susitarimų dėl muitinės laboratorijų. Gavusios lėšas valstybės narės galėjo įsigyti, prižiūrėti ar atnaujinti daugiau kaip 1 300 muitinio tikrinimo įrangos vienetų, skirtų daugiau kaip 210 SPP, ir daugiau kaip 500 įrangos vienetų, skirtų daugiau kaip 30 muitinės laboratorijų.
Įvertinusi pagal antrąjį kvietimą pateiktas paraiškas, Komisija su valstybėmis narėmis pasirašė 24 dotacijų susitarimus dėl SPP ir 22 – dėl muitinės laboratorijų. 2025 m. viduryje viena paraiška (Bulgarijos, dėl sienos perėjimo punktų) dar nebuvo patvirtinta. Antrojo kvietimo teikti pasiūlymus biudžetas taip pat buvo panaudotas visas, įskaitant vieną dar nesuteiktą dotaciją. Pagal abu kvietimus teikti pasiūlymus atrinktų projektų vertė parodyta 1 paveiksle.
1 pav. Biudžeto paskirstymas pagal kvietimo temą ir valstybę narę
Projektai gali būti vykdomi ne ilgiau kaip 36 mėnesius ir pagrįstomis aplinkybėmis gali būti pratęsti. Tarpinis vertinimas buvo atliekamas programą tik neseniai pradėjus įgyvendinti. Iki 2025 m. vidurio 13 iš 42 projektų pagal pirmąjį kvietimą buvo visiškai užbaigti. 2025 m. buvo tikimasi užbaigti dar 13 projektų, 2026 m. – dar 12 projektų, o 2027 m. – keturis projektus. Projektai pagal antrąjį kvietimą pradėti vykdyti 2024 m. pabaigoje arba 2025 m. ir bus vykdomi iki 2027–2028 m. ( 7 )
Kuriant CCEI buvo užtikrinta, kad formuojant politiką būtų laikomasi duomenimis grindžiamo požiūrio. Duomenų elementai, pavyzdžiui, turima muitinio tikrinimo įranga, transporto rūšys, rizika ir grėsmės, kylančios kiekvienam SPP ir muitinės laboratorijai, renkami iš kiekvienos valstybių narių pateiktos paraiškos ir iš jų metinių bei galutinių projekto įgyvendinimo ataskaitų. Šie duomenys naudojami priimant sprendimus dėl politikos prioritetų ir lėšų paskirstymo ir sudaro sąlygas stebėsenai ir vertinimui projektų ir programos lygmeniu.
3.Pagrindinės tarpinio vertinimo išvados
Šiame skirsnyje pateikta vertinimo santrauka. Daugiau informacijos galima rasti tarnybų darbiniame dokumente.
3.1. Efektyvumas
Pagal CCEI planuojama veikla iš esmės pradėta vykdyti taip, kaip numatyta – ji apėmė dvi daugiametes darbo programas ir du kvietimus teikti pasiūlymus. CCEI finansavimą gavo visos 27 valstybės narės: 22 valstybės narės – pagal abu kvietimus teikti pasiūlymus, dvi valstybės narės – tik pagal pirmąjį kvietimą, ir trys valstybės narės – tik pagal antrąjį kvietimą. Finansavimo poreikis pagal abu kvietimus šiek tiek viršijo biudžetą: pagal pirmąjį kvietimą – mažiau nei 1 proc., o pagal antrąjį kvietimą – 8 proc.
Patvirtinta, kad CCEI struktūra yra tinkama ir atitinka paskirtį. Daugiau kaip 90 proc. apklaustų nacionalinių muitinės administracijų sutiko, kad CCEI biudžeto pakako veiklos spragoms pašalinti ir muitinės tikrinimui jų valstybėje narėje patobulinti. Tai, kad bendro finansavimo poreikis buvo taip glaudžiai suderintas su turimu biudžetu, taip pat rodo, kad turimų lėšų sumos pakanka pagrindiniams valstybių narių poreikiams patenkinti. Tačiau sprendimai prašyti CCEI finansavimo grindžiami ne vien esamais poreikiais, nes valstybės narės taip pat turi atsižvelgti į kitus svarbius veiksnius, pavyzdžiui, savo veiklos ir finansinį pajėgumą įsigyti ir naudoti įrangą (įskaitant jų bendro finansavimo biudžetą, parengtus darbuotojus, infrastruktūrą ir numatomus prekybos srautus SPP).
Vėluojantis įgyvendinimas
Didelę dalį projektų pagal pirmąjį kvietimą buvo vėluojama įgyvendinti – 20 iš 42 susitarimų dėl dotacijų ( 8 ) galiojimo trukmė buvo pratęsta arba dar laukiama sprendimo juos pratęsti. Daugiau kaip pusė (53 proc.) nacionalinių muitinės administracijų teigė, kad CCEI įgyvendinimo pažanga jų šalyse buvo lėtesnė, nei tikėtasi. Šis vėlavimas daro poveikį tiek bendriems priemonės įgyvendinimo rezultatams (pvz., vėluojama gerinti muitų sąjungos įgyvendinimo rezultatus), tiek Komisijos finansinio planavimo pajėgumui (dėl vėlavimo įgyvendinti projektus lėčiau paskirstomos ES lėšos).
