KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA Pridedamas prie Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl pranešimų apie civilinės aviacijos įvykius pasiūlymo /* SWD/2012/0442 final */
KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS
DOKUMENTAS POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA Pridedamas prie Europos Parlamento ir Tarybos
reglamento dėl pranešimų apie civilinės aviacijos įvykius
pasiūlymo 1. Problemos apibūdinimas 1.1. Aplinkybės ir nustatytos
problemos Dabartinė aviacijos saugos sistema yra
visų pirma reaktyvi sistema, grindžiama technologine pažanga, patikimais
teisės aktais, kurių vykdymas užtikrinamas veiksminga
reguliuojamąja priežiūra, ir išsamiais avarijų tyrimais, kuriuos
atlikus pateikiamos rekomendacijos dėl saugos tobulinimo. Tačiau,
nors gebėjimas mokytis iš avarijų yra ypač svarbus, vien
reaktyvios sistemos jau pasiekė ribą ir jomis nebegalima užtikrinti
tolesnių patobulinimų, visų pirma atsižvelgiant į tai, kad
oro eismas, kaip manoma, iki 2030 m. taps beveik dvigubai intensyvesnis. Saugos sistemose turėtų būti
pereinama prie aktyvesnių įrodymais grindžiamų saugos
procesų, kuriais analizuojant visą turimą saugos
informaciją, įskaitant informaciją apie civilinės aviacijos
įvykius, būtų siekiama užkirsti kelią avarijoms. Nors Europos Sąjungoje (ES) toks
perėjimas prasidėjo priėmus Direktyvą 2003/42/EB[1] ir jos
įgyvendinimo taisykles[2],
dabartinių pastangų nepakanka tam, kad būtų galima
sustabdyti avarijų ir žūčių skaičiaus
didėjimą dėl numatomo eismo intensyvėjimo. Europos
Sąjunga ir jos valstybės narės kol kas nėra pakankamai
pajėgios įgytą patirtį panaudoti avarijų prevencijai. Ši problema susijusi su įvairiais
trūkumais. Pirmiausia susidaro vaizdas, kad ne apie visus su
sauga susijusius įvykius teikiama pakankamai informacijos, nors žinoma,
kad be duomenų nustatyti saugai kylančius pavojus sudėtinga.
Tokią padėtį iš dalies lemia tai, kad skirtingų
valstybių narių pranešami duomenys apima nevienodus įvykius. Be
to, taip yra ir dėl to, kad asmenys bijo pranešti duomenis (teisingumo
principo problema). Iš tiesų, jei norime gauti informacijos apie visus
įvykius, turime užtikrinti, kad asmenys visiškai pasitikėtų
sistema, nes visų pirma jų prašoma pranešti apie klaidas, kurias jie
gali būti padarę arba prie kurių jie gali būti
prisidėję. Vis dėlto valstybėse narėse asmenims
teikiama nevienoda apsauga, tad jie bijo būti patraukti baudžiamojon
atsakomybėn arba būti nubausti savo viršininkų. Be to, informacijos
gaunama ne apie visus įvykius ir dėl to, kad netaikomas
įpareigojimas nustatyti savanorišką pranešimo sistemą,
papildančią privalomas sistemas, taip pat nepakankamai aiškūs
pranešimų apie įvykius įpareigojimai ir informacijos srautas. Antra, duomenų apie įvykius integravimas
nėra suderintas ir sistemiškas, todėl informacijos kokybė
prasta, o duomenys – neišsamūs. Dėl tokios padėties
nukenčia informacijos nuoseklumas ir naudingumas, menksta galimybės
panaudoti ją saugos tikslais. Be to, kyla rizika, kad bus
nustatomos klaidingos tendencijos, kuriomis remiantis bus dedama pastangų
tais atvejais, kai tai nėra būtina, arba, dar blogiau, nebus
nustatyta saugos problema. Trečia, dėl teisinių ir
organizacinių kliūčių, trukdančių užtikrinti
tinkamą prieigą prie Europos centrinėje saugykloje (angl. santr.
ECR), kurioje pergrupuojami visi nacionaliniai duomenys, laikomų
duomenų, valstybės narės nepakankamai keičiasi informacija.
