KOMISIJOS KOMUNIKATAS

2007–2013 m. papildomumo principo tarpinio patikrinimo rezultatai

1.           Įvadas

Papildomumas yra pagrindinis sanglaudos politikos principas, kuriuo siekiama užtikrinti šios politikos papildomą naudą. Tai reiškia, kad ES struktūriniais fondais papildomos, bet ne pakeičiamos lygiavertės valstybės narės viešosios išlaidos[1]. Papildomumo principo laikomasi, jei vidutinis metinis realių nacionalinių išlaidų 2007–2013 m. lygis bent jau atitinka laikotarpio pradžioje nustatytą lygį. Taip užtikrinama, kad sanglaudos politika turėtų realų poveikį, nacionalines investicijas papildant Europos investicijomis. Tai išlieka svarbiausiu Komisijos pasiūlymo dėl sanglaudos politikos 2014–2020 m. elementu, nes jame pritariama ekonomikos augimą skatinančių investicijų išlaikymui.

Per 2007–2013 m. programavimo laikotarpį Komisija patikrina, kaip 20 valstybių narių konvergencijos regionuose (įskaitant regionus, kuriems laipsniškai naikinama pagalba) laikomasi papildomumo principo[2]. Patikrinimas vykdomas trimis etapais:

· ex ante, kai nustatomas viešųjų išlaidų lygis, kurį reikia išlaikyti konvergencijos regionuose 2007–2013 m. (pradinis lygis)[3];

· tarpinis, kai nustatomas faktinių viešųjų išlaidų 2007–2010 m. lygis ir peržiūrimas pradinis lygis;

· ex post, kai nustatomas faktinių išlaidų 2011–2013 m. lygis ir patikrinama, ar laikytasi pradinio lygio.

Šiame komunikate apibendrinami 2007–2010 m. skirto tarpinio patikrinimo rezultatai. Jame pirmiausia apimamas laikotarpis prieš pat prasidedant ekonomikos ir finansų krizei ir pirmieji jos metai, kai daugelis valstybių narių pradėjo taikyti fiskalines paskatas. Dauguma valstybių narių nuo to laiko perėjo prie fiskalinio konsolidavimo, ir tai tikriausiai turės didelį poveikį valstybės investicijoms ir papildomumo principui 2011–2013 m. Todėl tikėtina, kad atlikus faktinių išlaidų ex post patikrinimą reikės tolesnių pakeitimų.

Po tarpinio patikrinimo padarytos trys pagrindinės išvados.

Pirma, suvestinis nacionalinių struktūrinių išlaidų konvergencijos regionuose lygis 2007–2010 m. buvo 7 proc. aukštesnis nei ex ante nustatytas lygis. Tai susiję su padidėjusiomis valstybės išlaidomis kai kuriose valstybėse narėse. Didesnės nei tikėtasi valstybės išlaidos pirmiausia susijusios su anticiklinėmis kai kurių vyriausybių pastangomis sumažinti krizės poveikį arba su intensyvia kai kurių šalių ekonomikos plėtra iki krizės.

Antra, dešimt valstybių narių paprašė Komisijos sumažinti 2007–2013 m. joms nustatytą papildomumo principo pradinį lygį. Dauguma šalių to paprašė dėl vykdomo arba suplanuoto fiskalinio konsolidavimo, o dvi – dėl pataisytos ex ante analizės (žr. 2 ir 3 skirsnius). Komisija visus šiuos prašymus įvertino kaip pagrįstus.

Trečia, per tarpinį patikrinimą išryškėjo dabartinio papildomumo principo patikrinimo metodo trūkumai. Todėl Komisija pasiūlė atlikti 2014–2020 m. patikrinimo proceso reformą jį suderinant su naujuoju Sąjungos ekonomikos valdymu[4].

