1. Įžanga

Šis poveikio vertinimas (PV) pateikiamas kartu su pasiūlymu dėl Reglamento dėl Sąjungos vizų kodekso (Vizų kodeksas) (nauja redakcija), kuris yra pagrindinė bendros vizų politikos teisinė priemonė, nes juo nustatomos suderintos prašymų išduoti vizą tvarkymo ir vizų išdavimo procedūros ir sąlygos. Pagal 2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (EB) Nr. 810/2009, nustatantį Bendrijos vizų kodeksą, (57 straipsnį) Komisija privalo pateikti Europos Parlamentui ir Tarybai jo taikymo vertinimo ataskaitą praėjus dvejiems metams nuo šio reglamento visų nuostatų taikymo pradžios (2011 m. balandžio 5 d.). Remdamasi šiuo vertinimu ji taip pat gali pateikti atitinkamus pasiūlymus Vizų kodeksą iš dalies pakeisti.

2. Problemos apibūdinimas

Šiame PV nustatytos trys probleminės sritys: 1) bendra procedūrų trukmė ir (tiesioginės bei netiesioginės) išlaidos, taip pat sudėtingas jų pobūdis; 2) nepakankama vizų tvarkymo geografinė aprėptis; 3) nėra vizos arba kito leidimo, kuriuo keliautojams būtų leidžiama būti Šengeno erdvėje ilgiau kaip 90 dienų per bet kurį 180 dienų laikotarpį.

1) Bendra procedūros trukmė (nuo prašymo bylos parengimo iki paso grąžinimo su arba be vizos) tikriausiai laikoma pagrindiniu atgrasomuoju veiksniu ir todėl prašymą išduoti vizą teikiantys asmenys ją labai kritikuoja. Kartu, Šengeno valstybių nuomone, nustatyti dabartiniai terminai jau dabar yra labai trumpi ir joms sunku jų laikytis. Dauguma keliautojų mano, kad bendra su prašymu išduoti vizą susijusių išlaidų suma taip pat kelia sunkumų (nebūtinai vizos mokestis, o netiesioginės išlaidos). Kita vertus, Šengeno valstybės teigia, kad tvarkydamos prašymus išduoti vizą klientams palankiu būdu daugeliu atveju turės skirti papildomų investicijų, kurių, jų vertinimu, jos negalėtų skirti biudžeto apribojimų laikotarpiu. Iš tiesų kai kurios Šengeno valstybės pažymi, kad šiuo metu vizos mokestis nepadengia net jų prašymų išduoti vizą tvarkymo administracinių sąnaudų. Prašymą išduoti vizą pateikiančių asmenų ir konsulatų interesai dėl šių klausimų aiškiai skiriasi, ir nepanašu, kad tai bus išspręsta ateityje. Kita vertus, dėl vis didesnio vizų prašymų skaičiaus atsiras daugiau trikdžių, o prašymą išduoti vizą pateikiantys asmenys bus dar labiau nepatenkinti vizų išdavimo procedūra.

Sudėtingiausios procedūros susijusios su reikalavimu pateikti prašymą asmeniškai (50 proc. viešųjų konsultacijų respondentų nuomone, ši pareiga kelia sunkumų), taip pat su kartu su kiekvienu prašymu teiktinų patvirtinamųjų dokumentų skaičiumi (ir suderinimo stoka). Komisija jau priėmė kelis įgyvendinimo sprendimus, nustatančius suderintus patvirtinamųjų dokumentų, kuriuos prašymą išduoti vizą pateikiantys asmenys turi pateikti įvairiose trečiosiose šalyse (ne ES šalyse), sąrašus, tačiau dažnai ir reguliariai keliaujantys prašymą išduoti vizą teikiantys asmenys ypač nepatenkinti, kad jiems netaikomas Vizų kodekse nustatytas procedūrų supaprastinimas (pirmiau nurodytų reikalavimų netaikymas).

