KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS

POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA

pridedama prie dokumento

Pasiūlymas

Tarybos reglamentas dėl Europos prokuratūros įsteigimo

1. Problemos apibūdinimas

1.1. Esamų priemonių ribos

Nesant Europos priverstinio vykdymo struktūros, priverstinio vykdymo veiksmams trūkstant tęstinumo ir nesant pamatinės bendros Europos baudžiamojo persekiojimo politikos, priverstinis vykdymas neretai yra prastas arba turi trūkumų. Nors ES finansiniams interesams kenkiantys nusikaltimai tikrai yra europiniai nusikaltimai, pagal esamą institucinę ir teisės aktų sistemą priverstinio vykdymo tvarka yra nenuosekli ir grindžiama beveik vien nacionaliniais veiksmais.

Be to, nors Eurojustas ir Europolas gali padėti – ir padeda – valstybėms narėms spręsti šias bylas, nė viena iš šių organizacijų negali išspręsti visų nustatytų problemų, visų pirma todėl, kad jos negali vadovauti nacionaliniams tyrimams ir baudžiamajam persekiojimui. Nors OLAF yra svarbi ES lygmens kovos su sukčiavimu ir pažeidimais dalyvė, jos veikla apribota administraciniais tyrimais ir jų rezultatų pateikimu nacionalinėms institucijoms, kurios gali nuspręsti baudžiamosios teisės srityje nesiimti jokių įgyvendinimo veiksmų.

Esamų ir numatomų priemonių, įskaitant Komisijos kovos su sukčiavimu strategiją (KSS) ir Eurojusto, Europolo bei OLAF reformas, nepakanka šioms problemoms išspręsti, net jei ir būtų kiek įmanoma išnaudotos visos Sutartyje numatytos galimybės.

1.2. Mažai tyrimų, baudžiamojo persekiojimo ir atgrasymo

Paprastai daugelio valstybių narių institucijos patraukimą baudžiamojon atsakomybėn už nusikaltimus ES biudžetui laiko antrinės svarbos dalyku. Kadangi nėra ES finansiniams interesams kenkiančių tarpvalstybinių nusikaltimų tyrimo ir baudžiamojo persekiojimo ES organizacijos, nacionalinių teisėsaugos institucijų pastangos tebėra fragmentiškos.  

Šiuo metu nacionalinio ir Europos lygmens informacijos mainai ir koordinavimas yra nepakankami, kad būtų galima veiksmingai patraukti baudžiamojon atsakomybėn už ES finansiniams interesams kenkiančius nusikaltimus. Įvairiais lygmenimis ir tarp įvairių institucijų atsiranda koordinavimo, bendradarbiavimo ir informacijos mainų kliūčių, labai trukdančių veiksmingai tirti ES finansiniams interesams kenkiančius nusikaltimus ir vykdyti baudžiamąjį persekiojimą už juos.

Iš nusikaltėlių susigrąžinama tik labai nedaug visų sukčiaujant užvaldytų lėšų – mažiau kaip 10 proc. Todėl esamos priverstinio vykdymo sistemos atgrasomasis poveikis yra nepakankamas.

Nėra centrinės įstaigos, kuri galėtų naikinti šias kliūtis ir užtikrinti tyrimo ir baudžiamojo persekiojimo proceso tęstinumą.

2. Teisė imtis veiksmų, subsidiarumas ir pagrindinės teisės

2.1. Teisinis pagrindas

SESV 86 straipsnyje nurodyta, kad Europos prokuratūrai reikės kovoti su nusikaltimais ES finansiniams interesams, ji turi būti įsteigta „Eurojust pagrindu“ ir bus atsakinga už šių nusikaltimų tyrimą, vykdytojų patraukimą baudžiamojon atsakomybėn ir perdavimą teismui. SESV 86 straipsnyje taip pat nurodyta speciali teisėkūros procedūra Europos prokuratūrai įsteigti – Tarybai reikia šį sprendimą priimti vienbalsiai, prieš tai gavus Europos Parlamento pritarimą.