2.           Struktūrinės išlaidos konvergencijos regionuose 2007–2010 m.

Metodiniu požiūriu nustatyti valstybės išlaidų lygį siekiant patikrinti, ar 2007–2010 m. laikytasi papildomumo principo, buvo sudėtinga. Reikėjo surinkti ir apibendrinti ad hoc duomenis apie viešąsias investicijas kiekviename sektoriuje vietos, regionų ir nacionaliniu lygmenimis. Komisija patikrino, ar tie duomenys sutampa su viešųjų investicijų tendencijomis pagal Eurostato statistinius duomenis, visų pirma pagal sąskaitų sistemą ESA-95 ir valstybės funkcijų klasifikatorių COFOG, ir surengė nemažai dvišalių susitikimų su valstybėmis narėmis, kad patikrintų praneštą išlaidų lygį. Kad išspręstų šias problemas, Komisija pasiūlė atlikti 2014–2020 m. patikrinimo sistemos reformą, kaip nurodyta išvadoje.

Tarpinio patikrinimo rezultatai apibendrinti 1 lentelėje, kurioje palyginami patvirtintas vidutinių metinių struktūrinių išlaidų 2007–2010 m. lygis ir ex ante susitartas lygis. Nepaisant krizės, metinės struktūrinės išlaidos buvo vidutiniškai 7,3 proc. didesnės nei numatyta pradžioje (102 mlrd. EUR vietoj 95 mlrd. EUR[5]). Tai paaiškinama tuo, kad dešimties valstybių narių (Belgijos, Bulgarijos, Čekijos, Ispanijos, Prancūzijos, Maltos, Lenkijos, Rumunijos, Slovėnijos ir Slovakijos) konvergencijos regionuose struktūrinių išlaidų lygis atitiko arba buvo didesnis už lygį, dėl kurio susitarta per ex ante patikrinimą.

Šešiose valstybėse narėse (Vokietijoje, Estijoje, Latvijoje, Portugalijoje, Austrijoje ir Jungtinėje Karalystėje) neatitiktis pradiniams įsipareigojimams buvo nedidelė. Dvi valstybės narės nuo savo ex ante įsipareigojimo nukrypo daugiau nei 10 proc. (Lietuva ir Vengrija), o kitos dvi valstybės narės – daugiau nei 20 proc. (Graikija ir Italija). Visose valstybėse narėse, išskyrus Vokietiją, spartus makroekonominės padėties prastėjimas buvo pagrindinė žemesnio nei tikėtasi išlaidų lygio priežastis.

1 LENTELĖ. Ex ante orientacinis lygis 2007–2013 m. ir faktinės išlaidos 2007–2010 m.

|| Vidutinis orientacinis lygis 2007–2013 m. || Vidutinės išlaidos 2007–2010 m. || Skirtumas

BE || 1,128 || 1,246 || 10,5 %

BG || 919 || 1,444 || 57,2 %

CZ || 2,549 || 2,649 || 3,9 %

DE || 16,504 || 16,452 || -0,3 %

EE || 1,316 || 1,275 || -3,1 %

GR || 8,661 || 6,719 || -22,4 %

ES || 13,973 || 21,367 || 52,9 %

FR || 1,815 || 2,271 || 25,1 %

IT || 20,613 || 16,194 || -21,4 %

LV || 971 || 902 || -7,1 %

LT || 755 || 672 || -11,1 %

HU || 3,330 || 2,867 || -13,9 %

MT || 107 || 170 || 59,3 %

AT || 139 || 138 || -0,9 %

PL || 7,940 || 12,531 || 57,8 %

PT || 3,946 || 3,624 || -8,2 %

RO || 4,773 || 5,196 || 8,9 %

SI || 957 || 1,121 || 17,1 %

SK || 876 || 1,396 || 59,4 %

UK || 3,495 || 3,465 || -0,9 %

Iš viso || 94,765 || 101,698 || 7,3 %

Pastaba. Metinis vidurkis mln. EUR (2006 m. kainomis)

Graikiją smarkiai paveikė krizė ir nuo 2008 m. pabaigos joje tęsiasi didelis ekonomikos nuosmukis. Todėl joje vykdomos dvi koregavimo programos, o euro zonos valstybės narės ir Tarptautinis valiutos fondas jai suteikė finansinę paramą.

