EUROPOS KOMISIJA

Briuselis, 2020 05 20

COM(2020) 536 final

KOMISIJOS ATASKAITA

Ispanija

Pranešimas, parengtas pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 126 straipsnio 3 dalį

KOMISIJOS ATASKAITA

Ispanija

Pranešimas, parengtas pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 126 straipsnio 3 dalį

1.    Įvadas

2020 m. kovo 20 d. Komisija priėmė Komunikatą dėl Stabilumo ir augimo pakte nustatytos bendrosios išvengimo sąlygos taikymo. Pagal Reglamento (EB) Nr. 1466/97 5 straipsnio 1 dalyje, 6 straipsnio 3 dalyje, 9 straipsnio 1 dalyje bei 10 straipsnio 3 dalyje ir Reglamento (EB) Nr. 1467/97 3 straipsnio 5 dalyje bei 5 straipsnio 2 dalyje nustatytą išlygą sudaromos palankesnės sąlygos koordinuoti biudžeto politiką esant dideliam ekonomikos nuosmukiui. Komunikate Komisija pritarė Tarybos nuomonei, kad, atsižvelgiant į numatomą didelį ekonomikos nuosmukį dėl COVID-19 protrūkio, dabartinės sąlygos leidžia pradėti taikyti šią išlygą. 2020 m. kovo 23 d. valstybių narių finansų ministrai pritarė Komisijos vertinimui. Pradėjus taikyti bendrąją nukrypti leidžiančią išlygą leidžiama laikinai nukrypti nuo vidutinio laikotarpio biudžeto tikslui pasiekti numatyto koregavimo plano, jei tai nekelia pavojaus fiskaliniam tvarumui vidutiniu laikotarpiu. Kalbant apie korekcinę dalį, Taryba taip pat gali, remdamasi Komisijos rekomendacija, priimti patikslintą fiskalinę trajektoriją. Taikant bendrąją nukrypti leidžiančią išlygą Stabilumo ir augimo pakto procedūros nestabdomos. Ji suteikia galimybę valstybėms narėms nukrypti nuo paprastai taikomų biudžetinių reikalavimų, o Komisijai ir Tarybai – imtis būtinų politikos koordinavimo priemonių laikantis Pakto;

Remiantis 2020 m. kovo 31 d. Ispanijos valdžios institucijų pateiktais ir Eurostato patvirtintais duomenimis, 2019 m. Ispanijos valdžios sektoriaus deficitas siekė 2,8 % BVP, o valdžios sektoriaus bendroji skola – 95,5 % BVP. 2020 m. stabilumo programoje planuojama, kad 2020 m. Ispanijos deficitas sudarys 10,3 % BVP, o skola – 115,5 % BVP.

Planuojamas 2020 m. deficitas yra prima facie įrodymas, kad bus susidaręs Stabilumo ir augimo pakte apibrėžtas perviršinis deficitas.

Be to, 2019 m. duomenys rodo, kad pažanga, padaryta siekiant atitikti skolos mažinimo kriterijų, yra nepakankama, ir tai taip pat yra prima facie įrodymas, kad bus susidaręs Stabilumo ir augimo pakte apibrėžtas perviršinis deficitas.

Todėl šiomis aplinkybėmis Komisija parengė šį pranešimą, kuriame analizuojama, ar Ispanija laikosi Sutartyje nustatytų deficito ir skolos kriterijų. Jame atsižvelgiama į visus svarbius veiksnius ir deramas dėmesys skiriamas dideliam ekonominiam sukrėtimui, susijusiam su COVID-19 pandemija.

1 lentelė. Valdžios sektoriaus deficitas ir skola (% BVP) 

		2016	2017	2018	2019	2020 COM	2021 COM
Deficito kriterijus	Valdžios sektoriaus balansas	−4,3	−3,0	−2,5	−2,8	−10,1	−6,7
Skolos kriterijus	Valdžios sektoriaus bendroji skola	99,2	98,6	97,6	95,5	115,6	113,7
	Struktūrinio balanso pokytis	−0,9	0,3	0,1	−0,5	−1,6	0,4
	Reikalaujamas MTSK				0,6	1,3	4,2

Pastaba. MTSK – minimalus tolygus struktūrinis koregavimas.

