EUROPOS KOMISIJA

Briuselis, 2016 12 21

COM(2016) 813 final

KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI IR EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI

ES muitų sąjungos ir jos valdymo tobulinimas

1.ĮVADAS

Šiame komunikate nagrinėjama, kaip Komisija ir valstybės narės drauge gali užtikrinti, kad muitų sąjunga kuo labiau prisidėtų prie ES gerovės ir saugumo.

Jau beveik 50 metų veikianti muitų sąjunga yra vienas iš pirmųjų sėkmingos ES integracijos pavyzdžių. Ji sudarė sąlygas sukurti bendrąją rinką ir tapo tvirtu ekonominės integracijos ir ekonomikos augimo pamatu. Turėdama tvirtą ir tinkamai valdomą muitų sąjungą ES gali klestėti ir didinti įmonių konkurencingumą, išsaugoti savo pajamų šaltinius ir apsaugoti visuomenę nuo terorizmo, grėsmių sveikatai bei aplinkai ir kitų pavojų. Kaip ir daugelyje kitų politikos sričių, norint pasiekti gerų rezultatų, reikia panaikinti įtampą, kylančią dėl atskiroms valstybėms narėms rūpimų klausimų, ir sukurti strategiją, kuria siekiama bendrų tikslų.

Šiais laikais teroristiniai išpuoliai ir kiti sunkūs nusikaltimai vykdomi tarpvalstybiniu ir tarptautiniu mastu, todėl muitinei – už sienų kontrolę atsakingai teisėsaugos institucijai – vis dažniau pavedamos su mokesčiais nesusijusios užduotys, kuriomis siekiama didinti ES vidaus saugumą. Komisijos priimtame kovos su teroristų finansavimu stiprinimo veiksmų plane 1 pripažįstama, kad saugumo srityje muitinėms tenka itin svarbus vaidmuo – neleisti teroristinėms organizacijoms pervesti lėšų ir sunaikinti jų pajamų šaltinius. Tačiau norint sukurti veiksmingą ir tvarią saugumo sąjungą, reikia geriau koordinuoti su sienų valdymu susijusią skirtingų sričių politiką ir stiprinti įvairių teisėsaugos institucijų bendradarbiavimą bei sąveiką. Tuo tikslu labai svarbu geriau keistis informacija.

Muitų sąjungos veiklą apsunkina augant pasaulio prekybos mastui spartėjanti technologijų ir verslo modelių kaita, nepaliaujamas tarpvalstybinis nusikalstamumas ir grėsmė saugumui, ES plėtra bei integracija ir didėjantis muitinei tenkančių užduočių skaičius. Todėl teko iš esmės pertvarkyti teisės aktų sistemą ir tuo tikslu priimti bei įgyvendinti Sąjungos muitinės kodeksą (SMK) 2 . Šiuo kodeksu siekta sukurti sistemą, padėsiančią sąžiningoms ir teisėtoms Europos įmonėms kasdien be biurokratinių kliūčių ir naudojantis visoje ES teikiamomis suderintomis veiksmingomis elektroninėmis muitinių paslaugomis konkuruoti pasaulio ekonomikoje.

Nors muitų teisės aktai priimami ES lygmeniu, už jų įgyvendinimą yra atsakingos valstybės narės, t. y. nacionalinės muitinių administracijos. Vis dėlto nacionalinių administracijų veikla dėl muitų sąjungos pobūdžio yra tarpusavyje susijusi ir tik pripažinus šį faktą galima tikėtis didžiausios naudos. Pagrindinis muitų teisės aktus įgyvendinančių muitinių uždavinys – skirtingomis geografinėmis, biudžeto ir organizacinėmis sąlygomis pasiekti lygiaverčius rezultatus.

Be to, norint susieti muitų ir kitą su saugumu ir sienų kontrole susijusią politiką, reikia taikyti labiau integruotą įvairiems sektoriams skirtą metodą, kuriuo, be kita ko, siekiama išnaudoti visas glaudesnio muitinių ir kitų teisėsaugos institucijų bendradarbiavimo, įskaitant informacinių sistemų sąveiką, teikiamas galimybes.

Todėl vienas svarbiausių dabartinių muitų sąjungos tikslų yra užtikrinti, kad muitinių administracijos veiksmingai ir efektyviai įgyvendintų SMK veikdamos išvien ir veiksmingai bendradarbiaudamos su kitomis atitinkamą sienų ir vidaus saugumo politiką vykdančiomis administracijomis. Tai būtina, kad būtų galima deramai įgyvendinti naująjį kodeksą, o, atsižvelgiant į jame nustatytą reikalavimą muitinių administracijoms ir verslininkams tarpusavyje bendrauti naudojantis visiškai elektroninėmis sistemomis, jį įgyvendinti bus įmanoma tik jei visoje ES bus įdiegtos sąveikiosios IT sistemos ir jei visos ES muitinių administracijos vienodai taikys taisykles. Tai taip pat labai svarbu dabartinėmis politinėmis aplinkybėmis, nes muitinei tenka svarbus vaidmuo – apsaugoti ES piliečius.

Todėl, laikantis dabartinės institucinės struktūros, reikia dar labiau stiprinti valstybių narių ir Komisijos partnerystę, padėsiančią:

visoms valstybėms narėms ir Komisijai įgyvendinti bendrą muitų sąjungos valdymo viziją ir taip užtikrinti lankstesnį bei veiksmingesnį bendradarbiavimą ir geresnę teisėkūrą;

veiksmingiau užtikrinti taisyklių laikymąsi geriau koordinuojant vietos operatyvinių tarnybų veiklą ir skatinant geresnį jų bendradarbiavimą;

sustiprinti muitinių vaidmenį, kad šios užtikrintų bendrą sienų valdymą ir teisėsaugą, glaudžiau bendradarbiautų bei aktyviau keistųsi informacija su kitą atitinkamą politiką vykdančiomis administracijomis;

sukurti ilgalaikę IT strategiją, kuria užtikrinamas muitinės administracijų bei įmonių taikomų procesų ekonomiškumas ir sąveika su kitų atitinkamų sričių politika;

muitinių administracijoms visoje ES pasiekti geresnių veiklos rezultatų plačiai taikant geriausią praktiką ir bendrus novatoriškus sprendimus, be kita ko, atsižvelgiant į jų finansinius poreikius.

