EUROPOS KOMISIJA

Briuselis, 2020 05 20

COM(2020) 546 final

KOMISIJOS ATASKAITA

Graikija

Pranešimas, parengtas pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 126 straipsnio 3 dalį

KOMISIJOS ATASKAITA

Graikija

Pranešimas, parengtas pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 126 straipsnio 3 dalį

1. Įvadas

2020 m. kovo 20 d. Komisija priėmė Komunikatą dėl Stabilumo ir augimo pakte nustatytos bendrosios išvengimo sąlygos taikymo. Pagal Reglamento (EB) Nr. 1466/97 5 straipsnio 1 dalyje, 6 straipsnio 3 dalyje, 9 straipsnio 1 dalyje bei 10 straipsnio 3 dalyje ir Reglamento (EB) Nr. 1467/97 3 straipsnio 5 dalyje bei 5 straipsnio 2 dalyje nustatytą išlygą sudaromos palankesnės sąlygos koordinuoti biudžeto politiką esant dideliam ekonomikos nuosmukiui. Komunikate Komisija pritarė Tarybos nuomonei, kad, atsižvelgiant į numatomą didelį ekonomikos nuosmukį dėl COVID-19 protrūkio, dabartinės sąlygos leidžia pradėti taikyti šią išlygą. 2020 m. kovo 23 d. valstybių narių finansų ministrai pritarė Komisijos vertinimui. Pradėjus taikyti bendrąją nukrypti leidžiančią išlygą leidžiama laikinai nukrypti nuo vidutinio laikotarpio biudžeto tikslui pasiekti numatyto koregavimo plano, jei tai nekelia pavojaus fiskaliniam tvarumui vidutiniu laikotarpiu. Kalbant apie korekcinę dalį, Taryba taip pat gali, remdamasi Komisijos rekomendacija, priimti patikslintą fiskalinę trajektoriją. Taikant bendrąją nukrypti leidžiančią išlygą Stabilumo ir augimo pakto procedūros nestabdomos. Ji suteikia galimybę valstybėms narėms nukrypti nuo paprastai taikomų biudžetinių reikalavimų, o Komisijai ir Tarybai – imtis būtinų politikos koordinavimo priemonių laikantis Pakto.

Remiantis 2020 m. balandžio 22 d. Graikijos valdžios institucijų pateiktais ir vėliau Eurostato patvirtintais duomenimis 1 , 2019 m. Graikijos valdžios sektoriaus perteklius siekė 1,5 % BVP, o valdžios sektoriaus bendroji skola – 176,6 % BVP. 2020 m. stabilumo programoje numatoma, kad 2020 m. Graikijos deficitas sudarys −4,7 % BVP, o skola – 188,8 % BVP.

Planuojamas 2020 m. deficitas yra prima facie įrodymas, kad bus susidaręs Stabilumo ir augimo pakte apibrėžtas perviršinis deficitas. Be to, 2019 m. duomenys rodo, kad pažanga, padaryta siekiant atitikti skolos mažinimo kriterijų, yra nepakankama, ir tai taip pat yra prima facie įrodymas, kad bus susidaręs Stabilumo ir augimo pakte apibrėžtas perviršinis deficitas.

Todėl šiomis aplinkybėmis Komisija parengė šį pranešimą ir jis laikomas pirmuoju perviršinio deficito procedūros etapu. Jame analizuojama, ar Graikija laikosi Sutartyje nustatytų deficito ir skolos kriterijų. Pranešime atsižvelgiama į visus svarbius veiksnius ir deramas dėmesys skiriamas dideliam ekonominiam sukrėtimui, susijusiam su COVID-19 pandemija.

1 lentelė. Valdžios sektoriaus deficitas ir skola (% BVP)

		2016	2017	2018	2019	2020 Komisija	2021 Komisija
Deficito kriterijus	Valdžios sektoriaus balansas	0,5	0,7	1,0	1,5	−6,4	−2,1
Skolos kriterijus	Valdžios sektoriaus bendroji skola	178,5	176,2	181,2	176,6	196,4	182,6
	Atotrūkis nuo skolos mažinimo kriterijaus	netaikoma	netaikoma	netaikoma	netaikoma	2,5	−1,0
	Struktūrinio balanso pokytis	2,3	−0,5	−0,1	−2,2	netaikoma	netaikoma
	Reikalaujamas MTSK	netaikoma	0,1	0,4	0,8	netaikoma	netaikoma

Pastaba. MTSK – minimalus tolygus struktūrinis koregavimas.