Europos teisės aktais iš tiesų įpareigojama iš tam tikros
informacijos pašalinti tapatybės duomenis. Nors tokiomis nuostatomis
siekiama apsaugoti neskelbtinus saugos duomenis, iš tiesų, jas taikant,
valdžios įstaigų nepasiekia svarbūs su sauga susiję faktai,
kaip antai įvykio faktų aprašymas. Tai visų pirma lemia
valstybių narių nepasitikėjimas duomenų naudojimu. Galiausiai nėra reikalavimų dėl
surinktų duomenų apie įvykius naudojimo. Todėl įvykiai
išanalizuojami nepakankamai ir todėl stinga tinkamų
taisomųjų bei prevencinių veiksmų, kad būtų
pašalinti su sauga susiję trūkumai. Ši iniciatyva labiausiai skirta visiems asmenims
ir organizacijoms, dalyvaujantiems civilinės aviacijos sistemoje arba
besinaudojantiems oro saugos privalumais nacionaliniu ir Europos lygmenimis. 1.2. Subsidiarumo analizė Pranešti apie įvykius būtina norint, kad
oro transportas tinkamai veiktų laikantis Sutarties dėl Europos
Sąjungos veikimo 91 straipsnyje nustatyto tikslo. Kadangi taikomas
subsidiarumo principas, su pranešimais apie įvykius susiję ES
veiksmai turi būti pagrįsti. Pirmiausiai, valstybės narės
negalėtų deramai pasiekti siūlomų veiksmų tikslų,
nes reikia suderinti pranešimo apie įvykius taisykles ir taip užtikrinti,
kad Europoje būtų taikomos vienodos ir veiksmingos taisyklės. Be
to, su Europos duomenų baze ir ES agentūra susijusios taisyklės
gali būti nustatytos tik Europos teisės aktais. Antra, ES veiksmai duos papildomos naudos, nes
nacionaliniu ir ES lygmenimis stiprinant ir plėtojant įvykių
analize grindžiamas aktyvias priemones bus stiprinama sauga. Be to, visos
Sąjungos mastu vertinant tai, kas atrodo kaip pavienis įvykis vienoje
valstybėje narėje, gali paaiškėti, kad būtina imtis
veiksmų. 2. ES iniciatyvos tikslai Pagrindinis šios iniciatyvos tikslas – padėti
mažinti orlaivių avarijų ir su jomis susijusių
žūčių skaičių, tiek nacionaliniu, tiek Europos mastu
tobulinant esamas sistemas, t. y. pasitelkti informaciją apie
civilinės aviacijos įvykius saugos spragoms šalinti ir avarijų
prevencijai užtikrinti. Konkretūs tikslai (KT): ·
užtikrinti, kad būtų renkama informacija
apie visus įvykius, keliančius arba galinčius kelti pavojų
aviacijos saugai, ir pagal šią informaciją būtų nustatoma
visapusiška ir aiški su saugos pavojais susijusi padėtis Europos
Sąjungoje ir valstybėse narėse (KT1); ·
užtikrinti, kad apie praneštus įvykius
surinkti ir nacionalinėse duomenų bazėse bei ECR saugomi
duomenys būtų išsamūs ir aukštos kokybės (KT2); ·
užtikrinti, kad visa ECR saugoma saugos atžvilgiu
svarbia informacija būtų leidžiama deramai naudotis kompetentingoms
valdžios institucijoms ir kad ja būtų naudojamasi tik saugos gerinimo
sumetimais (TK3); ·
užtikrinti, kad įvykiai, apie kuriuos
pranešta, būtų veiksmingai analizuojami, saugai kylantys pavojai –
nustatomi ir atitinkamais atvejais pašalinami, o taikomų veiksmų
veiksmingumas saugos atžvilgiu – stebimas (TK4). 3. Politikos galimybės Pirmoji nustatyta galimybė – panaikinti esamus
ES teisės aktus. Atsižvelgiant į tai, kad taikant šią
galimybę kiltų rimtas pavojus piliečių saugai, ši
galimybė išsamiau nenagrinėta ir jos atsisakyta. Siekiant panaikinti problemos priežastis,
nustatytos įvairios politikos priemonės ir suskirstytos į tris
politikos priemonių rinkinius: 1-ojo rinkinio politikos priemonėmis (PP1)
