EUROPOS KOMISIJA
Briuselis, 2021 12 16
COM(2021) 815 final
KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI
dėl bendros stebėsenos ir vertinimo sistemos įgyvendinimo, įskaitant 2014–2020 m. bendros žemės ūkio politikos rezultatų vertinimą
{SWD(2021) 387 final}
1.Įvadas
Šioje ataskaitoje apibendrinami bendros žemės ūkio politikos (BŽŪP) rezultatai 2014–2020 m. Kadangi ši ataskaita sutampa su 2023–2027 m. BŽŪP patvirtinimu 1 , ji bus BŽŪP strateginių planų vertinimo pagrindas. Ja taip pat bus remiamasi per diskusijas dėl būsimų politikos pokyčių, įskaitant uždavinius ir plataus užmojo tikslus, atsirandančius įgyvendinant žaliojo kurso iniciatyvą. Šia ataskaita papildoma 2018 m. ataskaita dėl bendros stebėsenos ir vertinimo sistemos (BSVS) ( COM(2018) 790 final ).
Ši ataskaita ir prie jos pridedamas tarnybų darbinis dokumentas, kuriame pateikiami faktai ir skaičiai, grindžiami BSVS rodikliais ir ja remiantis atliktais vertinimais bei susijusia įgyta patirtimi.
2.Bendros stebėsenos ir vertinimo sistemos įgyvendinimas
1.1.Rodikliai
BŽŪP įgyvendinimui ES ir valstybių narių lygmenimis stebėti naudojami rodikliai. Jais grindžiamas atskaitomybės už ES išlaidas ir jų veiksmingumo vertinimas, taip pat kiti vertinimai. Į BSVS įtraukta daugiau kaip 200 rodiklių ir apie 900 subrodiklių.
Nuo 2018 m. Europos Komisija savo žemės ūkio maisto produktų duomenų portale „BŽŪP rodikliai“ skelbia teminių ir konteksto rodiklių suvestines, jas papildydama dinamiška vaizdine medžiaga ir sudarydama sąlygas susipažinti su pagrindiniais duomenimis.
Tai apima valstybių narių renkamus metinėse ataskaitose dėl BŽŪP įgyvendinimo pateikiamus duomenis apie produktus ir rezultatus ir duomenis, gaunamus stebint BŽŪP įgyvendinimo aplinkybes, naudojant statistinius duomenis (daugiausia Eurostato). Duomenų periodiškumas skiriasi priklausomai nuo šaltinio.
1.2.Vertinimai
Vertinimai yra pagrindinė priemonė, skirta apčiuopiamiems politikos rezultatams ir jos poveikiui įvertinti 2 . Atliekant vertinimus pateikiama sprendimams priimti reikalingų įrodymų, o patys vertinimai padeda stiprinti skaidrumą, mokymąsi ir atskaitomybę. 2014–2020 m. Žemės ūkio ir kaimo plėtros generalinis direktoratas atliko daugiau kaip 20 įvairių BŽŪP aspektų teminių vertinimų . Šie vertinimai buvo grindžiami nepriklausomų išorės rangovų atliktu parengiamuoju darbu (pagrindžiamaisiais tyrimais) ir konsultacijų su įvairiais suinteresuotaisiais subjektais metu gautomis įžvalgomis.
Išsamios rengiant šią ataskaitą reikalingos informacijos taip pat pateikta valstybių narių 2014–2020 m. kaimo plėtros programų laikotarpio vidurio vertinimuose. Jų ex post vertinimais, kurie turi būti atlikti 2026 m., bus prisidedama prie nuolatinio BŽŪP rezultatų vertinimo.
1.3.Taikant BSVS įgyta patirtis
Nuo 2014 m. BSVS buvo išplėsta, kad, be kaimo plėtros, pirmą kartą apimtų visas BŽŪP sritis. Tai padarius išryškėjo keletas privalumų:
·rodikliai paprastai išsamiai aprėpia įvairias politikos sritis;
·nuolat atliekant poreikių vertinimą buvo sukurti nauji rodikliai (pvz., geografinių nuorodų);
·dėl didesnio procesų automatizavimo ir sąveikumo, laiku skleidžiamų duomenų ir naujų rodiklių suvestinių, įskaitant užklausų teikimo ir atsisiuntimo funkcijas, pagerėjo duomenų kokybė.
Vis dėlto sistema taip pat turėjo tam tikrų trūkumų ir jie ne visi buvo susiję su BŽŪP:
·poveikio biologinei įvairovei ir vandeniui rodikliai (pvz., atitinkamai kaimo paukščių populiacijų indikatorius ir vandens ėmimo rodiklis) buvo neišsamūs ir žemos kokybės, nes nebuvo nustatytas duomenų rinkimo teisinis pagrindas arba buvo remiamasi savanoriškais tyrimais;
·sudėtinga naudotis esamais rodikliais norint kiekybiškai įvertinti BŽŪP poveikį klimato kaitos švelninimui ir prisitaikymui prie jos;
·nepakankamas dažnumas: kai kurių rodiklių duomenys teikiami tik kas ketverius–šešerius metus ir nuo jų surinkimo iki paskelbimo praeina daug laiko;
·nedidelis tam tikrų rodiklių geografinių duomenų išsamumas;
·nepakankamai struktūruota ir išsami informacija apie valstybių narių su įgyvendinimu susijusius sprendimus, kompleksinę paramą (nėra duomenų apie tai, kiek paramos tenka vienam hektarui), aplinkosaugos praktiką ir kaimo ekonomikos plėtros veiksmų sąsajas (LEADER).