Svarbiausias veiksnys, trukdantis įgyvendinti CCEI projektus, buvo tai, kad buvo sunku užbaigti nacionalines viešųjų pirkimų procedūras. Nacionalinės muitinės nurodė, kad įrangos pirkimas buvo lėtesnis dėl šių problemų: sudėtingų procedūrų, kurias atliekant reikia kelių leidimų ir patvirtinimų; viešųjų pirkimų skyrių kompetencijos ir žmogiškųjų išteklių trūkumo; neaiškumo, ar reikia pašalinti tam tikrus tiekėjus dėl kibernetinio saugumo problemų ir kaip tai padaryti; konkurso dalyvių trūkumo; konkurso nelaimėjusių dalyvių apeliacijų arba skundų ir biudžeto apribojimų. Šis vėlavimas ir pagal abu kvietimus teikti pasiūlymus turimą biudžetą tik šiek tiek viršijanti paklausa rodo, kad valstybių narių muitinių gebėjimai įgyvendinti tokio masto projektus yra riboti.
Keliuose projektuose buvo svarbūs kibernetinio saugumo aspektai. Kadangi pastaraisiais metais susirūpinimas dėl jų išryškėjo ir suintensyvėjo, buvo stengiamasi įvertinti gamintojų rizikos profilius ir prireikus apriboti didelės rizikos konkurso dalyvių galimybes dalyvauti jautrios įrangos pirkimo procedūrose. Siekiama užtikrinti, kad ES būtų finansuojami tik saugūs sprendimai (taip pat ir pagal CCEI). Tačiau kelios valstybės narės pranešė apie praktinius sunkumus, su kuriais susiduria siekdamos šio tikslo, nes nacionalinės teisės aktais užtikrinamas nevienodas efektyvumas sprendžiant šiuos susirūpinimą keliančius klausimus. ES lygmeniu su įrangos saugumu ir kibernetiniu saugumu susijusios apsaugos klausimas buvo sprendžiamas Komisijai parengiant konkrečias gaires, kurios buvo paskelbtos kartu su 2022 m. kvietimu teikti pasiūlymus ir 2023 m. dar kartą patvirtintos CCEI koordinavimo grupėje. Į antrąjį kvietimą teikti pasiūlymus buvo įtraukti papildomi reikalavimai ir gairės, siekiant užtikrinti pagal CCEI finansuojamos įrangos saugumą ir kibernetinį saugumą. Be kita ko, valstybės narės paramos gavėjos įpareigojamos įtraukti nacionalines saugumo tarnybas ir pateikti patvirtinamuosius dokumentus, įrodančius atitiktį saugumo reikalavimams. Vis dėlto ši problema ES lygmeniu dar nėra sprendžiama suderintai, o viešųjų pirkimų procesai kartais atšaukiami, atnaujinami ir (arba) pakeičiama jų struktūra, kad jie atitiktų nacionalines viešųjų pirkimų taisykles ir saugumo prioritetus.
Rusijos plataus masto invazija į Ukrainą taip pat paveikė kai kuriuos CCEI projektus šalyse, besiribojančiose su Ukraina, Baltarusija ar Rusija; dėl didelių prekybos srautų pokyčių jose buvo vėluojama pristatyti įrangą arba suplanuotą įrangą reikėjo perkelti į kitas vietas.
Pirmieji rezultatai
Nepaisant pirmiau minėto vėlavimo ir įgyvendinimo kliūčių, CCEI pradėjo duoti apčiuopiamų rezultatų. Remiantis valstybių narių pateiktais duomenimis, iki 2024 m. pabaigos naudojant pagal CCEI gautas lėšas 907 įrangos vienetai įsigyti, atlikta jų priežiūra arba jie atnaujinti. Sienos perėjimo punktuose įdiegta įranga sudaro 41 proc. visos įrangos pagal pirmąjį kvietimą teikti pasiūlymus; laboratorijų įranga sudaro 64 proc.
Tačiau šiame ankstyvame etape vis dar sunku kiekybiškai įvertinti CCEI rezultatus ir poveikį. Ligšiolinė patirtis rodo, kad visiems į CCEI stebėsenos ir vertinimo sistemą ( 9 ) įtrauktiems rezultatų rodikliams poveikį daro tai, kad susiduriama su dideliais sunkumais ir trūkumais, susijusiais su pagrindinių duomenų išsamumu, kokybe ir palyginamumu. 2024 m. pabaigoje pažanga pagal pagrindinį rezultato rodiklį, pagal kurį vertinama, kokia procentinė dalis SPP visiškai atitinka bendrą įrangos, kuri turėtų būti prieinama kiekvienam SPP tipui, sąrašą, buvo lėta (10,67 proc., palyginti su 60 proc. tikslu). Rodiklis, pagal kurį vertinama valstybių narių, kurios įvykdė savo įsipareigojimus, procentinė dalis (remiantis jų pačių nustatytomis pradinėmis reikšmėmis arba tikslais, pvz., įvairių rūšių konfiskuotų prekių ar medžiagų skaičiumi ar verte, atliktų patikrinimų skaičiumi arba atitikties rodikliais), taip pat rodo nedidelę pažangą (10–21 proc., priklausomai nuo tikslo, palyginti su 60 proc. tikslu). Šie rezultatai taip pat rodo, kad nustatyti tikslai galbūt yra nerealistiški ir pernelyg plataus užmojo, nes jais apibūdinamas idealus scenarijus ir nepakankamai atsižvelgiama į atskirų SPP ir muitinio tikrinimo ypatumus. Kad projektų poveikis būtų pastebimas, reikia laiko, todėl kol kas nebuvo įmanoma apskaičiuoti priemonės poveikio rodiklių ( 10 ).
