EUROPOS KOMISIJA
Briuselis, 2017 06 29
COM(2017) 366 final
2017/0151(NLE)
Pasiūlymas
TARYBOS SPRENDIMAS
dėl pozicijos, kurios dėl atitikties bylos ACCC/C/2008/32 turi būti laikomasi Europos Sąjungos vardu šeštojoje Orhuso konvencijos šalių susitikimo sesijoje
AIŠKINAMASIS MEMORANDUMAS
1.PASIŪLYMO APLINKYBĖS
(1)Įvadas
1998 m. Europos Sąjunga (ES) pasirašė Orhuso konvenciją. Ši konvencija tuomet buvo ir dabar tebėra labai svarbi ES ir jos valstybėms narėms, taip pat Rytų Europos šalims ir buvusioms Sovietų Sąjungos valstybėms, kurios yra konvencijos šalys. Pagrindinis konvencijos tikslas – leisti visuomenei daugiau dalyvauti sprendžiant aplinkos klausimus ir aktyviai prisidėti prie geresnio aplinkos išsaugojimo ir apsaugos.
Orhuso konvencija buvo tiesioginė priežastis, dėl kurios priimtas Orhuso reglamentas, o ji pati savo ruožtu iš dalies grindžiama ankstesnėmis ES taisyklėmis dėl galimybės susipažinti su dokumentais. Taigi metams bėgant Orhuso konvencija ir šios srities ES teisė viena kitą stiprino ir plėtojo.
Atitikties komiteto išvados Byloje ACCC/C/2008/32 kelia problemų ES, nes jose nepripažįstama individuali ES teisinė tvarka.
ES ir toliau remia svarbius Orhuso konvencijos tikslus.
(2)Orhuso konvencija
Konvencija dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais (toliau – Orhuso konvencija) 1 – tai daugiašalis aplinkos susitarimas, sudarytas Jungtinių Tautų Europos ekonomikos komisijos (JT EEK) iniciatyva.
Ja užtikrinamos visuomenės teisės gauti informaciją, dalyvauti priimant sprendimus ir kreiptis į teismą aplinkos klausimais. Tai pagrindinės priemonės, padedančios stiprinti veiksmingą aplinkos apsaugos politiką.
Orhuso konvencija įsigaliojo 2001 m., šiuo metu prie jos yra prisijungusios 47 šalys, įskaitant ES ir jos valstybes nares. Europos bendrija konvenciją patvirtino 2005 m. vasario 17 d. 2 .
Pasirašydama ir patvirtindama Orhuso konvenciją ES paskelbė deklaraciją (toliau – ES deklaracija), kurioje konvencijos organams apibūdino Bendrijos institucinę ir teisinę sistemą ir su sritimis, kurioms taikoma konvencija, susijusių užduočių pasiskirstymą su savo valstybėmis narėmis 3 .
Konvencijoje nustatyti ES institucijoms ir įstaigoms taikytini įpareigojimai yra įgyvendinti 2006 m. rugsėjo 6 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1367/2006 dėl Orhuso konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais nuostatų taikymo Bendrijos institucijoms ir organams (toliau – Orhuso reglamentas) 4 .
(3)Bylos aplinkybės
Atitikties Orhuso konvencijai komitetas (toliau – komitetas) peržiūri, kaip šalys laikosi konvencijos. 2017 m. kovo 17 d. jis paskelbė išvadas Byloje ACCC/C/2008/32, inicijuotoje nevyriausybinės organizacijos ClientEarth dėl teisės kreiptis į teismą ES lygmeniu 5 . Komitetas mano, kad Sutarties taisyklės dėl teisės kreiptis į ES teismus (tokios, kaip jas tie teismai interpretuoja) ir Orhuso reglamente nustatyti teisės prašyti administracinės peržiūros kriterijai prieštarauja konvencijai.
