2008/0243 (COD)

KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 294 straipsnio 6 dalį dėl

Tarybos pozicijos dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo išdėstomi valstybės narės, atsakingos už trečiosios šalies piliečio arba asmens be pilietybės vienoje iš valstybių narių pateikto tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą, nustatymo kriterijai ir mechanizmai, pasiūlymo priėmimo

1.           Pagrindiniai faktai

Pasiūlymo perdavimo Europos Parlamentui ir Tarybai data (dokumentas COM(2008) 820 galutinis/2 – 2008/0243 COD)) || 2008 m. gruodžio 6 d.

Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto bei Regionų komiteto nuomonės pateikimo data || atitinkamai 2009 m. birželio ir spalio mėn.

Per pirmąjį svarstymą priimtos Europos Parlamento pozicijos data || 2009 m. gegužės 6 d.

Numatyta Tarybos pozicijos priėmimo data (dokumentas COM(2008) 820 galutinis/2 – 2008/0243 COD)) || 2013 m. birželio 7 d.

2.           Komisijos pasiūlymo tikslas

Iš dalies keičiamas 2003 m. Dublino reglamentas, kuriuo nustatomi valstybės narės, atsakingos už trečiosios šalies piliečio vienoje iš valstybių narių pateikto prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, nustatymo kriterijai ir mechanizmai, pasiūlymu siekiama padidinti sistemos veiksmingumą ir užtikrinti, kad taikant atsakomybės nustatymo procedūrą būtų visapusiškai atsižvelgiama į tarptautinės apsaugos prašytojų poreikius. Be to, juo siekiama atsižvelgti į atvejus, kai valstybių narių priėmimo ir prieglobsčio sistemoms tenka ypatingas krūvis, taip pat atvejus, kai tarptautinės apsaugos prašytojams užtikrinama netinkamo lygio apsauga.

3.           Pastabos dėl Tarybos pozicijos

2008 m. gruodžio mėn. Komisija pateikė iš dalies pakeistą pasiūlymą, o Europos Parlamentas ir Taryba 2012 m. liepos mėn. politiniu lygmeniu priėmė bendrąją poziciją dėl esminių reglamento projekto nuostatų. COREPER bendrąją poziciją neoficialiai patvirtino 2012 m. liepos 18 d., o LIBE komitetas tai padarė 2012 m. rugsėjo 19 d. preliminariu balsavimu. Lapkričio 14 d. pasiektas susitarimas dėl Dublino reglamento deleguotųjų ir įgyvendinimo aktų. LIBE komitetas jį patvirtino 2012 m. lapkričio 27 d. preliminariu balsavimu.

Lapkričio 27 d. COREPER patvirtino bendrąją poziciją dėl viso Dublino reglamento.

Lapkričio 30 d. LIBE komiteto pirmininkas Tarybos pirmininkui išsiuntė raštą. Jame nurodyta, kad jeigu Taryba per ateinantį EP plenarinį posėdį oficialiai perduos tekstą kaip sutarta, jis rekomenduos LIBE komiteto nariams, o vėliau ir plenarinio posėdžio dalyviams priimti bendrąją poziciją be pakeitimų.

Toliau išdėstyti pagrindiniai bendrosios pozicijos ir 2008 m. Komisijos pasiūlymo skirtumai.

I. Sistemos veiksmingumo didinimas

Komisijos pasiūlyme išlaikytas tas pats bendras principas, kad už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą atsakinga ta valstybė narė, kurios vaidmuo prašytojui atvykstant į valstybių narių teritoriją ir joje apsigyvenant buvo didžiausias, atsižvelgiant į tam tikras šeimos vientisumą saugančias išlygas. Visų pirma pasiūlyme nustatyti prašymų atsiimti pateikimo terminai ir sutrumpintas atsakymų į informacijos prašymus terminas. Nustatytas atsakymo į humanitarinio pobūdžio prašymus terminas ir patikslinta, kad tokie prašymai gali būti teikiami bet kuriuo metu. Patikslintos atsakomybės perleidimo išlygos, visų pirma išlygų taikymo aplinkybės. Įtrauktos taisyklės dėl klaidingo perdavimo ir perdavimo išlaidų.