2.2. Subsidiarumas ir būtinybė ES imtis veiksmų

Šiuo metu valstybių narių tyrimo ir baudžiamojo persekiojimo institucijos negali pasiekti lygiaverčio apsaugos ir priverstinio vykdymo lygio. Kadangi ES gali geriausiai apsaugoti savo pačios finansinius interesus, atsižvelgiant į šioje srityje taikomas konkrečias ES taisykles, ji taip pat gali geriausiai užtikrinti baudžiamąjį persekiojimą už nusikaltimus šiems interesams. 

3. Tikslai

Tikslai:

Bendrieji tikslai || · Padėti stiprinti Sąjungos finansinių interesų apsaugą ir toliau plėtoti teisingumo erdvę, didinti ES įmonių ir piliečių pasitikėjimą Sąjungos institucijomis, kartu paisant visų pagrindinių Chartijoje įtvirtintų teisių.

Specialieji / veiklos tikslai || · Sukurti darnią europinę ES finansiniams interesams kenkiančių nusikaltimų tyrimo ir baudžiamojo persekiojimo sistemą; · užtikrinti veiksmingesnį ir rezultatyvesnį ES finansiniams interesams kenkiančių nusikaltimų tyrimą ir baudžiamąjį persekiojimą; · padidinti baudžiamojo persekiojimo atvejų skaičių, kad būtų nuteisiama daugiau asmenų ir susigrąžinama daugiau sukčiaujant gautų Sąjungos lėšų; · užtikrinti Europos ir nacionalinių kompetentingų institucijų glaudų bendradarbiavimą ir veiksmingus informacijos mainus; · labiau atgrasyti nuo ES finansiniams interesams kenkiančių nusikaltimų darymo.

4. Politikos galimybės ir jų poveikis

Galimybės nesteigiant Europos prokuratūros

4.1. 1 politikos galimybė. Bazinis scenarijus: nekeisti politikos

ES lygmeniu nebūtų imtasi jokių naujų veiksmų. Baudžiamasis persekiojimas už ES finansiniams interesams kenkiančius nusikaltimus ir toliau būtų vykdomas tik nacionaliniu lygmeniu. 

4.2. 2 politikos galimybė. Jokių naujų ES lygmens reguliavimo veiksmų

ES lygmeniu nebūtų imtasi jokių teisėkūros veiksmų ir nebūtų steigiama jokių naujų įstaigų. Tačiau nacionaliniai ir Sąjungos lygmens kovos su atitinkamais nusikaltimais veiksmai būtų stiprinami ne teisėkūros priemonėmis.

4.3. 3 politikos galimybė. Eurojusto galių didinimas

Pagal šią galimybę Eurojustui būtų suteikti nauji įgaliojimai pradėti tyrimus visoje Sąjungoje. Eurojustas ir jo nacionaliniai nariai pagal SESV 85 straipsnį turėtų teisę duoti privalomus nurodymus nacionalinėms baudžiamojo persekiojimo tarnyboms pradėti tyrimus ir siūlyti pradėti baudžiamąjį persekiojimą valstybėse narėse.

Galimybės įsteigti Europos prokuratūrą

4.4. 4a politikos galimybė. Europos prokuratūros įsteigimas Eurojusto sistemoje 

Pasinaudojus šia galimybe Eurojuste būtų įsteigtas centrinis Europos prokuratūros padalinys ir Eurojustas taptų Europos prokuratūros kontroliuojančiąja struktūra, t. y. „patronuojančiąja agentūra“. Europos prokuratūros padalinys turėtų išimtinę jurisdikciją byloms, susijusioms su ES finansiniais interesais, o jį sudarytų finansinių nusikaltimų srityje besispecializuojantys prokurorai ir tyrėjai.

4.5. 4b politikos galimybė. Europos prokuratūros kaip kolegijos įsteigimas

Panašiai kaip ir Eurojustas, Europos prokuratūra veiktų kaip valstybių narių skiriamų nacionalinių narių kolegija, tačiau nariams būtų suteikti aiškesni ir didesni įgaliojimai. Europos prokuratūros kolegija priimtų daugumą sprendimų dėl ES finansiniams interesams kenkiančių nusikaltimų tyrimo ir baudžiamojo persekiojimo visoje ES.

