KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA pridedamas prie pasiūlymo dėl EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS REGLAMENTO dėl reikalavimų, susijusių su ne keliais judančių mechanizmų vidaus degimo variklių išmetamų teršalų ribinėmis vertėmis ir tipo patvirtinimu /* SWD/2014/0281 final */
KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS
DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA pridedamas prie pasiūlymo dėl EUROPOS
PARLAMENTO IR TARYBOS REGLAMENTO dėl reikalavimų, susijusių su
ne keliais judančių mechanizmų vidaus degimo variklių
išmetamų teršalų ribinėmis vertėmis ir tipo patvirtinimu Atsakomybės apribojimo išlyga. Šia santrauka įpareigojamos tik ją rengiant dalyvavusios
Komisijos tarnybos, ja iš anksto neapsprendžiamas joks galutinis Komisijos
priimamas sprendimas. 1. Problemos apibrėžtis Oro tarša Ne keliais judančiuose mechanizmuose (NKJM)
įrengiami degimo varikliai yra didelės oro taršos šaltinis, ir tai
yra pagrindinė problema, kurią siekiama išspręsti direktyva, o
taip pat ir atliekant šią peržiūrą. Šiuo metu daugeliui ES
valstybių narių sunkiai sekasi siekti oro kokybės tikslų,
tad šiuo atžvilgiu svarbu toliau mažinti degimo variklių išmetamų
teršalų kiekį. Nepaisant NKJM direktyvoje ir vėlesniuose jos
pakeitimuose nustatytų ribinių verčių, NKJM sektorius
tampa santykinai vis didesnės aplinkos taršos, pirmiausia azoto
oksidais (NOx) ir kietosiomis dalelėmis (KD), šaltiniu. NKJM
sektoriuje išmetama apie 15 proc. Europos Sąjungoje išmetamo NOx ir 5 proc.
KD kiekio. Nors KD dalis turėtų mažėti, numatoma, kad NOx dalis 2020 m.
padidės iki beveik 20 proc. Dabartiniuose teisės aktuose numatyti
griežčiausi IV išmetamųjų teršalų ribojimo etapo
reikalavimai įsigalios 2014 m. Dabar aišku, kad reikėtų užtikrinti,
kad būtų nustatyta ilgalaikė NKJM sektoriuje išmetamų
teršalų mažinimo strategija, suderinta su bendrąja ES oro
kokybės politika ir gretimiems sektoriams taikomais teisės aktų
reikalavimais. Atsižvelgiant į tai, kad ES
įsteigtų variklių ir mechanizmų gamintojų veikla iš
esmės susijusi su eksportu, taip pat labai svarbu, kad
išmetamųjų teršalų reikalavimai, kai taikoma, būtų
rengiami atsižvelgiant į atitinkamus svarbiausiose
trečiųjų šalių rinkose, pvz., Jungtinėse Amerikos
Valstijose, taikomus reikalavimus. Be to, pateikus daugiau ilgalaikių
gairių dėl išmetamųjų teršalų reikalavimų, nei
šiuo metu yra nustatyta, padidėtų pramonės planavimo tikrumas
ir sektoriui būtų sudarytos sąlygos parengti reikiamų
investicijų į mokslinius tyrimus ir technologinę
plėtrą planus. Reglamentavimo trūkumai Nepaisant ankstesnių pastangų,
dabartiniuose teisės aktuose yra tam tikrų trūkumų. Reglamentuojamos
ne visos NKJM variklių kategorijos. Kadangi šie varikliai šiuo metu
nereglamentuojami, prarandama galimybė užtikrinti, kad tai būtų
labai naudinga aplinkai. Be to, kai gamintojas lyg ir turi pasirinkimą
įrengti į direktyvos taikymo sritį patenkantį arba šiuo
metu nereglamentuojamą variklį, kyla rizika, kad kai kurių
mechanizmų rinka bus iškraipyta. Pirmiausia dabartinė
reglamentavimo aplinka, atsižvelgiant į aplinkybes ir degalų
pasiūlą, galėtų paskatinti pereiti nuo CI prie SI variklių.