Per konsultacijas su suinteresuotaisiais subjektais dauguma valstybių narių (74 proc. respondentų) atsakė, kad, remiantis iki šiol įgyta patirtimi ir lūkesčiais dėl likusio programavimo laikotarpio, įgyvendinant CCEI bus svariai prisidedama prie jos konkretaus tikslo padėti užtikrinti tinkamus ir lygiaverčius muitinio tikrinimo rezultatus įgyvendinimo. Kiti respondentai tikisi nedidelio indėlio (16 proc.) arba atsakė, kad nežino (10 proc.). Nacionalinės muitinės administracijos taip pat nurodė, kad iki šiol įsigyta ir įdiegta įranga buvo naudojama veiksmingai ir pagal paskirtį. Dauguma respondentų atkreipė dėmesį, kad pastebimai pagerėjo ir SPP rezultatai (ypač susiję su aptikimo tikslumu, o taip pat su tikrinimų sparta, pajėgumu ir skaičiumi), ir muitinių laboratorijų rezultatai. Kalbant apie inovacijas, 91 proc. respondentų sutiko, kad įgyvendinant CCEI skatinamas ir palengvinamas novatoriškos, pažangiausios įrangos pirkimas. 87 proc. respondentų sutiko, kad įgyvendinant CCEI tinkamai atsižvelgiama į saugos ir aplinkosaugos aspektus.
Lėšų paskirstymas svarbiausioms prioritetinėms sritims
Atliekant vertinimą nagrinėta, kaip vertinami poreikiai ir kaip jie naudojami nustatant, kaip bus paskirstytas finansavimas. Mokesčių ir muitų sąjungos GD kiekvienoje daugiametėje darbo programoje nustatė prioritetines sritis konkretiems poreikiams patenkinti. Tačiau šie prioritetai buvo plataus masto, todėl nacionalinės muitinės galėjo teikti paraiškas dėl bet kokios reikalavimus atitinkančios įrangos. Šio vertinimo metu atlikti atvejų tyrimai rodo, kad kai kurios (bet ne visos) valstybės narės daugiausia dėmesio skyrė didžiausiai rizikai. Be to, nedidelis paraiškų, pateiktų pagal CCEI kvietimus teikti pasiūlymus, skaičiaus perteklius reiškė, kad iš esmės dėl finansavimo nebuvo konkuruojama. Todėl Komisijai nereikėjo teikti pirmenybės pasiūlymams ar darbų paketams, labiausiai atitinkantiems pagrindinių poreikių ar rizikos reikalavimą. Tai, kad įranga yra daugiafunkcė ir iš esmės galėtų būti naudojama kovojant su įvairiomis grėsmėmis ir rizika, taip pat paaiškina, kodėl nereikėjo nustatyti pasiūlymų pirmenybės eilės. Iš esmės valstybės narės gavo bendrą finansavimą bet kokiai įrangai, dėl kurios jos nusprendė teikti paraišką, jei ji atitiko reikalavimus pagal CCEI. Be to, susiduriama su problemomis dėl poreikių vertinimui atlikti turimų duomenų, įskaitant duomenis apie tai, kokia įranga šiuo metu turima kiekviename SPP, palyginti su duomenimis, kurie idealiomis aplinkybėmis turėtų būti prieinami atsižvelgiant į srautų apimtį ir rizikos profilius. Todėl įgyvendinant CCEI taip, kaip ji buvo įgyvendinta iki šiol, ne visada gali būti užtikrinama, kad bus kuo veiksmingiau ir efektyviau pašalintos didžiausios spragos ir patenkinti svarbiausi poreikiai ES lygmeniu.
Sunku nustatyti tinkamą valdymo ir norminių reikalavimų laipsnį. Taikant labiau centralizuotą principą „iš viršaus į apačią“, pagal kurį sprendimai dėl įrangos pirkimo ir diegimo vietų priimami ES lygmeniu, iš esmės būtų galima veiksmingiau paskirstyti išteklius ir geriau spręsti problemas, su kuriomis susiduriama visoje ES. Tačiau dėl nacionalinės kompetencijos muitinio tikrinimo srityje ribojamas valdymo, kuris būtų politiškai ir teisiškai įmanomas, mastas. Tai, kad visoms valstybėms narėms suteikta galimybė dalyvauti, padeda užtikrinti plačią paramą šiai priemonei. Sprendimas pirkti įrangą yra sudėtingas – reikia atsižvelgti ne tik į įrangos poreikį, bet ir į įvairius kitus veiksnius: esamą infrastruktūrą, turimą plotą, geografinę padėtį, pakankamą kvalifikuotų darbuotojų skaičių, biudžeto apribojimus, srautų tendencijas ir kt. Kai kurie iš šių veiksnių tikriausiai gali būti tinkamai įvertinti tik pačių valstybių narių arba Komisijai atlikus patikrinimus vietoje, įvertinant visus SPP arba muitinės laboratorijas.