Bendrojoje pozicijoje numatyta, kad teikti humanitarinio pobūdžio prašymą galima tik prieš pirmą sprendimą iš esmės. Komisijos manymu, dėl tokio pakeitimo bus išvengta piktnaudžiavimo pakartotiniais prašymais atvejų, kai pirmas sprendimas dėl esmės yra neigiamas. Sutrumpinti prašymų pateikimo, atsakymo į prašymus ir perdavimo įvykdymo terminai tais atvejais, kai asmenys sulaikomi dėl specialiųjų pagal Dublino procedūrą numatytų pagrindų (žr. dalį „Sulaikymas“).

II. Prašytojų, kuriems taikoma Dublino procedūra, apsaugos didinimas

Perdavimo sustabdymas ir išankstinio pranešimo sistema

Komisijos pasiūlymu siekta nustatyti išskirtinę asmenų perdavimo pagal Dublino reglamentą į tam tikrą valstybę narę laikino sustabdymo procedūrą dviem atvejais: kai atsiranda ypatingas krūvis ir kai reikia užtikrinti, kad visiems tarptautinės apsaugos prašytojams visose valstybėse narėse būtų suteikta vienoda apsauga.

Bendrojoje pozicijoje nepritariama, kad Dublino reglamente būtų nustatytas toks mechanizmas, nes baiminamasi, kad tai gali pritraukti neteisėtą migraciją ir paskatinti valstybes nares nesilaikyti prievolių pagal ES teisę.

Bendrojoje pozicijoje nuostatos dėl perdavimo sustabdymo pakeistos nuostatomis dėl išankstinio pranešimo, pasirengimo krizėms ir krizių valdymo sistemos sukūrimo. Šios sistemos pagrindinis tikslas – nustatyti ir šalinti pagrindines problemų, galinčių išsivystyti į prieglobsčio krizes, priežastis. Taip pat ja sustiprinamos solidarumo ir pagrindinių teisių apsaugos formuluotės. Be to, kartu su nauja 3 straipsnio 2 dalies antra pastraipa, ja užtikrinama tokio paties lygio prašytojų apsauga, kokia numatyta Komisijos pasiūlyme dėl perdavimo sustabdymo, taigi Komisijos pasiūlymo tikslai yra pasiekti.

Veiksminga teisinė gynyba, kai priimamas sprendimas dėl perdavimo

Dabartinės redakcijos Dublino reglamente nėra nuostatų dėl veiksmingos teisinės gynybos. Komisijos pasiūlymu dabartinė sistema papildoma trimis pagrindinėmis naujovėmis: 1. nustatoma teisė į veiksmingą teisinę gynybą, kai priimamas sprendimas dėl perdavimo; 2. nustatoma taisyklė, kad valdžios institucijos turėtų ex-officio išnagrinėti būtinybę sustabdyti sprendimo dėl perdavimo vykdymą ir kad atitinkamas asmuo turėtų likti teritorijoje, kol priimamas sprendimas dėl būtinybės sustabdyti perdavimą; ir 3. nustatoma, kad teisinė pagalba ir (arba) atstovavimas turėtų būti nemokami, jeigu atitinkamas asmuo negali padengti susijusių išlaidų.

Bendrojoje pozicijoje numatytos šios sprendimo vykdymo sustabdymo galimybės:

(1) automatinis sprendimo vykdymo sustabdymas (kai teikiamas skundas, asmeniui visada suteikiama teisė likti teritorijoje, kol priimamas sprendimas dėl skundo);

(2) automatinis sprendimo vykdymo sustabdymas ribotą laikotarpį (kaip ir pirmu atveju, tik teismo ar tribunolo prašoma per iš anksto nustatytą laikotarpį nustatyti, ar prašytojas turi likti teritorijoje, kol priimamas sprendimas); to laikotarpio turėtų pakakti, kad prašymas būtų nuodugniai išnagrinėtas);

(3) sprendimo vykdymo sustabdymas gavus prašymą (sprendimas dėl perdavimo sustabdymo automatiškai taikomas ne visiems prašytojams, pareiškusiems skundą dėl sprendimo dėl perdavimo, o tik to prašantiems; tada perdavimas sustabdomas laikotarpiui, per kurį teismas ar tribunolas turėtų paskelbti sprendimą dėl šio klausimo).

