EUROPOS KOMISIJA
Briuselis, 2025 12 01
COM(2025) 728 final
KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI
Nesąžiningos prekybos praktikos direktyvos vertinimas
{SWD(2025) 405 final}
1.ĮVADAS
Pagal Direktyvos (ES) 2019/633 dėl įmonių vienų kitoms taikomos nesąžiningos prekybos praktikos žemės ūkio ir maisto produktų tiekimo grandinėje (toliau – Direktyva) 1 12 straipsnį, Europos Komisija (toliau – Komisija) turi atlikti pirmąjį Direktyvos vertinimą ir pateikti pagrindines jo išvadas ataskaitoje. Šis dokumentas yra tokia ataskaita.
Taigi, šioje ataskaitoje remiamasi Direktyvos vertinimu 2 siekiant apžvelgti pagrindines įžvalgas ir pamokas, gautas pirmaisiais Direktyvos įgyvendinimo metais. Kadangi dėl vėlavimo perkelti Direktyvą į nacionalinę teisę kai kuriose valstybėse narėse vertinimas buvo atliktas ankstyvu etapu, jo išvados atspindi tik trumpą Direktyvos taisyklių praktinio taikymo laikotarpį ir turėtų būti vertinamos atsižvelgiant į tai.
Plačiau žvelgiant, ši ataskaita yra platesnio masto pastangų stiprinti ūkininkų pozicijas žemės ūkio ir maisto produktų tiekimo grandinėje (toliau – tiekimo grandinė) dalis; tai atsispindi ir Strateginio dialogo rekomendacijoje dėl veiksmingesnės, labiau subalansuotos ir proporcingesnės kovos su nesąžiningos prekybos praktika sistemos 3 , ir Komisijos 2024–2029 m. politinėse gairėse 4 . Pagal žemės ūkio ir maisto sektoriaus viziją 5 Komisija, remdamasi dabartinių taisyklių vertinimu ir nacionalinių nuostatų peržiūra, pasiūlys tolesnių iniciatyvų, įskaitant Direktyvos dėl nesąžiningos prekybos praktikos peržiūrą, siekdama įtvirtinti principą, kad ūkininkai neturi būti verčiami sistemingai parduoti savo produktų mažesnėmis nei gamybos sąnaudos kainomis, kartu išlaikant bendros žemės ūkio politikos orientavimą į rinką.
Kartu su kitais informacijos šaltiniais ir atlikus išsamias konsultacijas, ataskaita prisidės prie svarstymų dėl galimos būsimos Direktyvos peržiūros, iš anksto nenustatant jos aprėpties ar turinio.
2.APLINKYBĖS, ŠALTINIAI IR POLITIKOS KONTEKSTAS
Ekonominė galia yra vis labiau koncentruota galutiniuose tiekimo grandinės segmentuose, o tai padidino galimybes piktnaudžiauti derybine galia. Toks piktnaudžiavimas dažnai daro poveikį ūkininkams ir smulkiesiems tiekėjams, kurie atsiduria silpnesnėje padėtyje derėdamiesi su didesniais, galingesniais pirkėjais 6 . Reaguojant į šiuos susirūpinimą keliančius klausimus, Direktyva buvo priimta siekiant kovoti su nesąžiningos prekybos praktika tiekimo grandinėje, įskaitant ir žuvininkystės bei akvakultūros sektorius, ir prisidėti prie tokios praktikos prevencijos bei mažinimo visoje ES. Nesąžiningos prekybos praktika apima praktiką, kuri šiurkščiai nukrypsta nuo gero komercinio elgesio principų, prieštarauja geros valios ir sąžiningų santykių principams ir yra vienašališkai primetama vieno prekybos partnerio kitam. Ji gali lemti nepagrįstą ir neproporcingą ekonominės rizikos perkėlimą arba sukurti reikšmingą teisių ir įsipareigojimų disbalansą, dėl to gali padidėti ūkininkų ir smulkiųjų tiekėjų finansinis pažeidžiamumas ir veiklos neapibrėžtumas.
Direktyvoje numatytas minimalus suderinimo lygis: nustatytas nesąžiningos prekybos praktikos, kurią pirkėjams draudžiama taikyti tiekėjams, sąrašas. Joje nustatytos būtinosios vykdymo užtikrinimo taisyklės ir bendradarbiavimo tarp vykdymo užtikrinimo institucijų taisyklės. Valstybės narės gali priimti arba toliau taikyti taisykles, kurios taikomos plačiau negu Direktyvoje nurodytai nesąžiningos prekybos praktikai, jeigu jos yra suderinamos su vidaus rinkos taisyklėmis.
Direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę terminas buvo 2021 m. gegužės 1 d. 7 , tačiau ne visos valstybės narės ją visiškai perkėlė į nacionalinę teisę iki 2022 m. gruodžio mėn. 8 Komisijai atlikus perkėlimo į nacionalinę teisę ir atitikties patikras paaiškėjo, kad valstybių narių sprendimai dėl perkėlimo į nacionalinę teisę skiriasi. Nors kai kurios iš jų jau turėjo galiojančias taisykles arba buvo nuėjusios toliau nei Direktyvoje nustatytas minimalus suderinimas, kitos iš anksto jokių taisyklių neturėjo arba jose paliktas minimaliam artimas suderinimo lygis. Atitikties patikros taip pat atskleidė nacionalinių perkėlimo į nacionalinę teisę aktų teikiamos apsaugos lygio skirtumus, susijusius su galimybe pirkėjams atšaukti greitai gendančių produktų užsakymus pagal 3 straipsnio 1 dalies b punktą, mokesčių sumokėjimu, kaip nurodyta 3 straipsnio 2 dalies b punkte, ir 3 straipsnio 4 dalies perkėlimu į nacionalinę teisę: pagal ją valstybės narės privalo užtikrinti, kad Direktyvoje pateiktuose „juodajame“ ir „pilkajame“ sąrašuose nurodytos nesąžiningos prekybos praktikos draudimai būtų privalomos nuostatos, viršesnės už bet kokias kitas taisykles, kurios būtų taikomos tiekimo sutarčiai.
Atliekant vertinimą daugiausia dėmesio skirta Direktyvos įgyvendinimui iš ES perspektyvos, kartu apžvelgiant padėtį valstybėse narėse po jos perkėlimo į nacionalinę teisę. Įvertintas Direktyvos veiksmingumas, efektyvumas, nuoseklumas, ES pridėtinė vertė ir aktualumas, atsižvelgiant į pagrindinius jos tikslus: kovoti su nesąžiningos prekybos praktika, sudaryti sąlygas veiksmingam vykdymo užtikrinimui, spręsti tiekėjų „baimės faktoriaus“ problemą ir užtikrinti vienodas sąlygas visoje ES.
Vertinimas atliktas remiantis išorės tyrimu (toliau – pagrindžiamasis tyrimas) 9 ir buvo grindžiamas įvairiais šaltiniais, įskaitant ankstesnes Komisijos ataskaitas, kaip antai jos 2021 m. spalio mėn. ataskaitą dėl Direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę ir įgyvendinimo padėties 10 ir jos 2024 m. balandžio mėn. tarpinę ataskaitą 11 . Papildomos informacijos gauta iš tikslinių apklausų, pokalbių ir atvejų tyrimų, reguliarių mainų su vykdymo užtikrinimo institucijomis, Jungtinio tyrimų centro (JRC) kasmetinės viešos ūkininkų ir tiekėjų apklausos 12 ir metinių valstybių narių ataskaitų 13 . Taip pat atsižvelgta į Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto (EESRK) atlikto vertinimo ataskaitą 14 ir vykdymo užtikrinimo institucijų metines veiklos ataskaitas. 15
Vertinimas sutapo su platesnio Komisijos priemonių rinkinio priėmimu siekiant atsižvelgti į ūkininkų išreikštą susirūpinimą 16 , įskaitant tikslinę Bendro rinkų organizavimo (BRO) reglamento peržiūrą 17 , ES žemės ūkio maisto produktų grandinės stebėjimo centro (AFCO) 18 įsteigimą ir teisingo atlygio ūkininkams užtikrinimo mechanizmų tyrimą. 19
3.PAGRINDINIŲ IŠVADŲ SANTRAUKA
Šiame skirsnyje apibendrinamos pagrindinės vertinimo išvados. Nors jos grindžiamos geriausiais prieinamais įrodymais, svarbu atsižvelgti į minėtą ribotumą, visų pirma, į trumpą laikotarpį nuo visiško Direktyvos įgyvendinimo iki jos vertinimo. Dėl to, kartu su ribotu duomenų prieinamumu dėl konfidencialaus komercinių santykių pobūdžio, išorės sukrėtimais, tokiais kaip COVID-19 pandemija ir Rusijos agresijos karas prieš Ukrainą, ir dėl to išaugusia infliacija bei gamybos sąnaudomis, buvo sunku skirti Direktyvos įgyvendinimo poveikį nuo platesnių tendencijų.
3.1.VEIKSMINGUMAS
Atliekant vertinimą nagrinėtas Direktyvos indėlis kovojant su nesąžiningos prekybos praktika, užkertant jai kelią, mažinant jos neigiamą poveikį ūkininkams ir remiant veiksmingą vykdymo užtikrinimą. Buvo nagrinėjamas ir nenumatytas Direktyvos poveikis. 20
Pastebėtas nesąžiningos prekybos praktikos paplitimo mažėjimas, tačiau tiekimo grandinėje esama skirtingų nuomonių
Remiantis turimais įrodymais, dar nebuvo galima patvirtinti, kad įgyvendinus Direktyvą reikšmingai sumažėjo nesąžiningos prekybos praktikos. Vis dėlto iš naujausio JRC tyrimo duomenų buvo galima numanyti, kad nesąžiningos prekybos praktikos atvejų, apie kuriuos pranešama, skaičius sumažėjo. Be to, kiti kiekybiniai ir kokybiniai duomenys rodė padėties gerėjimą tuo atžvilgiu, kad mažėjo pavėluotų mokėjimų – tiek už greitai gendančias, tiek už negendančias prekes 21 – ir mažėjo tam tikros kitos nesąžiningos prekybos praktikos, su kuria dažniau susiduria tiekėjai.