Mažesnių viešųjų išlaidų Italijoje priežastis – ex ante lygis buvo pernelyg didelio masto. Jis buvo pagrįstas investicijų programa „Fondo per le Aree Sottoutilizzate“, kuria ES struktūriniai fondai papildomi nacionaliniu regionų, visų pirma Pietų Italijai, plėtrai skirtu ramsčiu. 2008–2009 m. investicijų programą reikėjo gerokai sumažinti, nes reaguodama į krizę šalis turėjo skubiai imtis fiskalinio konsolidavimo.

Pagrindinė didesnių nei tikėtasi išlaidų Ispanijoje priežastis – 2009 m. priimti ekonomikos atgaivinimo priemonių rinkiniai vietos pagrindinei infrastruktūrai (apie 7–8 mlrd. EUR) ir tvariai ekonomikai (apie 4–5 mlrd. EUR), siekiant kovoti su pirmosiomis krizės pasekmėmis. Panašiai Slovakijoje 2009–2010 m. vyriausybė patvirtino tris ekonomikos skatinimo priemonių rinkinius, kurie sudarė apie 1 proc. BVP, kad paskatintų užimtumą, mokslinius tyrimus ir technologinę plėtrą ir paremtų investicijas į efektyvų energijos vartojimą.

Lenkijos atveju didesnį nei tikėtasi struktūrinių išlaidų lygį nulėmė ekonomikos skatinimo priemonių, skirtų žmogiškiesiems ištekliams ir pagrindinei infrastruktūrai plėtoti, rinkinys. Galiausiai didesnį nei tikėtasi išlaidų lygį Bulgarijoje nulėmė intensyvi ekonomikos plėtra iki krizės ir labai išaugęs bendrojo pagrindinio kapitalo formavimas.

3.           struktūrinių išlaidų 2007–2013 m. tikslinio lygio peržiūra

Per tarpinį patikrinimą, laikantis Struktūrinių fondų reglamento[6] nuostatų, dešimt valstybių narių (Čekija, Vokietija, Estija, Graikija, Italija, Latvija, Lietuva, Vengrija, Portugalija ir Jungtinė Karalystė) paprašė Komisijos sumažinti ex ante susitartą viešųjų išlaidų lygį 2007–2013 m.

Komisija įvertino šiuos prašymus ir pasikonsultavusi su valstybėmis narėmis nutarė pakeisti struktūrinių išlaidų lygį, atsižvelgdama į nuo programavimo laikotarpio pradžios pasikeitusią ekonominę padėtį. Komisija apsvarstė tris toliau nurodytas naujojo valstybės išlaidų orientacinio lygio galimybes.

1) Išlaikyti esamą viešosioms investicijoms skirtą BVP dalį. Pagal šią galimybę naujasis orientacinis lygis BVP dalies atžvilgiu atitinka per ex ante patikrinimą nustatytą lygį. Siekiama viešųjų investicijų lygį suderinti su nacionalinės ekonomikos dydžiu (t. y. BVP). Tai reiškia, kad orientacinį lygį galima sumažinti, jeigu mažinama proporcingai tiek, kiek sumažėjo ekonominė veikla.

2) Išlaikyti pastovią pagrindinių viešųjų pajamų dalį. Antroji galimybė – nustatyti naują orientacinį lygį, proporcingą bendroms pagrindinėms pajamoms. Naujasis orientacinis lygis atitinka nustatytąjį per ex ante patikrinimą, kiek tai susiję su valdžios sektoriaus bendromis pagrindinėmis pajamomis. Siekiama viešųjų investicijų lygį suderinti su viešojo sektoriaus finansiniais ištekliais.