4.6. 4c politikos galimybė. Decentralizuotos Europos prokuratūros įsteigimas

Pagal šią galimybę Europos prokuratūrą sudarytų centrinė ES prokuratūros tarnyba, kuriai padėtų valstybėse narėse esantys Europos deleguotieji prokurorai, kurie būtų integruoti į nacionalines sistemas ir pagal nacionalinę teisę turėtų visus baudžiamojo persekiojimo įgaliojimus. Centrinis biuras hierarchiškai galėtų duoti Europos deleguotiesiems prokurorams nurodymus. Europos prokuratūra, atlikdama savo užduotis, bendradarbiautų su nacionalinėmis policijos ir baudžiamojo persekiojimo tarnybomis ir būtų atsakinga už bylų perdavimą teismui.  

4.7. 4d politikos galimybė. Centralizuotos Europos prokuratūros įsteigimas

Pagal šią galimybę būtų sukurta centrinė Europos prokuratūra, teisiškai ir praktiškai visiškai įgaliota atlikti atitinkamų nusikaltimų tyrimus ir vykdyti baudžiamąjį persekiojimą, ir ji nepriklausytų nuo nacionalinių baudžiamojo persekiojimo tarnybų. 

4.8. 4a–4d politikos galimybių horizontalūs aspektai

1.1.1. Europos prokuratūros ir Eurojusto bendradarbiavimas

Pagal visas keturias galimybes, kuriomis numatyta įsteigti Europos prokuratūrą, reikėtų išspręsti esminį jos santykio su Eurojustu klausimą. Visais atvejais turėtų būti numatytas dalijimasis administracinėmis ir funkcinėmis paslaugomis.  

1.1.2. OLAF išteklių panaudojimas Europos prokuratūrai įsteigti

Europos prokuratūrai įsteigti būtų panaudota dalis OLAF išteklių, atsižvelgiant į šios tarnybos patirtį atliekant tyrimus. 

1.1.3. Bendradarbiavimas su trečiosiomis šalimis

Pagal skirtingas Europos prokuratūros įsteigimo galimybes taip pat reikės atsižvelgti į tai, kad Europos prokuratūrai reikės bendradarbiauti su trečiųjų šalių institucijomis. Tačiau įvairių galimybių skirtumai šiuo klausimu nėra esminiai ir neturėtų paveikti galutinio jų pasirinkimo.

5. Politikos galimybių vertinimas

5.1. Esama padėtis (1 politikos galimybė). Bazinis scenarijus

Numatomas poveikis

Politikos tikslų pasiekimo veiksmingumas || Nedidelis. Nėra pagrindo tikėtis, kad silpnos paskatos ir neretai riboti nacionaliniai gebėjimai nagrinėti sudėtingas ES sukčiavimo bylas pagerės nesiėmus lemiamų taisomųjų priemonių.

Poveikis pagrindinėms teisėms || Joks. Pagrindinės teisės nebus paveiktos. Pagrindinių teisių chartija bus taikoma tik jeigu tai bus susiję su ES teise, pavyzdžiui, pagal Europos arešto orderio sistemą.

Įvykdomumas || Didelis

Poveikis valstybių narių teisinėms sistemoms || Joks. Bazinis scenarijus – tai mažiausiai iš visų intervencinė galimybė.

Poveikis esamoms Sąjungos institucijoms || Joks

Sąnaudos || Jokių

Nauda || Labai maža

5.2. Jokių naujų reguliavimo veiksmų ES lygmeniu (2 politikos galimybė)

Numatomas poveikis

Politikos tikslų pasiekimo veiksmingumas || Nedidelis. Šia galimybe būtų šiek tiek prisidėta prie nuoseklesnės atitinkamų nusikaltimų tyrimo ir baudžiamojo persekiojimo europinės sistemos kūrimo ir taip galbūt sustiprintas atgrasomasis teisėsaugos poveikis. Tačiau šis indėlis būtų ribotas.

Poveikis pagrindinėms teisėms || Nedidelis. Pagal šią galimybę pagrindinės teisės a priori bus mažai paveiktos.

Įvykdomumas || Vidutinis. Galimybę bus sunku praktiškai įgyvendinti, nes jai reikia daugybės įvairių sričių pastangų.

