KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI

Pasirengimas spręsti būsimus ES išorės politikos aviacijos srityje uždavinius

1.           Įžanga

1.           Aviacija yra nepaprastai svarbi Europos ekonomikai – ir pramonei, ir ES piliečiams. Aviacijos sektorius sukuria 5,1 mln. darbo vietų ir 365 mlrd. EUR, arba 2,4 %, Europos BVP[1], todėl jo poveikis ekonomikos augimui, užimtumui, turizmui, asmeniniams ryšiams, regioninei ir socialinei Sąjungos sanglaudai yra esminis. Kaip nurodyta 2011 m. Komisijos priimtoje Transporto baltojoje knygoje[2], aviacija yra ir bus svarbiausia Europą su kitomis pasaulio dalimis jungiančia transporto priemone. Per pastaruosius du dešimtmečius pašalinusi istorines kliūtis, ES pakeitė ir integravo suskaidytas nacionalines aviacijos rinkas į vieną bendrą didžiausią ir atviriausią regioninę aviacijos rinką pasaulyje.

2.           Tačiau recesija Europai smogė smarkiau nei kitiems regionams, įvairūs iššūkiai kelia grėsmę ypač jos tarptautinių oro vežėjų konkurencinei padėčiai. Šiame komunikate tvirtinama, kad siekiant įveikti tuos iššūkius ES aviacijos išorės politika turi būti iš esmės ir sparčiai pakeista: Europa turi išlaikyti stiprią ir konkurencingą aviacijos pramonę, kuri būtų svarbiausia ES su kitomis pasaulio dalimis jungiančio tinklo gija. Mes turime tinkamai atsižvelgti į bendrąjį strateginį aviacijos vaidmenį (ypač į vaidmenį, kurį prisidėdami prie ekonomikos augimo ir darbo vietų kūrimo atlieka ES oro vežėjai, oro uostai, gamintojai ir paslaugų teikėjai) ir didžiulį įnašą, kuriuo aviacija galėtų padėti įgyvendinti ES augimo strategiją „Europa 2020“ ir atgaivinti Europos ekonomiką. Europos oro vežėjai stovi priešakinėse konkurencinės kovos linijose ir kovoja dėl išlikimo sunkioje tarptautinėje rinkoje[3], kuriai būdinga reguliavimo sistemų ir kultūrų įvairovė, patekimą į rinką ribojantys dvišaliai oro susisiekimo paslaugų susitarimai ir konkurencija, kurią trečiosiose šalyse dažnai iškraipo nesąžiningos subsidijos arba veiksmai, kaip antai skrydžių oro erdve suvaržymai.

3.           Šiame komunikate vertinama pažanga, padaryta nuo 2005 m., kai buvo paskelbtas Komisijos komunikatas dėl išorės politikos aviacijos srityje vystymo[4]. Dokumente svarstyti įprastiniai tarptautinių santykių ir susitarimų aviacijos srityje aspektai, taip pat aptarta keletas kitų svarbių svarų tarptautinį matmenį turinčių aspektų, kurie daro vis didesnę įtaką rinkos augimui ir mūsų bendram konkurencingumui, kaip antai: Bendro Europos dangaus sistemos ir su ja susijusio technologinio elemento SESAR (Bendro Europos dangaus oro eismo valdymo mokslinių tyrimų programos) kūrimas; Europos saugos politika ir didėjanti Europos aviacijos saugos agentūros (EASA) tarptautinė reikšmė, dvišaliai susitarimai dėl aviacijos saugos ir techninis bendradarbiavimas; Europos aviacijos saugumo politika, kurios tikslas – užkirsti kelią neteisėtai veikai prieš civilinę aviaciją, ir Europos oro uostų bei infrastruktūros politika, kuri turi užtikrinti perspektyvią ir ekonomišką infrastruktūrą. Į šiuos svarbius elementus reikia visapusiškai atsižvelgti kiekvieną kartą, kai persvarstoma ir stiprinama ES išorės politika.

4.           Komunikate daroma išvada, kad 2005 m. suformuluota politika rodo tinkamą kryptį, tačiau reikia pripažinti, kad praėjus septyneriems metams aviacijos srityje įvyko labai daug permainų. Europos aviacijai skubiai reikia tvirtesnės teisinės struktūros, kuri sudarytų sąlygas sąžiningai ir atvirai konkuruoti, ir tai gali būti užtikrinta labiau koordinuotu Europos požiūriu į išorės santykius aviacijos srityje. Europos vartotojams ir sektoriaus konkurencingumui yra naudingas bendras politinis nusiteikimas ES lygmens derybas vykdyti aktyviau, kai jau įsitikinta jų pridėtine verte ir ekonomine nauda.

5.           ES turi pasinaudoti visomis gausiomis turimomis priemonėmis, įskaitant Tarybos įgaliojimus vykdyti ES lygmens derybas su didžiaisiais partneriais ir Europos kaimynystės valstybėmis, o prireikus – veiksmingiau gintis nuo nesąžiningų veiksmų. ES turi imtis iniciatyvos keisti tarptautines nuosavybės teisės ir kontrolės taisykles siekdama užtikrinti, kad ES įsisteigę pasauliniai oro vežėjai ateityje išlaikytų tvirtas pozicijas pasauliniame tinkle. Tai darydami turime visada atsiminti, kad šitaip ne tik stengiamės stiprinti visos Europos aviacijos vertės grandinės ir visų jos elementų konkurencingumą, bet ir veikiame galutinių vartotojų labui.

1.1.        Metas apžvelgti nuo 2005 m. padarytą pažangą ir ja remtis

6.           Priede apibendrinta pažanga, padaryta per pastaruosius septynerius metus ES išorės politikos aviacijos srityje trimis pagrindinėmis kryptimis: atkuriant teisinį tikrumą; su kaimyninėmis valstybėmis kuriant bendrą aviacijos erdvę; sudarant visapusiškus susitarimus su svarbiausiais partneriais. Apskritai, pasiekimai nemenki. Europos Komisijai ir valstybėms narėms koordinuojant pastangas, beveik 1 000 dvišalių susitarimų su 117 ES nepriklausančių valstybių sugrąžintas teisinis tikrumas. Ryški pažanga padaryta kuriant platesnę bendrą aviacijos erdvę su kaimyninėmis valstybėmis: jau pasirašyti susitarimai su Vakarų Balkanų valstybėmis, Maroku, Jordanija, Gruzija ir Moldova. Vyksta derybos ir dėl kitų susitarimų. Apskaičiuota, kad sudarius pirmuosius susitarimus (su Vakarų Balkanų valstybėmis ir Maroku) 2006–2011 m. gauta ekonominė nauda iš viso siekia 6 mlrd. EUR[5]. Nuo 2005 m. ES derėjosi dėl visapusiškų oro susisiekimo susitarimų su svarbiausiais prekybos partneriais – JAV, Kanada ir Brazilija.

7.           Nuo 2005 m. ES išorės politika aviacijos srityje pasiekė didelių rezultatų ir taip sudarė sąlygas ES tapti svarbiu pasaulinės aviacijos veikėju, gauti apčiuopiamos ekonominės naudos ir įgyti kitų pranašumų. Tačiau matyti, kad pažanga nevyko taip sparčiai ir nesiekė taip toli, kiek reikėjo. Pereinant nuo tik dvišalių santykių tarp ES valstybių narių ir valstybių partnerių prie mišrių (dvišalių ir ES lygmens santykių) valstybėse partnerėse kartais kildavo sumaišties ir ES interesai ne visada būdavo apibrėžiami ir apginami tinkamiausiu būdu. Todėl Europos Komisija ir valstybės narės turėtų labiau stengtis koordinuoti pastangas ES lygmeniu; reikia ir daugiau bendradarbiauti su suinteresuotaisiais sektoriaus atstovais.

8.           Permainos ir iššūkiai, su kuriais susidūrė pasaulinė aviacijos bendrija, Europos Sąjungai yra sudarę sąlygas imtis iniciatyvos vykdyti ambicingą ir nuoseklią tarptautinės aviacijos politiką (žr. toliau). Tačiau tebevyrauja nacionalinis susiskaidymas, kurio rezultatas – bendra vieningumo ir solidarumo ES lygmeniu stoka. Mes dar nesame baigę formuoti visapusiškos bendros ES išorės politikos aviacijos srityje; mes dar pernelyg vaikomės nacionalinių interesų ir perdaug pasitikime ad hoc iniciatyvomis, pagrįstomis atskirais derybų įgaliojimais.