Šie faktai patvirtinti per atviras viešas konsultacijas gavus
suinteresuotųjų subjektų atsiliepimus. Nauji išmetamųjų teršalų ribojimo
etapai nustatyti 2004 m., iš dalies pakeitus direktyvą. Taigi tam
tikroms variklių kategorijoms taikomi išmetamųjų teršalų
reikalavimai, palyginti su technologijos pažanga ir naujausiais
pokyčiais kelių sektoriuje, tampa nebeaktualūs. Be to, per tą laiką padarytos
įtikinamos išvados dėl neigiamo dyzelinių variklių
išmetalų poveikio sveikatai ir pirmiausia dėl kietųjų
dalelių (t. y. dyzelio suodžių). Vienas iš svarbiausių
nustatytų faktų – esminis stebėto poveikio sveikatai veiksnys
yra dalelių dydis ir šią problemą galima spręsti tik
nustatant kietųjų dalelių skaičiumi grindžiamas ribines
vertes (t. y. dalelių skaičiaus (DS) ribinę vertę).
Ekspertai padarė išvadą, kad tinkama apsauga nuo šių
teršalų neužtikrinama net labiausiai ribojamais IV etapo lygiais.
Todėl, atsižvelgiant į kelių sektoriaus pokyčius, reikia
apsvarstyti galimybę svarbiausioms variklių kategorijoms taikyti
naują išmetamųjų teršalų kiekio ribojimo etapą (V
etapą), kuriuo atsižvelgiama ne tik į kietųjų dalelių
masės, bet ir į jų skaičiaus ribines vertes. Be to, šiuo metu taikomų išmetamųjų
teršalų ribinių verčių griežtumo požiūriu tarp tam
tikrų variklių kategorijų yra neatitikimų. Pirmiausia
nepakankamai ribojamos vidaus vandenų laivuose įrengtiems varikliams
taikomos išmetamųjų teršalų ribinės vertės, tad jas
reikia persvarstyti. Tai pasakytina ir apie pastovaus greičio
variklių, kurie sudaro didelę ne keliais judančių
mechanizmų variklių dalį, išmetalus: šiems varikliams taikomos
išmetamųjų teršalų ribinės vertės yra mažiau griežtos
už kintamo greičio varikliams taikomas vertes, ir tai gali paskatinti
gamintojus pereiti nuo kintamo greičio variklių prie pastovaus
greičio variklių, kurių aplinkosaugos standartai yra žemesnio
lygio. Šią padėtį reikėtų persvarstyti, nes techniniu
požiūriu nėra pagrįsta pastovaus greičio varikliams
nustatyti mažiau griežtas ribines vertes. Be to, šiuo metu taikomų išmetamųjų
teršalų ribinių verčių griežtumo atžvilgiu tarp tam
tikrų variklių kategorijų yra neatitikimų. Pirmiausia
vidaus vandenų laivuose įrengtiems varikliams taikomos
išmetamųjų teršalų ribinės vertės atrodo esančios
nepakankamai plataus užmojo ir jas reikia persvarstyti. Tai pasakytina ir apie
pastovaus greičio variklių, kurie sudaro didelę ne keliais
judančių mechanizmų variklių dalį, išmetalus: šiems
varikliams taikomos išmetamųjų teršalų ribinės vertės
yra mažiau griežtos už kintamo greičio varikliams taikomas vertes, ir tai
gali paskatinti gamintojus pereiti nuo kintamo greičio variklių prie
pastovaus greičio variklių, kurių aplinkosaugos standartai yra
žemesnio lygio. Šią padėtį reikėtų persvarstyti, nes
techniniu požiūriu nėra pagrįsta pastovaus greičio
varikliams nustatyti mažiau griežtas ribines vertes. Šiuo metu NKJM išmetamų teršalų
ribinės vertės tikrinamos laboratorinėmis sąlygomis, kai
tvirtinamas variklio tipas. Nors direktyvoje reikalaujama, kad
išmetamųjų teršalų kontrolės sistema tinkamai veiktų
tikromis sąlygomis, joje nėra jokios nuostatos, pagal kurią
reikėtų tikrinti, ar tinkamai prižiūrima išmetamųjų
teršalų kontrolės sistema iš tikrųjų tinkamai veikia. Gali
būti tikslinga numatyti priemones ir tikrinti, ar naudojama variklio
išmetamųjų teršalų kontrolės sistema direktyvoje
nustatytus reikalavimus atitinka nustatytą eksploatavimo
laiką, kaip jau daroma didelės galios kelių transporto
priemonių atveju. 2. Subsidiarumo analizė NKJM direktyvos 97/68/EB teisinis pagrindas yra
Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 114 straipsnis. Kadangi reikia iš dalies keisti esamus ES
teisės aktus, veiksmingai spręsti šiuos klausimus gali tik ES.