Nuomonės tiekimo grandinėje skyrėsi: ūkininkai ir tiekėjai nurodė teigiamas tendencijas, o kituose segmentuose išreikšta labiau prieštaringų nuomonių. Konkrečiai, pirkėjai skeptiškai vertino Direktyvos poveikį, nors kartu pažymėjo, kad didmenininkų ir mažmenininkų pastangos laikytis taisyklių peržiūrint sutartis ir mokant darbuotojus atliko svarbų vaidmenį mažinant nesąžiningos prekybos praktiką.
Skirtingas tiekėjų informuotumo lygis
JRC tyrimo duomenimis, užfiksuotas informuotumo lygis yra nuo 62 proc. iki 76 proc. respondentų, priklausomai nuo tiekėjų tipo, o per įvairias tyrimo bangas neišryškėjo aiškių tendencijų. Taip pat užfiksuotas žemas ne ES suinteresuotųjų subjektų informuotumo lygis ir tai, kad jiems kyla sunkumų teikti skundus.
Nors kai kurios vykdymo užtikrinimo institucijos jau nuo pirmųjų Direktyvos įgyvendinimo metų daug dėmesio skyrė informuotumo didinimo ir įtraukimo veiklai, bendras informuotumas, ypač ūkininkų ir smulkesnių tiekėjų, iš esmės buvo menkas, daugiausia dėl to, kad buvo praėję nedaug laiko nuo visiško Direktyvos įgyvendinimo. Didesni tiekėjai ir perdirbėjai paprastai nurodė vidutinį informuotumo lygį, tačiau taip pat minėjo, kad jiems sunku suprasti savo teises ir pareigas pagal Direktyvą.
Mažas skundų skaičius
Be žemo tiekėjų informuotumo lygio, paminėtina tai, kad pirmaisiais įgyvendinimo metais visose valstybėse narėse gauta tik nedaug skundų. Per 2024 m. JRC tyrimą tik 52 proc. respondentų žinojo, kur pateikti skundą. Siekdamos spręsti šią problemą, vykdymo užtikrinimo institucijos iš pradžių daugiausiai dėjo pastangų į konsultavimą arba ėmėsi daugiau ex officio (savo iniciatyva) atliekamų tyrimų.
JRC kasmetinio tyrimo duomenys parodė kelias priežastis, kodėl tiekėjai, susidūrę su nesąžiningos prekybos praktika, nesikreipė į vykdymo užtikrinimo instituciją. 29 proc. respondentų kaip vieną pagrindinių kliūčių nurodė keršto baimę, o kitos nurodytos kliūtys buvo manymas, kad tam tikra nesąžiningos prekybos praktika yra įprasta ir apie ją neverta pranešti (20 proc.), arba nepasitikėjimas vykdymo užtikrinimo institucijos gebėjimu imtis veiksmų (19 proc.).
Susirūpinimas konfidencialumu ir keršto baimė buvo itin paplitę, kaip rodo valstybių narių atvejų tyrimai (Belgijos, Ispanijos, Nyderlandų, Švedijos). Šie atvejų tyrimai parodė, kad pagal nacionalines procedūrines taisykles gali būti reikalaujama per procesą atskleisti tam tikrą informaciją, siekiant užtikrinti pirkėjo teisę į gynybą, o tai kelia tiekėjams nerimą dėl galimo jų tapatybės atskleidimo ir dar labiau atgraso juos nuo skundų teikimo.
Nors pagal Direktyvą gamintojų organizacijos arba kitos teisėtą interesą turinčios tiekėjų organizacijos gali teikti skundus savo narių vardu, atlikus vertinimą nustatyta, kad šis mechanizmas liko nenaudojamas. Tuo pat metu paaiškėjo, kad anoniminiai pranešimai gali būti vertingas informacijos apie rinką šaltinis vykdymo užtikrinimo institucijoms, padedantis pradėti ex officio tyrimus ir sektorines analizes. Vis dėlto iššūkių vis dar kilo itin didelės koncentracijos sektoriuose, kuriuose vis dar gali būti sunku užtikrinti pranešėjo anonimiškumą.
Vykdymo užtikrinimo veiksmai suintensyvinti, tačiau tarp valstybių narių tebėra reikšmingų skirtumų
Vertinimas parodė, kad vykdymo užtikrinimo veiksmų skaičių ir pobūdį daugiausia lėmė nacionaliniai strateginiai prioritetai, atspindintys skirtingus požiūrius į įgyvendinimą
22
. Vadovaujantis tuo, kad Direktyvoje akcentuojamas atgrasymas veiksmingomis, proporcingomis ir atgrasomomis sankcijomis, vykdymo užtikrinimo institucijose laipsniškai pradėta daugiau tyrimų – tiek ex officio, tiek gavus skundą. 2021–2024 m. iš viso pradėta 4 610 tyrimų, iš kurių apie 53 proc. buvo užbaigti per šį laikotarpį (2 462 užbaigti tyrimai). Iš jų 90 proc. tyrimų atliko keturios valstybės narės (Ispanija, Italija, Kipras, Vengrija), o iš kitų 13 valstybių narių kiekviena atliko po mažiau nei 5 tyrimus.