2.VALDYMO TOBULINIMAS

2.1. Politikos formavimo ir įgyvendinimo valdymas

Priėmus SMK ir pradėjus jį taikyti nuo 2016 m. gegužės 1 d., muitų sąjungos teisinė sistema tapo tvirtesnė ir šiuolaikiškesnė. SMK užbaigiamas muitinių perėjimas prie kompiuterizuotos ir visiškai elektroninės sąveikiosios aplinkos, kurios pagrindinės vertybės – paprastumas, sklandus paslaugų teikimas ir sparta. 2014 m. priimtoje ir 2016 m. atnaujintoje 3 SMK darbo programoje 4 , atsižvelgiant į sudėtingą esamą IT sistemų, kuriomis naudojasi valstybės narės ir Komisija, tinklą, pateikiamas pagalbinių IT sistemų įdiegimo pereinamuoju laikotarpiu tvarkaraštis.

Ateinančiais SMK įgyvendinimo metais visų pirma reikės veiksmingai ir vienodai jį taikyti ir prireikus greitai iš dalies pakeisti išsamius techninius teisės aktus, kuriais grindžiama bendra jo struktūra.

Dėl dabartinio teisės aktų integravimo bei derinimo muitų sąjungoje masto ir muitinių tarpusavio sąveikos būtina dažnai koordinuoti politiką įtraukiant visas valstybes nares, o valstybėms narėms – operatyviai bendradarbiauti tarpusavyje.

Už įvairius muitų sąjungos veiklos aspektus yra atsakingi skirtingi struktūriniai vienetai, tačiau nėra sėkmingo visa apimančio politikos ir veiklos aspektų koordinavimo metodo. Konkreti sritis, kurią būtina koordinuoti, yra strategijų įtraukimas į kitų sričių politiką, kuri turi įtakos muitinės užduotims ir jas išplečia.

Iki šiol muitų sąjungos politiką daugiausia koordinavo Muitų politikos grupė (MPG) – prieš 53 metus Komisijos suburta neoficiali ekspertų grupė. Šią grupę sudaro muitinių administracijų vadovai, tačiau ji neturi oficialių teisinių sprendimų priėmimo įgaliojimų. Dar neoficialesni yra nacionalinių muitinių administracijų generalinių direktorių posėdžiai, vadinamieji klubo susitikimai.

ES Taryba, kurios viena iš užduočių yra koordinuoti valstybių narių politiką ir derėtis dėl ES teisės aktų bei juos priimti, turi savo valdymo struktūrą, padedančią organizuoti įvairių sričių darbą. Konkurencingumo sudėties Taryboje su muitinėmis susijusią veiklą visų pirma vykdo dvi jos darbo grupės: Muitų sąjungos darbo grupė ir Muitinių bendradarbiavimo darbo grupė, tačiau joms neabejotinai stinga struktūrinės politikos formavimo vizijos ir jos veiklą vykdo veikiau ad hoc principu. Be to, Taryboje neseniai sukurtas naujas muitinių administracijų generalinius direktorius subursiantis struktūrinis vienetas. Numatoma jo funkcija – ištaisyti kai kuriuos pirmiau nurodytus trūkumus, aptarti strateginius klausimus ir Taryboje šios srities politiką derinti su kitomis sritimis.

Komisija mano, kad, laikantis institucijų susitarimų ir įsipareigojimų, reikia sukurti ir palaikyti veiklos viziją, kuri būtų:

strateginė – padėtų aukštu lygmeniu spręsti kompleksinius klausimus (pavyzdžiui, saugumo, kovos su teroristų finansavimu, sukčiavimo arba elektroninės prekybos), atskirai atitinkamu techniniu lygmeniu aptariant techninius aspektus;

susieta su pasienyje įgyvendintina kitų sričių politika (tiek su prekių judėjimu tiesiogiai susijusia politika, tiek muitinių remiama su žmonių judėjimu susijusia politika);

išsami – pagal ją būtų parengtos ilgalaikės IT strategijos kūrimo, pagrindiniais veiklos rodikliais grindžiamos veiklos rezultatų peržiūros, bendro saugumo rizikos valdymo ir kt. gairės.

Prisidėdama prie šios veiklos Komisija oficialiai nustatys ir išplėtos Muitų politikos grupės (MPG) funkcijas, kad ši labiau prisidėtų prie bendro politikos ir veiklos aspektų koordinavimo ir padėtų nustatyti aiškius būsimus prioritetus (šiuo tikslu bus parengtos MPG darbo tvarkos taisyklės). Kad padėtų pasiekti šį tikslą, Komisijos tarnybos, kartu su valstybėmis narėmis įgyvendindamos muitų sąjungos veiklos rezultatų vertinimo projektą, susistemins informaciją apie pagrindinius muitų sąjungos veikimo aspektus (žr. tolesnį 2.2 skirsnį).

Komisija visų pirma paprašys MPG padėti nustatyti, atsižvelgiant į muitų sąjungai kylančias ir kilsiančias problemas, visoje ES siektinus veiklos tikslus ir užtikrinti jų bendrą nuoseklumą. MPG taip pat bus nustatyta ilgalaikė darbotvarkė, organizuojama bendradarbiaujant su valstybėmis narėmis.