Šaltinis: Eurostatas, Komisijos 2020 m. pavasario prognozė.

2.Deficito kriterijus

2020 m. stabilumo programoje numatoma, kad 2020 m. Graikijos valdžios sektoriaus deficitas pasieks 4,7 % BVP, t. y. viršys Sutartyje nustatytą 3 % BVP pamatinę vertę ir nebus jai artimas.

Planuojamas Sutartyje nustatytos pamatinės vertės perviršis 2020 m. yra išimtinis, nes jį lemia didelis ekonomikos nuosmukis. Atsižvelgiant į COVID-19 pandemijos poveikį Graikijos ekonomikai, Komisijos pavasario prognozėje numatoma, kad 2020 m. realusis BVP susitrauks 9,7 %.

Planuojamas Sutarties pamatinės vertės perviršis būtų laikinas, remiantis Komisijos 2020 m. pavasario prognoze, kurioje numatoma, kad deficitas 2021 m. sumažės iki mažiau kaip 3 % BVP. Tačiau šios projekcijos parengtos vyraujant išimtinai dideliam neapibrėžtumui.

Apibendrinant galima teigti, kad planuojamas 2020 m. deficitas viršija Sutartyje nustatytą 3 % BVP pamatinę vertę ir nėra jai artimas. Planuojamas perviršis pagal Sutartį ir Stabilumo ir augimo paktą laikomas išimtiniu, o šiuo metu – ir laikinu. Taigi analizė rodo, kad Sutartyje ir Reglamente (EB) Nr. 1467/97 apibrėžtas deficito kriterijus prima facie nėra įvykdytas.

3.Skolos kriterijus

Valdžios sektoriaus skolos ir BVP santykis sumažėjo nuo 181,2 % 2018 m. iki 176,6 % 2019 m. Skola sumažėjo dėl 2019 m. pasiekto didelio pirminio pertekliaus, kurį padidino sparčiai augantis realusis BVP ir didėjantis BVP defliatorius, taip pat nežymus skolą mažinantis atsargų ir srautų koregavimo poveikis.

2017 m. rugsėjo mėn. nutraukus perviršinio deficito procedūrą, Graikijai taikomas trejų metų pereinamasis laikotarpis, per kurį ji turėtų užtikrinti pakankamą skolos mažinimo kriterijaus laikymosi pažangą. Pereinamasis laikotarpis prasidėjo 2017 m. ir baigėsi 2019 m. Siekdamos užtikrinti nuolatinę ir veiksmingą pažangą, kad pereinamuoju laikotarpiu būtų laikomasi reikalavimų, Graikija turėtų tuo pačiu metu laikytis šių dviejų sąlygų:

a.pirma, metinis struktūrinis koregavimas neturėtų skirtis nuo MTSK daugiau nei ¼ % BVP, užtikrinant, kad iki pereinamojo laikotarpio pabaigos būtų laikomasi skolos mažinimo kriterijaus;

b.antra, likęs metinis struktūrinis koregavimas bet kuriuo pereinamojo laikotarpio metu neturėtų viršyti ¾ % BVP (nebent pirmajai sąlygai įvykdyti reikia, kad metinės pastangos viršytų ¾ % BVP).

Iš pateiktų duomenų matyti, kad Graikija nepadarė pakankamos pažangos siekdama 2019 m. laikytis skolos mažinimo kriterijaus, nes apskaičiuota, kad pernai struktūrinis balansas pablogėjo −2,2 % BVP, palyginti su taikytinu 0,8 % BVP MTSK.

Taigi analizė rodo, kad, remiantis 2019 m. galutiniais duomenimis, skolos kriterijus prima facie nėra įvykdytas.