3.2. Veiksmingumas
Atlikus vertinimą patvirtinta, kad CCEI įgyvendinimas yra iš esmės veiksmingas. Nacionalinės muitinės administracijos pranešė, kad yra labai patenkintos Mokesčių ir muitų sąjungos GD gairėmis, programų valdymu ir skiriamos paramos savalaikiškumu. Atsiliepimai apie dotacijų paraiškų teikimo ir dotacijų skyrimo procesus taip pat iš esmės buvo teigiami. Pareiškėjai nepateikė jokių reikšmingų skundų, išskyrus skundus dėl administracinės naštos, susijusios su CCEI paraiškų rengimu, kuris, kelių valstybių narių nuomone, yra ypač sudėtingas.
Ši paraiškų teikimo proceso kritika visų pirma susijusi su duomenų modeliu, konkrečiau – su reikalaujamais išsamiais kiekybiniais duomenimis. Šie duomenys, be kita ko, yra: i) išsamus valstybės narės muitinio tikrinimo įrangos, prieinamos SPP ir muitinės laboratorijose, aprašas; ii) srautų statistika; iii) informacija apie riziką ir iv) rezultatų rodikliai. Remiantis CCEI reglamente įtvirtintu duomenimis grindžiamu požiūriu, šių duomenų rinkimo tikslas – objektyviai nustatyti spragas ir poreikius, kad CCEI finansavimą būtų galima atitinkamai nukreipti, ir palengvinti priemonės stebėseną ir vertinimą.
Tačiau daugumai nacionalinių muitinės administracijų buvo sudėtinga ir sunku pateikti prašomo tikslumo ir išsamumo lygio duomenis. Duomenims rinkti ir teikti dažnai reikėjo daug rankinio darbo, nes paprastai duomenis reikėjo rinkti iš įvairių šaltinių, o kategorijos ne visada buvo suderintos su nacionalinėmis procedūromis ir sistemomis. Kai kuriais atvejais duomenų iš viso nebuvo. Kelios valstybės narės abejojo duomenų aktualumu ir naudingumu. Nors jos iš esmės suprato, kad CCEI parama turi būti grindžiama aiškiu faktinių poreikių ir rizikos supratimu, ir iš esmės pritarė Komisijos pastangoms, daugelis jų abejojo, ar šiuo metu naudojami duomenų lapai padėjo siekti šio tikslo.
Todėl kyla problemų, susijusių su CCEI duomenų išsamumu, kokybe, patikimumu ir palyginamumu visose valstybėse narėse ir pagal visas kategorijas. Tai trukdo visapusiškai įgyvendinti duomenų modelį ir pasinaudoti jo teikiamomis galimybėmis. ES muitinės duomenų ribotumas nėra būdingas tik CCEI. Komisija pasiūlė sukurti specialų ES muitinės duomenų centrą, kuriame būtų: i) konsoliduojami duomenys, šiuo metu pasklidę po skirtingus šaltinius; ii) sudarytos sąlygos geriau atlikti duomenų analizę ir iii) sudarytos sąlygos vykdyti geresnius rizikos valdymo ir tikrinimo procesus.
Todėl yra daug galimybių, kaip supaprastinti duomenų modelį. Sistema galėtų būti supaprastinta taip, kad daugiausia dėmesio būtų skiriama elementams, kurių patikimus ir palyginamus duomenis galima rinkti dedant minimalias papildomas pastangas ir kurie vėliau naudojami realiems poreikiams nustatyti ir pažangai stebėti. Turėtų būti peržiūrėtas duomenų, kurie turi būti renkami rodikliams apskaičiuoti, detalumas, atsižvelgiant į visus nustatytus metodinius neatitikimus ir kitus ypatumus, į kuriuos iki šiol neatsižvelgta. Programos įgyvendinimo pradžioje nustatyti rodiklių tikslai turėtų būti peržiūrėti siekiant užtikrinti, kad jie visi būtų pasiekiami ir, svarbiausia, realistiški.
3.3. Suderinamumas
CCEI struktūra vidaus lygmeniu yra suderinta – įvairūs jos elementai gerai veikia kartu, kad būtų pasiekti jos tikslai. CCEI parengta kaip palyginti paprasta priemonė, pagal kurią finansinė parama teikiama vienai svarbiai veiklai – 27 valstybių narių nacionalinėms muitinės administracijoms pirkti muitinio tikrinimo įrangą, atlikti jos priežiūrą ir ją atnaujinti. Ši parama teikiama vadovaujantis aiškia ir patikima intervencijos logika. Pagalbinė veikla (įskaitant CCEI koordinavimo grupės posėdžius ir darbo rezultatus, taip pat Mokesčių ir muitų sąjungos GD pareiškėjams teikiamas gaires ir techninę bei administracinę paramą) dera su priemonės logika ir tikslais.
Išorės lygmeniu CCEI parengta taip, kad būtų kuo labiau suderinama su kitomis ES programomis ir fondais. Ja skatinamas papildomumas ir sinergija su: programa „Muitinė“ ( 11 ), sienų valdymo ir vizų politikos finansinės paramos priemone ( 12 ), ES kovos su sukčiavimu programa, programa „Europos horizontas“, techninės paramos priemone, Vidaus saugumo fondu ir Ekonomikos gaivinimo ir atsparumo didinimo priemone.