Vertinimai buvo atliekami taikant patikimą ir griežtą metodiką, įskaitant kiekybinę ir kokybinę analizę. Valstybės narės turėjo išmokti, kaip rinkti įrodymus, kad būtų galima didinti politikos orientavimą į rezultatus. Nepaisant to, buvo nustatyti tik kiekybiniai išlaidų kaimo plėtrai tikslai. Atliekant daugumą vertinimų dėl tokių priežasčių kaip duomenų apribojimai, laikas, kuris turi praeiti, kol pasireikš poveikis, išorės veiksniai ir sunkumai nustatant priežastinį ryšį nepavyko kiekybiškai įvertinti BŽŪP įtakos poveikio rodikliams.
3.BŽŪP įgyvendinimo 2014–2020 m. laikotarpiu vertinimas
1.4.Perspektyvi maisto produktų gamyba
Ūkių pajamos
2013–2019 m. ES vidutinės gamybos veiksnių pajamos 3 vienam darbuotojui faktiškai padidėjo 15 proc. Šį padidėjimą iš esmės nulėmė didelis darbo našumo padidėjimas, daugiausia dėl darbo jėgos nutekėjimo iš žemės ūkio sektoriaus.
Įgyvendinant visą BŽŪP prisidedama prie ūkių pajamų rėmimo ir stabilizavimo. Rinkos priemonės padeda mažinti daugumos žemės ūkio produktų vidaus rinkos kainų svyravimus ir nuo rinkos krizės nukentėjusiuose sektoriuose grąžinti kainas iki įprasto lygio. Nuo 2014 m., išskyrus pastarųjų metų sviesto ir nugriebto pieno miltelių kainas, ES visų produktų kainos svyravo mažiau negu tarptautinėje rinkoje. Tiesioginė parama pajamoms, sudaranti apie 25 proc. ES gamybos veiksnių pajamų (2014–2018 m. vidurkis) ir 2019 m. pasiekusi daugiau kaip 6 mln. paramos gavėjų, padėjo ūkininkams geriau atlaikyti sumažėjusias pajamas, kurias nulėmė sumažėjusios žemės ūkio produktų kainos.
Rizikos valdymo priemonės gali padėti ūkininkams sušvelninti tokį pajamų sumažėjimą, tačiau skatinant ūkininkus naudotis šiomis priemonėmis BŽŪP atliko tik nežymų vaidmenį.
Pagal BŽŪP teikiamos paramos paskirstymas
80 proc. tiesioginių išmokų paskirstoma 20 proc. BŽŪP paramos gavėjų, todėl kyla klausimų dėl tiesioginių išmokų paskirstymo teisingumo. Vis dėlto šis santykis iš esmės atspindi žemės nuosavybės pasiskirstymą, o kai kuriose valstybėse narėse – ir koncentraciją; didžioji dalis stambių paramos gavėjų yra 20–100 ha valdas valdantys šeimos ūkiai, gaunantys daugiau kaip 7 500 EUR. Maždaug pusė visų paramos gavėjų yra labai smulkūs ūkiai, valdantys mažiau negu 5 ha žemės.
Įgyvendinant 2014–2020 m. BŽŪP tiesioginės išmokos buvo iš esmės perskirstytos smulkesniems ūkininkams ir vietovėms, kuriose esama gamtinių kliūčių. 2017–2019 m. išmokos už hektarą smulkiausių ūkininkų kategorijai priskiriamiems ūkininkams (kurių standartine verte išreikšta produkcija neviršija 8 000 EUR), palyginti su 2011–2013 m. laikotarpiu, padidėjo 18 proc.
Kalnuotose vietovėse tiesioginės išmokos ir parama kaimo plėtrai sudaro beveik 50 proc. ūkininkų pajamų, taigi pagal BŽŪP teikiamas finansavimas padeda užtikrinti ūkių gyvybingumą atokiausiose kaimo vietovėse. Nepaisant to, aukštas bendro pajamų rėmimo lygis kalnuotose vietovėse nevisiškai kompensuoja pajamų kalnuotose vietovėse ir ne kalnuotose vietovėse skirtumas.
Atlikus pajamų ir tiesioginių išmokų paskirstymo pagal pajamas analizę matyti, kad yra galimybių tikslingiau nukreipti paramą tiems, kuriems jos labiausiai reikia. Tam tikrais atvejais politikos poveikis galimybėms mažinti tam tikros valstybės narės regionų tarpusavio skirtumus, laipsniškai mažinti išmokas ir nustatyti išmokų vienam ūkiui dydžio apribojimus buvo ribotas. Keliose valstybėse narėse smulkesnių ūkių gaunamos tiesioginės išmokos ir toliau yra mažesnės už nacionalinį pajamų vidurkį arba vos siekia šį vidurkį. Be to, nėra įrodymų, kad dabartinės nuostatos dėl paramos skyrimo aktyviems ūkininkams yra veiksmingos.