4. Svarbūs veiksniai

Sutarties 126 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad, jei valstybė narė neatitinka reikalavimų pagal vieną ar abu tuos kriterijus, Komisija turi parengti pranešimą. Tame pranešime taip pat turi būti „atsižvelgiama, ar bendrojo šalies biudžeto deficitas yra didesnis už valstybės investicijų išlaidas, be to, įvertinami ir kiti svarbūs veiksniai, įskaitant valstybės narės vidutinės trukmės ekonomikos ir biudžeto būklę“.

Tie veiksniai išsamiau paaiškinti Reglamento (EB) Nr. 1467/97 2 straipsnio 3 dalyje, kurioje taip pat nustatyta, kad būtina tinkamai atsižvelgti „į visus kitus veiksnius, kurie, atitinkamos valstybės narės nuomone, yra svarbūs siekiant visapusiškai įvertinti, ar laikomasi deficito ir skolos kriterijų, ir kuriuos valstybė narė nurodė Tarybai ir Komisijai“.

Kai skolos kriterijaus akivaizdžiai nesilaikoma, svarbių veiksnių analizė yra ypač reikalinga, turint omenyje tai, kad veiksniai, kurių vyriausybė negali kontroliuoti, skolos dinamiką paveikia labiau nei deficitą. Tai pripažįstama Reglamento (EB) Nr. 1467/97 2 straipsnio 4 dalyje, kurioje nustatyta, kad vertinant, kaip laikomasi skolos kriterijaus, atsižvelgiama į svarbius veiksnius, nepriklausomai nuo nesilaikymo masto. Tuo atžvilgiu, vertinant, kaip laikomasi skolos kriterijaus, reikia atsižvelgti bent į šiuos tris pagrindinius aspektus, turint omenyje jų poveikį skolos dinamikai ir tvarumui: i) vidutinio laikotarpio tikslo arba koregavimo plano jo siekiant laikymąsi, ii) struktūrinių reformų įgyvendinimą ir iii) vyraujančias ekonomines sąlygas.

Kaip nurodyta Reglamento (EB) Nr. 1467/97 2 straipsnio 4 dalyje, kalbant apie deficito kriterijaus laikymąsi 2020 m., kadangi valdžios sektoriaus skolos ir BVP santykis viršija 60 % BVP pamatinę vertę ir dviguba sąlyga (t. y. kad deficitas išliktų artimas pamatinei vertei ir pamatinės vertės perviršis būtų laikinas) nėra įvykdyta, į tuos svarbius veiksnius priimant sprendimą dėl perviršinio deficito susidarymo Graikijoje pagal deficito kriterijų negali būti atsižvelgta.

Dabartinėmis aplinkybėmis pagrindinis papildomas veiksnys, į kurį reikia atsižvelgti 2020 m., yra COVID-19 pandemijos, kuri labai veikia biudžeto būklę ir lemia labai neapibrėžtą perspektyvą, ekonominis poveikis. Dėl pandemijos taip pat pradėta taikyti bendroji nukrypti leidžianti išlyga.

4.1. COVID-19 pandemija ir bendrosios nukrypti leidžiančios išlygos taikymas

COVID-19 pandemijos sukeltas didelis ekonominis sukrėtimas daro didelį neigiamą poveikį visai Europos Sąjungai. Poveikis BVP augimui priklausys tiek nuo pandemijos trukmės, tiek nuo to, kiek laiko bus reikalingos priemonės, kurių imamasi nacionalinių valdžios institucijų, Europos ir pasauliniu lygmeniu, siekiant sulėtinti viruso plitimą, apsaugoti gamybos pajėgumus ir paremti visuminę paklausą. Valstybės narės jau ėmėsi arba imasi biudžeto priemonių, kad padidintų sveikatos sistemų pajėgumą ir suteiktų pagalbą labiausiai nukentėjusiems asmenims ir sektoriams. Taip pat imtasi svarbių likvidumo paramos priemonių ir suteiktos kitos garantijos. Remdamosi išsamesne informacija, kompetentingos statistikos institucijos turi išnagrinėti, ar tos priemonės turi tiesioginį poveikį valdžios sektoriaus balansui. Dėl tų priemonių ir ekonominės veiklos sulėtėjimo susidarys gerokai didesnės valdžios sektoriaus deficito ir skolos pozicijos.