siekiama pagerinti esamą sistemą, t. y. keičiant
teisės aktus tik tiek, kiek reikia, ir, kai įmanoma, priimant
rekomendacijas ir gaires nustatyti visapusiškos pranešimų apie įvykius
sistemos pagrindines dalis ir numatyti, kaip ši sistema padės stiprinti
aviacijos saugą. Šiam rinkiniui priklauso pirmiau nurodytos ne tokios
intensyvios politikos priemonės. 2-asis rinkinys (PP2) sudarytas iš platesnio
užmojo politikos priemonių, kuriomis siekiama iš esmės
peržiūrėti ES teisės aktus, kuriais reglamentuojami pranešimai
apie įvykius. PP2 siekiama gerinti esamą sistemą, teisės
aktais nustatant būtinus reikalavimus, kuriais visais lygmenimis
būtų užtikrinta veiksminga pranešimų apie įvykus sistema,
ir padėti mažinti orlaivių avarijų skaičių, nustatant
surinktų duomenų analizės procesus, priimant tinkamas priemones
ir stebint sistemos veiksmingumą pagal saugos gerinimo rezultatus. 3-ojo rinkinio politikos priemonėmis (PP3)
siekiama gerinti esamą sistemą, valstybių narių pranešimo
apie įvykius kompetenciją perkeliant į ES lygmenį ir
nustatant, kaip ir PP2, įvykių analizės reikalavimus, priimant
būtinus saugos veiksmus bei stebint saugos gerinimo rezultatus. Pagal PP3
pareiga nustatyti ir valdyti pranešimų apie įvykius sistemą
(-as) būtų perduota Europos aviacijos saugos agentūrai (EASA). Toliau pateiktose
lentelėse išsamiai nurodytos skirtingiems rinkiniams priklausančios
politikos priemonės. 2.2 skirsnyje nurodytos problemos || Politikos priemonės || Išsami informacija apie politikos priemonę 1-oji problemos priežastis. Surenkama nepakankamai duomenų apie įvykius (P1) A. Valstybėse narėse skiriasi teikiamų duomenų apie įvykius (priklausomai nuo įvykio tipo) aprėptis, todėl skiriasi pranešimo lygis || 1. Gairėmis paaiškinti, apie kokių rūšių įvykius reikia rinkti duomenis (PP1) 2. Suderinti pranešimo aprėptį priede nurodant, kas turi būti pranešama (PP2 ir PP3) B. Asmenys bijo pranešti duomenis (teisingumo principo problema) || 1. Su 8 straipsnio aiškinimu ir įgyvendinimu susijusios gairės (PP1) 2. Išaiškinti ir papildyti esamas taisykles (apibrėžti teisingumo principą, nustatyti nacionalinį ryšių punktą, taikyti nekaltinimo principą, iš pranešimų pašalinti tapatybės duomenis) (PP2 ir PP3) C. Nėra reikalavimo įdiegti savanorišką pranešimo apie įvykius sistemą (SPĮS) ir nepaaiškinta, ką reikėtų pranešti pagal SPĮS || 1. Komisijos rekomendacija dėl Tarptautinės civilinės aviacijos organizacijos (angl. santr. ICAO) standarto, kuriuo nustatoma prievolė įdiegti SPĮS, įgyvendinimo; Privalomosios pranešimo apie įvykius sistemos (PPĮS)/SPĮS gairės (PP1) 2. Į ES teisės aktus perkelti ICAO standartą, kuriuo nustatoma prievolė įdiegti SPĮS; išaiškinti, ką reikia pranešti pagal PPĮS/SPĮS (PP2) 3. Pakeisti nacionalines SPĮS viena Europos SPĮS; išaiškinti, ką reikia pranešti pagal PPĮS/SPĮS (PP3) D. Įvairiuose ES teisės aktuose yra per daug pranešimo apie įvykius nuostatų, kuriomis nustatomi pranešimo apie įvykius būdai ir dėl kurių dubliuojasi reikalavimai ir kyla sumaištis || 1. Parengti gaires, kuriose nurodomos visos pranešimo apie įvykius nuostatos, kuriomis nustatomi pranešimo apie įvykius būdai, ir su kiekviena iš jų susiję reikalavimai; rengti mokymus (PP1) 2. Supaprastinti ir suderinti visus pranešimo reikalavimus; pakeisti