Poveikis valstybių narių teisinėms sistemoms || Nedidelis. Geriau panaudojus Sąjungos įstaigų ir STP priemones bei panašias teismų bendradarbiavimo priemones valstybėse narėse būtų padarytas tam tikras teigiamas poveikis.

Poveikis esamoms Sąjungos institucijoms || Nedidelis. Galima tikėtis riboto poveikio Eurojusto ir OLAF veiklai.

Sąnaudos[1] || Nedidelės. Šios galimybės sąnaudos būtų maždaug 35 mln. EUR[2].

Nauda || Skaičiuojama, kad padidėjusio susigrąžinimo ir atgrasymo pagal šią galimybę nauda būtų maždaug 265 mln. EUR.

5.3. Stipresnis Eurojustas (3 politikos galimybė)

Numatomas poveikis

Politikos tikslų pasiekimo veiksmingumas || Nedidelis. Atitinkamų nusikaltimų tyrimas ir baudžiamasis persekiojimas tik vos sustiprėtų, nes Eurojustas ir toliau neturėtų įgaliojimų nacionalinio baudžiamojo persekiojimo atžvilgiu.

Poveikis pagrindinėms teisėms || Nedidelis. Pagrindinės teisės pagal šią galimybę būtų nedaug paveiktos. 

Įvykdomumas || Didelis. Ši galimybė bus iš esmės paremta esamomis institucijomis ir atitinkamais Sąjungos teisės aktais.

Poveikis valstybių narių teisinėms sistemoms || Nuo nedidelio iki vidutinio. Eurojustas turėtų įgaliojimus pradėti tyrimus ir siūlyti vykdyti baudžiamąjį persekiojimą, tačiau pats teismo procesas ir toliau liktų išimtinai nacionalinis.

Poveikis esamoms Sąjungos institucijoms || Nuo nedidelio iki vidutinio. Eurojustas pagal šią galimybę įgytų kai kuriuos papildomus įgaliojimus, tačiau ir toliau būtų iš nacionalinių narių sudaryta Europos įstaiga.

Sąnaudos || Vidutinės. Pagal šią galimybę sąnaudos sudarytų maždaug 50 mln. EUR.

Nauda || Didesnio susigrąžinimo ir atgrasymo nauda pagal šią galimybę būtų maždaug 400 mln. EUR.

5.4. Europos prokuratūros padalinio įsteigimas Eurojuste (4a politikos galimybė)

Numatomas poveikis

Politikos tikslų pasiekimo veiksmingumas || Vidutinis. Esami nacionaliniai prioritetai vis dar galėtų būti svarbesni už Europos prokuratūros padalinio prioritetus.

Poveikis pagrindinėms teisėms || Nedidelis. Kaip ir pagal 3 galimybę, esant teismo kontrolės būtinybei, kaip ir pagal 4b–4d galimybes.

Įvykdomumas || Šios galimybės politinis pagrįstumas ribotas, nes interesų konfliktai ir Europos prokuratūros padalinio ir Eurojusto darbo kultūros skirtumai galėtų paveikti šios galimybės veiksmingumą.

Poveikis valstybių narių teisinėms sistemoms || Vidutinis. Valstybėms narėms tektų pritaikyti savo sistemas prie naujos Europos prokuratūros ar naujo Eurojusto, kuriems būtų suteikti tam tikri tiesioginiai įgaliojimai.  

Poveikis esamoms Sąjungos institucijoms || Nuo vidutinio iki didelio. Eurojustui reikėtų sukurti naują administracinį subjektą ir užtikrinti, kad jis galėtų naudotis Eurojusto administracinėmis struktūromis.

Sąnaudos || Vidutinės. Šios galimybės sąnaudos būtų maždaug 40 mln. EUR.

Nauda || Skaičiuojama, kad didesnio susigrąžinimo ir atgrasymo nauda pagal šią galimybę būtų maždaug 500 mln. EUR.

5.5. Europos prokuratūra kaip kolegija (4b politikos galimybė)

Numatomas poveikis

Politikos tikslų pasiekimo veiksmingumas || Nuo nedidelio iki vidutinio. Su Europos prokuratūros kaip kolegijos struktūra susiję trūkumai nustelbtų daugumą naudingų aspektų.