4.2. Vidutinio laikotarpio ekonominė būklė, įskaitant struktūrines reformas

Nuo 2016 m. realiojo BVP augimas atsigavo dėl grynojo eksporto ir privataus vartojimo. Nominalusis augimas didėjo iki 2018 m., tačiau 2019 m. šiek tiek sumažėjo. Vis dėlto negalima teigti, kad makroekonominės sąlygos yra švelninamasis veiksnys, kuriuo paaiškinama, kodėl Graikija nepadarė pakankamai pažangos, kad 2019 m. atitiktų skolos mažinimo kriterijų.

Numatoma, kad COVID-19 protrūkis ir susijusios izoliavimo priemonės darys didelį poveikį ekonominei veiklai. Komisijos 2020 m. pavasario prognozėje numatoma, kad 2020 m. BVP sumažės 9,7 %, turizmo ir laivybos paslaugos – du labai svarbūs Graikijos ekonomikos sektoriai – turėtų ypač stipriai nukentėti, o dėl numatomo nedarbo didėjimo taip pat gali sumažėti vidaus paklausa. Makroekonominei perspektyvai būdingas išimtinai didelis neapibrėžtumas, susijęs su pandemijos trukme ir jos ekonominiu poveikiu. Tai yra švelninamasis veiksnys vertinant, ar Graikija 2020 m. laikysis deficito kriterijaus.

2020 m. šalies ataskaitoje 2 Komisija padarė išvadą, kad įgyvendindama 2019 m. jai skirtas rekomendacijas Graikija padarė tam tikrą pažangą. T. y. Graikija vykdė reformas, laikydamasi 2018 m. birželio 22 d. Euro grupės posėdyje prisiimtų įsipareigojimų, susijusių su laikotarpiu po programos įgyvendinimo. 2019 m. Graikija įgyvendino svarbias reformas, kuriomis siekiama didinti Graikijos viešojo sektoriaus veiksmingumą ir socialinės politikos efektyvumą, padaryti pažangą įgyvendinant privatizacijos darbotvarkę ir toliau gerinti verslo aplinkos kokybę. Visų pirma valdžios institucijos toliau ėmėsi veiksmų, kad sustiprintų Nepriklausomos valstybės pajamų institucijos gebėjimus ir pagerintų viešojo administravimo įstaigų žmogiškųjų išteklių valdymą. Kiek tai susiję su finansų sektoriumi, buvo toliau daroma tam tikra pažanga įgyvendinant reformas, būtinas siekiant sumažinti neveiksnių paskolų sankaupas. Valdžios institucijos taip pat vykdė platesnę reformų darbotvarkę, pavyzdžiui, geros teisėkūros, skaitmeninio valdymo ir švietimo srityse.

4.3. Vidutinio laikotarpio biudžeto būklė, įskaitant valstybės investicijas

Nominalusis perteklius padidėjo nuo 1,0 % BVP 2018 m. iki 1,5 % 2019 m. dėl stabilaus ekonomikos augimo, riboto išlaidų augimo ir gautų pervedimų, lygiaverčių euro zonos nacionalinių centrinių bankų pajamoms, gautoms už Graikijos vyriausybės obligacijas, laikomas pagal Susitarimą dėl grynojo finansinio turto ir Vertybinių popierių rinkų programą. Apskaičiuota, kad viešosios investicijos sumažėjo nuo 3,0 % BVP 2018 m. iki 2,2 % 2019 m.