9.           Neseniai dar vienu veiksniu tapo daugelio tarptautinių partnerių reakcija į aviacijos priskyrimą ES šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemai. Tačiau, kai apskritai svarbu mažinti vykdant ekonominę veiklą išskiriamą anglies kiekį, Europos Sąjunga tvarų aviacijos vystymąsi laiko svarbiu mūsų išorės santykių politikos klausimu ir dvišaliuose santykiuose, ir pasauliniu mastu Tarptautinėje civilinės aviacijos organizacijoje. Reakcijos į ES apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemą rodo, kad reikia toliau bendradarbiauti klimato kaitos klausimais, kad būtų įveiktos kliūtys ir išplėsta abipusiškai naudinga bendradarbiavimo sritis. ES tvirtai remia ir kartoja neatsisakiusi noro susitarti Tarptautinės civilinės aviacijos organizacijoje dėl pasaulinio požiūrio į aviacijoje išmetamų ŠESD klausimą siekiant užtikrinti tvarų aviacijos pramonės vystymąsi.

10.         Per pastaruosius septynerius metus pasiekta nemažai, tačiau pažanga tikrai nepakankama. Kadangi pasaulinės aviacijos aplinka dinamiška ir sparčiai kinta, nuolat randasi nauji iššūkiai. Be to, šių iššūkių mastas vis labiau pasaulinis, todėl ES valstybių narių lygmeniu sprendimai labai sunkiai pasiekiami ir reikalingi jungtiniai ES atsakymai.

11.         Dabar pats metas ES išorės politiką aviacijos srityje ir viziją pakylėti į gerokai aukštesnį lygį. Politiką reikia skubiai persvarstyti ir atnaujinti. Atskiros valstybės narės su tam tikromis ES nepriklausančiomis valstybėmis liberalizuoja rinką nekoordinuotai tokiu tempu, kad jei mes dabar nesistengsime nustatyti ambicingesnės ir veiksmingesnės ES išorės politikos, po kelerių metų gali būti jau vėlu. O prie to gali reikšmingai prisidėti akivaizdus valstybių narių nusiteikimas toliau suteikti dvišalių skrydžių teises trečiosioms šalims ne lygiaverčių mainų principu ir neatsižvelgiant į poveikį ES lygmeniu. Be to, mes nepakankamai nuveikėme spręsdami nuosavybės teisių ir kontrolės apribojimus. Jie kelia grėsmę, kad pasaulinės pramonės plėtra sustos, o ES oro vežėjai neteks svarbių naujų kapitalo šaltinių. Prie ES lygmens derybų stalo reikėtų skubiai pakviesti kai kuriuos svarbiausius aviacijos partnerius ir tuos partnerius, kurių reikšmė auga.

2.           Pagrindiniai iššūkiai sparčiai kintančioje pasaulinės aviacijos rinkoje

2.1.        Vidutinės trukmės ir ilgalaikės rinkos tendencijos

12.         Oro susisiekimas beveik tapo įgyta teise, kuri ES ir visame pasaulyje suvokiama kaip savaime suprantama. Mažinti mobilumą – ne sprendimas; galimybė susisiekti yra svarbi konkurencingumo sąlyga. Besivystančios ekonomikos šalių gyventojai puoselėja suprantamą troškimą keliauti dažniau ir praturtėjusiems sluoksniams palaipsniui žengiant į tas rinkas smarkiai didės tolesnis oro susisiekimo paklausos augimas. Tikimasi, kad iki 2030 m. vidurinė klasė pasaulyje pagausės beveik trigubai (nuo 1,8 mlrd. 2010 m. iki 4,9 mlrd. 2030 m.), o Azijos ir Ramiojo vandenyno regione išaugs daugiau nei šešiskart[6].

13.         Nepaisant dabartinės ekonominės krizės, tikimasi, kad oro susisiekimas ilgalaikėje perspektyvoje kasmet augs maždaug 5% iki 2030 m.[7], o tai reiškia sudėtinį padidėjimą daugiau nei 150 %. Oro susisiekimo paklausą labiausiai skatina ekonominis augimas ir gerovė. Kadangi 2011–2030 m. Europoje metinis augimas, manoma, sieks 1,9 %[8], o palyginti Indijoje ir Kinijoje – atitinkamai 7,5 % ir 7,2 %, aviacijos augimas santykinai intensyviausiai vyks už Europos ribų; tikimasi, kad tarptautinio oro susisiekimo srautai ypač suintensyvės Azijoje ir ypač Artimuosiuose Rytuose. Per artimiausius 20 metų pusė pasaulio naujų skrydžių vyks į Azijos ir Ramiojo vandenyno regioną, iš jo arba jame; šis regionas pralenks pasaulyje skrydžių skaičiumi pirmaujančią JAV ir iki 2030 m. užims 38 % pasaulio rinkos. Dėl mažesnių už vidutinius augimo tempų daugumoje regionų ES oro vežėjai rinkos pozicijas užleis ES nepriklausantiems oro vežėjams. 2003 m. ES oro vežėjai pasaulyje užėmė 29 % viso tarpregioninio pajėgumo rinkos. Manoma, kad iki 2025 m. ta dalis sumažės iki 20 %[9]. Tokia tendencija reiškia, kad nesiimant veiksmų Europos oro vežėjai bus mažiau pajėgūs prisidėti prie Europos ekonomikos gerovės ir augimo.

14.         Tuo pat metu pasaulyje sustiprėjo ES nepriklausančių oro vežėjų pozicijos. Pavyzdžiui, tikimasi, kad skrydžių skaičius sparčiausiai augs Artimųjų Rytų regione ir iki 2030 m. to regiono oro vežėjams teks 11 % pasaulio skrydžių (2010 m. jie įvykdė 7 % skrydžių). Pasaulinis konkurencijos modelis smarkiai pasikeitė sustiprėjus Persijos įlankos oro vežėjams, kurie teikia vadinamąsias šeštosios laisvės paslaugas (jungia rinkas tarpžemyniniais maršrutais per savo didžiuosius mazgus), didina savo dalį rinkoje, masiškai investuodami į lėktuvus ir oro uostus agresyviai rodo ateities užmojus, sėkmingai naudojasi pasauliniu labai liberalių dvišalių oro susisiekimo susitarimų tinklu. Persijos įlankos regiono vyriausybės labai daug investavo į aviacijos infrastruktūrą ir aviaciją faktiškai pavertė strategine priemone, kuria stiprina savo regiono vaidmenį pasaulyje. Panašiai, tiesa, nuo kuklesnės pradžios išaugo Pietų Amerikos rinkos; Azijos oro vežėjai nuosekliai skatino augimą; ir JAV oro vežėjai toliau konsolidavo ir gerino konkurencingumą, nors šį procesą jiems palengvino kreditorių apsaugos teisės aktai.

2.2.        Konkuruojantys aviacijos verslo modeliai

15.         ES oro vežėjams siekiant konkurencingai veikti išorės rinkose reikšmės turi įvairių Europos Sąjungoje taikomų verslo modelių, kaip antai tiesioginių skrydžių ir tinklo paslaugų modelių, gyvybingumas.

16.         Europos aviacijos sektoriuje vyksta esminių pokyčių. Pastaruoju metu labai rimtomis tinklų bendrovių konkurentėmis tapo pigių skrydžių bendrovės. Jų pasiūla šiuo metu sudaro 40 % ES vidaus siūlomo keleivių vietų skaičiaus pajėgumo ir manoma, kad ta dalis toliau smarkiai augs[10].

17.         Suprantama, kad tai daro didelį poveikį ES tinklo bendrovių veiklai, rezultatams ir pelningumui. Mažomis kainomis skatindamos naują paklausą ir be jokių jungiamųjų skrydžių apribojimų teikdamos tiesioginių skrydžių paslaugas pigių skrydžių bendrovės daug sėkmingiau už tinklo bendroves išnaudojo dėl liberalizavimo atsiradusias naujas rinkos laisves. Tačiau jos didžia dalimi apsiribojo trumpų ir vidutinių nuotolių skrydžiais. Pastaraisiais metais dėl pigių skrydžių ir greitaeigių traukinių bendrovių konkurencijos didžiosios Europos tinklų bendrovės patyrė rimtų nuostolių trumpų ir vidutinių skrydžių po Europą segmente. Tuos nuostolius iš dalies padengė tolimojo nuotolio skrydžiai, kurie yra pagrindinis tų oro vežėjų įplaukų šaltinis. Energinga į svarbiausias tolimojo nuotolio augančias rinkas nusitaikiusi ES išorės politika aviacijos srityje galėtų ES bendrovėms sukurti naujų komercinių verslo galimybių.