Nors bendras tyrimų skaičius ES tebėra gana nedidelis, palyginti su pardavimo sandorių apimtimi šiame sektoriuje, didėjimo tendencija rodo, kad intensyvėja institucijų įsitraukimas kovojant su nesąžiningos prekybos praktika. Tačiau kai kuriose valstybėse narėse nepranešta apie jokius tyrimus, o kitose tyrimų skaičius buvo palyginti nedidelis, ir tai rodo, kad reikia toliau išnaudoti ex officio tyrimų potencialą.
Remiantis valstybių narių pranešta informacija, atlikus vertinimą nustatyta, kad atlikus maždaug trečdalį tyrimų iš tų, kurie užbaigti 2021–2024 m., buvo nustatyta pažeidimų ir skirtos sankcijos (t. y. iš viso nustatyti 754 pažeidimai). 2022–2024 m. laikotarpiu už pažeidimus iš viso skirta 41,9 mln. EUR baudų. Apskritai sankcijos dėl jų atgrasomojo poveikio buvo laikomos veiksmingu būdu padėti užtikrinti reikalavimų laikymąsi, nors sankcijų skaičius ir griežtumas skyrėsi įvairiose valstybėse narėse (tai atspindi teisinių sistemų įvairovę). Poveikio reputacijai priemonės, tokios kaip viešo paskelbimo ir sugėdinimo (angl. name and shame) metodai, iš esmės buvo laikomos veiksmingomis, ypač kai taikomos pirkėjams, kurie turi tiesioginių santykių su vartotojais.
Be to, kelios valstybės narės sukūrė kitų prevencinių metodų, kuriais skatinamas reikalavimų laikymasis, palengvinamas dialogas arba ginčai išsprendžiami ankstyvame etape. Tokie metodai apskritai buvo laikomi svarbiais ir veiksmingais kovojant su nesąžiningos prekybos praktika. Pavyzdžiui, didieji pirkėjai Airijoje paskyrė už taisyklių, susijusių su nesąžiningos prekybos praktika, laikymąsi atsakingus vidaus asmenis, o Austrijoje ir Suomijoje sukurta tarpininko ar ombudsmeno, veikiančio kaip pirminis kontaktinis asmuo, funkcija.
Vertinimas taip pat parodė, kad kai kurie suinteresuotieji subjektai kitas vykdymo užtikrinimo institucijos prevencines priemones, kaip antai informuotumo didinimo kampanijas, laikė vidutiniškai veiksmingomis, o mažmenininkai ir didelė žemės ūkio sektoriaus dalis privalomą rašytinių sutarčių naudojimą apskritai laikė naudinga priemone kovojant su nesąžiningos prekybos praktika.
Kitas nagrinėtas priemonių tipas apėmė kai kuriose valstybėse narėse taikomus papildomus taisomuosius ir (arba) kompensacinius mechanizmus. Tai apima įgaliojimą pasiekti, kad pirkėjas prisiimtų konkrečius įsipareigojimus, duoti nurodymus laikytis reikalavimų arba nustatyti civilines teisių gynimo priemones, tokias kaip sutarties sąlygų panaikinimas, mokesčių grąžinimas ar žalos atlyginimas. Kai kurios vykdymo užtikrinimo institucijos manė, kad dėmesį skiriant tiekėjams padarytos žalos atitaisymui pasiekiamas greitesnis ir tikslingesnis atsakas negu sankcijomis. Vis dėlto šių mechanizmų, kurių nėra aiškiai reikalaujama Direktyvoje, prieinamumas ir taikymas įvairiose valstybėse narėse skyrėsi.
Bendradarbiavimas tarp vykdymo užtikrinimo institucijų
Vertinimas išryškino teigiamus pokyčius, susijusius su kovos su nesąžiningos prekybos praktika tinklo veikla; vykdymo užtikrinimo institucijos ją daugiausia vertino kaip padedančią gerinti tarpusavio bendradarbiavimą.
Tačiau vertinimas parodė, kad vykdymo užtikrinimo pastangos daugiausia buvo sutelktos į vienoje valstybėje narėje pasireiškiančią nesąžiningos prekybos praktiką, o tarpvalstybinių tyrimų būta nedaug. Dėl esamos teisinės sistemos ribotumo, susijusio su dalijimusi konfidencialia informacija tarpvalstybiniais atvejais, ir nevienodų vykdymo užtikrinimo pajėgumų kyla sunkumų sudaryti tikrai vienodas sąlygas. Naujausias Komisijos pasiūlymas šiuo klausimu laikomas teigiamu žingsniu siekiant pašalinti esamus trūkumus. 23
3.2.EFEKTYVUMAS
Vertinime buvo įvertintos su Direktyvos įgyvendinimu susijusios sąnaudos ir nauda, atsižvelgiant į valstybių narių ir vykdymo užtikrinimo institucijų administracines išlaidas ir tiekėjų ir (arba) pirkėjų veiklos sąnaudas. 24
Nustatoma nauda ūkininkams, tačiau kiekybinis įvertinimas tebėra sudėtingas
Veiksniai, turintys įtakos nesąžiningos prekybos praktikos poveikio ūkininkams ir smulkiesiems tiekėjams pobūdžiui ir sunkumui, apima tai, kiek ūkiai yra susivieniję, ir ar tiekėjai yra nesąžiningos prekybos praktikos veikiami tiesiogiai, ar netiesiogiai dėl poveikio perdavimo tiekimo grandinėje. Pavyzdžiui, vertinime nustatyta, kad ūkininkai, kurie nepriklausė gamintojų organizacijai ir kurie buvo tiesiogiai paveikti nesąžiningos prekybos praktikos, paprastai buvo labiau veikiami ekonominės rizikos.