Kadangi Graikija buvo atleista nuo reikalavimo teikti stabilumo programas tuo metu, kai jai buvo taikoma makroekonominio koregavimo programa (toliau – programa), Graikijos valdžios institucijos 2019 m. vidutinio laikotarpio biudžeto tikslo nenustatė. Graikija turėjo vykdyti programą, todėl 2018 m. pavasarį, per Europos semestrą, Taryba Graikijai nepateikė šaliai skirtos rekomendacijos, nes pagal Reglamento (ES) Nr. 472/20132 12 straipsnį jai tuo metu netaikyta stebėsena ir vertinimas pagal Europos semestro procedūrą. Tomis aplinkybėmis 2019 m. vertinimas atliekamas nesant vidutinio laikotarpio biudžeto tikslo, atsižvelgiant į pirmiau minėtus veiksnius, Tarybos rekomenduotą pirminio pertekliaus tikslą, stebimą pagal griežtesnės priežiūros procedūrą, ir 2019 m. struktūrinį biudžeto balansą.

Remiantis 2020 m. kovo 31 d. Graikijos valdžios institucijų pateiktais ir vėliau Eurostato patvirtintais duomenimis 3 , 2019 m. Graikijos valdžios sektoriaus pirminis perteklius siekė 4,4 % BVP, t. y. atitiko 3,5 % BVP pirminį perteklių, stebimą pagal griežtesnės priežiūros procedūrą 4 . Taigi biudžeto rezultatas atitiko Graikijos įsipareigojimus, stebimus pagal griežtesnės priežiūros procedūrą. 2019 m. struktūrinis balansas išliko labai perteklinis ir pasiekė 2,8 %. Fiskalinių reikalavimų pagal griežtesnės priežiūros procedūrą laikymasis yra švelninamasis veiksnys vertinant, ar 2019 m. Graikija prima facie nesilaikė skolos kriterijaus.

Atsižvelgdamos į besitęsiančią pandemiją, valdžios institucijos patvirtino precedento neturintį kiekį COVID-19 krizės sprendimo ir ekonomikos rėmimo fiskalinių priemonių. Apskaičiuota, kad bendra priemonių vertė sieks iki 10,5 % BVP, o numatomas poveikis valdžios sektoriaus deficitui bus 3,7 % BVP. Dauguma priemonių siekiama remti įmones ir jų darbuotojus, kurie nuo COVID-19 pandemijos nukentėjo tiesiogiai sustabdžius įmonių veiklą arba apskritai dėl izoliavimo priemonių pablogėjus ekonominei veiklai.

Dabartinėmis aplinkybėmis neapibrėžtumas dėl fiskalinės ir makroekonominės perspektyvos yra gerokai didesnis, nei įprasta. Šiuo etapu yra tik labai preliminarių duomenų, patvirtinančių ekonominio ir fiskalinio poveikio mastą ir žalą.

4.4. Vidutinio laikotarpio valstybės skolos pozicija

2016–2017 m. valdžios sektoriaus skola sumažėjo nuo 178,5 % iki 176,2 % BVP, o 2018 m. gerokai padidėjo iki 181,2 % BVP. Tą padidėjimą lėmė 2018 m. išmokėta galutinė išmoka pagal programą: ji padėjo Graikijai sukaupti didelį pinigų rezervą. Per tą patį laikotarpį užregistruotas sukauptas didelis valdžios sektoriaus perteklius ir nominaliojo BVP augimas priešingu atveju būtų lėmę nuolatinį skolos mažėjimą. 2019 m. valdžios sektoriaus skolos ir BVP santykis sumažėjo iki 176,6 %, atspindėdamas didelį valdžios sektoriaus nominalųjį perteklių ir nominaliojo BVP augimą bei skolą mažinantį atsargų ir srautų koregavimo poveikį.

Komisijos 2020 m. pavasario prognozėje numatoma, kad valdžios sektoriaus bendroji skola turėtų išaugti nuo 176,6 % BVP 2019 m. iki 196,4 % 2020 m. Skolos santykis padidėjo daugiausia dėl didelio nominaliojo BVP sumažėjimo ir pirminio balanso pablogėjimo dėl ciklinių pokyčių ir fiskalinių priemonių, kuriomis sprendžiama COVID-19 krizė. Tų priemonių poveikį skolai sušvelnina numatomas piniginio finansavimo naudojimas.