18.         Manoma, kad tarptautinių skrydžių sektoriuje tinklo bendrovėms ir toliau teks pagrindinis vaidmuo ir iki 2030 m. jos vykdys 74 % visų pasaulio skrydžių[11]. Todėl jungiant Europą su kitomis pasaulio dalimis tinklo bendrovių reikšmė nemažės ir negalima tikėtis, kad pigių skrydžių bendrovės prie to proceso prisidės kuo nors daugiau nei tuo, kad skraidins į oro uostus, iš kur vykdomi tarpžemyniniai skrydžiai. Šiuo aspektu abu verslo modeliai galėtų plėtoti teigiamas sąveikas ir vienas prie kito priartėti.

2.3.        Didžiųjų mazgų svarba

19.         Plačiai žinoma, kokią ekonominę naudą sukuria didieji mazgai, sudarantys sąlygas pelningai skraidinti mažesnio keleivių srauto maršrutais naudojant jungiamuosius skrydžius. Didysis mazgas būna gyvybingas, kai vietos paklausa yra pakankamo lygio ir kai veikia platus logistikos paslaugų tinklas (dėl tos priežastys sėkmingiausi didieji mazgai paprastai yra didžiųjų miestų oro uostuose).

20.         Su keliomis išlygomis nėra priežasčių manyti, kad dabar arba numatomoje ateityje Europos oro vežėjai nepajėgtų sėkmingai valdyti didžiųjų tiek krovinių, tiek keleivių vežimo mazgų. Tačiau norint išsaugoti Europos konkurencingumą reikia spręsti problemas – nepakankamą investavimą į oro uostų infrastruktūrą ir vis didėjantį pajėgumų stygių, dėl kurių keliuose Europos oro uostų didžiuosiuose mazguose jau ribojamas jungiamųjų skrydžių, kurie galėtų būti vykdomi, skaičius. Investicijos į oro uostų infrastruktūrą ir didžiųjų mazgų plėtra, kai jas pateisina tvirta ir tvari paklausa, yra labai svarbios norint, kad Europos didieji mazgai galėtų konkuruoti su kitose pasaulio vietose besiformuojančiais didžiaisiais mazgais. Todėl svarbu ankstyvame etape nustatyti, kur augimas susiduria su kliūtimis, ir pašalinti jas ar bent apriboti jų neigiamą poveikį naudojant visas turimas priemones, kurios padėtų efektyviau panaudoti nepakankamą oro uosto pajėgumą.

3.           Būsimos ES išorės politikos aviacijos srityje pagrindiniai tikslai

3.1.        Sąžiningos ir atviros konkurencijos kūrimas

21.         Kitas svarbus aspektas yra tas, kad ES oro vežėjai pajėgia konkuruoti, kai sąlygos vienodos, o rinka atvira ir neiškraipyta.

22.         ES atviras rinkas laiko geriausiu tarptautinių santykių aviacijos srityje plėtojimo pagrindu, todėl remia konkurenciją. Tai pagrindinė išvada, padaryta matant ES vidaus aviacijos rinkos sukūrimo sėkmę. Nors gyvybiškai svarbu užtikrinti verslo aplinką, kurioje ES oro vežėjai galėtų konkuruoti tarptautiniu mastu, ES išorės politika aviacijos srityje taip pat akcentuoja sąžiningos ir atviros konkurencijos svarbą. Kai rinkai iškreipti naudojamos, pavyzdžiui, subsidijos, nesąžininga praktika, nenuoseklus reguliavimo sistemų taikymas ir įmonių finansinės atskaitomybės skaidrumo trūkumas, tada teisėta ginti sektorių nuo nesąžiningos konkurencijos.

23.         Aviacija kaip paslaugų sektorius konkuruoja pasaulinėje rinkoje, todėl tvarus konkurencingumas priklauso nuo sąžiningų konkurencijos sąlygų. Kai Europoje įsisteigusių oro vežėjų gamybos sąnaudos yra didesnės nei kitų oro vežėjų, jų konkurencinė padėtis tarptautiniu mastu yra nepalanki. ES oro vežėjų, kurių daugelis susiduria su rimtomis finansinėmis problemomis, konkurencingumas sumažėja, kai aukštesnes vieneto gamybos sąnaudas lemianti ekonominė našta yra didesnė nei kitų oro vežėjų kituose pasaulio regionuose. ES aviacijos sektoriaus apmokestinimas skirtingais nacionaliniais mokesčiais gali neigiamai paveikti vidaus rinką ir ES įsisteigusių oro vežėjų konkurencingumą, todėl šis klausimas turi būti nagrinėjamas toliau. Be to, ES oro vežėjus nepalankiai veikia dėl perpildytų Europos oro uostų ir oro erdvės išaugusios sąnaudos, taip pat didesni oro eismo valdymo ir oro uostų mokesčiai. Su aukštais darbo standartais susijusios darbo sąnaudos yra didesnės, o socialinės apsaugos sistemos Europoje labiau išplėtotos nei daugelyje kitų pasaulio regionų; taip pat aukštesnės su keleivių teisėmis į kompensacijas susijusios sąnaudos ir išlaidos dėl anglies dioksido išmetimo. Kelios tokios papildomos ekonominės naštos ir su skrydžiais į Europą ir iš jos susijusios sąnaudos, palyginus su situacija kituose regionuose, gali bent kurį laiką išlikti, o kitas sąnaudas iš dalies gali atsverti naujovės, ankstyvas naujos technologijos įdiegimas Europoje ar išaugęs našumas, arba į jas galima atsižvelgti derybose su valstybėmis partnerėmis siekiant suvienodinti verslo sąlygas, pavyzdžiui, įtvirtinant tarptautinius darbo ir aplinkos standartus.

24.         Todėl vertinant ES aviacijos sektoriaus konkurencingumą, ypač ES oro vežėjų tarptautinį konkurencingumą, svarbu atsižvelgti į visą aviacijos vertės grandinę (oro uostus, oro navigacijos paslaugų teikėjus, gamintojus, kompiuterines rezervavimo sistemas, antžeminių paslaugų teikėjus ir kt.) ir į kitose svarbiausiose rinkose esančią sąnaudų struktūrą, atvirumą konkurencijai kitose vertės grandinės dalyse ir infrastruktūros finansavimo mechanizmus. Visgi galiausiai patys ES oro vežėjai atsakingi už savo konkurencingumą ir siūlomo kainos ir paslaugos kokybės santykio patrauklumą vartotojams.

25.         Taip pat svarbu, kad konkurencija Europos Sąjungoje ir už jos ribų nebūtų iškraipoma nesąžiningais veiksmais. Pačioje ES Europos Komisija neseniai pradėjo keletą nuodugnių tyrimų, kur nagrinėjama, ar keliose valstybėse narėse regioniniai oro uostai nėra suteikę oro vežėjams valstybės pagalbos. Nerimaujama dėl to, ar tokią paramą gaunantis oro vežėjas negauna netinkamo, konkurentams neprieinamo ekonominio pranašumo ir ar tokiu būdu nėra iškraipoma konkurencija bendroje ES aviacijos rinkoje. Be to, 2012 m. Komisija paskelbė, kad persvarstys „Bendrijos gaires dėl oro uostų finansavimo ir valstybės pagalbos oro transporto bendrovių veiklai iš regioninių oro uostų pradėti“. Neseniai priimtos ES taisyklės[12] dėl ES socialinės apsaugos mobiliems darbuotojams, kaip antai orlaivių įgulos nariams, pagerins bendros rinkos veikimą, nes kai kurių oro vežėjų praktika naudotis pačia lengviausia socialinės apsaugos sistema nepaisant įgulos nario pagrindinės buvimo vietos negali būti taikoma toliau. Taigi priėmus ar iš dalies pakeitus ES teisės aktą galėtų gerėti verslo aplinka ir taip ES oro vežėjams atsiras sąlygų konkuruoti tarptautiniu mastu.

26.         Dėl išorės aspekto tikėtasi, kad Reglamentas Nr. 868/2004[13] taps priemone prieš ES oro vežėjams kenkiantį subsidijavimą ir nesąžiningą kainodarą teikiant oro susisiekimo paslaugas iš ES nepriklausančių šalių. Tačiau vis garsiau skamba prašymai parengti aviacijos sektoriaus ES priemones, kuriomis Europos interesai būtų veiksmingiau ginami nuo nesąžiningos praktikos. Reglamentas Nr. 868/2004 niekada nebuvo panaudotas ir sektorius tvirtina, kad reglamentas neįgyvendinimas, nes parengtas pagal kovos su prekių dempingu ir subsidijavimu priemones ir nėra tinkamai pritaikytas prie aviacijos paslaugų sektoriaus ypatumų. Galimos taisomosios priemonės bei reglamento procedūriniai aspektai taip pat nelaikomi tinkamais paslaugų sektoriui. Reikėtų parengti tinkamesnę ir veiksmingesnę priemonę, kuri apsaugotų sąžiningą ir atvirą konkurenciją ES išorės santykiuose aviacijos srityje.