Todėl svarbiausias šios probleminės srities veiksnys yra tai, kad tokios pačios procedūros taikomos visiems prašymą išduoti vizą teikiantiems asmenims, nepriklausomai nuo jų individualios padėties, nors Vizų kodeksu jau nustatytas teisinis pagrindas taikyti procedūrų supaprastinimą asmenims, kurie yra žinomi konsulatams. Tačiau konsulatai nepakankamai atskiria nežinomus prašymą išduoti vizą teikiančius asmenis nuo tų, kurie nėra pažeidę vizų režimo (dažnai ir (arba) reguliariai keliaujančių asmenų). Ši padėtis susiklostė (taip pat) ir dėl to, kad labai dažnai naudojamasi išorės paslaugų teikėjų ir komercinių tarpininkų paslaugomis: daugelyje vietų šių prašymą išduoti vizą pateikiančių asmenų atskirti neįmanoma praktiškai, nes paslaugų teikėjai ir komerciniai tarpininkai negali vertinti prašytojo padėties remdamiesi nepakankamai aiškiomis „sąžiningumo“ ir „patikimumo“ sąvokomis, dabar nustatytomis Vizų kodekse.

2) Per pastaruosius trejus metus padaryta pažanga užtikrinant geresnę prašymų išduoti vizą priėmimo ir tvarkymo geografinę aprėptį. Tačiau jeigu nėra vietų, kuriose priimami ir tvarkomi prašymai išduoti vizą, šių prašymų teikimas daugelyje trečiųjų šalių gali brangiai kainuoti ir užimti daug laiko. Visų pirma turi būti sumažintas skaičius atvejų, kai prašymą išduoti vizą pateikiantys asmenys turi keliauti į užsienį, kad galėtų pateikti prašymą, nes kompetentinga Šengeno valstybė neturi konsulato arba jai nėra atstovaujama atitinkamoje prašytojo gyvenamojoje šalyje. Yra apie 900 tokių „baltųjų dėmių“. Šalyse, kuriose visų arba daugumos Šengeno valstybių atstovybės yra sostinėse, atvykti į konsulatą arba pas išorės paslaugų teikėją gali būti sudėtinga, nes daugelis prašymą išduoti vizą teikiančių asmenų vis tiek turi įveikti didelį atstumą, kad galėtų atvykti. Taip yra besiformuojančiose turizmo rinkose tokiose šalyse, kaip Rusija, Kinija ir Indija. Be to, yra dar devynios trečiosios šalys, kurioms taikomas vizų reikalavimas, bet kuriose nėra Šengeno valstybių atstovybių, kurios priimtų ir (arba) tvarkytų prašymus išduoti vizą.

Kalbant apie projektus, kuriais siekiama sutelkti išteklius, padaryta labai menka pažanga. Vizų kodekse minimi paslaugų teikimas bendroje vietoje ir bendri prašymų išduoti vizą centrai praktiškai nėra naudojami, nors Komisija skatina tai daryti (ypač steigti bendrus prašymų išduoti vizą centrus). Tam yra įvairių priežasčių. Viena iš jų – teisinė problema: paslaugų teikimas bendroje vietoje ir bendri prašymų išduoti vizą centrai, apibūdinti Vizų kodekso 41 straipsnyje, neužtikrina lankstumo, būtino veiklos struktūroms steigti vietoje.

3) Yra kelios kategorijos trečiųjų šalių piliečių (tiek tų, kurie privalo turėti vizą, tiek kitų, kurie jos turėti neprivalo), kurie turi teisėtą priežastį ir poreikį keliauti Šengeno erdvėje ilgiau kaip 90 dienų per bet kurį 180 dienų laikotarpį ir nebūti laikomi imigrantais (t. y. jie neketina gyventi jokioje Šengeno valstybėje ilgiau kaip 90 dienų). Šių keliautojų pagrindinė savybė yra ta, kad jie keliauja po Europą / Šengeno erdvę. Galiojančioje teisinėje sistemoje nėra leidimo, kuris patenkintų šių keliautojų teisėtus poreikius ir (arba) leistų keliauti nustatytu maršrutu. Labiausiai šią ilgalaikę problemą kelia tiesioginių pasirodymų rengėjai. Kitų kategorijų keliautojai (pensininkai, verslo reikalais keliaujantys asmenys, studentai, tyrėjai) taip pat yra labai susidomėję galimybe judėti Šengeno erdvėje ilgiau kaip 90 dienų per bet kurį 180 dienų laikotarpį.