Konkrečiau, CCEI ir ES kovos su sukčiavimu programa, kurią valdo OLAF, aiškiai papildo viena kitą; jomis siekiama atskirų, tačiau tarpusavyje susijusių tikslų. Prieš sukuriant CCEI kaip atskirą priemonę, svarbų vaidmenį remiant paramos gavėjus, siekiančius gauti finansavimą pasienio įrangai, atliko OLAF valdoma programa „Hercule“. Pradėjus įgyvendinti CCEI, kovos su sukčiavimu programos ištekliai buvo perskirstyti kitiems paramos gavėjams (pvz., kitoms teisėsaugos institucijoms) ir kitų rūšių priemonėms bei technologijoms.
Mastas, kuriuo dėl to pasiekta faktinė sinergija ir papildomumas, šiek tiek skiriasi. Iš dalies taip yra dėl skirtingo informuotumo lygio. Remiantis klausimyno atsakymais, beveik visi nacionalinių muitinės administracijų pareigūnai, dirbantys su CCEI, yra susipažinę su programa „Muitinė“, o kai kurios kitos iniciatyvos jiems yra daug mažiau žinomos, nepaisant Komisijos pateiktų rekomendacijų ir informacijos. Tai atitinka sinergijos aspektą – dauguma respondentų ir apklaustųjų nurodytų sinergijos pavyzdžių buvo susiję su programos „Muitinė“ aspektais, pavyzdžiui, mokymu, susitikimais, dalijimusi ekspertinėmis žiniomis ir forumais, pavyzdžiui, Muitinės laboratorijų ekspertų grupe, Europos muitinių laboratorijų tinklu ir Rytų bei Pietryčių sausumos sienų muitinių ekspertų grupe. Tačiau pavyko nustatyti tik keletą CCEI papildomo naudojimo kartu su kitomis ES priemonėmis pavyzdžių. Pavyzdžiui, kelios valstybės narės nurodė, kad jos pasinaudojo kovos su sukčiavimu programa, kad gautų finansavimą įrangai, kuriai negalima gauti finansavimo pagal CCEI, tačiau kuri papildo pagal CCEI finansuojamą įrangą (pvz., vaizdo įrašymo įrenginiams, IT įrangai ir transporto priemonėms). Bendras sinergijos su sienų valdymo ir vizų politikos finansinės paramos priemone poveikis dar nėra matomas.
Daugelyje valstybių narių CCEI finansuojama įranga dar nesidalijama su kitomis sienos apsaugos institucijomis. Taip dažnai yra dėl įrangos, kuri skirta naudoti muitinėje ir kurią valdyti geba tik parengti darbuotojai, ypatybių.
3.4. ES pridėtinė vertė
Atliekant vertinimą įvertinta, ar priemonės poveikis pagrindiniams paramos gavėjams, t. y. nacionalinėms muitinėms, buvo didesnis, palyginti su tuo, ką būtų buvę galima pasiekti vien nacionalinėmis priemonėmis ir finansavimu. Viena iš priežasčių, dėl kurių buvo sukurta CCEI, buvo skirtingi valstybių narių muitinio tikrinimo įrangai skiriami finansiniai ištekliai, o tai reiškia, kad daugelis muitinių be papildomo išorės finansavimo nebūtų galėjusios sutelkti pakankamai išteklių įrangai. Tačiau CCEI finansavimą gali gauti visos valstybės narės, net jei jų muitinė būtų galėjusi įrangą įsigyti pati.
Atliekant vertinimą surinkti duomenys rodo, kad valstybės narės iš esmės pateko į vieną iš dviejų grupių, susijusių su jų aplinkybėmis. Pirmoji grupė apima šalis, kurioms CCEI finansavimas aiškiai sudarė sąlygas įsigyti įrangą, kurios jos nebūtų galėjusios įsigyti naudodamosi kitais šaltiniais. Šiai grupei priklauso dauguma muitinių, t. y. beveik du trečdaliai (61 proc.) respondentų teigė, kad be CCEI paramos nebūtų galėję įsigyti savo paraiškose dėl dotacijų prašomos įrangos. Tik 9 proc. respondentų teigė priešingai, o likę 29 proc. respondentų atsakė neutraliai arba išvis neatsakė.
Aukštas papildomumo lygis nustatytas atlikus šešis išsamius atvejų tyrimus, susijusius su 10 dotacijų, skirtų pagal pirmąjį CCEI kvietimą teikti pasiūlymus. Tačiau kiti keturi atvejų tyrimai buvo susiję su įrangos poreikiais, kurie, kaip pripažino nacionaliniai pareigūnai, būtų buvę patenkinti ir negavus CCEI finansavimo. Šiose valstybėse narėse CCEI vaidmuo buvo paspartinti reikiamos įrangos diegimą arba padidinti muitinio tikrinimo įrangos politinį matomumą, skatinant muitines siekti didesnių užmojų. Apskritai išvados patvirtina, kad CCEI finansavimas iš esmės buvo papildomas finansavimas, nors kai kuriomis aplinkybėmis jis tiesiog pakeitė nacionalinį finansavimą.