27.         Aviacijos sistemas, su kuriomis ES oro vežėjai ir didieji mazgai konkuruoja Persijos įlankoje, subrandino aiškūs sprendimai, priimti siekiant plėtoti aviaciją kaip strateginį ekonominį sektorių, nešantį naudai bendrajai ekonomikai. Persijos įlankos valstybių oro vežėjai tvirtina, kad jie iš tų sistemų nesąžiningų konkurencinių pranašumų negauną. Tokiomis aplinkybėmis atrodo, kad vienintelis galimas tolesnis žingsnis būtų parengti (tikslingiausia – ES lygmeniu) standartines sąžiningos konkurencijos nuostatas, dėl kurių būtų sutarta ir kurios būtų įtrauktos į atitinkamus dvišalius oro susisiekimo paslaugų susitarimus su ES valstybėmis narėmis.

28.         Tokiomis naujomis verslo sąlygomis svarbu ir teisėta tai, kad siekdama ES oro vežėjų konkurencingumą apsaugoti nuo nesąžiningos konkurencijos ir (arba) praktikos, kad ir iš kur ji rastųsi, ES pajėgtų imtis efektyvių veiksmų tarptautinėje arenoje.

3.2.        Augimo strategija suteikiant daugiau galių ES

29.         ES aviacijos sektorius, ypač Europos tarptautiniai tinklo oro vežėjai, išgyveno sunkų laikotarpį ir jų laukia dar kiti labai rimti iššūkiai. Pasitinkant tuos iššūkius reikia suderintų ir skubių pastangų ES lygmeniu, taip pat labiau koordinuoto veikimo, kuris būtų veiksmingesnis už dabartinę dvišalių derybų ir santykių sistemą. ES parodė, kad veikdama vieningai yra pajėgi sukurti pridėtinę vertę. Tai galioja ir derantis, ir tada, kai reikia užtikrinti tinkamą susitarimų įgyvendinimą naudojantis, pavyzdžiui, bendromis pagal įvairius susitarimus įsteigtų jungtinių komitetų pozicijomis.

30.         Komisijos užsakymu atliktame nepriklausomame tyrime[14] apskaičiuota, kad toliau sudarant ES lygmens visapusiškus oro susisiekimo paslaugų susitarimus su kaimyninėmis valstybėmis ir svarbiausiais partneriais būtų gauta didžiulė ekonominė nauda (daugiau nei 12 mlrd. EUR per metus), ypač sparčiai augančiose ir (arba) apribojimais pasižyminčiose rinkose. Tokios yra pirmiausia Turkija, Kinija, Rusija, Persijos įlankos valstybės[15], Japonija, Egiptas ir Indija.

31.         Europos Sąjungai strategiškai svarbu išlaikyti stiprų ir konkurencingą Europoje veikiantį aviacijos sektorių, kuris jungtų ES su pasauliu. Sparčiausiai augančios aviacijos rinkos dabar yra ne Europoje, todėl būtina, kad Europos sektorius turėtų galimybę augti ir tose rinkose. Būsimas uždavinys – Europos sektoriui užimti tokias pozicijas, kad galėtų pasinaudoti sparčiai kintančios aplinkos teikiamomis galimybėmis ir patekti į naujas sparčiai augančias rinkas. Sprendžiant šį uždavinį reikės nuoseklios ES vizijos ir ES išorės politikoje aviacijos srityje rodyti aiškesnius stipresnės vienybės ženklus.

32.         ES išorės politika aviacijos srityje turėtų būti orientuota į tris lygiagrečiai įgyvendintinus tikslus, kurie gali būti suderinami su nauda bendrajai ekonomikai, jos augimui ir darbo vietų kūrimui: i) suteikti naudos vartotojams (o tai reiškia toliau atkakliai stengti, kad būtų atvertos rinkos); ii) išsaugoti konkurencingumą (tai reikštų tvirtesnes ES lygmens priemones siekiant nuosavybės teisių ir kontrolės reformų, mažinti reguliavimo naštą ir vienodų veiklos sąlygų tarptautiniu lygmeniu – valstybių narių lygmeniu visa tai užtikrinti sunku); iii) siekti viešosios politikos tikslų, kurie siektų toliau nei skrydžių teisės (todėl ES metodu būtų siekiama užtikrinti visuotinai svarbių visuomenės saugos, saugumo ir aplinkos tikslų).

33.         Įgyvendinant ES išorės politiką ir iniciatyvą aviacijos srityje reikėtų ryžtingiau palaikyti ir ginti Europos interesus ir bendradarbiaujamaisiais būdais toliau skleisti ir diegti Europos vertybes, standartus ir geriausią praktiką. Vykdant bendradarbiavimą reguliavimo klausimais ir reguliavimo konvergenciją jomis reikėtų siekti aukščiausių įmanomų sektoriuje taikytinų standartų. Tie tikslai nebus pasiekti be koordinuotų ES lygmens derybų su svarbiausiais partneriais.

4.           Sukaupta patirtis ir Perspektyvos

4.1.        Kurie 2005 m. plano veiksmai dar neatlikti?

34.         Per septynerius metus įgyvendinant ES išorės politiką aviacijos srityje pasiekta didelių kokybinių ir kiekybinių rezultatų (išsamiau aprašyta priede). Tačiau reikia mokytis ir iš nesėkmių: padaryta ne viskas, o šis tas ir visai nuvylė.

35.         Daug nuveikta pirma kryptimi (atstatant teisinį tikrumą). Tačiau siekiant išspręsti užsilikusias problemas reikėtų toliau palaikyti santykius su tam tikrais partneriais ir jų atžvilgiu laikytis koordinuotos bei ryžtingos ES pozicijos.

36.         Antra kryptimi (kaimynystės susitarimai) susiderėta dėl daugelio svarbių susitarimų ir jie Europos Sąjungai ir kaimyninėms valstybėms atneš vis daugiau naudos. Ryšiai ir derybos su likusiomis kaimyninėmis valstybėmis turėtų būti suintensyvinti ir paspartinti norint iki 2015 m. pasiekti susitarimus su Ukraina, Turkija, Tunisu, Azerbaidžanu, Libanu, Alžyru, Armėnija, Egiptu, Libija ir Sirija (savaime suprantama, atsižvelgiant į šalių ir regionines politines sąlygas). Svarbu užtikrinti, kad tęsiant šį procesą, kai kaimyninės valstybės viena kitai atsiveria ir integruojasi, ilgainiui rastųsi realiai integruota bendra aviacijos erdvė. Kadangi ES su kaimyninėmis valstybėmis siekia panašių tikslų, nėra prasmės, kad Taryba kiekvienos konkrečios valstybės atžvilgiu svarstytų, ar suteikti derybų dėl susitarimų įgaliojimus. Būtų daug produktyviau suteikti Komisijai vienintelį įgaliojimą derėti su likusiomis kaimyninėmis valstybėmis, nors tai derybos ir toliau vyktų su kiekviena valstybe atskirai. Tai suteiktų daugiau lankstumo planuojant derybų pradžios kalendorių.

37.         Trečiąja kryptimi (visapusiški susitarimai su svarbiausiais partneriais) suderėta keletas svarbių susitarimų. Tačiau ir šioje srityje liko pasiekti keletą reikšmingų tikslų, kurie susiję su ES ir JAV bei ES ir Kanados susitarimais dėl nuosavybės teisių ir oro vežėjų kontrolės.

38.         Nepaisant pasaulyje padarytos pažangos liberalizuojant tarptautinio oro susisiekimo tvarką, vyriausybės iki šiol nereformavo archaiškų oro vežėjams taikomų nuosavybės teisių ir kontrolės taisyklių. Dauguma šalių iki šiol išlaikė taisykles, pagal kurias oro vežėjų kontrolinį akcijų paketą turėti ir juos kontroliuoti privalo tų šalių piliečiai; dėl to oro vežėjai netenka prieigos prie platesnio investuotojų rato ir kapitalo rinkų. Kitas padarinys – oro susisiekimo sektoriui primesta dirbtinė struktūra, kuri neturi atitikmenų kituose sektoriuose. Nors aviacija yra pasaulinio masto sektorius, tačiau neegzistuoja nė vieno tokio realiai pasaulinio oro vežėjo, kokie veikia kituose sektoriuose. Griežtai ribojamas tarptautinis konsolidavimas, kurį daugelis laiko būtina oro vežėjų sektoriaus tvarumo sąlyga. Pavyzdžiui, užsieniečiai negali valdyti daugiau nei 25 % JAV oro vežėjo akcijų su balsavimo teise. Tokie nacionaliniai nuosavybės teisėms ir kontrolei taikomi apribojimai tapo akstinu susiburti trims pasauliniams oro vežėjų aljansams („Star Alliance“, „SkyTeam“ ir „oneworld“), tiksliau – kai kuriuos jų narius paskatino sukurti bendras įmones skrydžiams tam tikrais maršrutais vykdyti. Tos įmonės tapo į pasaulinius oro vežėjus panašiausiu jų pakaitalu.