Šaltinis: Eurostatas, Komisijos 2020 m. pavasario prognozė.

2.Deficito kriterijus

2020 m. stabilumo programoje numatoma, kad 2020 m. Ispanijos valdžios sektoriaus deficitas pasieks 10,3 % BVP, t. y. viršys Sutartyje nustatytą 3 % BVP pamatinę vertę ir nebus jai artimas.

Planuojamas Sutartyje nustatytos pamatinės vertės perviršis 2020 m. yra išimtinis, nes jį lemia didelis ekonomikos nuosmukis. Atsižvelgiant į COVID-19 pandemijos poveikį, Komisijos 2020 m. pavasario prognozėje numatoma, kad 2020 m. realiojo BVP prieaugis susitrauks 9,4 %.

Planuojamas Sutarties pamatinės vertės perviršis nėra laikinas, remiantis Komisijos 2020 m. pavasario prognoze, kurioje numatoma, kad deficitas 2021 m. išliks didesnis nei 3 % BVP.

Apibendrinant galima teigti, kad planuojamas 2020 m. deficitas viršija Sutartyje nustatytą 3 % BVP pamatinę vertę ir nėra jai artimas. Planuojamas perviršis pagal Sutartį ir Stabilumo ir augimo paktą laikomas išimtiniu, bet ne laikinu. Taigi analizė rodo, kad Sutartyje ir Reglamente (EB) Nr. 1467/97 apibrėžtas deficito kriterijus prima facie nėra įvykdytas.

3.Skolos kriterijus

Valdžios sektoriaus skolos santykis su BVP sumažėjo nuo 97,6 % 2018 m. iki 95,5 % 2019 m. Skolą didinantį poveikį, kurį lėmė nominalusis pirminis deficitas ir palūkanų išlaidos, daugiau nei kompensavo realiojo BVP augimas ir BVP defliatoriaus padidėjimas, taip pat skolą mažinantis atsargų ir srautų koregavimo poveikis.

2019 m. birželio mėn. nutraukus perviršinio deficito procedūrą, Ispanijai taikomas trejų metų pereinamasis laikotarpis, per kurį ji turėtų užtikrinti pakankamą pažangą siekiant laikytis skolos mažinimo kriterijaus. Pereinamasis laikotarpis prasidėjo 2019 m. ir baigsis 2021 m. Siekdama užtikrinti nuolatinę ir veiksmingą pažangą, kad pereinamuoju laikotarpiu būtų laikomasi reikalavimų, Ispanija turėtų tuo pačiu metu laikytis šių dviejų sąlygų:

a.pirma, metinis struktūrinis koregavimas neturėtų skirtis nuo minimalaus tolygaus struktūrinio koregavimo (MTSK) daugiau nei ¼ % BVP, užtikrinant, kad iki pereinamojo laikotarpio pabaigos būtų laikomasi skolos mažinimo kriterijaus;

b.antra, likęs metinis struktūrinis koregavimas bet kuriuo pereinamojo laikotarpio metu neturėtų viršyti ¾ % BVP (nebent pirmajai sąlygai įvykdyti reikia, kad metinės pastangos viršytų ¾ % BVP).

Iš pateiktų duomenų matyti, kad 2019 m. Ispanija nepadarė pakankamos pažangos, kad atitiktų skolos mažinimo kriterijų (žr. 1 lentelę), nes atotrūkis nuo MTSK sudarė 1,1 % BVP.

Taigi analizė rodo, kad, remiantis 2019 m. galutiniais duomenimis, skolos kriterijus prima facie nėra įvykdytas.

4.    Svarbūs veiksniai

Sutarties 126 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad, jei valstybė narė neatitinka reikalavimų pagal vieną ar abu tuos kriterijus, Komisija turi parengti pranešimą. Tame pranešime taip pat turi būti „atsižvelgiama, ar bendrojo šalies biudžeto deficitas yra didesnis už valstybės investicijų išlaidas, be to, įvertinami ir kiti svarbūs veiksniai, įskaitant valstybės narės vidutinės trukmės ekonomikos ir biudžeto būklę“.