Taikomas subsidiarumo principas, nes politikos tikslų negalima pakankamai
pasiekti valstybių narių veiksmais. Europos Sąjungos veiksmai
būtini, nes reikia išvengti naujų kliūčių bendrajai
rinkai, būtent NKJM variklių srityje, taip pat dėl
tarpvalstybinio oro taršos pobūdžio. Ir nors pagrindinių oro
teršalų poveikis didžiausias prie jų šaltinio, poveikis oro kokybei
daromas ne tik vietos lygmeniu, todėl tarpvalstybinė tarša yra rimta
aplinkos problema, dėl kurios nacionaliniai sprendimai gali būti
neveiksmingi. Sprendžiant oro taršos problemą, reikia imtis bendrų ES
masto veiksmų. Nustačius išmetamųjų teršalų
ribines vertes ir tipo patvirtinimo procedūras nacionaliniu lygmeniu,
galėtų susidaryti 28 skirtingų sistemų derinys, kuris
būtų didelė kliūtis Sąjungos vidaus prekybai. Be to,
dėl to galėtų atsirasti didelė administracinė ir
finansinė našta gamintojams, veikiantiems daugiau nei vienoje rinkoje.
Todėl svarstomos iniciatyvos tikslų negalima pasiekti nesiimant
veiksmų ES lygmeniu. Pagaliau darnus požiūris ES lygmeniu
gamintojams ir galutiniams naudotojams turėtų būti ekonomiškai
efektyviausias būdas mažinti išmetamųjų teršalų kiekį. 3. Tikslai Svarbiausias NKJM direktyvos tikslas yra mažinti
ne keliais judančiuose mechanizmuose įrengiamų variklių
išmetamų dujinių teršalų ir kietųjų dalelių (NOx,
HC, PM, CO) kiekį. Šis tikslas taip pat yra pagrindinis peržiūros
tikslas. Išmetamos šiltnamio efektą sukeliančios
dujos (ŠESD) į NKJM direktyvos taikymo sritį šiuo metu
neįtrauktos. Taip yra daugiausia dėl to, kad direktyva pirmiausia
taikoma ne mechanizmams, kuriuose įrengti varikliai, bet variklių
išmetamų teršalų kiekiui. Vis dėlto, kadangi išmetamas ŠESD
kiekis labai priklauso nuo mechanizmų (pvz., masės, konstrukcijos ir
pan.) ir tikrojo eksploatavimo, vis dar reikia ieškoti tinkamiausio
teisėkūros būdo, kuriuo būtų galima geriausiai mažinti
išmetamą ŠESD kiekį. Todėl atliekant šią peržiūrą
į išmetamą ŠESD kiekį neatsižvelgiama. Konkretūs tikslai: sveikata ir aplinka: ·
apsaugoti žmonių sveikatą ir aplinką
toliau mažinant NKJM variklių išmetamų toksinių oro teršalų
(NOx, HC, PM, CO) kiekį, atsižvelgiant į ES oro kokybės politiką; ·
užtikrinti, kad ribinės NKJM išmetamų
teršalų vertės ir tipo patvirtinimo reikalavimai atitiktų
techninę pažangą ir kad jais būtų atsižvelgiama į
nustatytus reglamentavimo trūkumus; konkurencingumas: ·
užtikrinti tinkamą vidaus rinkos veikimą,
pirmiausia mažinant kliūtis vidaus ir išorės prekybai; ·
numatyti patikimas, ilgalaikes susijusių