3. Subsidiarumo analizė

Panaikinus vidaus sienų kontrolę, be kita ko, reikalaujama vykdyti bendrą vizų politiką. Pagal SESV 77 straipsnio 2 dalies a punktą ES turi įgaliojimus ir net pareigą imtis priemonių, susijusių su bendra vizų ir kitų trumpalaikių leidimų gyventi politika. Trumpalaikių vizų tvarkymo taisyklės jau reglamentuojamos reglamentu, kuris yra tiesiogiai taikomas, t. y. Vizų kodeksu.

Poveikio vertinime apibūdintos problemos vargu ar išnyks, nes jos yra tiesiogiai susijusios su galiojančiomis Vizų kodekso nuostatomis. Tam tikros pažangos galima pasiekti užtikrinant tinkamą įgyvendinimą. Tačiau tam, kad keliautojams būtų nustatytas vienodas procedūrų supaprastinimas ir padaryta didelė pažanga didinant vizų tvarkymo geografinę aprėptį, reikia ES veiksmų, t. y. reikia peržiūrėti Vizų kodeksą.

Kalbant apie naują leidimą būti visoje Šengeno erdvėje ilgiau kaip 90 dienų per nustatytą 180 dienų laikotarpį, aišku, kad būtini veiksmai ES lygmeniu: bet koks leidimas, kuris galiotų visose Šengeno valstybėse, gali būti nustatytas tik ES lygmeniu. SESV 77 straipsniu Sąjungai suteikta teisė veikti trumpalaikių leidimų būti Šengeno erdvėje srityje, o SESV 79 straipsniu – teisė veikti vizų ir leidimų gyventi, susijusių su teisėtu gyvenimu ES valstybėse narėse, srityje (t. y. ilgiau kaip 3 mėnesius trunkančiam buvimui ES valstybėje narėje). Tai reiškia, kad ES taip pat turi kompetenciją nustatyti leidimą buvimui ilgiau kaip 90 dienų per bet kurį 180 dienų laikotarpį visoje Šengeno erdvėje.

4. Politikos tikslai

Bendrieji pasiūlymo politikos tikslai yra šie: skatinti ES ekonomikos augimą, užtikrinti didesnį suderinamumą su kitomis ES politikos sritimis ir išlaikyti Šengeno erdvės saugumą.

Konkretūs tikslai yra šie: siekti sukurti iš tiesų suderintą, tikrai bendrą vizų politiką, pritaikyti vizų išdavimo procedūras prie teisėtų keliautojų poreikių, padaryti vizų išdavimo procedūras veiksmingesnes supaprastinant taisykles.

Veiklos tikslai, atsižvelgiant į pirmiau išdėstytas problemas, yra šie: naudojantis Vizų informacinės sistemos (VIS) teikiamomis galimybėmis, užtikrinti privalomą procedūrų supaprastinimą gerai žinomiems keliautojams, padidinti ir racionalizuoti atstovavimą prašymų išduoti vizą priėmimo ir tvarkymo tikslais trečiosiose šalyse, sudaryti galimybes būti Šengeno erdvėje ilgiau kaip 90 dienų per 180 dienų laikotarpį.

5. Politikos galimybės

Šiam poveikio vertinimui buvo parengti šie politikos priemonių rinkiniai:

0 – Status quo politikos priemonių rinkinys. Galiojanti teisinė sistema lieka nepakitusi, o vykdoma veikla bus tęsiama.

A politikos priemonių rinkinys. Nereguliuojamojo pobūdžio priemonės. Kalbant apie 1 probleminę sritį, numatoma nustatyti kelias neprivalomas priemones, kuriomis bus siekiama geriau įgyvendinti Vizų kodeksą. Kalbant apie 2 probleminę sritį, Komisija ketina aktyviai remti finansavimo galimybes iš būsimo Vidaus saugumo fondo. Kalbant apie 3 probleminę sritį, kadangi ši problema atsirado dėl teisinės spragos, nereguliuojamojo pobūdžio priemonių nebuvo rengiama.