Poveikis pagrindinėms teisėms || Vidutinis. Geresnis koordinavimas ir bendradarbiavimas galbūt galėtų šiek tiek paveikti asmens duomenų apsaugą.

Įvykdomumas || Vidutinis. Kolegijos, kuri vadovautų tyrimams ir juos koordinuotų bei priimtų sprendimus pradėti baudžiamąjį persekiojimą, centrinio biuro įsteigimas turėtų neigiamą poveikį šios galimybės įvykdomumui.

Poveikis valstybių narių teisinėms sistemoms || Vidutinis. Valstybėms narėms tektų pritaikyti savo sistemas prie naujosios Europos prokuratūros kompetencijos, kad ši vadovautų nacionalinei teisėsaugai ir baudžiamojo persekiojimo institucijoms bei dalyvautų nacionaliniuose teismo procesuose.

Poveikis esamoms Sąjungos institucijoms || Nuo vidutinio iki didelio. Ši galimybė turėtų ribotą poveikį Eurojustui. Likusios OLAF dalys išlaikytų savo kompetenciją vykdyti kai kurias administracines funkcijas. 

Sąnaudos || Nedidelės. Pagal šią galimybę sąnaudos būtų maždaug 70 mln. EUR[3].

Nauda || Vidutinė. Skaičiuojama, kad didesnio susigrąžinimo ir atgrasymo nauda pagal šią galimybę būtų maždaug 500 mln. EUR.     

5.6. Decentralizuotai hierarchiškai organizuota Europos prokuratūra (4c politikos galimybė)

Numatomas poveikis

Politikos tikslų pasiekimo veiksmingumas || Didelis. Ši galimybė reiškia, kad būtų įsteigta specializuota įstaiga, koordinuotai ir integruotai atliekanti tyrimus ir vykdanti baudžiamąjį persekiojimą.

Poveikis pagrindinėms teisėms || Vidutinis. Geresnis koordinavimas ir bendradarbiavimas galbūt galėtų šiek tiek paveikti asmens duomenų apsaugą.

Įvykdomumas || Nuo vidutinio iki didelio. Konsultacijos su suinteresuotaisiais subjektais patvirtina, kad ši galimybė turėtų būti įvykdoma.

Poveikis valstybių narių teisinėms sistemoms || Vidutinis. Valstybėms narėms reikėtų pritaikyti savo sistemas prie naujosios Europos prokuratūros kompetencijos vadovauti nacionalinei teisėsaugai ir baudžiamojo persekiojimo institucijoms bei dalyvauti nacionaliniuose teismo procesuose.

Poveikis esamoms Sąjungos institucijoms || Nuo vidutinio iki didelio. Ši galimybė turėtų ribotą poveikį Eurojustui. Sumažinta OLAF išlaikytų savo kompetenciją vykdyti kai kurias administracines funkcijas. 

Sąnaudos || Vidutinės. Šios galimybės sąnaudos būtų maždaug 370 mln. EUR.

Nauda || Skaičiuojama, kad padidėjusio susigrąžinimo ir atgrasymo nauda pagal šią galimybę būtų maždaug 3 200 mln. EUR.     

5.7. Centralizuotai hierarchiškai organizuota Europos prokuratūra (4d politikos galimybė)

Numatomas poveikis

Politikos tikslų pasiekimo veiksmingumas || Didelis. Europos prokuratūrai būtų suteikti įgaliojimai kontroliuoti tyrimus ir jiems vadovauti.

Poveikis pagrindinėms teisėms || Nuo vidutinio iki didelio. Šiuo atveju taikoma 4c galimybei atlikta analizė.  

Įvykdomumas || Vidutinis. Ši galimybė reikštų labai svarbius valstybių narių administracinės ir teismų sistemos pokyčius.

Poveikis valstybių narių teisinėms sistemoms || Didelis. Valstybėms narėms reikėtų pritaikyti savo sistemas prie naujos išorės įstaigos, tiesiogiai dalyvausiančios nacionaliniuose teismuose.

Poveikis esamoms Sąjungos institucijoms || Didelis. Toks pat, kaip ir 4b ir 4c galimybių.