Kartais, atsižvelgiant į prastas sezoninių darbuotojų darbo sąlygas žemės ūkio sektoriuje, raginama BŽŪP išmokas skirti tik jeigu laikomasi teisės aktų, kuriais reglamentuojamos darbo sąlygos. Nors žemės ūkio pajamų ir vidutinio darbo užmokesčio visuose ekonomikos sektoriuose skirtumas mažėja, jis tebėra didelis. Tai daro neigiamą poveikį ūkininkavimo, kaip profesijos, patrauklumui ir kartų atsinaujinimui.
Konkurencingumas ir našumas
BŽŪP, padėdama didinti našumą ir prekybos rinkų atsparumą, ir toliau atliko svarbų vaidmenį užtikrinant aprūpinimą maistu.
2013–2019 m. ES žemės ūkio bendras gamybos veiksnių našumas 27 šalių Europos Sąjungoje padidėjo 6 proc. BŽŪP paskatino didelį darbo našumo padidėjimą (2013–2020 m. jis padidėjo 24 proc.). Didinant santykinį ūkiams prieinamą kapitalą, taigi ir jų konkurencingumą, parama ūkių investicijoms padarė netiesioginį teigiamą poveikį ūkių pajamoms.
Įgyvendinant BŽŪP taip pat buvo teikiama parama tiekimo grandinės organizavimui tobulinti: 2020 m. pripažintų gamintojų organizacijų ir gamintojų organizacijų asociacijų skaičius buvo 7 proc. didesnis negu 2016 m., o šių organizacijų parduodamos vaisių ir daržovių produkcijos dalis 2014–2019 m. padidėjo 2,3 procentinio punkto (iki 45,6 proc.).
2019 m. ES eksportas sudarė 18 proc. pasaulinio žemės ūkio maisto produktų eksporto. Dėl išorės veiksnių, įskaitant Rusijos nustatytą draudimą importuoti ES produktus, didžiąją 2014–2020 m. laikotarpio dalį ES žemės ūkio sektoriaus konkurencinė padėtis tam tikru mastu silpnėjo, tačiau ES žemės ūkio maisto produktų prekyba buvo itin atspari. Nuo 2018 m. ES konkurencinė padėtis šiek tiek pagerėjo, ir ES tenkanti pasaulio eksporto rinkos dalis padidėjo vienu procentiniu punktu.
ES eksportą daugiausia sudaro didelės pridėtinės vertės produktai, grindžiami garantuojama produktų kokybe ir reputacija, kurios patvirtinamos ES kokybės sistemų sertifikatais. Tai gamintojams suteikia aiškios ekonominės naudos, susijusios su rinkodara ir didesniu pardavimo mastu. Parama pardavimo skatinimo programoms padėjo veiksmingai didinti informuotumą apie ES produktus ir jų žinomumą, ypač didžiausią augimo potencialą turinčiose rinkose. Sektorių politika taip pat padėjo veiksmingai skatinti konkurencingumą, o perorientuojant vyno sektorių nuo kiekybės prie konkurencingumo ir kokybės ES vyno politika atliko vieną iš pagrindinių vaidmenų.
Sąžininga konkurencija ir atvirumas
2014–2020 m. ES rinka buvo vis labiau atveriama. Padidėjo žemės ūkio maisto produktų importas, o ES rinka išliko didžiausia importuotoja iš besivystančių šalių.
Taikant prekybos standartus žemės ūkio produktų gamintojams sėkmingai užtikrintos vienodos sąlygos.
Valstybės pagalbos žemės ūkio sektoriui taisyklės padėjo užtikrinti, kad teigiamas valstybės pagalbos poveikis paramos gavėjams, visų pirma atitinkamai viešajai politikai, atsvertų neigiamą poveikį konkurencijai ir prekybai. Išskyrus keletą ribotų išimčių, dėl savanoriškos susietosios paramos poveikio ūkininkų sprendimams ir žemės ūkio gamybai neatsirado konkurencijos iškraipymų.
Kokybė ir ženklinimas
BŽŪP padeda aprūpinti ES rinką standartizuotais ir garantuojamos kokybės produktais, taip užtikrinant naudą vartotojams. Apskaičiuota bendra produktų, kuriems taikomos geografinių nuorodų arba garantuotų tradicinių gaminių sistemos, pardavimo vertė 2017 m. 28 šalių Europos Sąjungoje siekė 77 mlrd. EUR, ir tokie produktai sudarė 7 proc. visų parduotų maisto produktų ir gėrimų.
Taikant BŽŪP priemones veiksmingai teikiama naudinga ir skaidri informacija vartotojams apie žemės ūkio produktų kokybės ir ekologinius ženklus ir apie jų kilmės vietas. Vis dėlto dar yra galimybių gerinti vartotojų supratimą apie ES ženklinimo taisykles ir kokybės sistemas ir užtikrinti, kad taikant prekybos standartus būtų labiau atsižvelgiama į didėjantį visuomenės susirūpinimą dėl sveikatos, mitybos, aplinkos ir klimato.