Tie veiksniai išsamiau paaiškinti Reglamento (EB) Nr. 1467/97 2 straipsnio 3 dalyje, kurioje taip pat nustatyta, kad būtina tinkamai atsižvelgti „į visus kitus veiksnius, kurie, atitinkamos valstybės narės nuomone, yra svarbūs siekiant visapusiškai įvertinti, ar laikomasi deficito ir skolos kriterijų, ir kuriuos valstybė narė nurodė Tarybai ir Komisijai“.

Kai skolos kriterijaus akivaizdžiai nesilaikoma, svarbių veiksnių analizė yra ypač reikalinga, turint omenyje tai, kad veiksniai, kurių vyriausybė negali kontroliuoti, skolos dinamiką paveikia labiau nei deficitą. Tai pripažįstama Reglamento (EB) Nr. 1467/97 2 straipsnio 4 dalyje, kurioje nustatyta, kad vertinant, kaip laikomasi skolos kriterijaus, atsižvelgiama į svarbius veiksnius, nepriklausomai nuo nesilaikymo masto. Tuo atžvilgiu, vertinant, kaip laikomasi skolos kriterijaus, reikia atsižvelgti bent į šiuos tris pagrindinius aspektus, turint omenyje jų poveikį skolos dinamikai ir tvarumui: i) vidutinio laikotarpio biudžeto tikslą arba koregavimo planą jo siekiant, ii) struktūrinių reformų įgyvendinimą ir iii) vyraujančias ekonomines sąlygas.

Kaip nurodyta Reglamento (EB) Nr. 1467/97 2 straipsnio 4 dalyje, kalbant apie deficito kriterijaus laikymąsi 2020 m., kadangi valdžios sektoriaus skolos santykis su BVP viršija 60 % BVP pamatinę vertę ir dviguba sąlyga (t. y. kad deficitas išliktų artimas pamatinei vertei ir pamatinės vertės perviršis būtų laikinas) nėra įvykdyta, į tuos svarbius veiksnius priimant sprendimą dėl perviršinio deficito susidarymo Ispanijoje pagal deficito kriterijų negali būti atsižvelgta.

Dabartinėmis aplinkybėmis pagrindinis papildomas veiksnys, į kurį reikia atsižvelgti vertinant 2020 m., yra COVID-19 pandemijos, kuri labai veikia biudžeto būklę ir lemia labai neapibrėžtą perspektyvą, ekonominis poveikis. Dėl pandemijos taip pat pradėta taikyti bendroji nukrypti leidžianti išlyga.

4.1.        COVID-19 pandemija

COVID-19 pandemijos sukeltas didelis ekonominis sukrėtimas daro didelį neigiamą poveikį visoje Europos Sąjungoje. Poveikis BVP augimui priklausys tiek nuo pandemijos trukmės, tiek nuo to, kiek laiko bus reikalingos priemonės, kurių imamasi nacionalinių valdžios institucijų, Europos ir pasauliniu lygmeniu, siekiant sulėtinti viruso plitimą, apsaugoti gamybos pajėgumus ir paremti visuminę paklausą. Valstybės narės jau ėmėsi arba imasi biudžeto priemonių, kad padidintų sveikatos sistemų pajėgumą ir suteiktų pagalbą labiausiai nukentėjusiems asmenims ir sektoriams. Taip pat imtasi svarbių likvidumo paramos priemonių ir suteiktos kitos garantijos. Remdamosi išsamesne informacija, kompetentingos statistikos institucijos turi išnagrinėti, ar tos priemonės turi tiesioginį poveikį valdžios sektoriaus balansui. Dėl tų priemonių ir ekonominės veiklos sulėtėjimo susidarys gerokai didesnės valdžios sektoriaus deficito ir skolos pozicijos.

4.2.    Vidutinio laikotarpio ekonominė būklė, įskaitant struktūrines reformas

Nors Ispanijos ekonomika iki COVID‑19 pandemijos protrūkio augo nuosaikiai, 2019 m. jos augimas vis dar viršijo potencialą ir vidutinį euro zonos augimą (2,0 %). Komisijos 2020 m. žiemos prognozėje numatoma, kad augimas išliks tvirtas ir 2020 m. sieks 1,6 %. Taigi, negalima teigti, kad makroekonominės sąlygos yra švelninamasis veiksnys, kuriuo paaiškinama, kodėl Ispanija nepadarė pakankamos pažangos, kad 2019 m. atitiktų skolos mažinimo kriterijų.