B–D politikos priemonių rinkinys. Šioms politikos galimybėms reikėtų reglamentavimo ES lygmeniu, kad būtų iš dalies pakeistas Vizų kodeksas. Politikos galimybės pagal užmojus (politinį įgyvendinamumą) sugrupuotos į tris rinkinius – mažiausią, vidutinį ir didžiausią.

1 probleminėje srityje pagal B politikos priemonių rinkinį (mažiausią) būtų nustatytas privalomas procedūrų supaprastinimas (t. y. būtų atsisakyta reikalavimo asmeniškai atvykti pateikti prašymą; būtų atsisakyta reikalavimo teikti tam tikrus patvirtinamuosius dokumentus) ir privalomas daugkartinių vizų išdavimas mažiausiai vieniems metams ir vėliau (po dviejų vienus metus galiojančių daugkartinių vizų) trejus metus galiojančių daugkartinių vizų išdavimas tiems prašymą išduoti vizą teikiantiems asmenims, kurie anksčiau teisėtai pasinaudojo bent trimis vizomis (per paskutinius 12 mėnesių iki prašymo pateikimo dienos), kurios yra užregistruotos VIS (dažnai keliaujantys asmenys). 2 probleminėje srityje pagal siūlomą galimybę būtų panaikintas Vizų kodekso 41 straipsnis (paslaugų teikimas bendroje vietoje, bendri prašymų išduoti vizą centrai) ir nustatyta bendra sąvoka „Šengeno vizų centras“, kuri realiau ir lanksčiau apibrėžtų tam tikras konsulinio bendradarbiavimo formas. 3 probleminėje srityje būtų nustatytas naujos rūšies leidimas, kuriuo tam tikrų kategorijų prašymą išduoti vizą teikiantiems asmenims (t. y. menininkams ir jų komandos nariams) būtų leidžiama būti Šengeno erdvėje ilgiau kaip 90 dienų, bet ne ilgiau kaip 360 dienų.

1 probleminėje srityje pagal C politikos priemonių rinkinį (vidutinį) numatoma nustatyti privalomą procedūrų supaprastinimą, panašų į numatytą pagal mažiausią politikos priemonių rinkinį, ir privalomą daugkartinių vizų, galiojančių mažiausiai trejus metus, o vėliau – penkerius metus, išdavimą. Be to, plačiau apibūdinti gavėjai: prašytojai, kurie prieš tai teisėtai pasinaudojo bent dviem vizomis, užregistruotomis VIS (reguliariai keliaujantys asmenys). 2 probleminėje srityje, be nustatytos lanksčios „Šengeno vizų centrų“ sąvokos, taip pat būtų nustatyta „privalomo atstovavimo“ sąvoka: kai Šengeno valstybė, kompetentinga tvarkyti prašymą išduoti vizą neturi atstovo arba jai neatstovaujama (pagal susitarimą) tam tikroje trečiojoje šalyje, bet kuri kita Šengeno valstybė, kuri turi atstovą toje šalyje, privalės tvarkyti prašymus išduoti vizą jos vardu. 3 probleminėje srityje, kaip ir mažiausiame rinkinyje, būtų nustatytas naujos rūšies leidimas, kuris būtų taikomas ne tik tam tikrų kategorijų trečiųjų šalių piliečiams, t. y. tiesioginius pasirodymus rengiančioms grupėms, bet taip pat ir visiems trečiųjų šalių piliečiams (t. y. taip pat ir asmenims), kurie gali įrodyti, kad turi teisėtą interesą keliauti Šengeno erdvėje ilgiau kaip 90 dienų.

