EUROPOS KOMISIJA

Briuselis, 2020 12 14

COM(2020) 793 final

KOMISIJOS KOMUNIKATAS

dėl Europos Sąjungos peržiūros pagal Jungtinių Tautų konvencijos prieš korupciją (UNCAC) įgyvendinimo peržiūros mechanizmą

I. Kontekstas ir aplinkybės

Europos Sąjunga remiasi bendrų vertybių, įskaitant pagarbą žmogaus teisėms, demokratiją, lygybę ir teisinę valstybę, rinkiniu. Korupcija kenkia valstybės ir visų lygmenų valdžios institucijų veikimui ir yra pagrindinis organizuoto nusikalstamumo veiksnys. Teisines sistemas ir pasitikėjimą valdžios institucijomis gali sustiprinti efektyvios kovos su korupcija sistemos, skaidrumas ir sąžiningumas vykdant valstybės įgaliojimus. Šiuo komunikatu sustiprinamos ir papildomos kitos ES priemonės ir Komisijos pastangos kovoti su korupcija. Kaip nurodyta anksčiau šiais metais priimtoje Komisijos pirmojoje teisinės valstybės ataskaitoje, kova su korupcija yra labai svarbi siekiant išlaikyti teisinę valstybę ir, atsižvelgiant į jos svarbą, yra vienas iš keturių ataskaitos ramsčių 1 . Tvirta teisinė valstybė ir kovos su korupcija kultūra yra piliečių pasitikėjimo, kad profesinis sąžiningumas yra norma ir kad užtikrinamas teisės aktų laikymasis, rezultatas.

ES ne kartą pabrėžė savo įsipareigojimą peržiūros procesui 2 . Ir Europos Parlamentas, ir Taryba pabrėžia, kad reikia stiprinti vadovaujamą ES vaidmenį pasaulinėje kovoje su korupcija ir siekti pažangos vykdant peržiūros procesą pagal Jungtinių Tautų konvenciją prieš korupciją (UNCAC; toliau – Konvencija). Europos Parlamentas ir Taryba specialiai priminė, kaip svarbu ES įvykdyti šį peržiūros įpareigojimą 3 .

ES tapo šios konvencijos nare 2008 m. 4  Tai – išsamiausia tarptautinė kovos su korupcija sutartis tiek savo geografine aprėptimi (187 šalys), tiek nagrinėjamais klausimais. Visos ES valstybės narės yra Konvencijos šalys 5 . ES taip pat atliko svarbų vaidmenį priimant rezoliuciją dėl kovos su korupcija. JT Generalinė Asamblėja rezoliuciją priėmė 2020 m. birželio 1 d. Šia rezoliucija sudarytos sąlygos surengti JT Generalinės Asamblėjos specialiąją sesiją dėl sunkumų ir priemonių užkirsti kelią korupcijai ir su ja kovoti bei stiprinti tarptautinį bendradarbiavimą, kuri planuojama 2021 m. birželio mėn.

Konvencija taip pat yra vienintelė teisiškai privaloma visuotinė tarptautinė kovos su korupcija priemonė. Ji apima penkias sritis: prevencines priemones (II skyrius); kriminalizavimą ir teisėsaugą (III skyrius); tarptautinį bendradarbiavimą (IV skyrius); turto susigrąžinimą (V skyrius) ir techninę pagalbą bei keitimąsi informacija (VI skyrius). Konvencijoje kova su korupcija nagrinėjama plačiai ir jos nuostatos apima daug įvairių korupcijos formų, pavyzdžiui, kyšininkavimą, prekybą poveikiu, piktnaudžiavimą tarnyba bei įvairius korupcijos veiksmus ir viešajame, ir privačiajame sektoriuose. Konvencija nustatytas standartų, priemonių ir taisyklių rinkinys, kurį valstybės gali taikyti, siekdamos sustiprinti savo teisines ir reglamentavimo sistemas, kad galėtų kovoti su korupcija. Jos pagrindiniai tikslai – sustiprinti priemones, kad būtų galima veiksmingiau ir efektyviau užkirsti kelią korupcijai ir su ja kovoti, skatinti profesinį sąžiningumą, atskaitomybę ir tinkamą viešųjų reikalų bei viešosios nuosavybės valdymą, ir palengvinti bei remti tarptautinį bendradarbiavimą ir techninę pagalbą kovoje su korupcija.

Labai svarbu sustiprinti ES įgaliojimus kovojant su korupcija, ir todėl užtikrinti, kad ES įsipareigojimai, prisiimti pagal Konvenciją, būtų įvykdyti iki JT Generalinės Asamblėjos specialiosios sesijos. Tai reiškia, kad reikia dalyvauti atliekant Konvencijos įgyvendinimo peržiūrą 6 .