Kadangi pavėluoti mokėjimai buvo dažniausiai nurodoma nesąžiningos prekybos praktikos forma, turėjusi reikšmingų neigiamų padarinių dėl trikdomojo poveikio pinigų srautui, pagrindžiamajame tyrime įvertinta galima pavėluotų mokėjimų ūkininkams problemos sprendimo nauda žemės ūkio sektoriui. Pagrindžiamajame tyrime teigiama, kad dėl Direktyvos pagerės mokėjimo terminai, pinigų srautų valdymas ir nuspėjamumas ūkininkams bei smulkiesiems tiekėjams. Tai savo ruožtu sumažintų priklausomybę nuo paskolų, padidintų kreditingumą ir sumažintų nemokumo riziką, o tai galėtų padėti atlaisvinti išteklius investicijoms. Apskaičiuota vidutinė nauda vienam tiekėjui (įskaitant ūkius) dėl papildomų metinių pinigų srautų buvo nuo maždaug 16 000 EUR (Lenkijoje) iki beveik 175 000 EUR (Prancūzijoje). 25
Po pavėluotų mokėjimų didžiausią neigiamą ekonominį poveikį ūkininkams turėjusi nesąžininga prekybos praktika buvo užsakymų atšaukimai paskutinę minutę (ypač dėl greitai gendančių produktų) ir komercinės rizikos perkėlimas vienašališkai keičiant sutarties sąlygas arba reikalaujant privalomų įnašų pirkėjo nuostoliams padengti. Dėl tokios praktikos gali būti prarandama pajamų ir gali padidėti ūkininkų bei smulkiųjų tiekėjų patiriama nenuspėjamų išlaidų rizika.
Ūkininkams dažnai buvo sunku kiekybiškai įvertinti nesąžiningos prekybos praktikos ekonominį poveikį, nes jie linkę jį suvokti santykiniais dydžiais, pavyzdžiui, atsižvelgdami į derliaus rezultatus, rinkos svyravimus ar kitus išorės veiksnius. Dėl prieinamų duomenų ribotumo ir dėl to, kad buvo sudėtinga skirti Direktyvos poveikį nuo kitų veiksnių, buvo sunku parengti tikslią sąnaudų ir naudos analizę, pagrįstą patikimu priešingos padėties vertinimu. Kai įmanoma, vertinime Direktyvos poveikis buvo įvertintas kiekybiškai, tačiau kitais atvejais remtasi kokybiniu vertinimu ir suinteresuotųjų subjektų nuomonių apžvalga. Šiuo atžvilgiu verslo asociacijų apklausos rezultatai parodė, kad dauguma įmonių, su kuriomis konsultuotasi, gavo tam tikros finansinės naudos iš Direktyvos, be kita ko, dėl skaidrių ir patikimų sutarčių sąlygų (24 proc. iš 228 nurodytų atvejų), sumažėjusio vienašalių sutarčių pakeitimų skaičiaus (19 proc.) ir skaidresnės kainodaros (15 proc.). 26
Be finansinio Direktyvos poveikio, buvo nurodyta ir kokybinė nauda, įskaitant geresnį dialogą bei pasitikėjimą ir sąžiningumo kultūros skatinimą tiekimo grandinėje.
Ūkininkų ir tiekėjų patiriamos Direktyvos taikymo išlaidos tebebuvo proporcingos naudai 27
Atliekant vertinimą nagrinėtos vykdymo užtikrinimo institucijų ir valstybių narių administracinės išlaidos, patirtos perkėlus Direktyvą į nacionalinę teisę, ir nustatyta reikšmingų skirtumų priklausomai nuo nacionalinio požiūrio. Valstybių narių, kurios aktyviausiai atliko tyrimus, įvertinimai rodo, kad metinės vykdymo užtikrinimo išlaidos siekė beveik 800 000 EUR.
Ekonominės veiklos vykdytojų visoje tiekimo grandinėje, įskaitant tiekėjus ir pirkėjus, prisitaikymo išlaidos taip pat labai skyrėsi. Įvertinimų duomenimis, pradinės prisitaikymo išlaidos sudarė nuo maždaug 12 mln. EUR (Vokietijoje) iki 19 mln. EUR (Danijoje), o didžiausias išlaidas vienam veiklos vykdytojui patyrė mažmenininkai.
Apskritai atlikus vertinimą nustatyta, kad vykdymo užtikrinimo institucijų patiriamos vykdymo užtikrinimo išlaidos ir ekonominės veiklos vykdytojų, kurie veikia tik arba daugiausia kaip tiekėjai, patiriamos prisitaikymo išlaidos buvo proporcingos naudai, gautai gerinant verslo praktiką. Pirkėjai, priešingai, manė, kad jų patiriamos prisitaikymo išlaidos, visų pirma susijusios su sutarčių pritaikymu, yra didesnės už naudą. Tai nebuvo netikėta, nes Direktyvos paskirtis – apsaugoti silpnesnius tiekėjus nuo stipresnių pirkėjų. Vis dėlto negauta jokių įrodymų, kad pirkėjų išlaidos būtų lėmusios didelę žalą ar veiklos sutrikimus tiekimo grandinėje.