Pagal D politikos priemonių rinkinį (didžiausią)  būtų išplėstas procedūrų supaprastinimas ir privalomas daugkartinių vizų išdavimas iš karto penkeriems metams daugumai prašytojų, reikalaujant, kad jie būtų teisėtai pasinaudoję tik viena viza, kuri buvo užregistruota VIS. 2 probleminėje srityje siekiant užtikrinti pakankamą prašymų išduoti vizą priėmimo ir (arba) tvarkymo aprėptį, Komisijos įgyvendinimo sprendimuose būtų apibrėžta, kaip turėtų atrodyti prašymų išduoti Šengeno vizą rinkimo tinklas trečiosiose šalyse atstovavimo susitarimų, bendradarbiavimo su išorės paslaugų teikėjais ir išteklių telkimu kitomis priemonėmis atžvilgiu. Galiausiai 3 probleminėje srityje būtų nustatytas tokios pačios rūšies leidimas kaip ir numatytasis pagal vidutinį priemonių rinkinį; dar platesnio užmojo priemonės laikomos labai nerealistiškomis.

6. Poveikio vertinimas

Procedūrų supaprastinimo ir ypač daugkartinių ilgalaikių vizų išdavimas gali padėti sumažinti konsulatams tenkančią administracinę naštą ir kartu labai supaprastinti tvarką keliautojams. Dar labiau didindamos Šengeno erdvės patrauklumą šios galimybės padidintų bendrą trečiųjų šalių piliečių, kuriems taikomas vizų reikalavimas, kelionių skaičių, o pastarųjų išlaidos darytų teigiamą poveikį ES ekonomikai. Kalbant apie 2 probleminę sritį, „privalomo atstovavimo“ sąvoka gerokai padidintų vizas išduodančių atstovų skaičių trečiosiose šalyse. Taip būtų užtikrintas konsulinis atstovavimas bet kurioje trečiojoje šalyje, kurioje yra bent vienas konsulatas, tvarkantis prašymus išduoti vizą. Tai susiję su maždaug 900 „baltųjų dėmių“ ir galėtų turėti teigiamą poveikį maždaug 100 000 prašymą išduoti vizą teikiančių asmenų, kurie galėtų teikti prašymus savo gyvenamosios vietos šalyje, užuot vykę į šalį, kurioje yra kompetentingos Šengeno valstybės atstovas ar jai yra atstovaujama. Galiausiai, nustačius naują leidimą visiems trečiųjų šalių piliečiams būti Šengeno erdvėje ilgiau kaip 90 dienų, tai turėtų įtakos maždaug 120 000 keliautojų, dėl kurių, kaip apskaičiuota, į Šengeno erdvėje būtų galima gauti apie 1 mlrd. EUR papildomų pajamų.

Kalbant apie numatomą finansinį ir ekonominį poveikį, išsamesnė informacija pateikiama 7 punkte.

7. Galimybių palyginimas

A politikos priemonių rinkinys turėtų tik nedidelį teigiamą poveikį sprendžiant problemas ir siekiant politikos tikslų. Todėl jis nelaikomas labai veiksmingu.

B, C ir D politikos priemonių rinkiniai padėtų laipsniškai spręsti problemas, siekti veiklos tikslų ir daryti teigiamą poveikį kelionėms ir išlaidoms Šengeno erdvėje. B politikos priemonių rinkinys yra mažiausiai efektyvus; jis iš dalies išspręstų nedidelės prašymą išduoti vizą teikiančių asmenų grupės problemas. C ir D rinkiniai yra beveik vienodai veiksmingi siekiant šių tikslų. Tikėtina ekonominė nauda yra didesnė D rinkinio atveju (daugiau kaip 3 mlrd. EUR per metus), bet ji kelia didesnę galimą saugumo riziką.

Kalbant apie veiksmingumą, nė vienas (-a) iš politikos priemonių rinkinių (galimybių) iš esmės nebūtų susijusi su didelėmis papildomomis išlaidomis[1]. Iš tiesų viena iš įvairių politikos galimybių varomųjų jėgų – padėti taupyti tiek Šengeno valstybių bei konsulatų, tiek prašymą išduoti vizą teikiančių asmenų lėšas. B, C ir D politikos priemonių rinkiniai palaipsniui padėtų prašytojams sutaupyti lėšų, daugiausia dėl to, kad būtų išduodama daugiau daugkartinių ilgalaikių vizų. Prašytojų požiūriu, D politikos priemonių rinkinys yra veiksmingiausias, o B politikos priemonių rinkinys – mažiausiai efektyvus. Kiekvieno rinkinio ekonominė nauda visai ES gerokai viršija atskirų Šengeno valstybių apskaičiuotas sąnaudas.