39.         O pagal galiojančią ES teisę ES oro vežėjams nėra keliamas apribojimas, kad jie turį priklausyti šalies piliečiams ar būti jų kontroliuojami; ES oro vežėjai gali priklausyti bet kuriam suinteresuotam ES subjektui. Pastaraisiais metais Europos oro vežėjų sektoriuje vyko tarptautinio konsolidavimo procesai, sujungę tris pagrindines Europos oro vežėjų grupes: „Air France“ ir KLM grupę, „Lufthansa“ grupę su SWISS, „Austrian Airlines“ su didele „Brussels Airlines“ dalimi; o pastaruoju metu įsteigta „International Airlines Group“ (IAG) bendrovė, kuri patronuoja „British Airways“, „Iberia“, dabar dar ir „bmi“ bendroves. Be to, ES kontrolinio akcijų paketo nuosavybės reikalavimas gali būti netaikomas pagal ES ir valstybių partnerių visapusiškus susitarimus, pagal kuriuos užsieniečiams gali būti leista valdyti kontrolinį akcijų paketą ir kontroliuoti oro vežėją.

40.         Konsolidavimo tendencija Europoje yra unikali tuo, kad tarptautiniai susijungimai ir įsigijimai leidžiami tik ES viduje, o nuosavybės teisių ir kontrolės tvarka iš esmės nepasikeitus nuo to laiko, kai dėl jos buvo susiderėta 1944 m. Čikagos konvencijoje. Taikant nuosavybės teisių ir kontrolės nuostatas susiduriama su rimtais sunkumais, todėl prireikia derybų su valstybėmis partnerėmis ir labai sudėtingų valdymo struktūrų. Tai neišvengiamai reiškia, kad neįmanoma pasinaudoti visa konsolidavimo nauda. Aljansų nariai vis glaudžiau bendradarbiauja siekdami pasiūlyti klientams integruoto pasaulinio tinklo, be trūkstamų grandžių jungiančio daugelį didžiųjų mazgų, paslaugą.

41.         Norint, kad reforma būtų prasminga, šalinant nuosavybės teisių ir kontrolės apribojimus, be kita ko, reikia užtikrinti susitarimą su kritinę masę pasaulinėje rinkoje lemiančiomis valstybėmis arba su didele dalimi valstybių. Kad pasaulinė nuosavybės teisių ir kontrolės reforma išjudėtų, logiška pradėti nuo transatlantinės rinkos. Skrydžiai tarp ES ir JAV sudaro beveik pusę pasaulinių skrydžių, taigi turi didžiulę reikšmę, ir tikrų transatlantinių oro vežėjų atsiradimas galėtų suteikti rimtą postūmį. Pribrendo metas imtis papildomų ES ir JAV oro susisiekimo susitarime numatytų žingsnių, kuriais būtų liberalizuotos oro vežėjų nuosavybės teisės ir kontrolė, kad oro vežėjai galėtų pritraukti investicijų netrukdomi apribojimų dėl investuotojo pilietybės. Tačiau tokio svarbaus politikos tikslo (leisti užsienio investicijas į oro vežėjus) turėtų būti siekiama ir plačiau: tiek dvišaliuose ES ir kitų svarbiausių partnerių santykiuose, tiek pasauliniu daugiašaliu lygmeniu Tarptautinėje civilinės aviacijos organizacijoje. ES turėtų iniciatyviau svarstyti, kaip atsiliepti į susirūpinimą dėl esamų nuosavybės teisių ir kontrolės nuostatų, ypač su panašių pažiūrų valstybėmis, o kartu reaguoti į oro vežėjų poreikį gauti kapitalo finansavimo ir didinti oro vežėjų patrauklumą finansų rinkose. Šalinant apribojimus galima papildomai pasinaudoti derybomis dėl laisvos prekybos susitarimų.

42.         Taip pat svarbu pabaigti derybas su Australija ir imtis naudoti ES ir Brazilijos susitarimo, kurio pasirašymas, deja, buvo atidėtas, pasiekimais.

43.         Trečiosios krypties potencialas ateityje taip pat žada daug naudos. Pavyzdžiui, 2005 m. Komisija jau parodė, kad būsimi visapusiški susitarimai su Rusija, Kinija ir Indija būtų labai naudingi, ir todėl paprašė įgaliojimų derėtis dėl visapusiškų oro susisiekimo susitarimų su tomis valstybėmis, tačiau įgaliojimai iki šiol nesuteikti. Tą potencialią naudą patvirtino Komisijos užsakymu atliktas nepriklausomas tyrimas, todėl tikslas sudaryti visapusiškus susitarimus su tais svarbiausiais partneriais turi būti išlaikytas ir siekiamas. Tyrime taip pat parodyta, kad didelę ekonominę naudą galėtų atnešti ir visapusiški susitarimais su kai kuriais kitais svarbiais partneriais.

4.2.        Būsimos ES išorės politikos aviacijos srityje pagrindiniai principai

44.         Kadangi bendroji rinka įgyvendinama vis labiau, atsiranda tikrų Europos oro vežėjų, kurie savo nuosavybės struktūra yra vis labiau daugianacionaliniai, ir ES įgyja daugiau galių praktiškai visose aviacijos srityse, dabar pats metas Europos Sąjungai išorės santykiuose aviacijos srityje veikti labiau koordinuotai ir atkakliau. Kai kuriais atvejais pakaktų sustiprinti esamą Europos Komisijos, valstybių narių ir sektoriaus koordinavimo lygmenį ir toliau su valstybėmis partnerėmis palaikyti dvišalius santykius. Tuo tikslu reikėtų griežtesnių oficialių ES koordinavimo ir skaidrumo taisyklių. Tačiau patirtis rodo, kad net vykdant koordinavimą dvišaliuose santykiuose glūdi rimtas pavojus nepasiekti geriausių rezultatų. ES lygmens derybos, kurios pagrįstos ES vieningumu ir Tarybos suteiktais įgaliojimais, paprastai yra tinkamesnis ir veiksmingesnis būdas siekti Europos interesų. Todėl toks būdas turėtų įsivyrauti kaip pagrindinis santykių su visais didžiaisiais partneriais modelis, užuot, kaip dabar, buvęs išimtimi.

45.         ES turėtų toliau aktyviai remti tolesnį atvėrimą ir liberalizavimą aviacijos srityje kartu užtikrindama, kad būtų pasiekta patenkinamo lygio reguliavimo konvergencija. Kai būtina, ji turėtų stoti ES sektoriaus ir ekonomikos pusėn, ginti darbo vietas ir užtikrinti, kad jos interesams apsaugoti būtų naudojamos atitinkamos priemonės. Norint išvengti rinkos iškraipymų ir lenktyniavimo dėl žemesnių standartų, derybose su valstybėmis partnerėmis reikėtų deramą dėmesį skirti darbo ir aplinkos standartams, tarptautinių konvencijų ir susitarimų tose srityse paisymui.

46.         Reikia keisti ir bendrąsias aviacijos sąlygas. Šiuo klausimu ICAO galėtų imtis iniciatyvos modernizuoti esamą sistemą, reguliuojančią pasaulinę aviacijos rinką, kaip ji tai daro kitose pagrindinėse srityse, kaip antai saugos ir saugumo. ICAO galėtų padėti toliau plėtoti pasaulinio oro susisiekimo sektoriaus ekonominę reguliavimo sistemą, pavyzdžiui, liberalizuojant oro vežėjų nuosavybės teises ir kontrolę, sukuriant sistemą, užtikrinančią sąžiningą konkurenciją ir aplinkos požiūriu tvarų sektoriaus vystymąsi.