pranešimo reikalavimus kituose atitinkamuose ES teisės aktuose (PP2 ir PP3) E. Informacijos srautas nėra aiškus ir direktyvoje nėra reikalavimo organizacijoms rinkti informaciją apie įvykius || 1. Komisijos rekomendacija įgyvendinti ICAO standartą, kuriuo valstybės raginamos užtikrinti, kad atitinkamame pramonės sektoriuje būtų įdiegta Saugos valdymo sistema (SVS) (PP1) 2. Perkelti į ES teisės aktus su pranešimu apie įvykius susijusią ICAO standarto, kuriuo valstybės raginamos užtikrinti, kad atitinkamame pramonės sektoriuje būtų įdiegta Saugos valdymo sistema (SVS), dalį (PP2) 3. Perkelti į ES teisės aktus su pranešimu apie įvykius susijusią ICAO standarto, kuriuo valstybės raginamos užtikrinti, kad atitinkamame pramonės sektoriuje būtų įdiegta SVS, dalį; valstybių įpareigojimą rinkti informaciją apie įvykius perkelti vienai įstaigai, kuri tiesiogiai (daugiausiai iš atitinkamo pramonės sektoriaus atstovų) rinktų informaciją apie visus įvykius, apie kuriuos pranešama pagal PPĮS (PP3) || || 2.2 skirsnyje nurodytos problemos || Politikos priemonės || Išsami informacija apie politikos priemonę 2-oji problemos priežastis. Duomenų integravimas. Prasta informacijos kokybė ir duomenų neišsamumas (P2) A. Įvykiai būna labai įvairūs; jie nėra vienodai koduojami ir klasifikuojami duomenų bazėse || 1. Parengti pranešimo apie įvykį parengimo gaires; rengti mokymus ir užtikrinti, kad būtų labiau suderintas duomenų klasifikavimas tiek nacionalinėse duomenų bazėse, tiek tarp jų (PP1) 2. Suderinti pranešimo procesą ir standartizuoti valstybių duomenų įvesties procesą; parengti rekomendacinę medžiagą ir surengti mokymus (PP2) 3. Nustatyti reikalavimą teikti vieno formato pranešimus apie įvykius; pakeisti informacijos apie įvykius rinkimą valstybių narių lygmeniu į tokios informacijos rinkimą ES lygmeniu (per vieną įstaigą) (PP3) B. Nėra kokybės tikrinimo proceso duomenų nuoseklumui užtikrinti || 1. Parengti su duomenų kokybe susijusias gaires; sukurti automatinio duomenų kokybės tikrinimo priemones ir sudaryti galimybes valstybėms narėms jomis naudotis; rengti mokymus ir praktinius seminarus (PP1) 2. Organizacijoms ir valstybėms narėms nustatyti reikalavimą taikyti kokybės tikrinimo principą; parengti rekomendacinę medžiagą apie duomenų kokybę ir papildyti jau esamą rekomendacinę medžiagą; sukurti automatinio duomenų kokybės tikrinimo priemones; rengti mokymus ir praktinius seminarus (PP2 ir PP3) C. Ne visa informacija siunčiama į ECR, o surinkti duomenys ne visada atspindi faktinį saugos veiksmingumą || Toliau užtikrinti ECR laikomų duomenų priežiūrą ir prireikus taikyti atitinkamas procedūras; į teisės aktus būtų galima perkelti EASA standartizavimo patikrų aprėptį (PP1, PP2 ir PP3) D. Daugeliu atvejų pranešant ECR apie įvykius užpildomi ne visi pagrindiniai duomenų laukeliai || 1. Parengti gaires, kuriose būtų nurodyta, ką reikia užpildyti, ir parengti laukelių, kuriuos reikia užpildyti pranešant apie skirtingų kategorijų įvykius, sąrašą (PP1) 2. Pakeisti teisės aktus, kad būtų nustatytas privalomųjų laukelių principas; prie persvarstytų teisės aktų pridėti laukelių, kuriuos reikia užpildyti pranešant apie skirtingų kategorijų įvykius, sąrašą (PP2 ir PP3) || || 2.2 skirsnyje nurodytos problemos || Politikos priemonės || Išsami informacija apie politikos priemonę 3-oji problemos priežastis. Teisinės ir organizacinės kliūtys, trukdančios užtikrinti tinkamą prieigą prie ECR duomenų (P3) A. Nėra galimybių susipažinti su svarbia informacija apie įvykius (įvykio aprašymu) || Užtikrinti geresnes galimybes naudotis ECR duomenimis, visų pirma siekiant suteikti kompetentingoms institucijoms prieigą prie tinkamos saugos informacijos (PP1, PP2 ir PP3) B. Valstybės narės nepasitiki ECR saugomų duomenų naudojimu || Apriboti galimybes naudotis ECR duomenimis – tuos duomenis leisti naudoti tik saugos gerinimo sumetimais (PP1, PP2 ir PP3) 2.2 skirsnyje nurodytos problemos || Politikos priemonės || Išsami informacija apie politikos priemonę 4-oji problemos priežastis. Nacionaliniu ir Europos lygmenimis nepakankamai išanalizuojami įvykiai ir stinga tinkamų saugos priemonių (P4) A. Nacionaliniu ir ES lygmenimis nevykdoma sisteminė įvykių analizė || 1. Rekomendacija įgyvendinti ICAO standartą, kuriuo valstybės raginamos analizuoti iš PPĮS ir SPĮS gaunamus duomenis ir nustatyti reikiamus veiksmus (PP1) 2. Įgyvendinti ICAO standartą, kuriuo valstybės raginamos analizuoti iš PPĮS ir SPĮS gaunamus duomenis ir nustatyti reikiamus veiksmus; taikyti šį įpareigojimą organizacijoms, valstybėms narėms ir ES lygmeniu (PP2) 3. Įgyvendinti ICAO standartą, kuriuo valstybės raginamos analizuoti iš PPĮS ir SPĮS gaunamus duomenis ir nustatyti reikiamus veiksmus; taikyti šį įpareigojimą organizacijoms ir ES lygmeniu (PP3) B. Nėra politinės sistemos, kurią taikant būtų galima saugą gerinti remiantis įvykių analize || 1. Rekomendacija įgyvendinti ICAO rekomendaciją, kuria raginama įgyvendinti tinkamus taisomuosius ir prevencinius veiksmus, nustatytus atlikus įvykių analizę, ir stebėti jų efektyvumą (PP1) 2. Įgyvendinti ICAO standartą, kuriuo raginama organizacijų, valstybių narių ir ES lygmenimis imtis tinkamų taisomųjų ir prevencinių veiksmų, nustatytų atlikus įvykių analizę, ir valstybių narių bei ES lygmenimis stebėti tų veiksmų efektyvumą (PP2) 3. Įgyvendinti ICAO standartą, kuriuo raginama valstybių narių ir ES lygmenimis imtis tinkamų taisomųjų ir prevencinių veiksmų, nustatytų atlikus įvykių analizę, ir ES lygmeniu stebėti tų veiksmų efektyvumą (PP3) C. Nėra priemonių įvykių analizės prioritetams nustatyti || 1. ES lygmeniu sukurti bendrą ES rizikos klasifikavimo sistemą, kad būtų galima vienodai klasifikuoti įvykius; sudaryti galimybes naudotis šia priemone; parengti rekomendaciją valstybėms narėms įvykius klasifikuoti naudojantis šia priemone (PP1) 2. Nustatyti įpareigojimą valstybėms narėms arba ES subjektui klasifikuoti įvykius naudojantis bendra ES rizikos klasifikavimo priemone; sukurti tokią ES lygmens priemonę ir sudaryti galimybes ja naudotis valstybėms narėms ir atitinkamo pramonės sektoriaus atstovams (PP2 ir PP3) 4. Poveikio vertinimas Politikos priemonių rinkinių poveikis