3.3. ES PRIDĖTINĖ VERTĖ
Atlikus vertinimą nustatyta, kad Direktyvos pridėtinė ES vertė, ypač jos indėlis sudarant vienodas sąlygas, atsirado dėl minimalaus apsaugos nuo nesąžiningos prekybos praktikos, teikiamos tiekėjams visoje ES, lygio, visų pirma tose valstybėse narėse, kuriose apsaugos anksčiau nebuvo. 28
Tačiau atlikus vertinimą taip pat nustatyta, kad, nepaisant Direktyvos įgyvendinimo, nacionalinės teisės aktai ir vykdymo užtikrinimas vis dar reikšmingai skiriasi. Visų pirma, dauguma suinteresuotųjų subjektų šiuos skirtumus nurodė kaip vieną pagrindinių iššūkių, menkinančių Direktyvos pridėtinę ES vertę, o pirkėjai išlikusius nacionalinius skirtumus toliau siejo su keliais nenumatytais neigiamais padariniais, labiausiai – padidėjusiu teisiniu netikrumu ir nenuosekliu vykdymo užtikrinimu tarpvalstybiniais atvejais ES. Be to, mažmeninės prekybos sektoriaus dalyviai nurodė ir kitų nenumatytų padarinių, kilusių dėl kai kurių valstybių narių sprendimo išplėsti apsaugą nuo nesąžiningos prekybos praktikos, kad ji apimtų ir didelių tiekėjų apsaugą. Mažmeninės prekybos sektoriaus dalyviai manė, kad tai galėtų nepagrįstai pakeisti galios pusiausvyrą didelių tiekėjų naudai ir ypač pakenkti mažesniems pirkėjams.
Tuo pat metu kiti suinteresuotieji subjektai į šiuos skirtumus tarp valstybių narių žvelgė palankiau ir manė, kad leisdamos tokius skirtumus valstybės narės gali geriau atsižvelgti į konkrečias nacionalines aplinkybes ir greičiau reaguoti į kylančias problemas.
Atlikus pagrindžiamąjį tyrimą nustatyta, kad suderinti minimalieji Direktyvos reikalavimai apskritai prisidėjo prie ES pridėtinės vertės kūrimo; šiam požiūriui iš esmės pritarė tiekėjai ir vykdymo užtikrinimo institucijos, tačiau mažiau – pirkėjai 29 : jie išreiškė susirūpinimą dėl to, kad valstybės narės toliau taiko arba nustato griežtesnes arba labai skirtingas nacionalines taisykles pagal Direktyvos 9 straipsnį; kai kurie manė, kad tai gali kelti problemų bendrosios rinkos laisvėms.
3.4. SUDERINAMUMAS
Atlikus vertinimą nustatyta, kad Direktyva papildo kitas ES teisines priemones, įskaitant BRO reglamentą 30 ir jo atitikmenį žuvininkystės sektoriuje 31 . Direktyva, kaip šios platesnės politikos sistemos dalimi, palaikomas BRO struktūrinis požiūris, kurio tikslas – stiprinti ūkininkų derybinę galią skatinant kolektyvinius veiksmus ir nustatant bendrą sutartinį pagrindą. Vis dėlto Direktyva sprendžiami klausimai, kurių BRO reglamentas neapima: ja teikiama apsauga atskirų komercinių santykių ir verslo operacijų lygmeniu, suteikiant tikslinį teisinį pagrindą, kuriuo ūkininkai ir smulkesni tiekėjai apsaugomi nuo konkretaus stipresnių pirkėjų piktnaudžiavimo.
Vertinime taip pat pabrėžta papildoma Direktyvos funkcija, susijusi su ES taisyklėmis dėl pavėluotų mokėjimų 32 , įskaitant neseniai pasiūlytą Pavėluotų mokėjimų reglamentą 33 , pabrėžiant jos savitą paskirtį ir tolesnę reikšmę žemės ūkio sektoriui.