3) Kaip naują orientacinį dydį naudoti viešųjų išlaidų 2000–2006 m. lygį (2004–2006 m. 12-ai naujųjų valstybių narių). Pagal šią galimybę valstybės narės gali nustatyti naują orientacinį lygį pagal viešąsias išlaidas per ankstesnį programavimo laikotarpį. Taip išsprendžiama tų valstybių narių, kurios, remdamosi per daug optimistinėmis ekonominėmis prognozėmis, nustatė pernelyg didelio masto viešųjų išlaidų 2007–2013 m. lygį, problema.

Naujieji Čekijos, Estijos, Lietuvos ir Vengrijos orientaciniai lygiai atitinka 1 galimybę. Naujasis Jungtinės Karalystės orientacinis lygis atitinka 2 galimybę, o Latvijos – 3 galimybę.

Peržiūrint likusių keturių valstybių narių orientacinį lygį atsižvelgta į kelis papildomus elementus. Vokietijoje viešosios išlaidos aktyviai darbo rinkos politikai Rytų Vokietijos konvergencijos regionuose mažėja greičiau nei iš pradžių planuota dėl didelio netikėto nedarbo mažėjimo. Komisija pritarė šiam sumažinimui, nes darbo rinkos išlaidos vienam gyventojui išlieka nepakitusios.

Graikijos ir Portugalijos atveju Komisija užtikrino, kad naujieji valstybės išlaidų lygiai, kuriuos reikia išlaikyti 2007–2013 m., atitiktų ekonominio koregavimo programų, dėl kurių susitarta su Europos Komisija, Europos Centriniu Banku ir Tarptautiniu valiutos fondu, politikos sąlygas. Abiejų šalių programose numatyta gerokai sumažinti viešąsias išlaidas srityse, kurios atitinka reikalavimus gauti struktūrinių fondų paramą, įskaitant švietimą, mokymą, kapitalo išlaidas ir valstybės įmonių išlaidas.

Manoma, kad Graikijoje viešosios investicijos sumažės nuo 3,1 proc. BVP 2007–2010 m. iki 2,2 proc. per metus per 2011–2013 m. laikotarpį. Matuojant absoliučiais dydžiais tai reiškia 2,5 mlrd. EUR sumažinimą per metus.

Manoma, kad Portugalijoje viešosios investicijos (valdžios sektoriaus bendrojo pagrindinio kapitalo formavimas) sumažės nuo 3 proc. BVP 2007–2010 m. iki 2,1 proc. per metus per 2011–2013 m. laikotarpį, laikantis ekonominio koregavimo programos reikalavimų. Tai reiškia maždaug 1,8 mlrd. EUR sumažinimą per metus.

Italijos ekonomikai labai pakenkė euro zonos valstybių skolos krizė. Siekdama kovoti su išaugusia bendrąja valstybės skola, per paskutiniuosius kelerius metus Italijos vyriausybė priėmė svarių biudžeto konsolidavimo priemonių. Jas sudaro numatomos sutaupyti departamentų išlaidos ir sumažinti pervedimai subnacionalinėms vyriausybėms. Sumažinti pervedimai turėjo įtakos ir pagrindinio kapitalo išlaidoms, kurios, kaip manoma, sumažės nuo 2,3 proc. iki 1,5 proc. BVP 2007–2013 m. Dėl šių priežasčių fiskalinio konsolidavimo priemonės gerokai apsunkino Italijos galimybes išlaikyti 2007–2013 m. sutartą valstybės išlaidų lygį.

Ex ante orientacinis lygis ir naujasis lygis pateikiami 2 lentelėje. Peržiūrėta suma bus naujas tikslinis lygis, pagal kurį bus tikrinamas papildomumo principo laikymasis. Tai bus patikrinta ex post 2016 m. gruodžio 31 d.