apibendrinamas toliau pateiktoje lentelėje. || 1-asis politikos priemonių rinkinys || 2-asis politikos priemonių rinkinys || 3-iasis politikos priemonių rinkinys Poveikis saugai || Mažas teigiamas || Didelis teigiamas || Mažas teigiamas Ekonominis poveikis || || Poveikis pramonės sektoriui || Nėra || Vidutinis teigiamas || Mažas neigiamas || Poveikis valstybėms narėms || Nėra || Mažas neigiamas || Didelis teigiamas || Poveikis vidaus rinkai ir konkurencingumui || Mažas teigiamas || Didelis teigiamas || Mažas teigiamas || Administracinė našta (per metus) || Nėra || Maža neigiama –831 133 EUR || Vidutinė neigiama – 2 235 mln. EUR || Poveikis ES biudžetui (per metus) || Beveik jokio – 165 000 EUR || Mažas neigiamas –530 000 EUR || Didelis neigiamas – 12,1 mln. EUR Socialinis poveikis || || Su darbo kokybe susiję standartai ir teisės || Mažas teigiamas || Vidutinis teigiamas || Didelis teigiamas || Užimtumas || neutralus || Mažas teigiamas || Mažas teigiamas || Asmens duomenys || Nėra || Vidutinis teigiamas || Vidutinis teigiamas || Visuomenės sveikata ir sauga || Mažas teigiamas || Didelis teigiamas || Mažas teigiamas Poveikis aplinkai || Beveik jokio || Beveik jokio || Beveik jokio Poveikis pagrindinėms teisėms || Mažas teigiamas || Didelis teigiamas || Mažas teigiamas Poveikis galiojančių teisės aktų paprastinimui || Nėra || Didelis teigiamas || Didelis teigiamas Poveikis trečiosioms šalims || Mažas teigiamas || Didelis teigiamas || Mažas teigiamas 5. Galimybių palyginimas Politikos priemonių rinkiniai vertinami pagal
veiksmingumo, rezultatyvumo ir nuoseklumo kriterijus. Veiksmingumo atžvilgiu PP2 teikia didžiausių
galimybių pasiekti visus konkrečius tikslus, o taikant PP3 bendrai
užtikrinamas geras veiksmingumas. Taikant PP1 visapusiškai įgyvendinamas
tik KT3. PP1 apima priemones, kurioms reikia labai
nedidelių įgyvendinimo arba administracinių išlaidų. Šio
rinkinio priemonėmis galima pasiekti KT, tačiau toks būdas yra
ribotas ir todėl nėra veiksmingiausias siekiant tikslų. Rezultatyvumo atžvilgiu PP3 yra brangiausias
priemonių rinkinys ir ne toks rezultatyvus kaip PP2. Taikant PP1
būtų patiriama mažiausiai išlaidų, bet šis priemonių
rinkinys yra ne toks rezultatyvus. Nuoseklumo atžvilgiu visi politikos priemonių
rinkiniai yra daugmaž lygiaverčiai, o jų įvairaus pobūdžio
poveikis yra pakankamai suderinamas (labiausiai suderinamas yra PP2 poveikis). Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta
pirmiau, rekomenduojamas rinkinys yra PP2, nes gaunama nauda gerokai
didesnė negu sąnaudos. Aviacijos saugą tikimasi gerinti
surenkant daugiau informacijos apie įvykius, gerinant duomenų
kokybę, sudarant geresnes galimybes naudotis informacija ir nustatant
reikalavimus dėl naudojimosi informacija apie įvykius siekiant
sumažinti orlaivių avarijų skaičių. 6. Stebėsena ir vertinimas Komisija reglamento įgyvendinimą
įvertintų praėjus trejiems metams nuo to laiko, kai jį
priims teisės aktų leidėjas, ir nuolat stebėtų tam
tikrus jau prieinamus esminius transporto rodiklius. Naudojantis šiais
rodikliais bus vertinama, kaip, taikant patvirtintą politikos
galimybę, įgyvendinami konkretūs tikslai. [1] Europos
Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/42/EB dėl civilinės aviacijos
įvykių pranešimų (OL L 167, 2003 7 4, p. 23). [2] Komisijos
reglamentas (EB) Nr. 1321/2007, nustatantis įgyvendinimo taisykles, pagal
kurias centrinėje saugykloje integruojama civilinės aviacijos
įvykių informacija (OL L 294, 2007 11 13, p. 3), ir Komisijos
reglamentas (EB) Nr. 1330/2007, nustatantis informacijos apie civilinės
aviacijos įvykius suinteresuotosioms šalims skleidimo taisyklių
taikymą (OL L 295, 2007 11 14, p. 7).