Komisija taip pat žino, koks svarbus verslo vaidmuo rengiant ir įgyvendinant veiksmingas muitinės procedūras, kuriomis siekiama apsaugoti nacionalinius ir ES finansinius interesus 5 . Šiuo metu Komisijai pataria iš Prekybos ryšių ekspertų grupė ir atitinkamos nacionalinės patariamosios įstaigos. Pastarojo meto patirtis konsultuojantis dėl SMK įgyvendinimo aktų taip pat rodo, kokie naudingi yra bendri verslininkų, nacionalinių administracijų bei Komisijos atstovų susitikimai. Komisija ketina tęsti bei įtvirtinti šią praktiką, kad įsitrauktų daugiau dalyvių, ir konsultuotis dėl pagrindinių prekybos lengvinimo, atitikties poreikių ir apsaugos pusiausvyros aspektų.

Komisija kas dvejus metus reguliariai teiks Tarybai ir Parlamentui ataskaitą, parengtą remiantis muitų sąjungos veiklos rezultatais, kurioje bus siūlomi būsimos muitų sąjungos raidos prioritetai ir (arba) kryptys, padėsiantys užtikrinti geresnę šios ir kitų ES politikos krypčių integraciją. Ta ataskaita būtų galima remtis Taryboje per reguliarias aukšto lygio diskusijas dėl muitų sąjungos veiklos. Ji padėtų nustatyti ilgalaikę strateginę muitų sąjungos veiklos kryptį ir ja galėtų būti grindžiamos diskusijos ir bendradarbiavimas siekiant paremti daugelyje tarpusavyje susijusių sričių (pvz., tarpvalstybinio nusikalstamumo ir terorizmo pavojaus nustatymo bei prevencijos) vykdomą veiklą.

2.2.Politikos stebėsenos ir analizės valdymas

Kad būtų galima palaikyti modernią teisinę aplinką, reikia žinoti jos poveikį. Kad būtų galima priimti tarpvalstybiniu bendradarbiavimu grindžiamus operatyvinius sprendimus, taip pat reikia išmanyti kasdienio politikos įgyvendinimo aspektus.

Muitų sąjungos veiklos rezultatų vertinimo projektu, kurį vykdo Komisija ir valstybės narės, siekiama nuodugniai įvertinti veiklos rezultatus atsižvelgiant į muitų sąjungos strateginiais tikslais 6 grindžiamus pagrindinius veiklos rodiklius. Siekdama įdiegti būtiną informavimo apie įgyvendinimą ir jo valdymo priemonę, Komisija išnagrinės galimybę nustatyti naują teisinį pagrindą, kuriuo bus grindžiami pagrindiniai veiklos rodikliai ir duomenų apie juos teikimo reikalavimai. Tai padėtų priimti politinius sprendimus ir įvertinti veiklos ir (arba) įgyvendinimo rezultatus. Muitinės rizikos valdymo schemos vertinimo ciklas taip pat bus naudingas atliekant muitinį tikrinimą ir įgyvendinant ES muitinės rizikos valdymo strategiją ir veiksmų planą 7 .

Siekiant padėti valstybėms narėms tinkamai taikyti ES muitų teisės aktus, bus persvarstyti pagal programą „Muitinė 2020“ vykdomi veiksmai ir susiję procesai, kad būtų nustatyti ir pašalinti trūkumai, ir bus pasiūlyta persvarstyta stebėsenos politika.

Komisija: oficialiai nustatys ir išplėtos Muitų politikos darbo grupės funkcijas, kad ši vykdydama savo veiklą daugiausia dėmesio skirtų bendram politikos koordinavimui ir veiklos aspektams, neperžengdama dabartinės institucinės sistemos ribų; rengs daugiau bendrų Komisijos bei nacionalinių administracijų atstovų ir verslininkų posėdžių ir persvarstys konsultavimosi prekybos klausimais mechanizmą. kas dvejus metus reguliariai teiks Tarybai ir Parlamentui muitų sąjungos veiklos rezultatų ataskaitą, kuria remiantis bus galima reguliariai aptarti politikos prioritetus; paves savo tarnyboms nustatyti pagrindinius veiklos rezultatų rodiklius ir, jei reikia, pasikonsultavusi su suinteresuotaisiais subjektais pasiūlys naują teisinį pagrindą, kuriuo bus grindžiama veiklos rezultatų vertinimo sistema.

3.PAGRINDINIAI VALDYMO STRUKTŪRŲ SPRĘSTINI KLAUSIMAI

Komisija nustatė tris pagrindinius tikslus, kuriems pasiekti reikia imtis nuoseklių strateginių veiksmų. Šie tikslai yra:

įgyvendinti viziją, ką galėtų daryti muitinės, kad jų veiksmai būtų visiškai veiksmingi ir nuoseklūs;

sukurti ir įgyvendinti bendrą muitinių ir kitų kompetentingų institucijų viziją dėl ES sienų valdymo ir atitinkamų tų institucijų veiksmų koordinavimo;

spręsti pagrindines su ištekliais susijusias muitų sąjungos problemas.

3.1.Vieninga muitinė

SMK įgyvendinimo procesas yra nemenkas uždavinys valstybėms narėms ir pačiai Komisijai. Kad nacionalinės administracijos, verslo įmonės ir visuomenė gautų didžiausią naudą, valstybės narės muitų sąjungą turi valdyti vieningai. Komisija nustatė keturis pagrindinius prioritetus, kurių siekiant turi būti nuolat dalijamasi geriausia patirtimi.