Kolizijų ar nenuoseklumo su kitomis teisinėmis priemonėmis nenustatyta. Priešingai, nustatyta svarbi sinergija tarp Direktyvos ir kitų veiksmų ar iniciatyvų, kaip antai ES konkurencijos taisyklių ir ES atsakingos maisto verslo ir rinkodaros praktikos elgesio kodekso, kuris nuo 2025 m. vidurio žinomas kaip Žemės ūkio maisto produktų kodeksas. 34
3.5. TOLESNIS AKTUALUMAS
Apskritai atlikus vertinimą nustatyta, kad Direktyva iš esmės yra proporcinga ir subalansuota tenkinant esamus poreikius. Kartu nustatyta, kad yra galimybių imtis tolesnių veiksmų, visų pirma susijusių su Direktyvos indėliu į žemės ūkio sektoriaus ekonominį gyvybingumą, atsparumą ir konkurencingumą, taip pat su naujos ar kintančios nesąžiningos prekybos praktikos atsiradimu. Nors pripažinta, kad Direktyva teikia tvirtą ir tinkamą pagrindą, vis dar reikėtų spręsti kintančias problemas, kaip antai užtikrinti sąžiningą atlygį ūkininkams ir kovoti su nauja nesąžiningos prekybos praktika. Suinteresuotųjų subjektų atsiliepimai patvirtino šią išvadą, nors nuomonės dėl gebėjimo pagal Direktyvą šalinti pagrindines nesąžiningos prekybos praktikos priežastis ir daryti įtaką kainų nustatymo mechanizmams skyrėsi. 35
Daugelis galimų tobulintinų sričių, kurias nurodė suinteresuotieji subjektai, taip pat buvo aptartos diskutuojant tuo metu, kai Direktyva priimta, o tai rodo, kad nuomonių skirtumai išlieka. Kai kurie tiekėjai ragino imtis tokių priemonių kaip Direktyvos taikymo srities išplėtimas didinant apyvartos ribas arba visos ES mastu įvedant draudimą prekiauti mažesnėmis už savikainą kainomis, kaip tai jau taikoma kai kuriose valstybėse narėse. 36 Pirkėjai nepritarė tokiam taikymo srities išplėtimui ir ragino užtikrinti abipusę apsaugą nuo nesąžiningos prekybos praktikos, kad ir smulkesni pirkėjai būtų apsaugoti nuo didesnių tiekėjų.
Be šių ilgalaikių klausimų, suinteresuotieji subjektai taip pat atkreipė dėmesį į naujesnius susirūpinimą keliančius klausimus dėl potencialiai atsirandančios naujos nesąžiningos prekybos praktikos. Visų pirma tai buvo susiję su praktika, kuria būtų galima apeiti Direktyvą ir perkelti neproporcingą riziką ar išlaidas tiekėjams, įskaitant sudėtingesnes su paslaugomis susijusias schemas, tokias kaip mokėjimas nuskaitant (angl. pay-on-scan) 37 , arba reikalavimus, susijusius su pirkėjų tvarumo įsipareigojimais (pvz., pirkėjų įmonių socialinės atsakomybės įsipareigojimų perdavimas tiekėjams).
4. IŠVADOS, ĮGYTA PATIRTIS IR TOLESNI VEIKSMAI
Nors Direktyva visiškai įgyvendinama dar tik trumpą laikotarpį, taip pat nepaisant didelių valstybių narių požiūrių ir suinteresuotųjų subjektų nuomonių skirtumų, ankstyvoji Direktyvos įgyvendinimo patirtis rodo daug žadančių ženklų, susijusių su nesąžiningos prekybos praktikos prevencija ir kova su ja: didesnis pasitikėjimas tiekimo grandinėje prisidėjo prie atsakingesnės verslo kultūros.
Tuo pat metu Direktyvos vertinimas atskleidė tam tikrų trūkumų ir iššūkių. Toliau nurodyta įgyta patirtis išryškina sritis, kuriose kovos su nesąžiningos prekybos praktika sistema ir jos taikymas galėtų būti toliau stiprinami, įskaitant ir galimą Direktyvos peržiūrą:
-Ūkininkų ir tiekėjų informuotumo apie jų teises didinimas. Tai svarbi tolesnių veiksmų sritis, kurioje galėtų būti veikiama gerinant informacijos prieinamumą, be kita ko, tiekėjams, dalyvaujantiems tarpvalstybiniuose sandoriuose arba kilusiems iš trečiųjų šalių, arba skatinant tikslinę įtraukimo ar mokymo veiklą.
-Veiksmai, kuriais siekiama gerinti vykdymo užtikrinimą, ir tiekėjų „baimės faktoriaus“ problemos sprendimas. Keršto baimė tebėra kliūtis, atgrasanti tiekėjus nuo pranešimo apie nesąžiningos prekybos praktiką, ypač tuose sektoriuose, kuriuose yra didelė pirkėjų koncentracija ir priklausomybė nuo pirkėjų. Siekiant spręsti šią problemą ir mažinti priklausomybę nuo individualių skundų, vykdymo užtikrinimo institucijos jau dabar galėtų dažniau imtis ex officio tyrimų, kurių potencialas kai kuriose valstybėse narėse dar nėra iki galo išnaudotas. Tuo pat metu gamintojų organizacijos ir kitos tiekėjų organizacijos, įskaitant trečiųjų valstybių organizacijas, galėtų atlikti svarbesnį vaidmenį remdamos tiekėjus ir teikdamos skundus jų vardu.
-Tarpvalstybinio bendradarbiavimo gerinimas. Procedūrinės kliūtys vis dar trukdo vykdymo užtikrinimo institucijoms keistis konfidencialia informacija tarpvalstybiniais atvejais. 2024 m. gruodžio mėn. Komisija paskelbė pasiūlymą šiuo klausimu, kuris, kaip tikimasi, suteiks tvirtą bendradarbiavimo pagrindą ir pašalins nustatytus trūkumus, susijusius su Direktyvoje nustatytu suderintu nesąžiningos prekybos praktikos sąrašu. 38
-Stebėsenos tobulinimas siekiant įrodymais grindžiamo politikos formavimo. Nors padaryta pažanga renkant duomenis rengiant metines ataskaitas ir atliekant apklausas, vis dar reikia daugiau pastangų siekiant užtikrinti nuoseklią, palyginamą ir patikimą nesąžiningos prekybos praktikos stebėseną visoje ES. Galimi veiksmai šioje srityje galėtų apimti labiau standartizuotų, patikimesnių ir kiekybiškai įvertinamų duomenų rinkimą arba išsamesnius perkėlimo į nacionalinę teisę teisės aktų poveikio vertinimus valstybių narių lygmeniu.