Dauguma valstybių narių arba labai pritarė (29 proc.), arba iš esmės pritarė (55 proc.), kad CCEI koordinavimo grupė yra veiksmingas bendradarbiavimo ES forumas. Ekspertinės žinios, konsultacijos ir šablonai, kuriais pasidalyta koordinavimo grupėje, padėjo sumažinti nacionalines išlaidas, susijusias su konkurso specifikacijų rengimu, viešųjų pirkimų valdymu ir bendradarbiavimu su tiekėjais. Tai ypač palankiai įvertino mažesnės valstybės narės, turinčios mažiau pajėgumų.
Tačiau operatyvinio bendradarbiavimo, susijusio su CCEI, pavyzdžių kol kas labai nedaug. Nepaisant bendro ES finansavimo ir bendro noro glaudžiau bendradarbiauti, sprendimai dėl įrangos pirkimo ir naudojimo iš esmės vis dar priimami nacionaliniu lygmeniu. Tai atitinka: i) CCEI įgyvendinimo modelį (pagal kurį įrangą įsigyja valstybės narės) ir ii) apskritai muitų politiką (kai už rizikos analizę ir tikrinimą yra atsakingos atskiros muitinės).
3.5. Aktualumas
Atliekant vertinimą nagrinėta, ar CCEI atitinka kintančius ES poreikius ir prioritetus, kiek ji pajėgi prisitaikyti prie pokyčių ir kokiu mastu ji atitinka suinteresuotųjų subjektų poreikius.
ES muitinės strategija ( 13 ) ir muitinės veiksmų planas ( 14 ) yra visa apimanti muitų sąjungos stiprinimo sistema. Juose nustatyti pagrindiniai prioritetai, pavyzdžiui, modernizuoti muitinių vykdymo užtikrinimo pajėgumus, gerinti rizikos analizę ir valdymą, keitimąsi duomenimis ir skatinti valstybių narių bendradarbiavimą. Šiose strategijose pabrėžiama, kad svarbu: i) sukurti labiau duomenimis grindžiamą ir atsparesnę muitinių sistemą; ii) stiprinti rizika grindžiamus tikrinimo mechanizmus ir iii) aprūpinti muitines reikiama infrastruktūra ir technologijomis, kad būtų pagerintas vykdymo užtikrinimas ir sudarytos sąlygos tikruoju laiku priimti duomenimis grindžiamus sprendimus. Finansuodama nacionalinėms muitinėms skirtą įrangą, CCEI padeda siekti šių tikslų, taip pat padeda suderinti duomenimis grindžiamus vykdymo užtikrinimo pajėgumus visoje muitų sąjungoje.
CCEI daugiametės darbo programos ir kvietimai teikti pasiūlymus dėl finansavimo išliko aktualūs, nes jų taikymo sritis buvo pritaikyta prie naujų prioritetų. Per konsultacijas su suinteresuotaisiais subjektais valstybės narės išreiškė tvirtą pritarimą konkretiems prioritetams, išdėstytiems pirmojoje daugiametėje darbo programoje (2021–2022 m.) ir antrojoje daugiametėje darbo programoje (2023–2024 m.).
CCEI tvirtai pritaria visos 27 muitinės. Plačiai vertinama, kad tai yra viena iš esminių priemonių siekiant sumažinti muitinės vykdymo užtikrinimo pajėgumų skirtumus ir užtikrinti, kad visos valstybės narės galėtų naudotis pažangiausia muitinio tikrinimo įranga, neatsižvelgiant į biudžeto apribojimus. Didžioji dauguma muitinės administracijų sutinka, kad įgyvendinant CCEI tenkinami poreikiai yra tikri ir teisingai nustatyti.
Nacionalinės muitinės paprastai laikosi nuomonės, kad tinkamumo finansuoti kriterijai yra gerai suderinti su jų įrangos poreikiais ir prioritetais. Tačiau kelios valstybės narės nustatė papildomų poreikių, kurių dabartiniai kriterijai neaprėpia arba kuriuos jie aprėpia tik iš dalies. Tai, be kita ko, infrastruktūros išlaidos, nes tam tikrai įrangai reikia specialios infrastruktūros (pvz., naujų eismo juostų sunkvežimiams), kad ji galėtų efektyviai veikti. Kitas poreikis, kurio neaprėpia dabartiniai kriterijai, yra IT įranga, sudaranti sąlygas sąveikai, integracijai (jungtys bendrose sistemose ir tinkluose), centralizuotai įrangos kontrolei ir centralizuotam duomenų ir vaizdų tvarkymui. Iš esmės infrastruktūra, IT įranga ir išlaidos nėra tinkamos finansuoti pagal dabartinę CCEI.
4.Išvados ir įgyta patirtis
Vertinime akcentuojama CCEI kaip vienintelės programos, kuri padeda ES muitinėms investuoti į modernią muitinio tikrinimo įrangą, kad būtų užtikrintas nuoseklus ir efektyvus muitinis tikrinimas visose valstybėse narėse, svarba. Nors CCEI dar tik pradėta įgyvendinti, atsižvelgdama į ankstesniame skirsnyje pateiktas išvadas Komisija mano, kad tai vertinga priemonė, kurią pradėjus taikyti pasiekta svarbių laimėjimų stiprinant muitinio tikrinimo pajėgumus visoje ES. Tačiau Komisija taip pat nustatė spręstinų problemų ir tobulintinų sričių, kad būtų kuo labiau padidintas priemonės efektyvumas, veiksmingumas ir poveikis muitinės praktikos derinimui.