3.1.1.Bendras suvokimas, kaip taikyti ES teisės aktus

Pirmas uždavinys – užtikrinti, kad visi suinteresuotieji subjektai vienodai suvoktų, kaip taikyti ES teisės nuostatas valstybėse narėse. Tai svarbu ir todėl, kad Komisija drauge su suinteresuotaisiais subjektais išsamiai aiškinasi naujoviškas sąvokas, tokias kaip centralizuotas muitinis įforminimas arba savikontrolė.

Remdamasi bendro darbo su valstybėmis narėmis rezultatais ir bendradarbiaudama su verslininkais, Komisija sukurs bendrą su teisėkūra nesusijusių gairių rengimo struktūrą. Taip Komisija užtikrins, kad visi suinteresuotieji subjektai aiškiai suprastų, kaip taikyti teisės aktus. Be to, Komisijos tarnybos nacionalinių muitinių pareigūnams teiks šiuolaikinio formato mokomąją medžiagą, pavyzdžiui, daugiakalbę e. mokymosi medžiagą ir elektronines knygas.

3.1.2.Žmogiškųjų išteklių gebėjimų ugdymas

Antras uždavinys yra susijęs su poreikiu, kad muitinių administracijos kuo geriau pasinaudotų 120 000 muitinės pareigūnų atliekamu darbu. Tam joms reikia nuoseklių kokybės standartų ir tinkamo mokymo, kad būtų užtikrintas vienodas reglamentų ir iniciatyvų taikymas.

Kad būtų galima glaudžiau bendradarbiauti žmogiškųjų išteklių raidos ir mokymo srityse, nacionalinių muitinių administracijų rengiamų mokymų koncepcijos, darbuotojų tobulinimo procesai ir jungtinių mokymo centrų valstybėse narėse kūrimas turėtų būti grindžiami ES kompetencijos sistema. Taip siekiama nuosekliai padidinti visų ES muitinių administracijų kompetenciją ir pagerinti jų veiklos rezultatus, taip pat verslininkų atžvilgiu, ir tokiu būdu prisidėti prie viešųjų administracijų modernizavimo ir administracinių gebėjimų stiprinimo. Komisija ketina pateikti veiksmų planą ir jame išvardyti veiksmus, kurių reikia imtis siekiant pagerinti žmogiškųjų išteklių tobulėjimą.

3.1.3.IT sistemų valdymas, struktūra ir finansavimas

Trečioji užduotis – prižiūrėti, kaip vykdomas šis sudėtinis procesas:

modernizuojamos arba įdiegiamos ir naudojamos SMK numatytos naujos Europos IT sistemos;

užtikrinamas valstybių narių IT sistemų modernizavimo proceso, kuriam įtakos turės SMK nustatyti pokyčiai, suderinamumas. Be to, reikia suderinti muitinių IT sistemų principus, kad būtų galima užtikrinti jų sąveikumą.

Projektus, dėl kurių jau susitarta, bus galima užbaigti naudojantis esamomis priemonėmis. Tačiau tos priemonės savaime negali padėti išspręsti ilgesnio laikotarpio klausimų, pavyzdžiui, kaip nedubliuoti pastangų ir išteklių kiekvienoje valstybėje narėje kuriant naujas IT sistemas arba senas sistemas pakeičiant naujomis. Šios priemonės taip pat negali padėti išspręsti modernėjančios visos ES mastu naudojamos IT struktūros, kurioje vis svarbesnis yra ryšių ir perdavimo sistemų tęstinumas, vientisumas ir galimybės jomis naudotis, ilgalaikio valdymo klausimo.

SMK IT sistemų kūrimo ir priežiūros išlaidos ateinančiais metais bus didelės. Komisijos turimas programos „Muitinė 2020“ biudžetas sudaro apie 380 mln. EUR 8 , kurie bus skirti suplanuotoms sistemoms kurti ir prižiūrėti. O bendros visų valstybių narių išlaidos bus gerokai didesnės. Šios investicijos sudarys sąlygas visiems suinteresuotiesiems subjektams pasinaudoti visomis muitų sąjungos teikiamomis galimybėmis. Todėl būtina veikti racionaliai, stengtis nedubliuoti pastangų ir taikyti geriausią praktiką. Tai ypač svarbu norint, kad svarbūs nauji projektai būtų visapusiškai veiksmingi, pavyzdžiui, jais būtų kartu remiamos ir muitinės procedūros, ir privaloma rizikos analizė. Kad būtų galima užtikrinti didžiausią sąveiką ir veiksmingumą, visi dalyvaujantieji subjektai privalės įsipareigoti taikyti ilgalaikius sprendimus.

Šiuo metu ne visos valstybės narės turi bendrą viziją, kaip ir kada naudotis bendromis sistemomis. Kai kurios iš jų siūlo naudoti vadinamąją mišrios struktūros sistemą, kuri leistų prisijungti prie bendrų ES lygmens paslaugų arba, atskirai ar drauge su tomis paslaugomis, taikyti savo nacionalinius sprendimus. Vis dėlto, siekiant bendrų interesų, ilgainiui valdymo struktūros turės turėti bendrą nuomonę, kurias paslaugas reikėtų kurti ir palaikyti ES lygmeniu ir koks turėtų būti jų ryšys su nacionalinėmis sistemomis, atsižvelgiant į ES biudžeto apribojimus ir poreikį užtikrinti veiksmingą valdymą ir tinkamas sistemų nuosavybės teises. Kol kas tai daugiausia daroma pavieniais atvejais. Nesant bendros vizijos, bendrus sprendimus taikyti norinčios valstybės narės negali pasinaudoti visais jų privalumais. Todėl sumažėja ir Komisijos veiksmų veiksmingumas.