(4)Teisinės aplinkybės
Komiteto nuomone, pažeistos Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 ir 4 dalių nuostatos. To straipsnio 3 dalyje numatyta, kad „kiekviena Šalis užtikrina, kad visuomenės nariai, atitinkantys nacionalinėje teisėje nustatytus kriterijus, jeigu tokie yra, galėtų pasinaudoti administracinėmis arba teisminėmis procedūromis privačių asmenų ir valstybės institucijų, pažeidžiančių su aplinka susijusias nacionalinės teisės nuostatas, veiksmams arba neveikimui užginčyti“. 4 dalyje reikalaujama, kad šios procedūros būtų „atitinkamos ir veiksmingos(...), teisingos, nešališkos, pasiūlytos laiku ir ne per daug brangios“.
2.PROBLEMA
(1)Komiteto išvados
Komiteto nuomone, nei Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktika, pagal kurią Sutarties sąlygos dėl privačių asmenų teisės kreiptis į ES teismus aiškinamos taip, kaip apibrėžta Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 263 straipsnio ketvirtoje pastraipoje, nei Orhuso reglamentas, kuriame numatyta, kad Komisija gali atlikti aplinkos aktų administracines peržiūras, neužtikrina pakankamos teisės prašyti peržiūros procedūros nevyriausybinėms organizacijoms ir visuomenės nariams.
Komitetas mano, kad SESV 263 straipsnio ketvirta pastraipa dėl privačių asmenų ieškinių dėl panaikinimo, kaip ją aiškina ES Teisingumo Teismas, yra per siaura, nes apsiriboja reglamentuojančio pobūdžio teisės aktais, kurie su tuo asmeniu tiesiogiai susiję ir dėl kurių nereikia patvirtinti įgyvendinančių priemonių 6 .
Komitetas taip pat pažymėjo, kad Orhuso reglamentas negali kompensuoti šių trūkumų, nes jis taip pat pažeidžia konvenciją šiais aspektais:
–Orhuso peržiūros mechanizmas turėtų būti prieinamas ne tik nevyriausybinėms organizacijoms, bet ir visuomenės nariams;
–peržiūros mechanizmas turėtų apimti bendruosius aktus, o ne tik individualiai taikomus aktus;
–ginčyti turėtų būti galima ne tik „pagal“ aplinkos teisę priimamus aktus, bet ir visus administracinius aktus, kurie tiesiog „susiję“ su aplinka;
–peržiūrėti turėtų būti galima ir tuos aktus, kurie nėra teisiškai įpareigojantys ir neturi išorinio poveikio 7 .
Komitetas taip pat mano, kad ES teismų praktikoje dar neatsirado naujų pokyčių, užtikrinančių, kad būtų laikomasi konvencijos 8 .
Galiausiai komitetas rekomendavo užtikrinti, kad ES Teisingumo Teismas savo praktikoje visapusiškai atsižvelgtų į konvenciją arba kad ES iš dalies pakeistų Orhuso reglamentą ar priimtų naują teisės aktą 9 .
(2)Komisijos pozicija dėl išvadų
Kaip minėta pirmiau, Orhuso konvencijos organai ES deklaracija buvo informuoti apie Sąjungos teisinės sistemos ypatumus.
Tačiau komiteto išvadose į ES deklaraciją atsižvelgta nebuvo.
Teisminės peržiūros sistemos specifinis pobūdis yra iš tiesų atidžiai apibrėžtas ES sutartyse, kad kiekvienas Sąjungos pilietis turėtų teisę kreiptis į teismą. Teisė į teisminę ES priemonių peržiūrą neapsiriboja vien tiesiogiai ES teismams teikiamais ieškiniais – ieškinius galima teikti ir nacionaliniams teismams, kurie gali, o tam tikromis aplinkybėmis ir privalo, iškelti teisėtumo klausimą ES Teisingumo Teisme, kuris ES aktą arba priemonę gali paskelbti negaliojančia.
Konkrečiai, kalbant apie ES teismams teikiamus fizinių ar juridinių asmenų ieškinius dėl ES priemonių, priimtų pagal aplinkos teisę, SESV 263 straipsnio ketvirtoje pastraipoje numatyta, kad fizinis ar juridinis asmuo gali „pateikti ieškinį dėl jam skirtų aktų arba aktų, kurie yra tiesiogiai ir konkrečiai su juo susiję, ar dėl reglamentuojančio pobūdžio teisės aktų, tiesiogiai su juo susijusių ir dėl kurių nereikia patvirtinti įgyvendinančių priemonių“.