Toliau pateiktoje lentelėje apžvelgiamas  kiekvieno politikos priemonių rinkinio numatomas poveikis[2].

Politikos galimybė / Kriterijai || Nereguliuojamojo pobūdžio priemonių rinkinys (A) || Mažiausias reguliuojamojo pobūdžio priemonių rinkinys (B) || Vidutinis reguliuojamojo pobūdžio priemonių rinkinys (C) || Didžiausias reguliuojamojo pobūdžio priemonių rinkinys (D)

Efektyvumas || || || ||

Privalomas procedūrų supaprastinimas tam tikroms keliautojų kategorijoms || 1 || 2 || 3 || 4

Didesnis ir racionalesnis atstovavimas prašymų išduoti vizą priėmimo ir tvarkymo tikslais trečiosiose šalyse || 1 || 2 || 4 || 4

Galimybė būti Šengeno erdvėje ilgiau kaip 90 dienų per 180 dienų laikotarpį, remiantis naujos rūšies leidimu || 0 || 2 || 4 || 4

Poveikis Šengeno erdvės saugumui || 0 || 0 || -0,5 || -2

Ekonominė nauda – pajamos iš keliautojų išlaidų (mln. EUR per metus) || – || Apie 800 || Daugiau kaip 2 000 || Daugiau kaip 3 000

Remiamos darbo vietos (visos darbo dienos ekvivalentu) || – || Apie 20 000 || Apie 60 000 || Apie 80 000

Veiksmingumas || || || ||

Tiesioginės išlaidos, kurių nepatirs prašymą išduoti vizą teikiantys asmenys (mln. EUR per metus) || – || apie 50 || apie 200 || apie 300

Netiesioginės išlaidos, kurių nepatirs prašymą išduoti vizą teikiantys asmenys (mln. EUR per metus) || – || apie 120 || apie 500 || apie 800

Grynasis finansinis poveikis Šengeno valstybėms (mln. EUR per metus) || – || apie -1 || apie -5 || apie -9

Įgyvendinamumas || || || ||

Teisinis || Geras || Geras || Geras || Geras

Politinis || Geras || Tinkamas || Tinkamas || Prastas

Praktinis || Geras || Geras || Geras || Tinkamas

Kalbant apie 1 probleminę sritį (ilgos, sudėtingos ir brangios procedūros), vertinimo rezultatas dėl pasirinktinos galimybės yra neaiškus. Taip yra dėl to, kad labai didelis galimas D politikos priemonių rinkinio pasiūlymo ekonominis poveikis vis dėlto yra susijęs su galima didesne saugumo rizika. Vidutinio politikos priemonių rinkinio (C) pasiūlymas susijęs su maža grėsme saugumui, bet galimas jo ekonominis poveikis yra beveik 1 mlrd. EUR mažesnis. Kalbant apie 2 probleminę sritį (geografinė aprėptis) ir 3 probleminę sritį (naujos rūšies leidimas), teikiama pirmenybė nustatytoms vidutinio politikos priemonių rinkinio galimybėms (naujos sąvokos „Šengeno vizų centras“ diegimas ir privalomas atstovavimas, kurie susiję su 2 problemine sritimi; naujas leidimas visiems trečiųjų šalių piliečiams būti Šengeno erdvėje ilgiau kaip 90 dienų, kuris susijęs su 3 problemine sritimi).

8. Stebėsena ir vertinimas

Praėjus trejiems metams nuo nauja redakcija išdėstyto Vizų kodekso įsigaliojimo Komisija pateiks vertinimo ataskaitą.

[1]               Viena išimtis – politika, susijusi su vizų tvarkymo geografine aprėptimi.

[2]               0 – jokio poveikio; 0–1 – nedidelis poveikis, jei toks apskritai būtų; 2 – vidutinis poveikis; 3 – didelis poveikis; 4 – labai didelis poveikis. Įvertinimas yra neigiamas (-), jeigu poveikis neigiamas.