Komisija mano, kad būtina persvarstyti muitinių tinklų ir duomenų bazių struktūrą, valdymą ir finansavimą. Šiuo tikslu taip pat reikėtų išnagrinėti atitinkamas kitų ES politikos sričių iniciatyvas ir veiksmus, kurių buvo imtasi po 2016 m. balandžio mėn. komunikato dėl patikimesnės ir pažangesnės sienų ir saugumo informacinės sistemos 9 . Gali prireikti sukurti nuolatinę struktūrą, padėsiančią valdyti įvairias IT infrastruktūros dalis. Tai ypač svarbu atsižvelgiant į plataus užmojo SMK tikslus – užtikrinti sklandžią muitinių veiklą visoje ES ir siekti vienodų rezultatų, grindžiamų stipresniais rizikos analizės gebėjimais valstybėse narėse, taikant bendrą rizikos valdymo schemą padėsiančiais sumažinti nacionalinę ir tarpvalstybinę riziką. Tai būtina, kad muitinė galėtų veiksmingai atlikti savo pareigą valdyti riziką, visų pirma įvertinti visų per ES išorės sienas įvežamų prekių keliamą pavojų saugumui.

Siekdama pasirengti diskusijoms prieš priimant sprendimus dėl kitos daugiametės finansinės programos, Komisija pradės nagrinėti būsimas muitinės IT sistemų kūrimo ir priežiūros galimybes. Norint parengti perspektyvų ilgalaikį planą, reikia išnagrinėti tolesnio už sienų valdymą atsakingų administracinių tarnybų ir teisėsaugos institucijų bendradarbiavimo galimybes apsvarstant galimą sąveiką su esamomis agentūromis 10 . Kaip nustatyta komunikate dėl patikimesnės ir pažangesnės sienų ir saugumo informacinės sistemos, Komisija nagrinėja informacinių sistemų ir atitinkamos jų infrastruktūros, skirtos ES muitinių operacijoms, sienų valdymo ir teisėsaugos reikmėms, sąveikos galimybes.

3.1.4.Aktyvesnis muitinių tarpusavio bendradarbiavimas

Ketvirta, Komisija rems spartesnį operatyvinį bendradarbiavimą taikant geriausią praktiką ir naudojantis esamomis bendromis sistemomis, visų pirma tais atvejais, kai tam tikros problemos kyla ne visoms valstybėms narėms, o tik tam tikroms jų grupėms. Šiuo tikslu programoje „Muitinė 2020“ numatyta naujoviška priemonė (vadinamoji ekspertų grupė), padedanti kurti lanksčias struktūras. Tokios ekspertų grupės gali paskatinti ES lygmens ir regioninį nacionalinių muitinių administracijų bendradarbiavimą siekiant padėti vykdyti kasdienę valstybių narių nustatytą operatyvinę veiklą. Dabartiniai tokio bendradarbiavimo pavyzdžiai – bendradarbiavimas valdant rytinę bei pietrytinę sausumos sieną 11 ir bendradarbiavimas siekiant kuo geriau panaudoti išteklius muitinio klasifikavimo problemoms spręsti.

Dalijimosi geriausia praktika veiklą reikės ir toliau remti pagal programą „Muitinė 2020“ ir ją pakeisiančią programą.

Komisija: sukurs nuoseklų gairių, kaip taikyti Sąjungos muitinės kodeksą, sąvadą; pateiks veiksmų planą ir jame išvardys veiksmus, kuriais bus skatinamas žmogiškųjų išteklių tobulėjimas; persvarstys muitinės IT tinklų ir duomenų bazių struktūrą, valdymą ir finansavimą, taip pat jų sąsajas su kitais ES tinklais; įvertins, kokią pridėtinę vertę ir galimą naudą ilgainiui teiktų nuolatinės struktūros, kuri valdytų IT infrastruktūrą, sukūrimas rengiant kitą daugiametę finansinę programą, taip pat įvertins galimą sąveiką su esamomis agentūromis; skatins naudotis ekspertų grupėmis ir taip remti muitinių bendradarbiavimą tiek ES, tiek regioniniais klausimais.

3.2.Skirtingų su sienų valdymu susijusių politikos sričių koordinavimas

3.2.1.Bendras sienų valdymas

Muitinės atlieka įvairias su kitų sričių nei prekyba ir muitų tarifų taikymas politika susijusias funkcijas (visų pirma muitinio tikrinimo ir rizikos valdymo). Tos sritys yra, pavyzdžiui, saugumas, kova su terorizmu, produktų sauga, sveikatos, intelektinės nuosavybės teisių, aplinkos ir rinkos apsauga, prekyba dvejopo naudojimo prekėmis ir šaunamaisiais ginklais.

Komisija ir toliau įgyvendins savo kovos su teroristų finansavimu stiprinimo veiksmų planą 12 . Tame veiksmų plane numatytas pagrindinis muitinių veiklos tikslas – panaikinti teroristinių organizacijų pajamų šaltinius, daugiausia dėmesio skiriant grynųjų pinigų kontrolei ir lėšoms, gaunamoms neteisėtai prekiaujant (kultūros) vertybėmis. Šiandien Komisija pateikė Reglamento dėl į Sąjungą įvežamų arba iš jos išvežamų grynųjų pinigų kontrolės, kuriuo bus panaikintas esamas Grynųjų pinigų kontrolės reglamentas, pasiūlymą 13 . Be to, šiuo metu rengiama teisėkūros iniciatyva, kuria reglamentuojamas kultūros vertybių importas (ypatingą dėmesį skiriant kovai su teroristų finansavimu) ir kurią numatoma priimti iki 2017 m. birželio mėn. Kad padėtų atlikti parengiamąjį darbą, Komisija taip pat užsakė tyrimą, kuriuo siekiama išnagrinėti įvairias dėl neteisėtos prekybos kultūros vertybėmis ES muitinėms kylančias problemas ir nustatyti galimas politikos priemones. Komisija taip pat sieks operatyviau bendradarbiauti su kaimyninėmis šalimis (pavyzdžiui, Artimųjų Rytų ir Šiaurės Afrikos, taip pat Vakarų Balkanų šalimis ir Ukraina) kovoje su neteisėta prekyba šaunamaisiais ginklais.