Be to, įrašyta nauja nuostata, kuria numatoma, kad prašytojas negali būti perduotas valstybei narei, kurioje yra pavojus, kad bus pažeistos jo pagrindinės teisės. Apskritai Komisijos tikslai nepakeisti, užtikrinant, kad kiekvienu atveju teismas ar tribunolas išnagrinėtų, ar asmuo gali būti perkeltas, ar ne, o asmuo tuo metu lieka teritorijoje.

Dėl nemokamos teisinės pagalbos bendrojoje pozicijoje numatytas prašymo pagrįstumo patikrinimas, kurį atlieka administracinė institucija, taip pat numatytos papildomos apsaugos priemonės prašytojams, kuriomis iš esmės užtikrinama teisė pateikti skundą teisme ar tribunole dėl atsisakymo suteikti nemokamą teisinę pagalbą.

Komisijos manymu, šių apsaugos priemonių pakanka, kad būtų užtikrinta, kad prašytojas galėtų pasinaudoti vienodo lygio veiksminga teisine gynyba, net kai gavus prašymą svarstoma suteikti nemokamą teisinę pagalbą, kadangi prašytojas visada gali pateikti skundą teisme ar tribunole dėl sprendimo nesuteikti nemokamos teisinės pagalbos. Be to, prašymo pagrįstumo patikrinimas yra svarbus veiksnys padedant valstybėms narėms išvengti piktnaudžiavimo atvejų, kai pateikiami nepagrįsti prašymai suteikti nemokamą pagalbą.

Sulaikymas

Šiuo metu nėra specialių nuostatų dėl asmenų, kuriems taikoma Dublino procedūra, sulaikymas. Komisijos pasiūlymu siekta užtikrinti, kad asmenų sulaikymas vykdant Dublino procedūrą nebūtų savavališkas, o būtų nustatytos šios pagrindinės sąlygos ir garantijos: asmuo negali būti sulaikomas vien dėl to, kad jis prašo tarptautinės apsaugos; asmuo, kuriam taikomas sprendimas dėl perdavimo, taip pat gali būti sulaikytas, jeigu yra didelė pasislėpimo rizika (apibrėžta tekste); sulaikymas negali trukti ilgiau, nei pagrįstai būtina administracinėms perdavimo procedūroms atlikti; Priėmimo sąlygų direktyvoje numatytos garantijos ir sulaikymo sąlygos pakartotos Dublino reglamente.

Per derybas laikytasi požiūrio, kad siekiant teisinio nuoseklumo, būtų geriau, kad būtinos nuostatos dėl garantijų, taikomų sulaikytiems asmenims, ir dėl sulaikymo sąlygų būtų nustatytos viename prieglobsčio dokumente – Priėmimo sąlygų direktyvoje. Pačiame Dublino reglamente reikia nustatyti tik konkrečius su Dublino procedūra susijusius motyvus ir sąlygas.

Šis aspektas aprašytas bendrojoje pozicijoje ir numatoma:

– daryti nuorodą į Priėmimo sąlygų direktyvą, kurioje numatytos garantijos ir sulaikymo sąlygos taikomos asmenims, sulaikytiems pagal Dublino procedūrą, taip pat paaiškinti, kad pagal Dublino procedūrą asmuo gali būti sulaikytas tik su Dublino procedūra susijusiais motyvais;

– nustatyti principą, kad asmuo negali būti sulaikytas vien dėl to, kad jam taikoma Dublino procedūra (taigi apsaugos sritis išplečiama ir apima buvusius tarptautinės apsaugos prašytojus, kuriems anksčiau buvo taikoma Grąžinimo direktyva ir kurie dabar gali gauti didesnę apsaugą);

– nustatyti aiškius kiekvieno Dublino procedūros etapo terminus, užtikrinant, kad asmuo nebūtų sulaikytas ilgiau nei 3 mėnesius (priešingu atveju visa Dublino procedūra gali trukti iki 11 mėnesių), kitaip asmuo yra paleidžiamas. Nustatant sulaikymo trukmę atsižvelgiama į skirtingus sprendimo vykdymo sustabdymo terminus, kurie dabar gali būti trumpesni nei skundo nagrinėjimo trukmė, taip užtikrinant, kad asmuo nebūtų neleistinai sulaikytas ilgiau, nei sustabdomas sprendimo vykdymas.