4.3.        Santykių su svarbiausiais partneriais stiprinimas

47.         Šiame komunikate akcentuojama, kaip Europos Sąjungai strategiškai svarbi konkurencinga Europos aviacijos pramonė, kurios dalis yra ir ES tinklo oro vežėjai. Tam pirmiausia reikia apsaugoti sektoriaus konkurencingumą, o antra – užtikrinti, kad jam būtų sudarytos galimybės patekti į svarbiausias rinkas, jose veikti ir konkuruoti. Dėl savo specifinio pobūdžio ypač Europos krovinių ir pašto gabenimo sektorius pasaulyje nukenčia dėl ribojamųjų dvišalių oro susisiekimo susitarimų, todėl to sektoriaus patekimo į rinką kliūtis reikėtų stengtis šalinti pirmiausiai. Su kai kuriomis strateginėmis rinkomis ir partneriais susijusius uždavinius ES turėtų spręsti atsižvelgdama į toliau nurodomas aplinkybes.

48.         Svarbiausias regioninis partneris Turkija Europos Sąjungai yra strateginė ir viena iš sparčiausiai augančių aviacijos rinkų. Didžiausia keleivių apykaita, po JAV, vyksta su Turkija: į ES ir iš jos 2010 m. skraidinta 30 mln. keleivių. Nuo 1999 m. keleivių srautai tarp ES ir Turkijos kasmet augo vidutiniškai daugiau nei 9 %. Tai trigubai daugiau, palyginti su ES ir Maroko keleivio srautais, ir daugiau nei dvigubai, palyginti su ES ir Rusijos keleivių skraidinimo rinka. Turkija ir ES turi bendrų interesų daugelyje aviacijos sričių ir bendradarbiavimo mastai gali būti labai dideli. Regione esama ir keblių aviacijos klausimų ir juos reikia spręsti, nes žala daroma abiem pusėms. Reikėtų parengti konstruktyvią ir pragmatiką bendradarbiavimo su Turkija darbotvarkę, kuri sudarytų sąlygas sprendžiant konkrečius regiono klausimus daryti abipusiai naudingą pažangą. Ypač reikėtų pasistūmėti rengiant dvišalį saugos susitarimą. Jei būtų padaryta pažanga šalinant tas kliūtis, tada reikėtų numatyti visapusišką susitarimą.

49.         Su Rusija pats metas susitarti dėl nuoseklesnių, stabilesnių ir ambicingesnių santykių, kurie abiejų šalių oro vežėjams sudarytų galimybę planuojant geriau numatyti perspektyvą. Rusija turėtų skubiai parodyti ryžtą vykdyti 2011 m. susitarimą įgyvendinti „Skrydžių per Sibirą sistemos modernizavimo sutartuosius principus“. Be to, bendradarbiavimo galimybės yra plačios, o Rusijos ir ES tikros strateginės partnerystės (netgi normalizuotų santykių) potenciali nauda didelė; didelės būtų ir sąnaudos, jeigu santykiai nepagerėtų. Todėl, kai tik bus pašalintos esamos kliūtys, ES turėtų pasiūlyti perspektyvinį planą, kurio galutinis tikslas būtų visapusiškas ES ir Rusijos aviacijos susitarimas.

50.         Santykiai su Persijos įlankos valstybėmis pastaraisiais metais reiškė vienpusį procesą – ES rinkų atvėrimą Persijos įlankos oro vežėjams ir dėl to galimybės tapo labai nevienodos. Be to, neišsklaidytos abejonės dėl to, ar kai kurių Persijos įlankos oro vežėjų finansinių rezultatų atskaitomybės skaidrumas atitinka tarptautinius standartus. Kai kurios Persijos įlankos valstybės taip pat nėra linkusios priimti ir net svarstyti sąžiningos konkurencijos nuostatų derybose su atskiromis ES valstybėmis narėmis. Ši tendencija turėtų būti pakeista pirmiausia užtikrinant skaidrumą ir sąžiningą bei atvirą konkurenciją, o padėjus tokį pamatą – toliau plėtojant rinką. Tikslinga šį procesą koordinuoti ES lygmeniu visapusiškais ES aviacijos susitarimais su svarbiausiomis valstybėmis.

51.         Azija pasaulyje oro susisiekimui tampa vis svarbesne, todėl, suprantama, tai yra rinka, kurios ES oro vežėjai nepaisyti negali. Daugelis Azijos valstybių dabar vykdo liberalesnę oro susisiekimo politiką; kai kurios iš jų išreiškė interesą sudaryti visapusiškus susitarimus su ES. ES turėtų pasinaudoti tokiomis galimybėmis su sąlyga, kad tos valstybės visiškai pripažins ES teisę oro susisiekimo srityje, įskaitant ES paskyrimo principą, ir tos rinkos suteiks abiem šalims vienodas galimybes ir užtikrins sąžiningą konkurenciją. Įrodyta, kad visapusiški ES oro susisiekimo susitarimai su Kinija, Indija ir Japonija galėtų atnešti didelės ekonominės naudos, todėl jų reikėtų siekti toliau. Taip pat ir ES su didžiuliu susidomėjimu stebi ASEAN pastangas iki 2015 m. visiškai liberalizuoti ASEAN bendrą oro susisiekimo rinką, kuri daug kuo būtų panaši į atviros regioninės oro susisiekimo rinkos sukūrimą Europoje. Tai suteiks naujų patrauklių ES ir ASEAN bendradarbiavimo galimybių, ir kuriuo nors to proceso momentu turėtų būti sudarytas visapusiškas ES ir ASEAN aviacijos susitarimas. Šiuo klausimu Singapūras ėmėsi iniciatyvos ir pasisiūlė tarpininkauti, kad Europos Sąjunga galėtų labiau dalyvauti ASEAN ir platesnio pobūdžio procesuose.

52.         Panašūs regioniniai procesai vyksta ir kituose pasaulio regionuose, įskaitant Lotynų Ameriką, kurioje reikėtų pasveikinti besitęsiančią oro vežėjų konsolidaciją, nes ji suteikia galimybių plėtoti glaudesnius dviejų blokų santykius, žadančius tolesnį rinkos atvėrimą.

53.         Didelį potencialą augti turi Afrikos aviacijos rinka. ES ir Afrikos santykiams aviacijos srityje dabar pirmenybė teikiama aviacijos saugos Afrikoje gerinimui: steigiamos ir palaikomos regioninės saugos priežiūros organizacijos ir teikiama pagalba valstybėms, įtrauktoms į europinį oro vežėjų, kuriems draudžiama vykdyti veiklą ES, sąrašą.

4.4.        Taikytinos priemonės

54.         ES nori su svarbiausiais partneriais puoselėti tvirtus, visapusiškus ir abipusiai naudingus oro susisiekimo srities santykius. Tai reikštų gerokai daugiau nei vien skrydžio teisių liberalizavimą; pavyzdžiui, santykių dalimi turėtų būti reguliavimo, technologinis ir pramoninis bendradarbiavimas. Visapusiškuose oro susisiekimo susitarimuose su kaimyninėmis valstybėmis, didžiaisiais partneriais ir panašių nuostatų turinčiais partneriais turėtų būti svarstomas ir vienodinamas reguliavimas, sudarantis sąlygas sąžiningai konkurencijai ir aviacijos sektoriaus tvarumui, įskaitant esminius aspektus, kaip antai saugą, saugumą, aplinkosaugą ir ekonominį reguliavimą.

55.         Šiame komunikate jau rašyta, kaip svarbu Europos aviacijos sektorių išlaikyti konkurencingą. Siekiant šio strateginis tikslo, reikės sistemingiau koordinuoti veiksmus, rodyti didesnį solidarumą ir panaudoti visas ES, Komisijai, valstybėms narėms, ES pramonei ir Europos aviacijos institucijos ir agentūroms prieinamas priemones. Tai galėtų būti naudingiau ir ES partneriams. Veikimo būdų esama įvairių, juos reikėtų drauge apsvarstyti.

56.         Svarbu, kad visos suinteresuotos šalys kuo labiau įsitrauktų į politikos formavimo procesą, o vėliau, vykstant deryboms, pačios dalyvautų parengiamajame darbe ir diskusijose. Dėl šios priežasties Komisija yra pasirengusi persvarstyti praktinę tvarką, kad derybos būtų skaidrios ir jose galėtų dalyvauti visi. Tačiau sykiu turime užtikrinti, kad ES išorės politiką aviacijos srityje kreipiantys procesai būtų veiksmingi, rezultatyvūs ir ne pernelyg biurokratiški.

57.         Komisija mano, kad veiksmingesnė sąžiningos konkurencijos užtikrinimo priemonė yra vienas iš elementų, kuriuos turi sukurti Europos Sąjunga norėdama toliau plėtoti ES išorės santykius aviacijos srityje. Paaiškėjus, kad aviacijos paslaugų sektoriui Reglamentas 868/2004 yra sudėtingas ir neįgyvendinamas, ir įvertinusi visą jo poveikį, po konsultacijų su visomis suinteresuotomis šalimis Komisija jį persvarstys ir prireikus pasiūlys tinkamesnes priemones.