Tačiau kovo pradžioje prasidėjus pandemijos protrūkiui buvo priimtos griežtos priemonės viruso plitimui sustabdyti, dėl kurių tikėtina, kad pirmoje metų pusėje smarkiai susitrauks gamybos apimtis. Nors panaikinus apribojimus gamybos apimtis turėtų sparčiai išaugti, numatoma, kad atsigavimas įvairiuose sektoriuose bus netolygus, o sumažėjusi gamybos apimtis prognozės laikotarpiu nebus visiškai atsigavusi. Komisijos 2020 m. pavasario prognozėje numatoma, kad 2020 m. BVP susitrauks vidutiniškai 9,4 %. Vyrauja išimtinai didelis neapibrėžtumas dėl pandemijos raidos ir ekonominės veiklos apribojimų švelninimo tempo bei privačių subjektų trumpalaikio atsako į ją. Numatomas staigus BVP sumažėjimas yra švelninamasis veiksnys vertinant, ar Ispanija 2020 m. laikysis deficito kriterijaus.

2020 m. šalies ataskaitoje 1 Komisija padarė išvadą, kad įgyvendindama 2019 m. jai skirtas rekomendacijas Ispanija padarė nedidelę pažangą. Konkrečiai, Ispanija padarė tam tikrą pažangą modernizuodama ir didindama užimtumo ir socialinių tarnybų pajėgumus, tačiau tobulinant fiskalines ir viešųjų pirkimų sistemas, mažinant terminuotų darbo sutarčių taikymą, taip pat gerinant paramą šeimoms ir mažinant nedarbo bei socialinių išmokų aprėpties skirtumus padaryta nedidelė pažanga. Taip pat padaryta tik nedidelė pažanga mažinant mokyklos nebaigusių asmenų skaičių ir gerinant švietimo rezultatus, didinant švietimo įstaigų ir įmonių bendradarbiavimą, skatinant inovacijas, modernizuojant krovinių vežimo geležinkeliais infrastruktūrą ir energetikos tinklų sujungimą, taip pat įgyvendinant Įstatymą dėl rinkos bendrumo.

4.3.        Vidutinio laikotarpio biudžeto būklė, įskaitant valstybės investicijas

Nominalusis deficitas padidėjo nuo 2,5 % BVP 2018 m. iki 2,8 % 2019 m., nes išlaidos augo sparčiau nei nominalusis BVP, o mokestinės pajamos atitinkamai didėjo. Visų pirma, prie spartaus išlaidų augimo prisidėjo kompensacija darbuotojams ir socialiniai pervedimai, įskaitant pensijas. Apskaičiuota, kad valdžios sektoriaus investicijos sumažėjo nuo 2,1 % BVP 2018 m. iki 2,0 % 2019 m. ir vis dar yra mažesnės už 2019 m. valdžios sektoriaus deficitą.

2018 m. liepos 13 d. Ispanijai buvo rekomenduota užtikrinti, kad 2019 m. pirminių valdžios sektoriaus išlaidų nominalus augimas, atėmus diskrecines pajamų priemones ir vienkartines priemones, neviršytų 0,6 % (toliau – išlaidų kriterijus), o tai atitiktų 0,65 % BVP struktūrinį koregavimą 2 . Remiantis galutiniais duomenimis ir Komisijos prognoze, išlaidų augimas viršijo kriterijų – 2019 m. buvo 1,6 % BVP nukrypta nuo rekomenduojamo koregavimo plano, kuriuo siekiama vidutinio laikotarpio biudžeto tikslo, taigi tai rodo didelį nukrypimą. 2019 m. struktūrinis balansas pablogėjo 0,5 % BVP, o tai taip pat rodo didelį – 1,2 % BVP – nukrypimą 2019 m. Bendras vertinimas rodo, kad 2019 m. buvo labai nukrypta nuo rekomenduojamo koregavimo plano siekiant vidutinio laikotarpio biudžeto tikslo. Prevencinės dalies reikalavimų nesilaikymas yra sunkinantysis veiksnys vertinant, ar 2019 m. Ispanija prima facie nesilaikė skolos kriterijaus.