1.5.Tausus gamtos išteklių valdymas ir klimato politikos veiksmai
Tausus gamtos išteklių valdymas
Pagal BŽŪP taikant privalomas kompleksinės paramos sąlygas (2019 m. – 84 proc. ES žemės ūkio paskirties žemės) ir žalinimo įpareigojimus (80 proc. ES žemės ūkio paskirties žemės, palyginti su 76 proc. 2015 m.) užtikrinama aukšto lygio bazinė aplinkos apsauga. Be to, pagal BŽŪP kaimo plėtros reikalavimus numatyti tikslingesni, tačiau savanoriški įsipareigojimai (12–15 proc. agrarinės aplinkosaugos ir klimato priemonių atveju ir 3–5 proc. ekologinio ūkininkavimo atveju) 4 . Pagal BŽŪP teikiama parama pajamoms ir parama vietovėms, kuriose esama gamtinių kliūčių, padeda užkirsti kelią žemės užleidimui, lėtinti ūkininkavimo sistemų intensyvinimą ir specializavimą ir išlaikyti įvairius pasėlius bei daugiametes pievas 5 .
Visiems ūkiams, neatsižvelgiant į tai, kiek žaliavų jie sunaudoja, skiriamos bazinės išmokos, todėl dažnai laikoma, kad šios išmokos prieštarauja tausaus gamtos išteklių valdymo principams. Šis suvokimas ne visada patvirtinamas faktais. Atsiejant paramą nuo gamybos ir ją susiejant su standartinės aplinkai ir klimatui palankios praktikos laikymusi, skiriamomis bazinėmis išmokomis neskatinama didinti gamybos intensyvumo. To įrodymas yra tai, kad 2017–2019 m. 10 proc. intensyviausio ūkininkavimo ūkių gautos tiesioginės išmokos už hektarą, palyginti su išmokų lygiu prieš BŽŪP reformą 2011–2013 m., sumažėjo 12 proc. iki 451 EUR už hektarą, o 10 proc. ekstensyviausio ūkininkavimo ES ūkių skirtos tiesioginės išmokos padidėjo 23 proc. iki 154 EUR už hektarą. Intensyviausio ūkininkavimo ūkiuose tiesioginės išmokos, skiriamos už vieną darbuotoją, siekia 1 900 EUR ir yra beveik 78 proc. mažesnės už ekstensyviausio ūkininkavimo ūkiams skiriamas išmokas (7 700 EUR).
Pagal kompleksinės paramos mechanizmą BŽŪP išmokos skiriamos su sąlygą, kad laikomasi pagrindinių taisyklių, nustatytų aplinkos (ir kitų sričių) teisės aktuose, ir BŽŪP įtvirtintos geros agrarinės aplinkosaugos praktikos. Taigi BŽŪP padeda užtikrinti, kad būtų įgyvendinti galiojantys su aplinka susiję teisės aktai, išskyrus dirvožemį, nes šiai sričiai konkretūs ES teisės aktai netaikomi.
2013 m. atliekant BŽŪP reformą nustatyta naująja žalinimo schema buvo stengiamasi spręsti šią problemą taikant papildomą paskatą – 30 proc. tiesioginės paramos susiejant su tausaus gamtos išteklių valdymo praktika. Žalinimas padėjo sėkmingai užkirsti kelią tolesnei žalai aplinkai, tačiau paskata keisti ūkininkavimo praktiką (visų pirma įpareigojimas įvairinti pasėlius arba išlaikyti ekologiniu požiūriu svarbias vietoves) buvo aktuali ne visiems ūkininkams. Nors žalinimo schema galėjo padėti skatinti aplinkai ir klimatui palankią praktiką, dėl valstybių narių ir ūkininkų priimtų sprendimų šios galimybės nebuvo visapusiškai išnaudotos.
Kadangi savanoriškos kaimo plėtros priemonės yra pritaikytos ir tikslinės, jomis buvo veiksmingiausiai skatinamas tausus gamtos išteklių valdymas. Bendram šių priemonių poveikiui didelės įtakos turėjo sprendimai, susiję su jų įgyvendinimo būdų pasirinkimu. Be to, ūkininkai ir miškininkai ribotai naudojosi šiomis priemonėmis, visų pirma dėl sudėtingų tinkamumo finansuoti sąlygų ir priemokų, kurios yra pernelyg mažos, kad būtų galima skatinti pokyčius, ypač tam tikruose auginimo ar gamybos plotuose. Agrarinės aplinkosaugos ir klimato srities įsipareigojimais buvo remiama praktika, kuria ribojamas dirvožemio organinės medžiagos paradimas, skatinama dirvožemio biologinė įvairovė ir mažinama dirvožemio tarša (nors supaprastinto ariamosios žemės dirbimo praktika buvo taikoma tik tam tikrose vietovėse).
Iki 2019 m. 8 proc. ES žemės ūkio paskirties žemės buvo taikoma ekologinio ūkininkavimo sistema. 66 proc. šios žemės dirbama naudojantis BŽŪP parama. Ekologinis ūkininkavimas, be abejonių, yra naudingas tokiose srityse kaip biologinė įvairovė, dirvožemis ir vanduo, klimato kaitos švelninimas ir gyvūnų gerovė ir padeda mažinti cheminių pesticidų ir antimikrobinių medžiagų naudojimą.