Šioje nuostatoje ir jos pirmtakėse nustatytas sąlygas ES Teisingumo Teismas išaiškino savo praktikoje, kurioje principinė byla dėl kriterijaus „konkrečiai su juo susiję“ aiškinimo buvo Plaumann 10 byla, kurioje ES Teisingumo Teismas nusprendė, kad „kiti subjektai nei tie, kuriems skiriamas sprendimas, galėtų manyti, jog šis sprendimas yra su jais konkrečiai susijęs tik tokiu atveju, jeigu jis būtų jiems taikomas dėl tam tikrų jiems būdingų savybių arba dėl tam tikros faktinės situacijos, kuri juos išskiria iš kitų asmenų, ir todėl juos individualizuoja taip pat kaip ir sprendimo adresatą“. ES Teisingumo Teismas ilgainiui išplėtojo Plaumann bylos praktiką ir taikė bei pritaikė ją konkrečioms teisinėms ar faktinėms aplinkybėms, nepriklausomai nuo ieškinio teikėjo pobūdžio 11 .
Lisabonos sutartimi išplėstos taisyklės dėl privačių subjektų pateiktų ieškinių dėl panaikinimo SESV 263 straipsnio ketvirtoje pastraipoje pridedant paskutinę sakinio dalį („(...) ar dėl reglamentuojančio pobūdžio teisės aktų, tiesiogiai su juo susijusių ir dėl kurių nereikia patvirtinti įgyvendinančių priemonių“). Kai taikomos šios sąlygos, ieškinio teikėjui nereikia įrodyti, kad jis yra konkrečiai susijęs su ginčijamu aktu.
Sąjungos antrinės teisės leidėjai negali keisti SESV 263 straipsnio ketvirtoje pastraipoje numatytų taisyklių ir privalo laikytis teismų praktikos, išplėtotos Sąjungos teisminės institucijos, kuri apibrėžia teisingą Sutarties aiškinimą. Orhuso konvencija taip pat negali leisti nukrypti nuo SESV 263 straipsnio ketvirtos pastraipos 12 .
Lisabonos sutartimi ne tik išplėsta teisė tiesiogiai kreiptis į ES teismus pagal SESV 263 straipsnio ketvirtą pastraipą, bet ir SESV 19 straipsnio 1 dalimi suteikta ypatinga svarba nacionalinių teismų vaidmeniui: „valstybės narės numato teisių gynimo priemones, būtinas užtikrinant veiksmingą teisminę apsaugą Sąjungos teisei priklausančiose srityse“. Šiuo atžvilgiu ES Teisingumo Teismo prejudicinių sprendimų sistema yra kertinis ES teisinės tvarkos akmuo, kaip Teisingumo Teismas nurodė savo Nuomonėje 2/13 dėl Europos Sąjungos prisijungimo prie Europos žmogaus teisių konvencijos 13 .
Tai pirmiausia pasakytina apie ES aplinkos teisę, kurioje, kaip 2015 m. nurodė ES Teisingumo Teismas dviejuose Didžiosios kolegijos sprendimuose dėl Orhuso konvencijos aktualumo ES teisinėje tvarkoje, pagal šiuo metu galiojančią ES teisę su aplinkos teise susijusios teisminės ir administracinės procedūros „iš esmės“ patenka į valstybių narių teisės taikymo sritį 14 .
Komisija mano, kad Komitetas savo išvadose nepripažįsta nacionalinių teismų kaip ES teisės bendrosios kompetencijos teismų 15 pagrindinio vaidmens ir nelaiko SESV 267 straipsnyje numatytos prejudicinių sprendimų sistemos tinkama teisių gynimo priemone.