Skolos tvarumo analizė atnaujinta pagal Komisijos 2020 m. pavasario prognozę. Ši analizė patvirtina, kad, nepaisant rizikos, Graikijos skolos būklė vidutiniu laikotarpiu išlieka tvari, atsižvelgiant į svarbius švelninančius veiksnius (įskaitant skolos profilį ir didelę oficialių paskolų, kurioms taikomos sumažintos normos, dalį). Visų pirma tai, kad nors dėl COVID-19 krizės skolos pozicija blogėja, tikimasi, kad skolos ir BVP santykis pagal atskaitos scenarijų vidutiniu laikotarpiu bus tvarios (mažėjančios) trajektorijos 5 (1 diagrama).

1 diagrama. Valdžios sektoriaus skolos ir BVP santykis, Graikija, % BVP

Šaltinis – Komisijos tarnybos.

4.5. Kiti valstybės narės nurodyti veiksniai

2020 m. gegužės 11 d. Graikijos valdžios institucijos atsiuntė raštą, kuriame pagal Reglamento (EB) Nr. 1467/97 2 straipsnio 3 dalį nurodė svarbius veiksnius. Ankstesniuose skirsniuose pateikta analizė jau iš esmės apima pagrindinius valdžios institucijų nurodytus veiksnius.

5.Išvados

Stabilumo programoje numatoma, kad 2020 m. Graikijos valdžios sektoriaus deficitas pasieks 4,7 % BVP, t. y. viršys Sutartyje nustatytą 3 % BVP pamatinę vertę ir nebus jai artimas. Planuojamas pamatinės vertės perviršis laikomas išimtiniu, o šiuo metu – ir laikinu.

Valdžios sektoriaus bendroji skola 2019 m. pabaigoje buvo 176,6 % BVP, t. y. gerokai didesnė už Sutartyje nustatytą 60 % BVP pamatinę vertę. Graikija nepadarė pakankamos pažangos, kad 2019 m. atitiktų skolos mažinimo kriterijų.

Remiantis Sutartimi ir Stabilumo ir augimo paktu, šiame pranešime nagrinėti ir svarbūs veiksniai.

Kalbant apie skolos kriterijaus laikymąsi 2019 m., svarbūs veiksniai, visų pirma i) užfiksuotos makroekonominės sąlygos, ii) pastaraisiais metais padaryta tam tikra pažanga įgyvendinant augimą skatinančias struktūrines reformas ir iii) tai, kad Graikija laikėsi fiskalinių reikalavimų pagal griežtesnės priežiūros procedūrą, leidžia daryti išvadą, kad Sutartyje ir Reglamente (EB) Nr. 1467/1997 apibrėžto skolos kriterijaus laikomasi.

(1) https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10294648/2-22042020-AP-EN.pdf/6c8f0ef4-6221-1094-fef7-a07764b0369f

(2) Žr. 2020 m. vasario 26 d. Komisijos tarnybų darbinį dokumentą SWD(2020) 507 final, „Šalies ataskaita. Graikija (2020 m.). Išsami makroekonominio disbalanso prevencijos ir koregavimo apžvalga“.

(3) https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10294648/2-22042020-AP-EN.pdf/6c8f0ef4-6221-1094-fef7-a07764b0369f

(4) Į programoje pateiktą pirminio balanso apibrėžtį neįtraukiamos vienkartinės bankų rekapitalizavimo išlaidos, pajamos pagal Vertybinių popierių rinkų programą ir Susitarimą dėl grynojo finansinio turto ir dalis privatizavimo pajamų. Žr. 2018 m. lapkričio 21 d. Komisijos nuomonėje dėl Graikijos biudžeto plano projekto {SWD(2018) 516 final} pateikiamą apibrėžtį.

(5) Atskaitos scenarijus atspindi Komisijos 2020 m. pavasario prognozę ir Graikijos įsipareigojimus po programos įgyvendinimo po 2021 m., laikantis metodikos, nustatytos vykdant griežtesnę priežiūrą. Pagal nepalankų scenarijų daroma prielaida, kad, palyginti su atskaitos scenarijumi, (per visą projekcijos laikotarpį) palūkanų normos bus didesnės (500 bazinių p.), o BVP augimas mažesnis (−0,5 proc. p.).