ekonomikos sektorių reglamentavimo perspektyvas; ·
užkirsti kelią skaidymui norint išvengti
reglamentavimo, mažinant spaudimą valstybėms narėms ir kitoms
valdžios institucijoms, kad jos nustatytų NKJM naudojimo apribojimus; ·
skatinti techninę pažangą nustatant
ilgalaikes išmetamųjų teršalų ribinių verčių
gaires; ·
geriau suderinti reikalavimus su ne ES rinkoje,
pirmiausia Jungtinėse Amerikos Valstijose, nustatytomis taisyklėmis; atitiktis: ·
padėti valstybėms narėms laikytis ES
oro kokybės politikos reikalavimų, sudarant joms palankią
reglamentavimo aplinką; ·
padėti valstybėms narėms, regionams
ir miestams spręsti atitikties problemas vadinamosiose intensyvaus eismo
miestų zonose, kuriose spręsti oro kokybės problemas
pasirodė esą sunkiausia. 4. Politikos galimybės Apsvarstytos ir remiantis sąnaudų ir
naudos analize išsamiau išnagrinėtos šios galimybės: 1 galimybė. Įprastinės veiklos
scenarijus – taikyti esamus teisės aktus (pagrindinis scenarijus) Toliau būtų taikoma dabartinės
redakcijos NKJM direktyva ir po IV etapo, kuris įsigalios nuo 2014 m.,
naujas išmetamųjų teršalų ribojimo etapas nebūtų
nustatytas. Į dabartinę taikymo sritį nepatenkantys
variklių tipai ir toliau būtų nereglamentuojami, nebent
valstybės narės nuspręstų veikti pačios. 2 galimybė. Suderinti taikymo sritį
ir ribines vertes su JAV standartais Persvarstant direktyvą būtų
siekiama, jeigu įmanoma, suderinti reikalavimus su JAV Aplinkos apsaugos
agentūros (angl. EPA) standartais. Kadangi šiuo metu taikomi JAV EPA
standartai apskritai yra griežtesni už dabartinius ES standartus, taikant
šį požiūrį būtų išplečiama reglamentuojamų
variklių reikalavimų taikymo sritis ir nustatomos griežtesnės
išmetamųjų teršalų ribinės vertės. Nebūtų
siekiama suderinti reikalavimus, taikomus variklių kategorijoms,
kurių panašumo ES ir JAV ribinių verčių atitikties
požiūriu nustatyti neįmanoma arba kurioms JAV taikomi mažiau griežti
reikalavimai nei Europos Sąjungoje, būtent drezinų, kurios JAV
neišskiriamos kaip atskira kategorija, atveju. Vietoj to, siekiant užtikrinti
variklių kategorijų nuoseklumą, būtų taikomas
atitinkamo užmojo lygis. Taip pat svarbu pažymėti, kad ši galimybė
būtų taikoma ne kietųjų dalelių skaičiaus, bet
kietųjų dalelių masės ribinėms vertėms. 3 galimybė. Pereiti plataus užmojo
lygių, taikomų svarbiausiems išmetamųjų teršalų
šaltiniams kelių sektoriuje Daugiausia būtų atsižvelgiama į
didelės galios transporto priemonėms (t. y. sunkvežimiams ir
autobusams) taikomą išmetamųjų teršalų standartą Euro VI.