Stabilumo programoje pateikiama informacija apie esmines priemones, kurių imtasi pandemijai suvaldyti ir ekonomikai remti, ir pranešama apie maždaug 3 % BVP paramos priemones, kuriomis reaguojama į krizę. Komisijos apskaičiuotas šių priemonių poveikis biudžetui yra mažesnis (0,8 % BVP), nes, jos manymu, didelė dalis trumpalaikio darbo tvarkos taikymo išlaidų yra įprastinio automatinių stabilizavimo priemonių veikimo dalis, o programoje pranešama apie bendrą šios tvarkos poveikį pagal biudžetines priemones, kurių imtasi reaguojant į krizę. Tačiau iš esmės tai nereiškia, kad bendras krizės poveikio valdžios sektoriaus išlaidoms vertinimas labai skiriasi. Vidutinio laikotarpio fiskalinė perspektyva tebėra labai neapibrėžta.

4.4.    Vidutinio laikotarpio valdžios sektoriaus skolos pozicija

Dėl palyginti stipraus nominaliojo BVP augimo, kuris daugiau nei kompensavo ir susikaupusį valdžios sektoriaus deficitą, ir tuo pačiu laikotarpiu užregistruotą skolą didinantį atsargų ir srautų koregavimo poveikį, 2016–2018 m. valdžios sektoriaus skola nuolat mažėjo – nuo 99,2 % iki 97,6 % BVP. 2019 m. valdžios sektoriaus skolos santykis su BVP toliau mažėjo – iki 95,5 % BVP, daugiausia dėl skolą mažinančio atsargų ir srautų koregavimo, tačiau taip pat dėl to, kad skolą mažinantis nominaliojo BVP augimo poveikis vis dar buvo didesnis nei skolos padidėjimas dėl valdžios sektoriaus deficito.

Remiantis Komisijos 2020 m. pavasario prognoze, numatoma, kad valdžios sektoriaus skola išaugs nuo 95,5 % BVP 2019 m. iki 115,6 % BVP 2020 m.

Apskritai skolos tvarumo vertinimas rodo, kad, nepaisant rizikos ir atsižvelgiant į svarbius švelninamuosius veiksnius (įskaitant skolos profilį), skolos pozicija vidutinės trukmės laikotarpiu išlieka tvari. Svarbu tai, kad nors dėl COVID-19 krizės valdžios sektoriaus skolos pozicija pablogėjo, numatoma, kad skolos santykis pagal atskaitos scenarijų vidutinės trukmės laikotarpiu bus tvarios (šiek tiek mažėjančios) trajektorijos 3 . 

1 diagrama. Valdžios sektoriaus bendroji skola (% BVP)

4.5.    Kiti valstybės narės nurodyti veiksniai

2020 m. gegužės 11 d. Ispanijos valdžios institucijos atsiuntė raštą, kuriame pagal Reglamento (EB) Nr. 1467/97 2 straipsnio 3 dalį nurodė svarbius veiksnius. Ankstesniuose skirsniuose pateikta analizė jau iš esmės apima pagrindinius valdžios institucijų nurodytus veiksnius. Papildomi dar nepaminėti veiksniai – tai 2019 m. patirti sunkumai, kai reikėjo suformuoti visus įgaliojimus turinčią vyriausybę (tam prireikė surengti dvejus visuotinius rinkimus), ir tai, kad parlamentas nepatvirtino 2019 m. biudžeto įstatymo. Dėl to nepatvirtinimo nebuvo įmanoma priimti kai kurių planuotų pajamas didinančių priemonių. Be to, rašte minimi kai kurie nenumatyti įvykiai, turėję poveikio 2019 m., kurie, valdžios institucijų teigimu, yra vienkartinio pobūdžio; tai, kad reikia suderinti poreikį mažinti valdžios sektoriaus skolą su poreikiu mažinti nedarbą ir kitą socialinį disbalansą; pažanga, kurią Ispanija toliau darė naikindama makroekonominį disbalansą. Jame taip pat nurodomos metodinės problemos, susijusios su fiskalinių tikslų ir fiskalinių pastangų vertinimu. Rašte dar nurodomi naujausi skolos pokyčiai ir teigiama, kad atotrūkis nuo skolos mažinimo kriterijaus būtų nedidelis, palyginti su anksčiau kitų valstybių narių užregistruotais nukrypimais, todėl kyla teisingumo ir vienodo požiūrio klausimas. Galiausiai jame taip pat pateikiamas argumentas, kad ypač maža infliacija sulėtino skolos mažinimo tempą.