Bendroji pozicija atitinka Komisijos pasiūlymo tikslus ir net juos viršija numačius ilgiausią trijų mėnesių sulaikymo laikotarpį.

Pažeidžiami asmenys: nepilnamečiai ir išlaikomi asmenys

Komisijos pasiūlymu padaryta įvairių dabartinės redakcijos Dublino reglamento pakeitimų siekiant padidinti nepilnamečių, ypač nelydimų, apsaugą. Visų pirma Komisijos pasiūlyme šeimos narių apibrėžtis išplėsta trimis atžvilgiais: 1. panaikinta sąlyga, kad nepilnametis turi būti išlaikomas, kad būtų pripažintas prašytojo šeimos nariu; 2. numatyta galimybė susituokusius nepilnamečius vaikus laikyti šeimos nariais, kai jų labui svarbu gyventi su prašytoju; ir 3. į apibrėžtį įtraukti prašytojo nepilnamečiai nesusituokę broliai ir seserys, jei prašytojas yra nepilnametis ir nesusituokęs.

Dėl išlaikomų asmenų: į kriterijų hierarchijos viršūnę kartu su kriterijais, susijusiais su šeima, įtrauktos buvusios humanitarinių išlygų nuostatos.

Bendrojoje pozicijoje įrašyta nauja konstatuojamoji dalis, kurioje paaiškinama, kad pagal Prieglobsčio procedūrų direktyvą prašytojams suteiktos teisės ir garantijos taip pat galioja asmenims, kuriems taikoma Dublino procedūra, atsižvelgiant į taikymo srities apribojimus Jungtinei Karalystei ir Airijai. Šeimos sąvoka apibrėžiama siaurai, kaip sutarta Priskyrimo direktyvoje, tačiau atitinkamuose straipsniuose įtraukiama nuoroda į platesnės šeimos narius. Į nelydimų nepilnamečių apibrėžtį nutarta įtraukti susituokusius nepilnamečius. Įtraukta giminaičių sąvokos apibrėžtis: giminaičiais laikomi dėdė, teta arba senelis ir (arba) senelė. Numatyta įpareigoti valstybes nares būti aktyviomis ir pradėti ieškoti nelydimo nepilnamečio šeimos. Suteikta galimybė susituokusiam nelydimam nepilnamečiui susijungti su šeima ir broliu ir (arba) seserimi, kai jo nelydi sutuoktinis.

Su išlaikomais asmenimis susijęs kriterijus išbrauktas iš kriterijų hierarchijos ir nuo šiol yra tik rekomenduojamas.

Dėl ES teritorijoje esančio nelydimo nepilnamečio, neturinčio šeimos ar giminaičių, bendrojoje pozicijoje numatyta, kad atsakinga valstybė narė yra ta, kurioje nepilnametis pateikė tarptautinės apsaugos prašymą. Prie reglamento projekto pridedamas pareiškimas, kuriame nustatyta, kad Komisija pateiks naują pasiūlymą dėl šio klausimo, kai tik Europos Sąjungos Teisingumo Teismas paskelbs prejudicinį sprendimą byloje C-648/11, ir tame pasiūlyme bus atsižvelgta į šį sprendimą:

Europos Parlamentas ir Taryba prašo Komisijos, nedarant poveikio jos iniciatyvos teisei inicijuoti teisės aktus, apsvarstyti galimybę patikslinti Dublino reglamento naujos redakcijos 8 straipsnio 4 dalį, kai Teisingumo Teismas priims sprendimą Byloje C-648/11 MA ir kt. prieš Secretary of State for the Home Department, bet ne vėliau kaip per Dublino reglamento 41 straipsnyje nustatytus terminus. Europos Parlamentas ir Taryba tuomet pasinaudos savo teisėkūros įgaliojimais teisėkūros srityje, atsižvelgdami į vaiko interesus. Komisija, siekdama kompromiso ir norėdama užtikrinti, kad pasiūlymas būtų priimtas nedelsiant, sutinka apsvarstyti šį prašymą, kuris, jos manymu, galioja tik šiomis konkrečiomis aplinkybėmis ir nesukuria precedento.