Priešingai nei komitetas išdėstė savo išvadose, ES teisinė tvarka turi išsamią teisių gynimo priemonių sistemą 16 . Iš tiesų asmenys, neatitinkantys SESV 263 straipsnio ketvirtoje pastraipoje (net ir Lisabonos sutartimi išplėstoje jos versijoje) išdėstytų kriterijų, vis tiek turi realią teisę kreiptis į teismą ir gauti teisminę savo teisių apsaugą ES teisės priemonių atžvilgiu. Priklausomai nuo atvejo jie gali kreiptis į nacionalinius teismus ir prašyti jų nukreipti į ES Teisingumo Teismą dėl prejudicinio sprendimo dėl teisėtumo, kaip nustatyta SESV 267 straipsnyje, arba netiesiogiai ginčyti visuotinai taikomų aktų teisėtumą ES teismuose pagal SESV 277 straipsnį.
Kalbant apie administracinę peržiūrą, pirma, komitetas paprašė ES leisti taikyti peržiūrą su aplinkos klausimais susijusiems visuotinio taikymo aktams. Vis dėlto pagal Orhuso konvenciją šiems aktams administracinės peržiūros taikyti nereikalaujama, taip pat nėra aišku, kokio masto peržiūrą taikyti šios konkrečios kategorijos aktams būtų prasminga.
Antra, Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalies negalima aiškinti kaip reikalavimo atlikti išorinio poveikio neturinčių ir teisiškai neįpareigojančių aktų administracinę peržiūrą. Priemonės, kurios turi tik vidinį teisinį administracinės srities poveikį ir kuriomis trečiosioms šalims nesuteikiama jokių teisių ir nenustatoma jokių įpareigojimų, nėra laikomos kam nors nepalankiais sprendimais.
Šiuo atžvilgiu taip pat vertėtų prisiminti, kad Teisingumo Teismo didžioji kolegija 2015 m. nusprendė, kad Orhuso reglamentu, kuris susijęs tik su ES institucijomis ir tik su viena iš asmenims prieinamų atitikties ES aplinkos teisei užtikrinimo priemonių, nebuvo numatyta įgyvendinti Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalyje numatytus įpareigojimus dėl nacionalinių administracinių ar teisminių procedūrų, nes tai pagal šiuo metu galiojančią Sąjungos teisę iš esmės patenka į valstybių narių teisės taikymo sritį. Atsižvelgiant į tai, kad Orhuso reglamentas, kaip ES teisės elementas, nebuvo skirtas Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 daliai įgyvendinti, atitiktis šiai nuostatai ES teisinėje sistemoje gali būti užtikrinta taikant kitas priemones nei Orhuso reglamento pakeitimai, kuriuos savo rekomendacijose siūlo komitetas.
(3)Išvadų poveikis
Komitetas rekomendavo, kad šalių susitikime būtų priimtos gairės, kuriomis remtųsi ES Teisingumo Teismas aiškindamas Orhuso konvenciją.
Tačiau, laikantis valdžių padalijimo principo ir institucinės pusiausvyros principo, komiteto išvadų neįmanoma įgyvendinti per ES Teisingumo Teismo praktiką, nes teismai vykdydami savo teismines funkcijas yra nepriklausomi.
Dėl Orhuso reglamento komitetas nusprendė, kad kriterijai, nurodantys, kas gali kreiptis dėl peržiūros ir ką galima peržiūrėti (ratione personae ir ratione materiae taikymo sritis), yra per siauri. Išplėsti taikymo sritį, kaip prašo komitetas, reikštų atverti teisminės peržiūros mechanizmą – ir galiausiai prieigą prie ES Teisingumo Teismo procedūrų – daugybei potencialių bylininkų, teisinio poveikio neturintiems aktams ir su aplinkosauga nesusijusiems klausimams.