5.    Išvados

Stabilumo programoje planuojama, kad 2020 m. Ispanijos valdžios sektoriaus deficitas padidės iki 10,3 % BVP, t. y. viršys Sutartyje nustatytą 3 % BVP pamatinę vertę ir nebus jai artimas. Planuojamas pamatinės vertės perviršis laikomas išimtiniu, tačiau ne laikinu.

Valdžios sektoriaus bendroji skola 2019 m. pabaigoje buvo 95,5 % BVP, t. y. didesnė už Sutartyje nustatytą 60 % BVP pamatinę vertę. Ispanija nepadarė pakankamos pažangos, kad 2019 m. atitiktų skolos mažinimo kriterijų.

Vadovaujantis Sutartimi ir Stabilumo ir augimo paktu, šiame pranešime taip pat išnagrinėti svarbūs veiksniai. Kaip nurodyta Reglamento (EB) Nr. 1467/97 2 straipsnio 4 dalyje, kalbant apie deficito kriterijaus laikymąsi 2020 m., kadangi valdžios sektoriaus skolos santykis su BVP viršija 60 % BVP pamatinę vertę ir dviguba sąlyga (t. y. kad deficitas išliktų artimas pamatinei vertei ir pamatinės vertės perviršis būtų laikinas) nėra įvykdyta, į tuos svarbius veiksnius priimant sprendimą dėl perviršinio deficito susidarymo Ispanijoje pagal deficito kriterijų negali būti atsižvelgta.

Kalbant apie skolos kriterijaus laikymąsi 2019 m., svarbūs veiksniai, visų pirma i) užfiksuotos makroekonominės sąlygos, ii) pastaraisiais metais įgyvendinamos augimą skatinančios struktūrinės reformos ir iii) tai, kad buvo labai nukrypta nuo rekomenduojamo koregavimo plano, kuriuo siekiama vidutinio laikotarpio biudžeto tikslo, leidžia daryti išvadą, kad Sutartyje ir Reglamente (EB) Nr. 1467/1997 apibrėžtas skolos kriterijus nėra įvykdytas.

Apskritai analizė rodo, kad Sutartyje ir Reglamente (EB) Nr. 1467/1997 apibrėžti deficito ir skolos kriterijai nėra įvykdyti.

(1) Žr. 2020 m. vasario 26 d. Komisijos tarnybų darbinį dokumentą SWD (2020) 508 final, „Šalies ataskaita. Ispanija (2020). Išsami makroekonominio disbalanso prevencijos ir koregavimo apžvalga“.

(2) 2018 m. liepos 13 d. Tarybos rekomendacija dėl 2018 m. Ispanijos nacionalinės reformų programos su Tarybos nuomone dėl 2018 m. Ispanijos stabilumo programos, OL C 320, 2018 9 10, p. 33.

(3) Atskaitos scenarijus grindžiamas Komisijos 2020 m. pavasario prognoze. Daroma prielaida, kad po 2021 m. fiskalinė politika bus laipsniškai koreguojama, atsižvelgiant į ES ekonominio ir fiskalinio koordinavimo ir priežiūros sistemas. Realiojo BVP augimas prognozuojamas pagal vadinamąją Ekonominės politikos komiteto gamybos apimties atotrūkio darbo grupės (EPC/OGWG) T + 10 metodiką. Visų pirma (realiojo) faktinio BVP augimą lemia potencialus augimas ir bet koks svarstomas papildomas fiskalinis koregavimas (taikant fiskalinį daugiklį). Daroma prielaida, kad infliacija laipsniškai mažės iki 2 %. Palūkanų normų prielaidos nustatytos atsižvelgiant į finansų rinkos lūkesčius. Pagal nepalankų scenarijų daroma prielaida, kad (per visą projekcijos laikotarpį) bus didesnės (500 bazinių punktų) palūkanų normos ir mažesnis (−0,5 proc. p.) BVP augimas, palyginti su atskaitos scenarijumi.