Aplinkai turi įtakos daug išorės veiksnių, todėl, kol pamatysime priemonių rezultatus, turi praeiti laiko. Dėl to labai sudėtinga įvertinti grynąjį BŽŪP poveikį 2014–2020 m. laikotarpiu, taigi ir priežastinį ryšį tarp įgyvendintų priemonių ir rezultatų. Kadangi trūksta atitinkamų rodiklių, tampa sudėtingiau įvertinti bendrąjį BŽŪP poveikį biologinei įvairovei ir kraštovaizdžiui (pvz., nors kaimo paukščių populiacijų indikatoriaus mažėjimas sulėtėjo, neaišku, kokiu mastu biologinės įvairovės nykimas gali būti siejamas su BŽŪP). BŽŪP suteikia daug galimybių skatinti tokią praktiką, kuria didelėje dalyje ES ariamosios žemės gerinama dirvožemio ir vandens kokybė ir mažinamas pesticidų ir trąšų naudojimas. To įrodymas – didelis šios politikos indėlis skatinant ilgalaikius ūkininkų praktikos pokyčius populiarinant tarpinių pasėlių, antsėlių ir azotą kaupiančių pasėlių auginimą.
Klimato kaita ir išmetamas šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekis
Įgyvendindamos BŽŪP 2014–2020 m. laikotarpiu valstybės narės klimato kaitos švelninimui ir prisitaikymui prie jos numatė tik nedidelį biudžetą ir šios srities nelaikė dideliu prioritetu.
Nuo 1990 m. ES žemės ūkio sektoriuje išmetamas šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekis sumažėjo daugiau kaip 20 proc., tačiau nuo 2010 m. pažanga sustojo. Nors norint pasiekti ES klimato srities tikslus tebėra labai svarbu mažinti bendrą žemės ūkio sektoriuje išmetamą teršalų kiekį, verta atkreipti dėmesį į didelį produkcijos efektyvumo padidėjimą (t. y. mažesnį išmetamų teršalų kiekį, tenkantį vienam produkcijos vienetui) – nuo 2010 m. žemės ūkio gamyba padidėjo 9 proc. Tai padeda didinti šio sektoriaus atsparumą ir užtikrinti aprūpinimą maistu.
BŽŪP labiau padeda mažinti teršalų, išmetamų tvarkant žemės ūkio paskirties dirvožemį, kiekį negu gyvulininkystės sektoriuje išmetamų teršalų kiekį. Vis dėlto diskusijų dėl gyvulininkystės sektoriuje išmetamų teršalų kiekio mažinimo negalima apriboti tik iki gyvulių skaičiaus sumažinimo. Atrajotojai prisideda prie nederlingos žemės išlaikymo, o tai dažnai padeda ekstensyviosios gamybos sistemose užtikrinti anglies dioksido sekvestraciją. Gyvulininkystės valdymo tobulinimas turi būti neatsiejamas nuo mažesnio vartojimo ir tvaresnės mitybos, siekiant veiksmingai mažinti gyvulininkystės sektoriuje išmetamų teršalų kiekį, kartu mažinant anglies dioksido nutekėjimo poveikio (pavyzdžiui, didesnio importo iš šalių, kuriose gamyba daro didesnį poveikį klimatui) riziką.
Atlikus analizę matyti, kad pagrindinės klimato kaitos švelninimo priemonės yra ekstensyvios gyvulių ganymo sistemos, pašarų naudojimo optimizavimas, mėšlo apdorojimas, įskaitant anaerobinį skaidymą, ir anglies sankaupų palaikymas išlaikant daugiametes pievas. Pagrindinė dirbamos žemės pasėlių sistemų funkcija yra teikti paramą už azotą kaupiančius pasėlius (pvz., ekologiniu požiūriu svarbiose vietovėse arba susietąją paramą už baltyminius augalus), žemės tvarkymą siekiant apsaugoti ir didinti dirvožemio anglies sankaupas, taip pat už dirvožemyje ir tvarkant mėšlą išmetamo N2O kiekio pokyčius. Labai svarbu apsaugoti gausiaanglį dirvožemį pagal ekstensyviojo ūkininkavimo principus tvarkomose teritorijose, nes taikant BŽŪP reikalavimus intensyviai tvarkomose pievose ar žemdirbystės ūkiuose pavyko mažiau sumažinti teršalų kiekius. Tai reiškia, kad daug dėmesio skiriama anglies sekvestracijai.
Nors prisitaikymas prie klimato kaitos aiškiai nurodytas tik keliose kaimo plėtros programose, siekiant šio tikslo taikoma keletas BŽŪP priemonių. Turint omenyje tai, kad daugėja ekstremalių reiškinių, turinčių įtakos žemės ūkiui, pagal BŽŪP teikiama parama pasėlių įvairinimui ir ūkininkavimo sistemoms, investicijoms į prisitaikymą prie naujų klimato sąlygų, dirvožemio erozijos mažinimui ir atsparumo potvyniams didinimui yra labai svarbi.
Vis dėlto apskritai valstybės narės visapusiškai nesinaudoja esamomis pagal BŽŪP numatytomis prisitaikymo prie klimato kaitos priemonėmis (pvz., kompleksine parama). Šiuo programavimo laikotarpiu drėkinamos žemės visoje ES, kurioje ūkininkai pradėjo taikyti efektyvesnes drėkinimo sistemas, procentinė dalis buvo labai nedidelė. Taip pat galima daugiau nuveikti skleidžiant žinias ir teikiant konsultacijas ūkininkams apie rezultatų klimato srityje gerinimo metodus ir praktiką.