5.           Išvada

58.         Valstybėms narėms, Tarybai ir Europos Parlamentui dabar pats metas rūpestingai apsvarstyti, kaip geriausiai suformuoti būsimą ES išorės politiką aviacijos srityje ir priimti sprendimus, kurių reikės formuojant ambicingesnę politiką, atitinkančią Europos aviacijos sektoriui šiandien kylančius uždavinius, ir norint panaudoti visą potencialą, kuriuo aviacija galėtų prisidėti prie Europos ekonomikos augimo.

PRIEDAS

Ligšioliniai ES išorės politikos aviacijos srityje pasiekimai

ES išorės politikos aviacijos srityje atsiradimas

1.           ES išorės politika aviacijos srityje plėtota kaip nuosekli ES vidaus rinkos ir su ja siejamų bendrų taisyklių kūrimo tąsa. Reikšmingas jos etapas prasidėjo 2002 m. lapkričio 5 d. Europos Teisingumo Teismui priėmus sprendimą dėl atviros oro erdvės,[16] kuriame padaryta išvada, i) kad, kai tarptautiniams įsipareigojimams yra taikomos bendros taisyklės, Sąjunga įgyja išimtinę išorės kompetenciją; ir ii) kad nacionaliniai nuosavybės teisės ir kontrolės reikalavimai dėl oro vežėjų paskyrimo pagal dvišalius oro susisiekimo susitarimus pažeidžia ES sutartyse įtvirtintą įsisteigimo laisvę.

2.           2003 m. birželio mėn. Taryba Komisijai suteikė įgaliojimus derėtis dėl visapusiškų oro transporto susitarimų su JAV ir dėl horizontaliųjų susitarimų su visomis kitomis ES nepriklausančiomis valstybėmis, kad jų dvišaliai susitarimai su ES valstybėmis narėmis būtų suderinti su ES teise.

3.           2005 m. birželio mėn. Taryba sutarė dėl trijų pagrindinių ES išorės politikos aviacijos srityje krypčių: jos tikslas bus i) pasiekti, kad visi dvišaliai oro susisiekimo paslaugų susitarimai, kuriuos ES valstybės narės yra sudariusios su trečiosiomis šalimis, būtų suderinti su ES teise pagal Teismo sprendimą dėl atviros oro erdvės, t. y. pašalinant nacionalinius nuosavybės teisės ir kontrolės reikalavimus ir taip pripažįstant ES oro vežėjų įsisteigimo laisvę; ii) iki 2010 m. suformuoti platesnę bendrą aviacijos erdvę, į kurią būtų įtrauktos kaimyninės valstybės į pietus ir rytus nuo ES; iii) kai bus įsitikinta ES susitarimo ekonomine nauda ir pridėtine verte, derėtis dėl ES lygmens visapusiškų susitarimų su kitais svarbiausiais partneriais remiantis atskirais derybų įgaliojimais.

Nors liko rimtų iššūkių ir daug darbų dar nebaigti, nuo 2005 m. visomis kryptimis padaryta reikšminga pažanga.

Pasiekimai trimis kryptimis

Pirma kryptis – sugrąžinti teisinį tikrumą

4.           Visame pasaulyje buvo pripažinta, kad Europos Sąjungai būtina atkurti patikimą santykių aviacijos srityje teisinę bazę; su keliomis išimtimis ši problema išspręsta. Kai kurios iš 117 ES nepriklausančių valstybių pripažino ES paskyrimo principą. Iš jų 55 valstybės sutiko iš dalies pakeisti visus savo dvišalius susitarimus su ES valstybėmis narėmis horizontaliaisiais susitarimais su ES, o likusios valstybės tai padarė dvišaliais susitarimais su atskiromis valstybėmis narėmis. Iš viso beveik 1 000 dvišalių oro susisiekimo paslaugų susitarimų buvo teisiškai suderinti su ES teise; tie susitarimai susiję su 75 % keleivių srauto iš ES ir į ją. Tačiau norint baigti ES paskyrimo principo įgyvendinimą dar reikia dirbti su keliomis aviacijai svarbiomis valstybėmis. Tarp jų yra Indija, Kinija, Pietų Korėja, Pietų Afrika, Kenija, Nigerija ir Kazachstanas. Iš tų šalių tik Pietų Afrika, Kenija, Nigerija ir Kazachstanas iki šiol visiškai nepripažįsta ES paskyrimo principo. Kur veikia regioninės organizacijos, pavyzdžiui, Afrikoje ir Pietryčių Azijoje, būtų tikslinga orientuotis į tarpregioninius santykius – derėtis dėl du regionų blokus saistančių susitarimų. Tokiuose horizontaliuosiuose blokų susitarimuose būtų abipusiškumo elementų (ypač tų, kurie siejasi su nuosavybės teisėmis ir kontrolės nuostatomis), kurie sudarytų sąlygas palaipsniui abipusiškai pripažinti vienam kito regionines aviacijos rinkas abiem pusėms naudingomis sąlygomis. Teisinio tikrumo atkūrimas, pageidautina remiantis tarpregioniniais dviejų blokų susitarimais su regioninėmis ekonominėmis bendrijomis, kai jos turi galių sudaryti horizontaliuosius susitarimus, ir toliau yra būtina platesnio bendradarbiavimo sąlyga pagrindinėse aviacijos srityse, tokiose kaip sauga, saugumas, ekonominis reguliavimas, oro eismo valdymas ir aplinka.

5.           Pasiekta reikšmingų rezultatų. Po permainų pripažįstamas nacionalinių nuosavybės teisių ir kontrolės apribojimų pašalinimas, kaip reikalaujama pagal ES teisę. Todėl ES oro vežėjai gali siūlyti susisiekimo paslaugas iš visų ES valstybių narių į ES nepriklausančias valstybės su sąlyga, kad atitinkamuose dvišaliuose oro susisiekimo susitarimuose numatytos skyrimo teisės ir skrydžių teisės. Be to, pripažįstami ES oro vežėjų susijungimai. O svarbiausia – atstatytas visiems veiklos vykdytojams aktualus dvišalių susitarimų teisinis tikrumas.

Antra kryptis – sukurti bendrą oro erdvę su kaimyninėmis šalimis

6.           Svarios pažangos pasiekta formuojant platesnę bendrą aviacijos erdvę. ES suderėjo keletą svarbių oro susisiekimo susitarimų su kaimyninėmis valstybėmis, pagal kuriuos ilgainiui bus suformuota 55 valstybes ir 1 milijardą gyventojų (t. y. dvigubai daugiau, negu gyvena ES) jungianti bendra aviacijos erdvė, kurios pagrindas – palaipsnio rinkos atvėrimo procesas ir lygiagrečiai vykstanti reguliavimo konvergencija su ES aviacijos teisine baze ir taisyklėmis. Visapusiški oro susisiekimo susitarimai sudaryti ne tik su Šveicarija, Norvegija ir Islandija, kurios yra aviacijos vidaus rinkos narės, bet ir su Vakarų Balkanų valstybėmis[17], Maroku, Gruzija, Jordanija ir Moldova, be to, parafuotas susitarimas su Izraeliu. Tebesiderama su Ukraina ir Libanu; tikimasi, kad netrukus prasidės derybos su Tunisu ir Azerbaidžanu, o dar po kurio laiku – ir su Armėnija.

7.           Kaimynystės susitarimų, dėl kurių susiderėta pirmiausia, ekonominis poveikis pamatuojamas – ir jis reikšmingas. Europos Komisijos užsakymu atliktas nepriklausomas tyrimas[18] parodė, kad smarkiai išaugus oro eismui tarp ES ir Maroko, atsiradus daugeliui naujų maršrutų ir oro vežėjų, padidėjus konkurencijai, pasirinkimo galimybėms ir sumažėjus kainoms bendra 2006 m. sudaryto ES ir Maroko susitarimo ekonominė nauda 2006–2011 m. viršijo 3,5 mlrd. EUR. Nuo 2005 m. maždaug 40 % realiai sumažėjo bilietų kainos. Panašiai ES ir Vakarų Balkanų valstybių susitarimo (Susitarimas dėl Europos bendrosios aviacijos erdvės, arba EBAE susitarimas) 2006–2011 m. sąlygota bendra ekonominė nauda viršijo 2,4 mlrd. EUR. 80–85 % visos ekonominės naudos atnešė atpigus bilietams išaugę keleivių srautai, o likusią dalį – kitoks našumo ir efektyvumo augimas.