Komisijos manymu, bendrąja pozicija užtikrinamas Komisijos pasiūlyme numatytas apsaugos lygis ir net nustatyti teigiami standartai kai kuriose srityse (pvz., užtikrinamas besąlyginis bet kokio amžiaus ar teisinio statuso brolių ir (ar) seserų susijungimas be jokių papildomų sąlygų). Kadangi nelydimo nepilnamečio giminaičių sąvoka dabar yra apibrėžta, yra lengviau stebėti, kaip ji taikoma praktiškai.

Dėl išlaikomų asmenų bendrajai pozicijai galėtų būti pritarta, kadangi šis kriterijus pašalintas iš kriterijų hierarchijos, tačiau jis įtrauktas į privalomąją nuostatą, nuo kurios nukrypti leidžiama tik išimtiniais atvejais. Pagal dabartinę formuluotę išlaikomi asmenys turi būti palikti arba sujungti su šeima, nebent yra palankesnių nuostatų.

Teisė į informaciją ir asmeninis pokalbis

Komisijos pasiūlyme išplėstos ir pakeistos dabartinės nuostatos dėl informacijos ir nurodyta, kokia informacija turi būti teikiama prašytojui raštu ta kalba, kurią jis supranta arba, kaip pagrįstai manoma, turi suprasti, ir numatoma galimybė surengti asmeninį pokalbį siekiant informuoti prašytoją apie šią procedūrą ir surinkti informacijos, reikalingos atsakingai valstybei narei nustatyti.

Pagal bendrąją poziciją asmeninis pokalbis yra privalomas, išskyrus kelias išimtis, ir nustatoma prievolė informuoti prašytoją ne tik apie kriterijus, bet ir apie jų hierarchiją, įskaitant tai, kad prašymą galiausiai gali nagrinėti valstybė narė, kuri nėra atsakinga pagal kriterijų hierarchiją (suvereniteto išlyga), taip pat apie tai, kad asmuo gali prašyti sustabdyti perdavimą.

Komisija mano, kad bendrąja pozicija užtikrinamas tinkamas prašytojo informavimo lygis tiek raštu, tiek privalomu asmeniniu pokalbiu, taigi Komisijos tikslai iš esmės pasiekti.

III. Deleguotieji ir įgyvendinimo aktai

Komisijos pasiūlymas buvo pateiktas prieš Lisabonos sutartį, todėl jame nenumatyti Komisijos įgaliojimai priimti deleguotuosius ir įgyvendinimo aktus. Vis dėlto pasiūlyme numatytos nuorodos į procedūrą, nustatytą pagal Sprendimo 1999/468/EB 5 straipsnį (reguliavimo procedūra), dėl bendros atmintinės priėmimo, su nepilnamečiais ir išlaikomais asmenimis susijusių nuostatų, atsakymų į prašymus perimti savo žinion ar prašymus atsiimti standartinių formų, įrodymų sąrašų, laissez-passer, elektroninio ryšių tinklo, taip pat nuorodos į procedūrą, nustatytą pagal to paties sprendimo 5 straipsnio a punktą (reguliavimo procedūra su tikrinimu), dėl papildomų nepilnamečių ir išlaikomų asmenų susijungimo su šeima ir giminaičiais taisyklių, perdavimo vykdymo ir perdavimo išlaidų apmokėjimo.

Lyginant su Komisijos pasiūlymu, bendrojoje pozicijoje išlieka galimybė priimti įgyvendinimo aktus dėl visų klausimų, kuriems spręsti Komisija pasiūlė įgyvendinimo procedūras, kurios papildytos įgaliojimu nustatyti bendrą sveikatos patikrinimo medicininę pažymą ir standartinę keitimosi informacija apie nepilnamečių šeimos narius ir giminaičius formą.