Apskritai pagal BŽŪP numatyta daug įvairių su tausiu gamtos išteklių valdymu ir klimato politikos veiksmais susijusių priemonių, tačiau valstybės narės neišnaudojo visų galimybių didinti ūkininkavimo tvarumą aplinkos atžvilgiu ir sparčiau imtis klimato politikos veiksmų. BŽŪP galėjo būti veiksmingesnė, jeigu būtų buvę vadovaujamasi strategiškesniu požiūriu, taikomos tikslingesnės priemonės ir skiriamas tikslingesnis finansavimas ir jeigu paramos gavėjai, užuot stengęsi kuo labiau apriboti pokyčius, būtų įgyvendinę priemones su platesniu užmoju.
Nepaisant to, BŽŪP iš tikrųjų suteikė ES pridėtinės vertės, nes padėjo didinti užmojus ir nustatyti mažiausius išlaidų šiam bendram tikslui lygius.
1.6.Darnus teritorinis vystymasis
Kartų atsinaujinimas
Darbo jėgos mažėjimas ES žemės ūkio sektoriuje sulėtėjo nuo –3,8 proc. per metus 2005–2011 m. iki –1,4 proc. per metus 2011–2019 m. Iki 2019 m. pabaigos užimtumas pasiekė 9,1 mln. etato ekvivalentų. Senėjanti ūkininkų bendruomenė yra viena iš pagrindinių ES kaimo vietovėse kylančių problemų, nes 2016 m. tik 11 proc. ES ūkininkų buvo jaunesni negu 40 metų.
BŽŪP padeda užtikrinti kartų atsinaujinimą, nes įgyvendinant šią politiką remiamas ekonominis darbo vietų tvarumas. Vis dėlto vien to nepakanka, kad būtų pašalintos pagrindinės įsiliejimo į ūkininkavimo sektorių kliūtys: ribotos galimybės gauti žemės ir kapitalo ir nepakankamas darbo bei gyvenimo sąlygų kaimo vietovėse patrauklumas.
Įgyvendinant BŽŪP jauniems ūkininkams teikiama finansinė parama, o bankams – garantijos. Nepaisant to, vien galimybė gauti kreditą nereiškia, kad bus atlaisvinta žemė, o kai kuriuose regionuose žemės kainos yra labai didelės. Be to, kai kuriuose regionuose dėl pajamų rėmimo pagal BŽŪP galėjo sulėtėti ūkių perdavimo iš kartos į kartą ir žemės atlaisvinimo procesai, nes remiant pajamas gali būti kompensuojamos nepakankamos nacionalinių pensijų sistemos. BŽŪP poveikį nustelbia kiti neigiami veiksniai, įskaitant socialinius ir kultūrinius veiksnius bei platesnio masto ekonomines kliūtis, trukdančias ūkininkauti ir gyventi kaimo vietovėse.
Šalutinis BŽŪP poveikis kaimo vietovėms
Pagal BŽŪP teikiama parama daugiausia skirta ūkininkavimo sektoriui, tačiau iš įrodymų matyti, kad ji daro didelį šalutinį poveikį platesnio masto kaimo ekonomikai, ypač dėl to, kad įgyvendinant BŽŪP skatinamos vietos išlaidos ir kuriamos darbo vietos. Žemės ūkio maisto produktų sektoriuje kaimo vietovėse sukurta 40 mln. darbo vietų. Be to, nepaisant nedidelės finansavimo dalies, pagal BŽŪP teikiama parama gali būti labai svarbi gerinant infrastruktūrą, paslaugas ir junglumą, ypač atokiose vietovėse.
BŽŪP padeda lėtinti gyventojų skaičiaus mažėjimo ir žemės užleidimo tempą ES. Ji taip pat atlieka tam tikrą socialinį vaidmenį, o pagal BŽŪP teikiamos paramos paskirstymas yra labai įtraukus procesas (pusė paramos gavėjų per metus gauna mažiau negu 1 250 EUR). Žemės ūkis ir BŽŪP labai padeda mažinti skurdą kaimo vietovėse.
1.7.Žinių perdavimas ir inovacijos
Keitimosi žiniomis, konsultacijų ir inovacijų priemonių, kurių pagal BŽŪP imtasi 2014–2020 m., programavimo lygis buvo žemas (3,5 proc. kaimo plėtrai skirtų lėšų) ir vėliau jas buvo vėluojama įgyvendinti (taip pat dėl administracinės naštos 6 ), todėl susijusios išlaidos buvo mažos (praėjus šešeriems metams išleista tik 23 proc. numatytos sumos). Šiomis priemonėmis pasinaudojo apie 10 proc. ūkių ir jos padėjo veiksmingai kaupti žinias, visų pirma kompleksinės paramos ir aplinkos tvarumo klausimais.
Bazinio mokymo lygis 2010–2016 m. padidėjo nuo 12 iki 23 proc., tačiau tebėra pernelyg žemas, kad būtų galima spręsti ūkininkams kylančius uždavinius, susijusius su aprūpinimo maistu užtikrinimu, kartu stiprinant aplinkos apsaugą ir klimato politikos veiksmus.
Mokymuose ir toliau dalyvauja tos pačios ūkininkų grupės, o tai reiškia, kad sudėtinga užmegzti ryšius su platesne bendruomene ir svarbu stiprinti tarpusavio mokymąsi. Norint keisti ūkininkavimo praktiką vienas iš esminių svertų yra konsultacijos žemės ūkio klausimais, tačiau vis dar sunku užtikrinti, kad būtų teikiamos kvalifikuotos ir nešališkos konsultavimo paslaugos. Taip pat reikia atnaujinti konsultantų žinias ir įgūdžius.