Įgyvendinant CCEI atsižvelgta į realius politikos lygmens bei praktinius poreikius ir iš esmės teikta efektyvi ir veiksminga parama. Buvo nustatyti toliau išvardyti privalumai:
·aktualumas ir vertė. Įgyvendinant CCEI atsižvelgiama į svarbų poreikį – mažinti muitinio tikrinimo įrangos skirtumus valstybėse narėse. Visų 27 valstybių narių dalyvavimas rodo CCEI svarbą šalinant spragas ir modernizuojant muitinio tikrinimo įrangą visoje ES;
·suderinamumas su ES prioritetais. CCEI yra gerai suderinta su platesniais strateginiais tikslais, nustatytais Sąjungos muitinės kodekse ( 15 ) ir ES muitinės strategijoje bei muitinės veiksmų plane, visų pirma su modernių, duomenimis grindžiamų, tarpusavyje sujungtų ir atsparių muitinės sistemų poreikiu. Pagal antrąjį kvietimą teikti pasiūlymus muitinėms skirta daugiau kaip 200 mln. EUR ES finansavimo pažangiausiai įrangai įsigyti. Šia įranga remiama Europos uostų aljanso iniciatyva ir didinamas muitinės rizikos valdymo ir tikrinimo, susijusių su narkotikais ir narkotikų pirmtakais, efektyvumas;
·efektyvi struktūra, valdymas ir parama. Pagrindinės CCEI struktūros savybės yra tinkamos jos tikslams pasiekti. Jos valdymą, kurį atlieka Mokesčių ir muitų sąjungos GD, paramos gavėjai plačiai laiko efektyviu ir veiksmingu, jie labai patenkinti teikiamomis gairėmis, komunikacija ir administracine parama;
·pirmieji rezultatai. Pagal CCEI remiami projektai pradėjo duoti rezultatų. Iki šiol įsigyta daugiau kaip 900 muitinio tikrinimo įrangos vienetų, tai padėjo sustiprinti paramą gavusių SPP ir laboratorijų pajėgumus. Nors tikslaus poveikio dar negalima įvertinti, šia priemone jau stiprinami paramos gavėjų gebėjimai vykdyti greitesnį ir tikslesnį tikrinimą. Atsižvelgiant į galimą įgyvendinimo vėlavimą, tikimasi, kad skubiausi muitinio tikrinimo įrangos poreikiai ES valstybėse narėse bus patenkinti iki šio programavimo laikotarpio pabaigos vykdant dotacijų susitarimus, sudarytus pagal 2021–2027 m. CCEI kvietimus teikti pasiūlymus;
·finansavimo papildomumas. CCEI finansinė parama suteikė realios pridėtinės vertės daugeliui valstybių narių, visų pirma toms, kurios susiduria su biudžeto apribojimais arba kurios turi ilgas sienas su ES nepriklausančiomis šalimis. CCEI finansavimas buvo labai svarbus sudarant sąlygas įsigyti muitinio tikrinimo įrangą, kuri be šio finansavimo nebūtų buvusi prieinama.
CCEI yra nauja priemonė ir ją įgyvendinant iškilo keletas sunkumų. Nustatyta, kad reikia skirti dėmesio toliau nurodytoms problemoms ir tobulintinoms sritims:
·įgyvendinimo vėlavimas dėl problemų, su kuriomis susiduriama vykdant nacionalinius viešuosius pirkimus. Beveik pusės dotacijų, skirtų pagal pirmąjį kvietimą teikti pasiūlymus, laikotarpį reikėjo pratęsti, nepaisant palyginti ilgos pradinės projektų trukmės (vidutiniškai 31 mėnuo). Dauguma tokių pratęsimų buvo susiję su: i) problemomis, kylančiomis per viešųjų pirkimų procesą (įskaitant ekspertinių žinių trūkumą, nepakankamus išteklius, apeliacinius skundus ir bylinėjimąsi); ii) sunkumais integruojant saugumo ir kibernetinio saugumo reikalavimus ir iii) apribojimais didelės rizikos gamintojams dalyvauti konkursuose. Nors veiksmų siekiant nustatyti geriausią praktiką ir ja dalytis jau imtasi CCEI lygmeniu, nacionaliniai viešieji pirkimai išlieka didele kliūtimi.