Konkrečiai būtų nustatytos kietųjų dalelių
skaičiaus ribinės vertės, kurios šiuo metu NKJM teisės
aktuose nenustatytos. Vis dėlto, apibrėžiant ribines vertes,
būtų atsižvelgiama į didelės galios transporto
priemonių ir NKJM techninius ir reglamentavimo skirtumus. Ribinių
verčių apibrėžties požiūriu šios galimybės užmojis yra
didesnis už 2 galimybės ir jos tikslas būtų darniai ir palyginti
panašiai sumažinti svarbiausių kategorijų variklių išmetamų
teršalų kiekį. Atsižvelgiant į sąnaudų ir naudos
analizės rezultatus, būtų galima numatyti šiokius tokius
skirtumus, atsižvelgiant į skirtingas galios klases. Dėl vidaus vandenų laivų transporto
sektoriaus variklių nagrinėtos dvi galimybės: pasirinkus 3A
galimybę būtų derinami reikalavimai su būsimais JAV
standartais, taikomais NOx ir HC, bet nustatomos išmetamo DS ribinės
vertės, o pasirinkus 3B galimybę papildomai būtų nustatyti
labai plataus užmojo išmetamo NOx ir HC kiekio mažinimo tikslai. Panašiai
nagrinėtos ir dvi geležinkelių taikmenims skirtos galimybės,
t. y. tik išmetamo DS ribinės vertės (3A galimybė) ir
išmetamo DS ribinės vertės kartu su griežtesnėmis ribinėmis
NOx ir (arba) HC vertėmis (3B galimybė). 4 galimybė. Didinti užmojus gerinant
stebėsenos nuostatas Pasirinkus šią galimybę, persvarstant
direktyvą būtų siekiama pagal 2 ir (arba) 3 galimybę
nustatytas griežtesnes ribines išmetamųjų teršalų vertes derinti
su geresnės stebėsenos nuostatomis. Šiomis nuostatomis daugiausia būtų
siekiama stebėti NKJM variklių eksploatacinį tinkamumą.
Eksploatacinis tinkamumas – variklio atitiktis tipo patvirtinimo
reikalavimams įprastu produkto eksploatavimo laikotarpiu. Dėl šios
priežasties parengti didelės galios transporto priemonių sektoriaus
teisės aktai, pagal kuriuos, taikant ribojamą ėminių
ėmimą, siekiama stebėti transporto priemonėse
įrengtų variklių išmetamų teršalų kiekį
variklių eksploatavimo laikotarpiu. Panaši tvarka būtų nustatoma
ne kelių sektoriuje. Tai taip pat būtų pirmas žingsnis siekiant
kontroliuoti tikruosius (vadinamuosius ne ciklo) išmetamuosius teršalus. Be to, siekiant gauti tikslesnės informacijos
apie konkretų NKJM variklių išmetamą šiltnamio efektą
sukeliančių dujų kiekį ir degalų sąnaudas,
ženklinant variklius būtų galima remtis informacija apie šiuos
išmetamuosius teršalus, siekiant geriau informuoti pirkėjus ir naudotojus.
Vėliau prireikus konkretaus variklių išmetamų šiltnamio
efektą sukeliančių dujų kiekio stebėsenos ir
ataskaitų teikimo rezultatais galėtų būti pasiremta
ateityje imantis tolesnių priemonių. 5. Poveikio vertinimas Atsižvelgiant į didelę NKJM sektoriaus
variklių ir taikmenų įvairovę, priimtiniausia galimybė
yra visų tirtų keturių politikos galimybių aspektų
derinimas. Taikant nustatytas priimtiniausias galimybes, būtų labai
mažinamas neigiamą poveikį sveikatai turinčių
išmetamųjų teršalų kiekis. Daugiausia dėmesio skiriama
išmetamo dyzelinių variklių kietųjų dalelių kiekio
mažinimui. Be to, bus labai sumažintas išmetamas NOx ir HC kiekis. Bendra numatoma priimtiniausių galimybių
nauda iki 2040 m. turėtų siekti 26 100–33 300 mln. EUR. Daugiausia sąnaudų pasirinkus
priimtiniausią galimybę patirs variklių ir mechanizmų
gamintojai (kūrimo, perprojektavimo ir gamybos sąnaudos), taip pat
galutiniai mechanizmų naudotojai (su papildomu degalų suvartojimu
susijusios veiklos sąnaudos, techninės priežiūros
sąnaudos). Bendros numatomos priimtiniausių
galimybių sąnaudos iki 2040 m. turėtų siekti 5 200–5 800 mln. EUR.