Sąnaudos || Nuo vidutinių iki didelių. Pagal šią galimybę sąnaudos sudarytų maždaug 820 mln. EUR.

Nauda || Skaičiuojama, kad didesnio susigrąžinimo ir atgrasymo nauda pagal šią galimybę būtų maždaug 2 900 mln. EUR.

5.8. Horizontalūs klausimai

1.1.4. Europos prokuratūros bendradarbiavimas su Eurojustu

Eurojusto administracinių ir pagalbos tarnybų dalijimasis su Europos prokuratūra jų pačių naudai atrodo ne tik būtinas, bet ir įgyvendinamas. 

1.1.5. OLAF išteklių panaudojimas Europos prokuratūros centriniam biurui įsteigti. Poveikis

Dalis esamų OLAF išteklių būtų panaudota centriniam Europos prokuratūros biurui įsteigti. Tačiau turi būti toliau vykdomos kai kurios OLAF administracinių tyrimų funkcijos, kurios nėra baudžiamojo pobūdžio. 

1.1.6. Bendradarbiavimas su trečiosiomis šalimis

Kaip nurodyta pirmiau, galimybių skirtumas šiuo atžvilgiu nesudaro pagrindo taikyti šio kriterijaus kaip lemiančio skirtingų galimybių pasirinkimą.

6. Lyginamasis vertinimas

Tikslai / sąnaudos || 1 politikos galimybė || 2 politikos galimybė || 3 politikos galimybė || 4a politikos galimybė || 4b politikos galimybė || 4c politikos galimybė || 4d politikos galimybė

Politikos tikslų pasiekimas || Nedidelis || Nedidelis || Vidutinis || Vidutinis || Vidutinis || Didelis || Didelis

Grynoji metinė nauda[4] || Jokio esminio poveikio || 25 mln. EUR || 35 mln. EUR || 50 mln. EUR || 50 mln. EUR || 315 mln. EUR || 250 mln. EUR

Efektyvumas sąnaudų požiūriu[5] || – || Nedidelis || Vidutinis || Vidutinis || Vidutinis || Didelis || Vidutinis

Poveikis pagrindinėms teisėms || – || Nedidelis || Nedidelis || Nedidelis || Nuo vidutinio iki didelio || Nuo vidutinio iki didelio || Nuo vidutinio iki didelio

Įvykdomumas || Didelis || Didelis || Didelis || Vidutinis || Vidutinis || Nuo vidutinio iki didelio || Vidutinis

Poveikis esamoms Sąjungos institucijoms || – || Labai nedidelis || Nuo nedidelio iki vidutinio || Nuo vidutinio iki didelio || Nuo vidutinio iki didelio || Nuo vidutinio iki didelio || Didelis

Poveikis valstybių narių teisinėms sistemoms || – || – || Nedidelis || Vidutinis || Vidutinis || Vidutinis || Didelis

7. Tvirtesnis bendradarbiavimas

Kaip nurodyta pirmiau, Sutartyje numatyta galimybė įsteigti Europos prokuratūrą naudojantis tvirtesniu bendradarbiavimu, jeigu Tarybai nepavyktų vienbalsiai priimti sprendimo. Šiame poveikio vertinime išsamiai nenagrinėjama, kokį poveikį įvairios galimybės turėtų taikant skirtingą teisėkūros procedūrą. 

8. Stebėsena ir vertinimas

Praėjus 2–4 metams nuo tos dienos, kai bus baigta steigti Europos prokuratūrą, Komisija numato atlikti specialų statistinį tyrimą. Šiuo tyrimu visų pirma turėtų būti išanalizuotas Europos prokuratūros bylų skaičius ir su jos veikla susijusios sumos. 

[1]               Visos sąnaudos ir nauda išreikšta sukaupta esama verte (2012 m. kainomis) per 20 metų laikotarpį.

[2]               Daugiau informacijos apie sąnaudų apskaičiavimą pateikta Poveikio vertinimo 4 priede.

[3]               Dėl sąnaudų ir naudos apskaičiavimo žr. Poveikio vertinimo 4 priedą.

[4]               Daugiau informacijos pateikta 4 priede.

[5]               Rodo konkrečios galimybės sąnaudų ir naudos analizės rezultatus.