2009 m. lapkričio mėn. Šalių konferencija, pagrindinis Konvencijos sprendimų priėmimo organas 7 , priėmė Rezoliuciją 3/1, kuria nustatomas Konvencijos įgyvendinimo peržiūros mechanizmas. ES pritarė šiam nustatytam įgyvendinimo peržiūros mechanizmui 8 . Pagal Rezoliuciją 3/1 šalyse turi būti atlikta Konvencijos įgyvendinimo peržiūra. Tarpusavio vertinimu grindžiamas mechanizmas sudaro sąlygas įvertinti, kaip kiekvienos šalies taisyklės ir praktika atitinka Konvencijos principus, tikslus ir reikalavimus. Šie vertinimai padeda nustatyti nacionalinių kovos su korupcija politikos krypčių trūkumus, skatinant reikalingas teisėkūros, institucines ir praktines reformas.

ES sudaryti tarptautiniai susitarimai yra privalomi Sąjungos institucijoms ir valstybėms narėms 9 , o pagal šią Konvenciją nustatytas peržiūros mechanizmas privalomas visoms Konvencijos šalims. Todėl peržiūros įpareigojimas taikomas ir Europos Sąjungai. Tačiau dėl unikalios Europos Sąjungos, kaip vienintelės regioninės ekonominės integracijos organizacijos, kuri yra Konvencijos šalis, padėties ES dalyvavimo šioje veikloje tvarka tampa šiek tiek sudėtingesnė 10 .

Pagal Europos Sąjungos sutarties 17 straipsnį, Komisija vykdo koordinavimo, vykdomąsias ir valdymo funkcijas įgyvendinant tarptautinius susitarimus, kurių viena iš šalių yra Sąjunga, ir užtikrina atstovavimą Sąjungai išorės santykiuose. Todėl, vadovaudama peržiūros procesui pagal Konvenciją, Komisija vykdo savo pareigas siekdama užtikrinti, kad Sąjunga įgyvendintų pagal Konvenciją nustatytus įpareigojimus.

Todėl šiuo komunikatu pateikiamas Komisijos požiūris į peržiūros procesą: visa Sąjunga privalo įgyvendinti Konvenciją, taigi turi įvykdyti Konvencija nustatytą peržiūros procesą. Vykdant šią veiklą, kurią koordinuos Komisija, turės įsitraukti visos atitinkamos Sąjungos institucijos ir galbūt tam tikros agentūros ir įstaigos, priklausomai nuo joms Sutartimis arba Sąjungos teisės aktais skirtų užduočių su Konvencija susijusiose srityse. Dalyvaudamos ir spręsdamos klausimus, susijusius su atitinkama jų veikla, šios institucijos turėtų vadovautis kiekvienos institucijos administracinio savarankiškumo principu.

Komisija išanalizavo unikalaus ES, kaip vienintelės regioninės ekonominės integracijos organizacijos, kuri yra Konvencijos šalis, statuso reikšmę. Siekiant vykdyti peržiūrą, pirmiausia reikia atnaujinti kompetencijos deklaraciją, kad būtų galima atspindėti Lisabonos sutarties įsigaliojimo teisines pasekmes (II skirsnis toliau). Kalbant apie praktinius peržiūros aspektus, reikėtų apibrėžti tam tikrus būtinus pritaikymo veiksmus, kad Europos Sąjunga galėtų dalyvauti peržiūroje (III, IV ir V skirsniai toliau).

II. Kompetencijos deklaracijos atnaujinimas

Konvencijoje nustatyta, kad regioninės ekonominės integracijos organizacijos ratifikavimo, priėmimo ar patvirtinimo priemonėje turi būti pateikta deklaracija dėl jos kompetencijos ribų 11 . Deklaracija dėl Europos bendrijos kompetencijos, susijusios su klausimais, reglamentuojamais Jungtinių Tautų konvencija prieš korupciją, tinkamai pateikiama Jungtinių Tautų generaliniam sekretoriui Sąjungos Konvencijos sudarymo metu 12 . Konvencijos 67 straipsnio 3 dalyje taip pat numatyta, kad atitinkama regioninė organizacija praneša depozitarui apie bet kokius atitinkamus su jos kompetencijos ribomis susijusius pakeitimus 13 .

Įsigaliojus Lisabonos sutarčiai, Sąjungos kompetencijos sritis ir naudojimasis ja tam tikru mastu pasikeitė. Pavyzdžiui, ES įgijo naujų kompetencijos sričių pagal SESV V antraštinę dalį (Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 82 ir 83 straipsniai). Todėl apie šiuos pokyčius reikia informuoti Jungtinių Tautų generalinį sekretorių 14 .