2 LENTELĖ. Naujieji orientaciniai lygiai, dėl kurių nuspręsta pagal 15 straipsnio 4 dalį

|| Vidutinis orientacinis lygis 2007–2013 m. || Vidutinis naujasis orientacinis lygis 2007–2013 m. || Skirtumas

BE || 1,128 || 1,128 || 0,0 %

BG || 919 || 919 || 0,0 %

CZ || 2,549 || 2,271 || -10,9 %

DE || 16,504 || 14,562 || -11,8 %

EE || 1,316 || 1,276 || -3,0 %

GR || 8,661 || 6,125 || -29,3 %

ES || 13,973 || 13,973 || 0,0 %

FR || 1,815 || 1,815 || 0,0 %

IT || 20,613 || 13,860 || -32,8 %

LV || 971 || 770 || -20,7 %

LT || 755 || 598 || -20,8 %

HU || 3,330 || 2,828 || -15,1 %

MT || 107 || 107 || 0,0 %

AT || 139 || 139 || 0,0 %

PL || 7,940 || 7,940 || 0,0 %

PT || 3,946 || 2,637 || -33,2 %

RO || 4,773 || 4,773 || 0,0 %

SI || 957 || 957 || 0,0 %

SK || 876 || 876 || 0,0 %

UK || 3,465 || 3,072 || -11,3 %

Iš viso || 94,765 || 80,624 || -14,9 %

Pastaba. Metinis vidurkis mln. EUR (2006 m. kainomis)

Naujas suvestinis orientacinis lygis 2007–2013 m. (80,6 mlrd. EUR) yra 15 proc. žemesnis nei nustatytas per ex ante patikrinimą (94,8 mlrd. EUR). Daugiausia sumažinta Portugalijoje (-33,2 proc.), Italijoje (-32,8 proc.) ir Graikijoje (-29,3 proc.), taip pat Lietuvoje (-20,8 proc.) ir Latvijoje (-20,7 proc.). Atitinkamai tikėtina, kad bendrojo pagrindinio kapitalo išlaidos ES-27, kurios 2007–2010 m. sudarė 2,7 proc. BVP, sumažės iki 2,3 proc. BVP 2011–2014 m., t. y. žemiau ikikrizinio lygio.

Tačiau reikia pabrėžti, kad nacionalinių viešųjų investicijų lygis daugumoje konvergencijos regionų išlieka aukštas. 2007–2013 m. valstybės narės per metus vidutiniškai investuoja beveik 500 EUR vienam konvergencijos regionų gyventojui. Viešosios investicijos vienam gyventojui per metus išlieka didelės ir tose šalyse, kuriose orientacinis lygis buvo sumažintas, pvz., 959 EUR Rytų Vokietijoje, 795 EUR Pietų Italijoje, 600 EUR Graikijoje, 351 EUR Portugalijoje ir 333 EUR Latvijoje.

Atkurti patikimus viešuosius finansus pasitelkiant fiskalinį konsolidavimą yra svarbi ilgalaikio ekonomikos augimo užtikrinimo sąlyga. Kita vertus, tai ir toliau turės įtakos valstybių narių pajėgumams remti ekonomikos augimą vidutinės trukmės laikotarpiu ir laikytis su papildomumo principu susijusių įsipareigojimų. Taigi tikėtina, kad po ex post patikrinimo, skirto 2011–2013 m. laikotarpiui, reikės papildomų pakeitimų.

4.           Išvada

Papildomumo principas yra sanglaudos politikos pagrindas, kuriuo užtikrinama jos kaip investicijų politikos esmė.