Europos inovacijų partnerystė žemės ūkio našumo ir tvarumo srityje (EIP-AGRI) padarė teigiamą poveikį, nes buvo taikomas sąveikusis inovacijų modelis. Taikant šį modelį užtikrinamas geriausias įvairių rūšių žinių (praktinių, mokslinių, techninių ir organizacinių) panaudojimas ir įtraukiami projektų rezultatų naudotojai. Įgyvendinant šią partnerystę iki 2021 m. rugsėjo mėn. buvo sudarytos 2 085 veiklos grupės (t. y. parengti vietos sąveikieji inovacijų projektai).
Kai kuriose valstybėse narėse yra galimybių strategiškiau naudoti BŽŪP priemones, užtikrinti didesnę sąveiką ir remtis nusistovėjusiomis keitimosi žiniomis ir konsultavimo struktūromis.
4.Rezultatais grindžiamos BŽŪP kūrimas
1.8.Įgyta patirtis, kuria galima pasinaudoti kitu 2023–2027 m. BŽŪP laikotarpiu
2021 m. Europos Parlamentas ir Taryba susitarė dėl naujo BŽŪP modelio, kuris grindžiamas įvairia patirtimi, įgyta 2014–2020 m. laikotarpiu įgyvendinant ankstesnę BŽŪP.
Tarp 10 konkrečių naujosios BŽŪP tikslų svarbią vietą užima klimatas ir biologinė įvairovė. Sprendžiant maisto sistemose kylančius uždavinius vėl daug dėmesio skiriama aprūpinimo maistu, sveikatos ir gyvūnų gerovės veiksniams. Kitu laikotarpiu įgyvendinant šią politiką bus siekiama modernizuoti praktiką sudarant palankesnes sąlygas keistis žiniomis, diegti inovacijas ir vykdyti skaitmenizaciją – šiais procesais grindžiami visi BŽŪP tikslai, susiję su trimis tvarumo aspektais (ekonominiu, aplinkos ir socialiniu).
Pagal naująją BŽŪP kiekviena valstybė narė turi visas priemones įtraukti į vieną planą (BŽŪP strateginį planą) ir jas pagrįsti įrodymais. Pagal naująją BŽŪP iš esmės nebetaikomas standartinio tiesioginės paramos paskirstymo principas. Valstybės narės gali lanksčiau rengti ir derinti politikos priemones. Siekiant užtikrinti pakankamus aplinkos ir klimato sričių veiksmus, kartų atsinaujinimą ir perskirstymą, šioms konkrečioms sritims numatyta skirti dalį ES lygmeniu teikiamos paramos.
Parlamentas ir Taryba panaikino tam tikrus pagal 2014–2020 m. politiką taikytus apribojimus, susijusius su tausiu gamtos išteklių valdymu ir išmetamu šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekiu. Parlamentas ir Taryba sugriežtino pagrindinių BŽŪP išmokų reikalavimų aspektus, užpildydami su anglies sankaupų apsauga, gausios biologinės įvairovės kraštovaizdžio elementais ir dirvožemio apsauga susijusias spragas. Taikant ekologines sistemas, pagal kurias skiriamos tiesioginės išmokos ir kuriomis papildoma ilgalaikė kaimo plėtros priemonė, taip pat lanksčiau skiriant priemokas siekiant skatinti pakankamą jų panaudojimą, suteikiama daugiau galimybių imtis savanoriškų veiksmų. Šie pokyčiai turėtų padėti įtikinti ūkininkus tvariai ūkininkauti, užuot jiems nurodžius, kaip tai daryti. Vis dėlto jų vertė priklausys nuo finansuojamų veiksmų kokybės. Siekiant didinti priemonių aprėptį ir jų naudojimo mastą, taip pat bus svarbu mažinti administracinę naštą ir supaprastinti procedūras. Papildomų garantijų suteikiama užtikrinant tvirtas sąsajas su ES teisės aktais ir įpareigojant valstybes nares nacionaliniuose planuose parodyti aukštesnį užmojo lygį negu ankstesniu laikotarpiu.
Vienas iš politinių prioritetų tebėra aprūpinimas maistu. Siekiant užtikrinti, kad ūkininkai visoje ES galėtų gaminti maisto produktus, tiesioginė parama ir toliau yra viena iš gana veiksmingų ūkių pajamų rėmimo į rinką orientuotoje sistemoje priemonių. Parlamentas ir Taryba susitarė dėl privalomo 10 proc. valstybių narių tiesioginių išmokų perskirstymo smulkesniems ūkiams. Vis dėlto didelių tam pačiam paramos gavėjui skiriamų tiesioginės paramos sumų sumažinimas ir apribojimas tebėra valstybių narių savanoriškai įgyvendintina galimybė. Kriterijai, kuriais reglamentuojama, kas gali keiptis dėl tiesioginių išmokų, taip pat apibrėžti gana plačiai.
Atsižvelgiant į vertinimus ir didėjantį visuomenės susirūpinimą, pagal BŽŪP teikiama parama pirmą kartą bus teikiama ūkininkams, kurie laikosi ES pagrindinių ūkių darbuotojų socialinių ir darbo teisių.