Be to, bendrojoje pozicijoje numatyta Komisijai suteikti įgaliojimus priimti deleguotuosius aktus dėl papildomų nepilnamečių ir išlaikomų asmenų susijungimo su šeimos nariais ir giminaičiais taisyklių. Konstatuojamoje dalyje pabrėžiama, kad Komisija turėtų konsultuotis su ekspertais, įskaitant visas atitinkamas nacionalines valdžios institucijas. Neliko galimybės priimti papildomas perdavimo išlaidų taisykles, nes Taryba mano, kad pakanka pagrindiniame teisės akte nustatytų šios srities taisyklių. Dėl perdavimo bendrojoje pozicijoje numatyta galimybė priimti tik vienodas įgyvendinimo taisykles, tačiau nenumatyta galimybės priimti papildomas taisykles. Nustatytas keturių mėnesių laikotarpis, per kurį Parlamentas ir Taryba gali pateikti prieštaravimą dėl Komisijos priimto deleguotojo akto. Šis laikotarpis gali būti pratęstas dviem mėnesiais Europos Parlamento arba Tarybos iniciatyva.

Dėl įgaliojimų priimti įgyvendinimo aktus bendrojoje pozicijoje numatytas šių įgaliojimų apribojimas: Komisija negali priimti akto, kai padedantis komitetas nepateikia nuomonės dėl pasiūlymo projekto. Komisija dėl šio klausimo padarė pareiškimą, kuris bus pridėtas prie galutinio teksto:

Komisija pabrėžia, kad nuolatinis 5 straipsnio 4 dalies antros pastraipos b punkto taikymas pagal formą ir turinį prieštarauja Reglamentui Nr. 182/2011 (OL L 55, 2011 2 28, p. 13). Šią nuostatą reikia taikyti tik esant konkrečiai būtinybei nukrypti nuo pagrindinio principo, pagal kurį Komisija gali priimti įgyvendinimo teisės akto projektą, kai nepateikta nuomonė. Kadangi tai yra 5 straipsnio 4 dalyje nustatytos bendrosios taisyklės išimtis, negalima tiesiog laikyti, kad antros pastraipos b punktą teisės aktų leidėjas gali taikyti naudodamasis „veiksmų laisve“, nes minėto punkto aiškinimas turi būti ribotas ir todėl jis turi būti taikomas pagrįstai.

Galiausiai Komisijos pareiškime paaiškinama, kad siūlydama šios srities įgyvendinimo teisės Komisija laikysis Reglamente Nr. 1560/2003 nustatytų perdavimo standartų:

Taikant šį reglamentą Komisija pakartoja, kad siūlydama vienodas nuostatų dėl perdavimo įgyvendinimo sąlygas, kaip numatyta šiame reglamente, ji užtikrins, kad būtų išsaugoti galiojantys su perdavimu susiję standartai, nustatyti 2003 m. rugsėjo 2 d. Komisijos reglamento Nr. 1560/2003, nustatančio išsamias Tarybos reglamento (EB) Nr. 43/2003 taikymo taisykles, 7–10 straipsniuose.

4.           Išvada

Bendroji pozicija atitinka pagrindinį Komisijos pasiūlymo tikslą. Visų pirma ja pagerinami dabartiniai elgesio su prašytojais, kuriems taikoma Dublino procedūra, standartai. Ja garantuojama teisė į informaciją ir veiksmingą teisinę gynybą, kai priimamas sprendimas dėl perdavimo, taip pat nustatomos aiškios taisyklės dėl sulaikymo ir galimybės pasinaudoti nemokama teisine pagalba – šie klausimai dabartiniame dokumente nesprendžiami. Joje nustatyta labiau nuspėjama valstybių narių tarpusavio santykių aplinka ir palankesnės pažeidžiamų asmenų, visų pirma nelydimų nepilnamečių, susijungimo su šeimos nariais ar giminaičiais sąlygos. Tarybos pozicijos tekstas iš esmės ir didžiąja dalimi atitinka Komisijos pasiūlymą, todėl Komisija gali jį paremti.