Iš tiesų, jeigu Orhuso reglamentas būtų iš dalies pakeistas išplečiant administracinės peržiūros taikymo sritį, toks sprendimas smarkiai padidintų SESV apibrėžtas ir teismų praktikoje įtvirtintas galimybes kreiptis į ES teismus. Administracinės peržiūros procedūrą būtų galima taikyti priemonėms, kurios negali būti ginčijamos pagal 263 straipsnio ketvirtą pastraipą, pvz., valstybėms narėms skirtiems sprendimams, kuriais joms suteikiama galimybė pereinamuoju laikotarpiu nemokamai skirstyti apyvartinius šiltnamio efektą sukeliančių dujų išmetimo leidimus. Be to, sprendimą, priimtą atsakant į administracinės peržiūros prašymą, pagal SESV 263 straipsnio ketvirtą pastraipą būtų galima ginčyti teikiant ieškinį dėl panaikinimo, kuriame teikėjas taip pat galėtų iškelti ES priemonės, dėl kurios pateiktas administracinės peržiūros prašymas, teisėtumo klausimą, kaip jau anksčiau nusprendė Bendrasis Teismas 17 .
Be to, pagal ligšiolinį Bendrojo Teismo aiškinimą administracinio akto „individualaus taikymo“ (kuris yra būtina sąlyga administracinei peržiūrai pradėti pagal Orhuso reglamento 10 straipsnį) sąvoka iš esmės nesiskiria nuo akto, kurį galima ginčyti pagal SESV 263 straipsnio ketvirtą pastraipą, sąvokos 18 . Tai reiškia, kad išplėtus aktų, kuriems gali būti taikoma administracinė peržiūra, kategoriją, jie taptų netiesiogiai galimais ginčyti pagal SESV 263 straipsnio ketvirtą pastraipą.
Iš esmės, iš dalies pakeitus antrinės teisės aktus ES teismams būtų suteikta jurisdikcija visiškai naujos kategorijos bylose, kuriose pamatinių aktų, kuriems būtų taikoma administracinė peržiūra, nebūtų galima ginčyti pagal SESV 263 straipsnio ketvirtą pastraipą. Dėl tokių pakeitimų kiltų rizika smarkiai susvyruoti Sutartyse numatytai teisminės apsaugos sistemai.
3.Tolesni Orhuso procedūros veiksmai
Komiteto išvados bus pateiktos tvirtinti šeštojoje Orhuso konvencijos šalių susitikimo sesijoje, kuri įvyks rugsėjo 11–14 d. Budvoje (Juodkalnija). Jas patvirtinus, išvadoms būtų suteiktas oficialaus Orhuso konvencijos išaiškinimo statusas ir jos taptų privalomos konvencijos susitariančiosioms šalims ir organams.
Susitikimo šalys paprastai sprendimus priima bendru sutarimu. Jei visos pastangos pasiekti bendrą sutarimą išnaudotos, sprendimai esminiais klausimais priimami trijų ketvirčių dalyvaujančių ir balsuojančių šalių balsų dauguma 19 .
4.Išvados
Komiteto išvados ginčija ES teisės konstitucinius principus, kurie yra tokie esminiai, kad Sąjungai teisiškai neįmanoma atsižvelgti į tas išvadas ir jas įgyvendinti.
Per atitikties tikrinimo procedūrą ES paprašė komiteto surengti antrą posėdį, kuriame norėjo išsamiau paaiškinti Sąjungos institucinę sistemą. Tačiau komitetas šį prašymą atmetė. Komiteto išvadoms apskųsti nėra jokių priemonių. Vienintelė galimybė ES visapusiškai apsaugoti savo institucinius ypatumus ir ES teisinės tvarkos autonomiją yra balsuoti prieš šių išvadų patvirtinimą šalių susitikime.
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta pirmiau, ES ateinančiame šalių susitikime turėtų atmesti Bylos ACCC/C/2008/32 išvadas.
ES pozicija šiuo klausimu nedaro poveikio ES įsipareigojimams laikytis Orhuso konvencijos principų ir tikslų.
Priešingai ankstesnėms išvadoms dėl atitikties, šiuo konkrečiu atveju reikalingas Tarybos sprendimas, apibrėžtas SESV 218 straipsnio 9 dalyje.