Komisija deda dideles pastangas, kad paskatintų įvairias administracijas bendradarbiauti derinant su kitomis politikos sritimis susijusias procedūras. Saugumo ir aplinkos apsaugos srityse Komisija ėmėsi priemonių, kuriomis bus užtikrinta, kad muitinės kuo anksčiau įsitrauktų į ES teisės aktų rengimo procesą.

Komisijos tarnybos pateiks priemonių rinkinį, padėsiantį ES teisėkūros procese dalyvaujantiems politikos formuotojams ir įstatymų kūrėjams užtikrinti, kad taisykles valstybių narių muitinės ir kitos atitinkamos administracijos taikytų veiksmingai ir be nereikalingos naštos.

Komisijos tarnybos taip pat išnagrinės sąveiką su visomis atitinkamomis su sienų valdymu susijusiomis politikos sritimis ir nustatys tolesnes galimybes laikytis darnesnio bendro požiūrio, grindžiamo konkrečiais tolesnėse pastraipose išdėstytais aspektais.

3.2.2.Muitinių ir kitų teisėsaugos institucijų bendradarbiavimas

Muitinių ir kitų teisėsaugos institucijų bendradarbiavimas, be kita ko, vyksta Tarybos Muitinių bendradarbiavimo darbo grupėje. Šios veiklos planavimą ir jos vertinimą reikia visiškai įtraukti į bendrą muitų sąjungos valdymo sistemą. Kas dvejus metus Komisijos teikiamoje muitų sąjungos veiklos rezultatų ataskaitoje bus atsižvelgta į Muitinių bendradarbiavimo darbo grupės ir kitų Tarybos struktūrinių vienetų šios srities veiklos rezultatus. Tuo remdamasi ir nepažeisdama Sutartyje numatytų priemonių Komisija sieks drauge su Taryba koordinuoti bendrą muitinių ir kitų institucijų teisėsaugos veiklą.

Jau vyksta glaudesnis bendradarbiavimas su ES saugumo ir teisėsaugos agentūromis, tokiomis kaip Europolas, ir su Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgomis 14 . Šis bendradarbiavimas bus toliau stiprinamas ir tuo tikslu bus skatinama aktyviau keistis informacija. Taip pat bus toliau aktyviai derinama ši ir kita pagal kovos su organizuotu ir sunkių formų tarptautiniu nusikalstamumu ES politikos ciklą vykdoma teisėsaugos veikla.

Reglamentu (ES) 2016/1624 sukuriamas tvirtas pagrindas gerai organizuotam tarpžinybiniam muitinių ir sienos apsaugos pareigūnų bendradarbiavimui Europos Sąjungos ir nacionaliniu lygmenimis. Tarpžinybinis bendradarbiavimas yra vienas iš svarbiausių Europos integruoto sienų valdymo strategijos aspektų. Šis bendradarbiavimas bus plėtojamas nedarant poveikio dabartinei Komisijos ir valstybių narių kompetencijai.

Kad padėtų spręsti nacionalinio sienos apsaugos pareigūnų ir muitinės bendradarbiavimo klausimus, Komisija parengė gaires, kuriomis buvo naudojamasi per dabartines migracijos krizes prie ES išorės sienų. Tose gairėse nustatomas praktinis šių dviejų institucijų bendradarbiavimo stiprinimo metodas. Atsižvelgiant į valstybių narių organizacinės struktūros ir kompetencijos skirtumus, gairėse aprašomos kelios bendradarbiavimo sritys, pvz., vienalaikiai patikrinimai, keitimasis informacija ir bendros operacijos, ir išskiriami trys bendradarbiavimo lygiu grindžiami moduliai.

Komisija šias gaires atnaujins remdamasi numatytame ataskaitų teikimo etape gautais šalių atsiliepimais apie jų patirtį. Ataskaitose turėtų būti nurodytos taikytos priemonės ir gerosios praktikos pavyzdžiai, taip pat apsilankymų vietoje rezultatai. Tai padės stiprinti šių dviejų institucijų bendradarbiavimą.

3.2.3.Vieno langelio sistema

Komisija siekia rasti tinkamą sprendimą, kaip sukurti ES vieno langelio principu pagrįstą aplinką, kurioje įvairios administracijos ir verslininkai galėtų teikti informaciją apie prekių judėjimą į ES ir iš jos. Vieno langelio sistema padėtų sudaryti palankesnes sąlygas prekybai, nes ja naudodamiesi tarpvalstybinę veiklą vykdantys verslininkai galėtų teikti reikalaujamus dokumentus vienoje (elektroninėje) vietoje ir (arba) per vieną subjektą.

Atsižvelgiant į vieno langelio koncepcijos sudėtingumą ir įvairius su SMK susijusių muitinės IT sistemų pokyčius, ES artimiausiu metu laikysis konkretaus tikslinio požiūrio į vieno langelio principu pagrįstą muitinės aplinką – sieks sukurti ES lygmens sertifikatų duomenų bazę. Ta duomenų bazė ir nacionalinės muitinės deklaracijų sistemos bus tarpusavyje susietos, tad sertifikatus bus galima tikrinti automatiškai. Šiam darbui Komisija teiks pirmenybę ir pateiks ilgalaikę viziją, kokia turi būti vieno langelio koncepcija. Kartu yra diegiamos ir nacionalinės jūrų sektoriaus vieno langelio sistemos, kuriomis naudojantis Europos uostuose bus galima pateikti elektroninį manifestą ir taip atlikti laivams taikomus pranešimo formalumus 15 .