-Nevienodo Direktyvos taikymo problemos sprendimas. Valstybių narių pasirinktų įgyvendinimo sprendimų ir vykdymo užtikrinimo praktikos skirtumai lemia tai, kad Direktyvos nuostatos aiškinamos skirtingai arba taikomos griežtesnės nacionalinės taisyklės. Įvairios nacionalinės taisyklės, taip pat ir už Direktyvos taikymo srities ribų, gali lemti skirtingą vykdymo užtikrinimą ir priežiūrą. Reikia toliau svarstyti, kaip užtikrinti didesnį kovos su nesąžiningos prekybos praktika nuoseklumą.
-Palankesnių sąlygų reaguoti į naujus poreikius sudarymas.. Nors pranešta tik apie nedaug naujų nesąžiningos prekybos praktikos formų, svarbu aktyviai stebėti kylančias problemas ir numatyti rinkos pokyčius. Be to, būtina imtis veiksmų, kad ūkininkai nebūtų verčiami sistemingai prekiauti mažesnėmis nei jų gamybos sąnaudos kainomis, kaip nurodyta Žemės ūkio ir maisto sektoriaus vizijoje. Reikia toliau nagrinėti konkrečias naujas tam skirtas priemones kartu su galimu nesąžiningos prekybos praktikos sąrašo išplėtimu.
Nors Direktyvos dėl nesąžiningos prekybos praktikos peržiūrą reikia vertinti atsargiai, nes Direktyva visiškai įgyvendinama dar tik palyginti trumpą laiką, akivaizdu, kad šalinant likusius trūkumus ir sprendžiant likusius iššūkius reikės išsamiau apsvarstyti, kaip Direktyva ir kitos priemonės galėtų geriausiai prisidėti prie žemės ūkio sektoriaus ir visos tiekimo grandinės ekonominio veikimo ir ar gali prireikti papildomų priemonių, kartu išlaikant bendros žemės ūkio politikos orientavimą į rinką. Remdamasi šio vertinimo išvadomis ir kaip patvirtinta Pirmininkės U. von der Leyen 2025 m. pranešime apie Europos Sąjungos padėtį 39 , Komisija ketina peržiūrėti ES teisės aktų dėl nesąžiningos prekybos praktikos įgyvendinimą. Kartu su jos pasiūlymais peržiūrėti Direktyvą bus pateiktas poveikio vertinimas, kuriame bus nagrinėjamos įvairios galimybės įveikti minėtus iššūkius ir bus atidžiai vertinamas tų galimybių poveikis ūkininkams ir kitiems tiekimo grandinės dalyviams.
OL L 111, 2019 4 25, p. 59, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2019/633/oj
Pridedamas Komisijos tarnybų darbinis dokumentas dėl vertinimo ataskaitos (SWD)
Kitos kadencijos Europos Komisijos politinės gairės (2024–2029 m.) – Komisija
SWD(2018) 92 final , p. 20
Direktyvos 13 straipsnio 1 dalis
SWD, 3 skirsnis
Evaluation support study of the EU Directive 2019/633 on unfair trading practices in business-to-business relationships in the agricultural and food supply chain ( DOI: 10.2762/2191333 ).
Direktyvos 10 straipsnio 2 dalyje reikalaujama, kad valstybės narės iki kiekvienų metų kovo 15 d. atsiųstų Komisijai savo vykdymo užtikrinimo veiklos ataskaitą.
Direktyvos 10 straipsnio 1 dalyje reikalaujama, kad vykdymo užtikrinimo institucijos skelbtų metines savo veiklos ataskaitas. Žr. ataskaitas adresu Nesąžiningos prekybos praktika – Komisija.
ES veiksmai, kuriais siekiama išspręsti ūkininkams susirūpinimą keliančius klausimus – Komisija
Study on regulatory and voluntary schemes for fair agricultural remuneration ( DOI: 10.2762/0016025 )
SWD, 4.1 skirsnis
Pagrindžiamasis tyrimas, p. 20
SWD, VI priedas
SWD, 3 skirsnis
Pagrindžiamasis tyrimas, p. 135
Pagrindžiamasis tyrimas, p. 63
SWD, 3 skirsnis
SWD, 4.2 skirsnis
Pagrindžiamasis tyrimas, p. 91 ir toliau
OL L 347, 2013 12 20, p. 671, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2013/1308/oj
OL L 354, 2013 12 28, p. 1, ELI: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2013/1379/oj
OL L 48, 2011 2 23, p. 1, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2011/7/oj
SWD, 4.3 skirsnis
Žr. 19 išnašą.
Pagal šį modelį tiekėjams mokama tik tada, kai mažmenininkas parduoda produktą galutiniam vartotojui, o ne jį pristatant. Taip galima veiksmingai pratęsti pagal Direktyvą leidžiamus mokėjimo terminus.