Norint didinti kaimo vietovių patrauklumą, reikia šią politiką integruoti į nacionalinę politiką. Visų pirma, tokiu integruotu požiūriu turi būti grindžiama kartų atsinaujinimo žemės ūkio sektoriuje politika, o įgyvendinimas turėtų būti remiamas skiriant didelį BŽŪP finansavimą.
Žemės ūkio politika taip pat turi būti įtraukta į didesnio masto maisto sistemos pertvarką, kad būtų pasiekti strategijoje „Nuo ūkio iki stalo“ nustatyti tikslai. Be to, į ilgalaikę kaimo vietovių viziją įtraukta nemažai patirties, įgytos teritorinio vystymosi srityje, pavyzdžių. Taip naujajai BŽŪP suteikiama papildomų priemonių.
Naujoji teisinė sistema yra tvirtas pagrindas, tačiau siekiant užtikrinti, kad tikslai taptų tikrove, labai svarbų vaidmenį atliks strateginių planų kokybė ir jų įgyvendinimas nuo 2023 m. Komisijos 2020 m. rekomendacijose, atsižvelgiant į žaliojo kurso strategijų tikslus, nustatytos pagrindinės sritys, kurioms šiuose planuose turėtų būti skiriama daugiausia dėmesio. 2022-ieji bus dar vienas svarbus šio proceso etapas, nes tais metais Komisija įvertins ir patvirtins tuos planus.
1.9.Nauja veiklos rezultatų, stebėsenos ir vertinimo sistema
Į naująją veiklos rezultatų ir vertinimo sistemą įtraukta mažiau rodiklių ir ji visose srityse bei finansavimo šaltinių požiūriu yra supaprastinta. Ši sistema apima visus tikslus ir kiekybinius rezultatų rodiklių tikslus, taip sudarant sąlygas geriau stebėti padėtį. Taikant rezultatų rodiklius sukuriamos sąsajos tarp ES veiksmo ir jo tikslo (-ų), kad būtų galima įvertinti pažangą, daromą siekiant BŽŪP strateginio plano tikslų. Tai – vienas iš gerų metinės pažangos, susijusios su BŽŪP rezultatais, požymių, tačiau, kad įvertintų tikrąjį politikos poveikį, Komisija taip pat atlieka išsamius vertinimus.
Į naująją BŽŪP įtraukta keletas patobulinimų, kuriais siekiama gerinti bendrą duomenų kokybę, kad būtų galima labiau pasikliauti valstybių narių pranešimais ir statistiniais duomenimis, nauji biologinės įvairovės, pesticidų ir gyvūnų sveikatos rodikliai ir nauja palydovinė žemės ūkio plotų stebėjimo sistema, kurios paskirtis – didinti produkto rodiklių patikimumą. Siekiant išsiaiškinti priežastinius tikslų ir poveikio bei rezultatų rodiklių ryšius, bus renkami išsamesni duomenys apie ūkininkavimo praktiką ir gilinamos pagrindinės žinios. Naująja BŽŪP siekiama mažinti ūkininkams ir administravimo institucijoms tenkančią naštą išnagrinėjant būdus, kaip būtų galima tobulinti dalijimąsi duomenimis.
Kalbant apie būsimus vertinimus, pirmųjų duomenų apie BŽŪP įgyvendinimą 2023–2027 m. bus turima tik 2025 m. Atsižvelgiant į tai, kad sudėtinga suderinti politikos ciklą ir laiką, kurio reikia duomenims surinkti, įskaitant laiką, per kurį turėtų pasireikšti ES veiksmų poveikis, svarbu vadovautis ilgalaikiu požiūriu į duomenų prieinamumą ir vertinimų indėlį atliekant veiklos rezultatų vertinimą.
5.Išvados
2014–2020 m. pagal BŽŪP taikytos priemonės suteikė ekonominės, su aplinka susijusios, socialinės ir politinės Europos pridėtinės vertės. Visų pirma, šios priemonės padėjo:
·palaikyti tinkamą ūkininkų gyvenimo lygį ir patenkinti poreikius kaimo vietovėse, ypač atokiose ir retai apgyvendintose vietovėse, taip stiprinant regioninę ir socialinę sanglaudą;
·užtikrinti stabilų saugaus ir sveiko maisto tiekimą;
·ES vartotojams teikti aiškią informaciją apie maistą;
·stiprinti aplinkos apsaugos ir klimato politikos veiksmus nustatant aukštesnius standartus ir skatinant pokyčius.
Vis dėlto pagal Europos žaliąjį kursą ir juo grindžiamą strategiją „Nuo ūkio iki stalo“ BŽŪP turi atlikti svarbesnį vaidmenį remiant ES žemės ūkio tvarumą. Visų pirma, ja turi būti labiau prisidedama prie aplinkos tikslų ir didesnių klimato srities užmojų, įtvirtintų ES klimato teisės akte. 2021 m. atliekant BŽŪP reformą bus sudarytos sąlygos užtikrinti reikšmingą šios politikos indėlį siekiant šių platesnio užmojo tikslų.
Žr. Strateginių planų reglamentą ( Reglamentas (ES) 2021/2115 ) ir Horizontalųjį reglamentą ( Reglamentas (ES) 2021/2116 ).