III. ES peržiūros pradžia pagal Konvenciją    

Kiekvienos šalies peržiūrą vykdo kitos dvi Konvencijos šalys; peržiūrą vykdančių šalių atranka vyksta traukiant burtus 15 . Kiekviena šalis taip pat turi veikti kaip peržiūrą vykdantis subjektas. Burtai peržiūrą vykdančių šalių atrankai gali būti traukiami bet kuriame Įgyvendinimo peržiūros darbo grupės posėdyje. Peržiūra oficialiai pradedama tuomet, kai Konvencijos sekretoriatas (UNODC) informuoja šalį, kurios peržiūra vykdoma, apie šalies peržiūros vykdymo pradžią 16 . Šalys taip pat privalo pranešti apie ryšių punktą, kuris koordinuos jų dalyvavimą peržiūroje, ir peržiūros proceso tikslais pateikti vyriausybių ekspertų sąrašą (kai šalis veikia kaip kitų šalių peržiūrą vykdantis subjektas 17 ). 

IV. ES peržiūros metodai ir organizavimas    

2009 m. Šalių konferencija priėmė įgaliojimus, susijusius su Konvencijos įgyvendinimo peržiūros mechanizmu, ir įsteigė Įgyvendinimo peržiūros darbo grupę peržiūros procesui pagal konferencijos įgaliojimus prižiūrėti. Šalys vertinamos pagal įgaliojimus, susijusius su įgyvendinimo peržiūros mechanizmu. Sekretoriatas parengė pavyzdinį tvarkaraštį, pagal kurį turi būti atliekama peržiūra 18 .

Kiekviename cikle pagal procesą reikalaujama, kad šalis, kurios peržiūra vykdoma, parengtų ir pateiktų įsivertinimą, kurio pagrindu bus vykdoma peržiūra.

Įgyvendinimo peržiūra pagal Konvenciją vykdoma dviem ciklais:

·1 cikle dėmesys skiriamas kriminalizavimui ir teisėsaugai (III skyrius) bei tarptautiniam bendradarbiavimui (IV skyrius) ir apims ataskaitas apie a) nusikalstamas veikas ir teisėsaugą; b) liudytojų, ekspertų, nukentėjusiųjų ir pranešėjų apsaugą; c) korupcijos veiksmų pasekmes; d) bendradarbiavimą tarptautinių organizacijų viduje ir tarp jų; e) tarptautinių organizacijų bendradarbiavimą su ES ir valstybėmis narėmis ir f) bendrus tyrimus.

·2 ciklas apima turto susigrąžinimą (V skyrius) ir prevenciją (II skyrius), įtraukiant teisėsaugos ir viešųjų pirkimų teisės aktus.  

Todėl peržiūros procesas turėtų būti pradėtas nuo 1 ciklo ir tęsiamas 2 cikle.

Įsivertinimo aprėptis turėtų apimti sritis, kurios tiesiogiai susijusios su ES ir jos institucijomis (ir darbuotojais) tais klausimais, kuriems taikoma Konvencija, priklausomai nuo ciklo, kuriame vykdoma peržiūra, pavyzdžiui, prevencines kovos su korupcija priemones, tarptautinį bendradarbiavimą ir turto susigrąžinimą.

Atliekant ES įsivertinimą nebus nagrinėjami klausimai, kaip valstybės narės įgyvendina ES teisę, nes tai jos vertina vykdydamos savo pačių peržiūros procesus, veikiau bus paaiškinami ES įpareigojimai pagal Sutartis ir atitinkamus ES teisės aktus.

2. Dokumentų nagrinėjimas ir apsilankymas vietoje

Pateikus įsivertinimą, peržiūrą vykdantys ekspertai išnagrinės užbaigto įsivertinimo dokumentus. Siekiant užmegzti konstruktyvų dialogą, jei bus sutarta su šalimi, kurios peržiūra vykdoma, dokumentų nagrinėjimas gali būti papildytas bet kuriomis kitomis tiesioginio dialogo priemonėmis, pavyzdžiui, apsilankymu šalyje arba bendru susitikimu Jungtinių Tautų Vienos biure. Apsilankymo vietoje metu, padedant sekretoriatui, rengiami vykdančių peržiūrą šalių paskirtų ekspertų ir šalies, kurios peržiūra vykdoma, ekspertų susitikimai. Tuose vizituose, kurie rengiami ekspertų lygmeniu, raginami dalyvauti suinteresuotieji subjektai. Šių susitikimų tikslas – patikslinti tam tikrus pateikto atsakymo aspektus ir prireikus surinkti papildomos informacijos. Kaip numatyta su mechanizmu susijusiuose įgaliojimuose, peržiūrą vykdančios šalys ir sekretoriatas išsaugo visos šalies peržiūros proceso metu gautos ar jo metu naudotos informacijos konfidencialumą.