Apskritai laikas nuo tada, kai valstybės narės pateikia CCEI projektų pasiūlymus, iki faktinio įrangos dislokavimo vietoje yra ilgas – paprastai nuo dvejų iki trejų metų (mažiausiai) mažesniems projektams ir iki šešerių ar septynerių metų sudėtingiausiems projektams. Ši padėtis, kurią dar labiau apsunkina pirmiau minėtas vėlavimas, rodo, kad reikia peržiūrėti, kaip priemonė įgyvendinama, ypatingą dėmesį skiriant viešiesiems pirkimams, sąveikumui / sujungiamumui ir įrangos saugumui / kibernetiniam saugumui;
·nepakankamas kryptingumas ir prioritetų nustatymas. Taikant duomenimis grindžiamą požiūrį siekiama užtikrinti, kad teikiant CCEI paramą daugiausia dėmesio būtų skiriama sritims, kuriose visoje ES susiduriama su didžiausia rizika ir spragomis. Tačiau pirmoji projektų banga visų pirma atspindėjo nacionalinius poreikius ir prioritetus, o gairės, skirtos užtikrinti, kad juos vykdant būtų tenkinami skubiausi visos muitų sąjungos poreikiai, buvo ribotos ( 16 );
·problemos, susijusios su duomenų modeliu ir ataskaitų teikimu. Nacionalinės muitinės administracijos manė, kad reikalavimus dėl duomenų sunku įvykdyti ir jais užkraunama papildoma našta. Didelį susirūpinimą kelia duomenų, kuriuos valstybės narės Mokesčių ir muitų sąjungos GD teikia savo projektų paraiškose ir ataskaitose, patikimumas ir palyginamumas. Be to, kilo abejonių dėl tam tikrų rodiklių ir atitinkamų tikslų struktūros. Todėl iki šiol surinktus duomenis naudoti pagal numatytą paskirtį, t. y. siekiant i) nustatyti spragas ir geriau nukreipti CCEI finansavimą ir ii) remti CCEI stebėseną ir vertinimą, buvo galima tik iš dalies;
·nevienodas papildomumas. Kai kuriais atvejais CCEI finansavimas buvo naudojamas įsigyti įrangai, kuri vis tiek būtų įsigyta iš nacionalinių išteklių. Net ir tokiais atvejais CCEI finansavimas turėjo pridėtinę vertę, nes buvo paspartinti pirkimai ir padidinti ištekliai;
·nedidelis poveikis, susijęs su inovatyvia įranga. Nors inovacijos buvo skatinamos abiejuose kvietimuose teikti paraiškas dėl finansavimo, iki šiol skiriant dotacijas joms skirta mažai dėmesio. Tai reiškia, kad nepasinaudota galimybe įdiegti pažangiausią įrangą ir taip pagerinti muitinio tikrinimo efektyvumą ir veiksmingumą;
·uždaras įgyvendinimas ir maža sinergija su kitomis programomis. Nepaisant CCEI koordinavimo grupės darbo, už CCEI dotacijų įgyvendinimą iš esmės atsakoma nacionaliniu mastu. Valstybės narės dar nevykdė bendrų viešųjų pirkimų. Praktinės sąveikos su kitomis ES programomis, be programos „Muitinė“, įrodymų nedaug.
Likusiu programavimo laikotarpiu Mokesčių ir muitų sąjungos GD imsis veiksmų visose nustatytose tobulintinose srityse, siekdamas užtikrinti, kad būtų pasiekti bendrieji ir konkretūs priemonės tikslai.
Tikėtina, kad priemonės politika ir institucinė struktūra artimiausiais metais labai pasikeis, kai bus priimta siūloma ES muitų reforma ( 17 ). Komisija rengia kitą ES daugiametę finansinę programą (2028–2034 m.), kuria siekiama paprastesnių, labiau racionalizuotų ir suderintų ES finansavimo programų, suteikiant daugiau lankstumo visam biudžetui ( 18 ), todėl ji nagrinėja, kaip geriausiai pasiekti muitų politikos tikslus ir ar reikia toliau remti muitinio tikrinimo įrangos pirkimą, o jei reikia, kaip tai daryti.
Atsižvelgdama į vykstančias derybas dėl muitinės reformos, Komisija siūlo, kad bet kokias į CCEI panašias priemones įgyvendintų būsima ES muitinė. Šios priemonės taip pat galėtų būti taikomos plėtros ir kaimyninėms šalims, kurios šiuo metu negali gauti finansavimo pagal CCEI. Be to, jos galėtų būti naudojamos imantis neatidėliotinų veiksmų esant krizinėms situacijoms ES. Atitinkama šių priemonių finansavimo programa būtų siūloma bendrosios rinkos ir muitinės programa ( 19 ), apimanti dabartinę programą „Muitinė“.
Dėl vėlavimo įgyvendinti projektus pagal pirmąjį kvietimą teikti pasiūlymus ir siekdama atsižvelgti į naujus politikos prioritetus Komisija nusprendė perkelti 84,95 mln. EUR iš likusių 448 mln. EUR CCEI įsipareigojimų iki dabartinės daugiametės finansinės programos pabaigos. Šis perskirstymas bus vykdomas trimis dalimis: 68,35 mln. EUR 2025 m., 8,85 mln. EUR 2026 m. ir 7,75 mln. EUR 2027 m. Šia išskirtine priemone siekiama remti centralizuotus skaitmeninius sprendimus, susijusius su muitų politika: 60 mln. EUR pagal 1 išlaidų kategoriją skirta muitinės duomenų centrui parengti, o 24,95 mln. EUR pagal 3 išlaidų kategoriją – pasienio anglies dioksido korekciniam mechanizmui. Šiame sprendime atsižvelgta į valstybių narių administracinį pajėgumą per trumpą laiką vieną po kito pradėti ir įgyvendinti naujus CCEI projektus.
() Paskelbta adresu https://taxation-customs.ec.europa.eu/customs/eu-customs-strategy_en?prefLang=lt .
() Komisijos komunikatas Europos Parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui „Muitų sąjungos kėlimo į kitą lygmenį veiksmų planas“, COM(2020) 581 final, Briuselis, 2020 9 28.