3.2.4.Bendradarbiavimas muitų ir mokesčių srityje

Vienas iš svarbių muitinių darbo aspektų yra surinkti įplaukas, tokias kaip importuojamoms prekėms taikomi muitai, PVM ir akcizai. Todėl įgyvendinant SMK reikia atsižvelgti į mokesčių rinkimo aspektus. Be to, Komisijos komunikate dėl PVM veiksmų plano 16 siūloma mokesčių administratoriams, muitinėms ir kitoms institucijoms tvirčiau bendradarbiauti kovoje su sukčiavimu PVM. Teisės aktų ir bendradarbiavimo struktūrų esama abiejose – muitų ir mokesčių – srityse, todėl labiau nei bet kada būtina ieškoti praktinių būdų, kaip juos veiksmingai bei efektyviai suderinti ir susieti tarpusavyje. Tokie būdai galėtų būti:

surengti strateginę mokesčių administravimo institucijų ir muitinių administracijų vadovų diskusiją;

parengti susitarimo memorandumo dėl mokesčių administratorių ir muitinių bendradarbiavimo šabloną, kaip ir muitinių bendradarbiavimo su rinkos priežiūros institucijomis atveju;

sukurti bendrą mokesčių administratorių ir muitinių forumą SMK įgyvendinimo mokestinių pasekmių klausimais;

suteikti muitinėms automatinę prieigą prie VIES 17 duomenų bazės ir kitos muitinės rizikos valdymo ir tikrinimo tikslais būtinos informacijos.

Komisija:   per savo tarnybas pateiks priemonių rinkinį, padėsiantį ES teisėkūros procese dalyvaujantiems politikos formuotojams ir įstatymų kūrėjams užtikrinti, kad valstybių narių muitinės ir kitos atitinkamos administracijos galėtų veiksmingiau ir be nereikalingos naštos taikyti taisykles; plėtos sienų valdymo klausimus sprendžiančių administracijų bendradarbiavimą laikydamasi Europos integruoto sienų valdymo principų, taip pat stiprins galimą sąveiką su esamomis agentūromis; atsižvelgdama į dabartiniame ataskaitų teikimo etape pateiktą informaciją atnaujins muitinių ir sienos apsaugos pareigūnų bendradarbiavimo gaires ir toliau plėtos bendradarbiavimą su Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgomis bei Europolu valdant nusikalstamumo ir terorizmo riziką, taip pat derins šią veiklą su kita pagal kovos su organizuotu ir sunkių formų tarptautiniu nusikalstamumu ES politikos ciklą vykdoma teisėsaugos veikla; drauge su Taryba koordinuos bendrą muitinių ir kitų institucijų teisėsaugos veiklą ir ją įtrauks į bendrą muitų sąjungos valdymo sistemą; ieškos veiksmingo sprendimo, kaip sukurti ES vieno langelio principu grindžiamą aplinką; įtrauks tolesnius su Komunikatu dėl PVM veiksmų plano susijusius veiksmus į muitų politiką, visų pirma gerindama mokesčių administratorių ir muitinių vietos lygmens bendradarbiavimą.

3.3.Pagrindinių su ištekliais susijusių muitų sąjungos problemų sprendimas

Muitinės nuolat patiria sunkumų dėl žmogiškųjų ir finansinių išteklių stygiaus. Be to, ne visuomet visiškai suvokiamas lemiamas muitinių vaidmuo saugant bendrąją rinką, užtikrinant saugą ir saugumą Europos Sąjungoje ir svarbus jų vaidmuo renkant mokesčius. Dabartiniuose teisės aktuose nustatyta, kad valstybės narės pasilieka 20 proc. muitų pajamų jų surinkimo išlaidoms padengti. Tačiau jos pačios sprendžia dėl išteklių skyrimo muitinei finansuoti.

Nuo 2005 m. laipsniškai įtraukus integruotą rizikos valdymą į ES muitų teisės aktus pasirodė, kad valstybės narės nori persvarstyti tradicinį požiūrį į muitinę. Tai, be kita ko, reiškia laipsnišką perėjimą nuo sisteminio dokumentų ir fizinio tikrinimo prie rizika pagrįstų metodų naudojant visas esamas šiuolaikines priemones, visų pirma remiantis ES bendrais rizikos kriterijais ir aktyviai keičiantis rizikos informacija. Toks perėjimas ir SMK įgyvendinimas turės didelį poveikį su IT susijusioms nacionalinėms ir ES išlaidoms.

3.3.1.Įranga

Atskiras klausimas – bekontakčio aptikimo ir laboratorinės įrangos finansavimas. Moderni ir veiksminga įranga, kaip antai rentgeno skeneriai, yra gana brangi, bet ekonomiškai efektyvi tikrinimo priemonė. Mobilieji skeneriai yra ypač naudingi, nes juos galima perkelti į konkrečias vietas reaguojant į staiga padidėjusią riziką. Jais taip pat galima dalytis arba juos galima naudoti kitų valstybių narių pajėgumams didinti, ypač kilus sunkumų prie konkrečių sienų. Tai pasakytina ir apie aukštųjų technologijų laboratorinę įrangą, naudojamą atliekant fizinį tikrinimą arba patvirtinant jo rezultatus. 3.1.4 punkte paminėtos ekspertų grupės galėtų remti dalijimąsi tokia įranga.

Pagal dabartinę programą „Muitinė 2020“ tokia įranga nefinansuojama. Tačiau priimdama tą programą Taryba paragino Komisiją iki 2018 m. išnagrinėti galimybę įtraukti tokios įrangos finansavimą į būsimas programas 18 . Šį klausimą Komisija ketina nagrinėti poveikio vertinime, kurį ji atliks rengdama kitos kartos muitinės programą pagal kitą daugiametę finansinę programą. Iki tol ji toliau rems valstybes nares, išreiškusias poreikį pasinaudoti struktūrinių fondų reikalavimus atitinkančiu finansavimu.