Nors iš sąnaudų ir naudos analizės
rezultatų matyti, kad galimybė būtų apskritai naudinga,
atkreiptinas dėmesys į tai, kad kai kurių variklių
kategorijų ir (arba) sektorių atveju reikia didelių
investicijų, kurių lygį reikia atidžiai įvertinti
atsižvelgiant į pagrindinių susijusių dalyvių finansavimo
pajėgumus. Nustatyta, kad didžiausios investicinės sąnaudos
tenka sektoriams ir (arba) kategorijoms, kurioms šiuo metu palyginti naudingi
žemesni išmetamųjų teršalų standartai, t. y. mažiems (19–37 kW
galios) dyzeliniams varikliams ir vidaus vandenų transporto sektoriuje
naudojamiems varikliams. 6. Galimybių palyginimas Darant prielaidą, kad visiems lyginamiesiems
kriterijams suteikiama vienoda reikšmė, 2 galimybę (suderinimas su
JAV taisyklėmis) priimtiniausia taikyti visiems SI varikliams, taip pat
mažiausiems ir didžiausiems CI varikliams. 3 galimybė (geresnis
suderinimas su kelių sektoriui taikomu užmojo lygiu) būtų
taikoma vidutinės galios intervale esantiems CI varikliams, kuriems priskiriama
daugiausia CI variklių. 3 galimybė taip pat tiktų drezinoms.
Šiuo atžvilgiu analizės rezultatuose nurodoma papildoma 3A galimybė.
Pasirinkus 1 galimybę (politikos nekeitimas) patenkinamas rezultatas
būtų gaunamas tik dėl dyzelinių lokomotyvų – NKJM
variklių rinkos dalies, kurios iki 2050 m. iš esmės visai
nebeliks. Remiantis analizės rezultatais, 2
galimybė ir 3A bei 3B galimybės turi pranašumų ir
trūkumų vidaus vandenų laivų (VVL) atveju, todėl
pasirinkti nėra paprasta. Vis dėlto, atsižvelgiant į tai, kad
pasirinkus 2 galimybę Europos Sąjungai labai svarbus klausimas
nebūtų sprendžiamas (t. y. nemažinamas neigiamas dalelių
dydžio poveikis sveikatai), šiame etape priimtiniausios lieka tik 3A ir 3B
galimybės. Pagaliau analizės rezultatai rodo, kad 4
galimybės gerinimo priemonės turėtų būti taikomos
tarpvalstybiniu mastu. Atsižvelgiant į didelę variklių ir
taikmenų įvairovę NKJM sektoriuje, jau spėliota, kad
priimtiniausia galimybė iš tikrųjų būtų visų
keturių politikos galimybių aspektų derinimas. Taip yra ir
dėl to, kad NKJM variklių kategorijos labai skiriasi atsižvelgiant
į numatomą būsimą jų kaip išmetamųjų
teršalų šaltinių reikšmę, technines būsimo
išmetamųjų teršalų mažinimo galimybes ir jau dabar jiems
taikomą teršalų mažinimo lygį arba reguliavimo griežtumą.
Priimtiniausiu galimybių deriniu būtų užtikrinama, kad į
šias aplinkybes ateityje būtų tinkamai atsižvelgiama teisės
aktuose dėl NKJM variklių išmetamų teršalų ir kartu būtų
didinamas reglamentavimo sistemos veiksmingumas ir nuoseklumas. 7. Stebėsena ir vertinimas Europos Komisija turi kelias priemones
stebėti, ar veiksmingai siekiama svarstomos iniciatyvos tikslų.
Svarbiausia iš jų yra valstybių narių susijusių valdžios
institucijų vykdoma rinkos priežiūra. Neatitiktis taip pat bus nustatoma
atsižvelgiant į Komisijai pateiktus skundus. Atliekant stebėseną
ir vertinimą taip pat vertingi išmetamųjų teršalų duomenys,
gaunami taikant variklio tipo patvirtinimo procedūrą, ypač jeigu
bus sukurta 6.4.3 punkte aprašyta duomenų bazė. NKJM teisės aktų techninė
peržiūra atlikta 2008 m.; atsižvelgiant į ją parengta
dabartinė iniciatyva. Tokią peržiūrą būtų galima
pakartoti praėjus keleriems metams po persvarstytų NKJM teisės
aktų įsigaliojimo, kai bus galima tikėtis gauti pakankamų
įrodymų apie dabartinės iniciatyvos poveikį. Ją
būtų galima atlikti praėjus penkeriems metams nuo naujų su
išmetamaisiais teršalais susijusių reikalavimų įsigaliojimo.