Pirmąkart nuo tada, kai pradėtas papildomumo principo tikrinimas, ES išgyvena didelę ekonomikos krizę. Dėl biudžetinių ir fiskalinių krizės pasekmių peržiūrėtas ir sumažintas valstybės išlaidų kai kurių valstybių narių konvergencijos regionuose lygis. Tačiau nepaisant būtino fiskalinio konsolidavimo, daugelis šalių 2007–2010 m. užtikrino dideles struktūrines išlaidas vienam gyventojui. Sanglaudos politika sudaro didelę viešųjų investicijų dalį daugelyje valstybių narių ir išlieka ypač svarbi siekiant išlaikyti nepakitusius investicijų lygius ir finansuoti ekonomikos augimo skatinimo politikos priemones visoje Europoje.

Remdamasi šia ataskaita Komisija 2016 m. atliks ex post patikrinimą, ar valstybės narės 2007–2013 m. laikėsi papildomumo principo. Šiame etape bus analizuojami struktūrinių išlaidų lygiai, įskaitant 2011–2013 metus, t. y. laikotarpį, kai daugumoje valstybių narių vykdytas fiskalinis konsolidavimas ir pakoreguotos išlaidos. Todėl gali reikėti dar kartą peržiūrėti papildomumo principo tikslus.

Per tarpinį papildomumo principo patikrinimą taip pat paaiškėjo keli dabartinės sistemos trūkumai. Valstybių narių rezultatų negalima iki galo palyginti. Ad hoc patikrinimo procesui reikia didelių tiek valstybių narių, tiek Komisijos išteklių, o patikrinimo sistema nesuderinta su ES naujuoju ekonomikos valdymu.

Kad išspręstų šią problemą, Komisija pasiūlė atlikti papildomumo principo patikrinimo 2014–2020 m. reformą. Siekiama sukurti tiesioginę papildomumo principo ir Stabilumo ir augimo pakto sąsają, siekiant suderinti papildomumo principą ir valstybės skolą taikant skaidrią ir viešą sistemą ir siekiant, kad patikrinimo sistema būtų paprastesnė, geriau palyginama ir mažiau apsunkintų. Nors apimamos ne visos investicijų pagal sanglaudos politiką sritys (visų pirma susijusios su užimtumu, švietimu, mokymu ir socialine įtrauktimi), geriausia šią politiką patikrinti naudojantis informacija apie stabilumo ir konvergencijos programų viešąsias investicijas (bendrojo pagrindinio kapitalo formavimas). Svarbu tai, kad prasidėjus naujajam programavimo laikotarpiui siūloma sistema jau veiktų ir užtikrintų sanglaudos politikos veiksmingumą ir papildomą vertę.

[1]               Lygiaverčių viešųjų išlaidų apibrėžtis nustatyta 2006 m. gruodžio mėn. Darbiniame dokumente Nr. 3 – Komisijos metodiniame dokumente, kuriame pateikiamos viešųjų arba lygiaverčių struktūrinių išlaidų apskaičiavimo papildomumo principo tikslu gairės (angl. Commission Methodological Paper giving Guidelines on the calculation of public or equivalent structural expenditure for the purpose of additionality).

[2]               Žr. Reglamento (EB) Nr. 1083/2006 15 straipsnį. Paminėtos 20 valstybių narių yra Belgija, Bulgarija, Čekija, Vokietija, Estija, Graikija, Ispanija, Prancūzija, Italija, Latvija, Lietuva, Vengrija, Malta, Austrija, Lenkija, Portugalija, Rumunija, Slovėnija, Slovakija ir Jungtinė Karalystė.

[3]               Žr. Komisijos komunikatą „2007–2013 m. papildomumo principo regionuose, kurie atitinka konvergencijos tikslo reikalavimus, ex ante patikrinimo ataskaita“, COM(2009) 112 galutinis.

[4]               Daugiau informacijos: http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_lt.cfm.

[5]               Struktūrinių išlaidų duomenys išreikšti 2006 m. kainomis, laikantis 2006 m. gruodžio mėn. Darbinio dokumento Nr. 3.

[6]               Tarybos reglamento Nr. 1083/2006 15 straipsnio 4 dalis.