Komisija: kitos kartos muitinės programos poveikio vertinime apsvarstys ir įvertins galimybę finansuoti reikiamą įrangą pagal būsimas Komisijos finansines programas.

4.IŠVADA

Komisija mano, kad naujoji SMK sistema yra svarbus žingsnis stiprinant ES ir jos muitų sąjungą. Dėl savo ryškaus rizikos valdymo aspekto ta sistema taip pat padės įtvirtinti vis svarbesnį muitinės vaidmenį užtikrinant ES vidaus rinkos saugumą. Tačiau palaipsniui vis labiau išnaudojant visus SMK privalumus ir tobulinant tikrinimą pritaikius rizikos valdymą, reikia sutelkti dėmesį į pačios muitų sąjungos valdymą ir taip užtikrinti, kad ji veiktų vienodai, veiksmingai ir efektyviai. Vykdant su muitų sąjungos valdymu susijusią veiklą daugiausia dėmesio reikia skirti tvirtesniam valstybių narių muitinių bendradarbiavimui pagal dabartinę institucinę sistemą. Ši veikla taip pat turi būti grindžiama bendru taisyklių suvokimu ir apimti glaudų bendradarbiavimą ir keitimąsi informacija su administracijomis, atsakingomis už kitas susijusias politikos sritis, ir kitais sienų valdymo ir teisėsaugos veikloje dalyvaujančiais suinteresuotaisiais subjektais, kad, be kita ko, būtų galima įgyvendinti Europos saugumo darbotvarkę ir sukurti tikrą bei veiksmingą saugumo sąjungą.

Šiame komunikate Komisija išsamiai apibūdino kelias sritis, kuriose reikia imtis veiksmų. Svarbiausia yra nustatyti aiškias taisykles, stiprinti muitinių gebėjimą veikti ir užtikrinti derėjimą bei sąveiką su kitomis ES politikos sritimis.

Komisija ragina Europos Parlamentą ir Tarybą patvirtinti šią politikos kryptį ir konkrečius komunikate siūlomus veiksmus.

(1)

COM(2016) 50 final.

(2)

 2013 m. spalio 9 d. Reglamentas (ES) Nr. 952/2013, kuriuo nustatomas Sąjungos muitinės kodeksas (nauja redakcija). Pagal naująją teisės aktų sistemą nustatomas reikalavimas, kad muitinės ir verslininkai, taip pat muitinės tarpusavyje bendrautų naudodamiesi elektroninėmis duomenų apdorojimo sistemomis. Taip ne tik bus vidutinės trukmės laikotarpiu modernizuotos administracinės bei prekybą lengvinančios priemonės ir padidintas jų ekonominis efektyvumas, bet visoje Sąjungoje bus taikomas iš tiesų bendras prekybos srautų valdymo metodas.

(3)

 2016 m. balandžio 11 d. Komisijos įgyvendinimo sprendimas (ES) 2016/578, kuriuo nustatoma darbo programa, susijusi su Sąjungos muitinės kodekse numatytų elektroninių sistemų kūrimu ir diegimu.

(4)

 2014 m. balandžio 29 d. Komisijos įgyvendinimo sprendimas (ES) 2014/255, kuriuo nustatoma Sąjungos muitinės kodekso darbo programa.  

(5)

 Muitai yra Sąjungos nuosavi ištekliai.

(6)

 2008 m. balandžio 1 d. COM(2008) 169 final, patvirtinta 2013 m. kovo 19 d. Tarybos išvadose dėl pažangos muitų sąjungos raidos strategijos srityje (2013/C 80/05).

(7)

 COM(2014) 527 final.

(8)

 Programos „Muitinė 2020“ 2015–2020 m. IT biudžetas (pakoreguotos numatomos sumos).

(9)

COM(2016) 205 final.

(10)

Visų pirma su Europos didelės apimties IT sistemų laisvės, saugumo ir teisingumo erdvėje operacijų valdymo agentūra (eu-LISA).

(11)

 CELBET – Rytinių ir pietrytinių sausumos sienų muitinių ekspertų grupė.

(12)

 COM(2016) 050 final.

(13)

 Reglamentas (EB) Nr. 1889/2005 dėl grynųjų pinigų, įvežamų į Bendriją ar išvežamų iš jos, kontrolės. Naujuoju reglamentu, be kita ko, bus suteikta daugiau galimybių vykdyti paštu ir su kroviniais siunčiamų grynųjų pinigų kontrolę, muitinėms suteikta teisė imtis priemonių mažesnių grynųjų pinigų sumų atveju, jei kyla įtarimų dėl neteisėtos veiklos, ir bus išplėsta grynųjų pinigų sąvoka (ji, be kitų dalykų, apims ir auksą).

(14)

 Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgos (agentūra ir už sienų valdymą atsakingos valstybių narių nacionalinės valdžios institucijos), įsteigtos Reglamentu (ES) 2016/1624, kuriuo numatomas tvirtesnis Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgų bendradarbiavimas su Komisija ir nacionalinėms muitinių administracijomis. Siekiant išnagrinėti galimybes keistis strategine informacija, palaikomi reguliarūs ryšiai su Europolo strateginės analizės grupe ir Mokesčių ir muitų sąjungos generalinio direktorato rizikos valdymo grupe.

(15)

 Direktyva 2010/65/ES.

(16)

 COM(2016) 148 final.

(17)

 PVM informacijos mainų sistema.

(18)

 Tarybos pareiškimas 16094/13 ADD 1 REV 2.