2017/0151 (NLE)
Pasiūlymas
TARYBOS SPRENDIMAS
dėl pozicijos, kurios dėl atitikties bylos ACCC/C/2008/32 turi būti laikomasi Europos Sąjungos vardu šeštojoje Orhuso konvencijos šalių susitikimo sesijoje
EUROPOS SĄJUNGOS TARYBA,
atsižvelgdama į Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo, ypač į jos 192 straipsnio 1 dalį kartu su 218 straipsnio 9 dalimi,
atsižvelgdama į Europos Komisijos pasiūlymą,
kadangi:
(1)2005 m. vasario 17 d. Tarybos sprendimu 2005/370/EB 20 Europos bendrijos vardu patvirtinta Orhuso konvencija dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais (toliau – Orhuso konvencija) 21 ;
(2)Konvencijoje nustatytus jos institucijoms ir įstaigoms taikytinus įpareigojimus Sąjunga įgyvendino visų pirma 2006 m. rugsėjo 6 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1367/2006 dėl Orhuso konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais nuostatų taikymo Bendrijos institucijoms ir organams (toliau – Orhuso reglamentas) 22 ;
(3)Pagal Orhuso konvencijos 15 straipsnį įsteigtas Atitikties Orhuso konvencijai komitetas (toliau – komitetas), kuris yra kompetentingas peržiūrėti, kaip šalys laikosi konvencijos nuostatų;
(4)2017 m. kovo 17 d. Sąjunga gavo Bylos ACCC/C/2008/32 dėl teisės kreiptis į teismą ES lygmeniu išvadas 23 . Komiteto nuomone, „aptariama šalis nesilaiko konvencijos 9 straipsnio 3 ir 4 dalių dėl visuomenės narių teisės kreiptis į teismą, nes nei Orhuso reglamentu, nei ES Teisingumo Teismo praktika nėra nei įgyvendinami tose dalyse numatyti įpareigojimai, nei užtikrinamas jų laikymasis“ (komiteto išvadų 123 punktas);
(5)deklaracija, kurią ES paskelbė pasirašydama konvenciją ir dar kartą išdėstė ją patvirtindama, Orhuso konvencijos organai informuojami, kad „atsižvelgdamos į institucinę ir teisinę Bendrijos sistemą (...) Bendrijos institucijos taikys Konvenciją pagal galiojančias ir būsimas taisykles, reglamentuojančias teisę susipažinti su dokumentais ir kitomis atitinkamomis Bendrijos teisės nuostatomis Konvencijos reglamentuojamoje srityje“;
(6)Komitetas savo išvadose nepripažįsta nacionalinių teismų pagrindinio vaidmens įgyvendinant Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį ir nelaiko ES sistemos, pagal kurią galimą kreiptis į Teisingumo Teismą dėl prejudicinių sprendimų, tinkama teisių gynimo priemone 24 ;
(7)Veiksmų kryptis, kurią rinktis šalių susitikime savo išvadose rekomenduoja komitetas, akivaizdžiai prieštarauja pagrindiniams ES teisinės sistemos ir jos teisminės peržiūros sistemos principams. Išvadose nepripažįstama ES individuali teisinė tvarka;
(8)ES toliau visapusiškai remia svarbius Orhuso konvencijos tikslus;
(9)išvados bus pateiktos patvirtinti šeštojoje Orhuso konvencijos šalių susitikimo sesijoje, kuri įvyks 2017 m. rugsėjo mėn. Budvoje (Juodkalnija); jas patvirtinus išvadoms būtų suteiktas oficialaus Orhuso konvencijos išaiškinimo statusas ir jos taptų privalomos konvencijos susitariančiosioms šalims ir organams,
PRIĖMĖ ŠĮ SPRENDIMĄ:
1 straipsnis
Pozicija, kurios dėl atitikties bylos ACCC/C/2008/32 turi būti laikomasi Sąjungos vardu šeštojoje Orhuso konvencijos šalių susitikimo sesijoje yra tokia:
–balsuoti prieš išvadų patvirtinimą.
2 straipsnis
Šis sprendimas įsigalioja jo priėmimo dieną.
Priimta Briuselyje
Tarybos vardu
Pirmininkas