8.           Kaimyninės valstybės daug padarė derindamos savo reguliavimo sistemas su ES teisės aktais pagrindinėse srityse, tokiose kaip aviacijos sauga, saugumas, oro eismo valdymas, aplinka, keleivių teisės, ekonominis reguliavimas ir socialiniai aspektai. Tai buvo naudinga vartotojams ir aviacijos pramonei tiek ES, tiek kaimyninėse valstybėse. Remdama kaimyninių valstybių pastangas priderinti savo teisinę bazę prie ES taisyklių ES teikia joms svarią paramą. Abi šalys sutiko, pabaigus teisinės bazės derinimo procesą, suteikti papildomas skrydžių teises (teises naudotis penktąja laisve, t. y. teisę skraidinti tarp valstybės partnerės ir tarpinės vietovės arba į vietovę už jos ribų maršrutu, kurio pradžia (pabaiga) yra oro vežėjo šalis). Anksti pabaigtas ES aviacijos taisyklių įgyvendinimas pagal EBAE susitarimą Vakarų Balkanų valstybėms taip pat padės daryti pažangą siekiant narystės Europos Sąjungoje.

9.           Derybos su Rusija – viena svarbiausių kaimyninių valstybių – buvo sunkios. Dėl dideles komercinės galimybes žadančio geografinio artumo ir tarpusavio priklausomybės Europos Sąjungai Rusija potencialiai yra labai svarbus partneris. Pavyzdžiui, ES sulaukia daugiau nei 40 % Rusijos tarptautinių keleivių srauto. Tačiau visos abipusės naudos galimybės toli gražu nėra išsemtos.

10.         2011 m. Rusija žengė esminį žingsnį ES teisės pripažinimo srityje. 2011 m. rugsėjo mėn. Rusija pirmą kartą sutiko įtraukti ES skyrimo principą į dvišalius oro susisiekimo susitarimus su ES valstybėmis narėmis ir šis procesas dabar baigiamas.

11.         Tačiau iki galo neišspręstas vienas kertinis klausimas: Rusijos sistema, pagal kurią ES oro vežėjai apmokestinami už skrydžius maršrutais per Sibirą Azijos kryptimis. Apskaičiuota, kad ES oro vežėjai kasmet turėdavo mokėti daugiau nei 300 mln. EUR už skrydžius per Sibirą ir, panašu, didžioji tos sumos dalis atiteko tiesioginiam konkurentui. 2011 m. pabaigoje Europos Komisija ir Rusijos Vyriausybė pasikeitė raštais, kad 2006 m. suderėti, sutarti ir pasirašyti „Skrydžių per Sibirą sistemos modernizavimo sutartieji principai“ būtų iki galo įgyvendinti iki 2012 m. liepos 1 d. ES tikisi, kad Rusija gerbs šį tarptautinį įsipareigojimą, o priešingu atveju pasilieka teisę imtis reikiamų priemonių.

Trečioji kryptis – sudaryti visapusiškus susitarimus su kitais svarbiausiais partneriais

12.         Trečiąja kryptimi ES vykdė derybas dėl susitarimų su didžiaisiais partneriais. Šiais visapusiškais susitarimais siekiama kompleksiškų rezultatų: atverti rinką, sudaryti sąlygas sąžiningai ir atvirai konkurencijai vykdant reguliavimo konvergenciją, liberalizuoti oro vežėjų nuosavybės teises ir kontrolę, išspręsti verslo vykdymo klausimus.

13.         Pirmojo etapo susitarimas su JAV pasirašytas 2007 m. balandžio mėn., antro etapo susitarimas – 2010 m. birželio mėn. 2009 m. gruodžio mėn. sudarytas susitarimas su Kanada, kuriame numatyta palaipsniui atverti rinką pagal tai, kaip Kanada keis savo taisykles dėl užsienio investicijų. 2011 m. kovo mėn. parafuotas visapusiškas oro susisiekimo susitarimas su Brazilija, tačiau Brazilija jo dar nepasirašė. Taryba taip pat suteikė Komisijai įgaliojimus derėtis dėl visapusiškų susitarimų su Australija ir Naująja Zelandija. Derybos su šiomis valstybėmis dar nebaigtos.

14.         ES ir JAV susitarimas tapo katalizatoriumi, paskatinusiu tarptautiniuose aviacijos susitarimuose nesitenkinti derybomis dėl abipusiškumu pagrįsto patekimo į rinką. Pirmą kartą didelio masto tarptautiniame susitarime pripažinta, kad norint užtikrinti sąžiningą konkurenciją taip pat reikia svarstyti ir suderinti konkurencijos sąlygas. ES ir JAV parengė naują susitarimo, kuriuo palengvinamas aviacijos vaidmuo, šabloną. Nors susitarimai su JAV ir Kanada iki šiol taikyti tik ekonominio sulėtėjimo laikotarpiu, neigiamai paveikusiu daugumą aviacijos rinkų, numatoma, kad jų nauda bus labai didelė ir atitiks transatlantinės rinkos dydį. Komisijos užsakymu atliktame tyrime[19] daroma išvada, kad dėl ES ir JAV atviros aviacijos erdvės susitarimo per pirmuosius penkerius metus ES ir JAV keleivių padaugėtų daugiau nei 25 mln., vartotojai gautų daugiau nei 15 mlrd. eurų vertės naudos ir būtų sukurta 80 000 naujų darbo vietų ES ir JAV. Bendradarbiaujant reguliavimo klausimais ir įgyvendinant reguliavimo konvergenciją gauta nauda, išaugęs efektyvumas ir susitarimais įsteigtų jungtinių komitetų darbo rezultatai jau akivaizdūs. Pavyzdžiui, pagal ES ir JAV susitarimą jungtinis komitetas svarstė įvairius klausimus, tarp jų – patekimo į rinką, bendradarbiavimo reguliavimo klausimais ir reguliavimo konvergencijos, konkurencijos sąlygų. Taip atsirado vertingas forumas, kuriame būtų stebimas susitarimo įgyvendinimas ir šalinamos verslo vykdymo kliūtys. Jungtinis komitetas, pavyzdžiui, inicijavo ES ir JAV krovinių gabenimo saugumo susitarimą, kuris buvo pasirašytas 2012 m. birželio mėn. ir, kadangi abi šalys pripažino viena kitos krovinių gabenimo oru saugumo taisykles, jis sudarys sąlygas pigiau ir greičiau gabenti krovinius.

[1]               „Aviation: Benefits Beyond Borders“, ataskaita, kurią ATAG užsakymu parengė Oxford Economics, 2012 m. kovo mėn. Pažymėtina, kad skaičiuojant atsižvelgta į didelį netiesioginį ir papildomą poveikį, kuris padidina aviacijos reikšmę ekonomikai.

[2]               „Bendros Europos transporto erdvės kūrimo planas. Konkurencingos efektyviu išteklių naudojimu grindžiamos transporto sistemos kūrimas“, COM(2011) 144 galutinis, 2011 3 28.

[3]               2012 m. birželio mėn. finansinėje prognozėje IATA numato, kad 2012 m. pasaulio komerciniai oro vežėjai uždirbs 3 mlrd. JAV dolerių grynojo pelno, tačiau Europos komerciniai oro vežėjai patirs 1,1 mlrd. JAV dolerių grynąjį nuostolį.

[4]               2005 m. Komisija priėmė komunikatą, pavadintą „Bendrijos išorės politikos aviacijos srityje darbotvarkės rengimas“ (COM(2005) 79 galutinis, 2005 3 11); pagal jį 2005 m. birželio mėn. Taryba priėmė Tarybos išvadas, o 2005 m. gruodžio mėn. Europos Parlamentas priėmė rezoliuciją.

[5]               Development of the EU's Future External Aviation Policy, „Booz & Company“ galutinė ataskaita, 2012 m. balandžio mėn.

[6]               Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030, „Airbus“.

[7]               Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030, „Airbus“.

[8]               Bombardier/Global Insight.

[9]               Development of the EU's Future External Aviation Policy, OAG ir AEA tyrimais pagrįsta „Booz & Company“ galutinė ataskaita, 2012 m. balandžio mėn.

[10]             Manoma, kad pigių skrydžių bendrovės kasmet augs 1,4 % sparčiau nei pasaulinės tinklo bendrovės, o iki 2030 m. pigių skrydžių bendrovės vykdys 19 % pasaulio skrydžių (Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030, „Airbus“). Europos pigių skrydžių bendrovių asociacija (ELFAA) paskelbė tyrimą (Market Share of Low Fares Airlines in Europe. Galutinė ataskaita, 2011 m. vasario mėn.), kurį ELFAA užsakymu atliko „York Aviation“), kuriame nurodoma, kad pigių skrydžių bendrovių Europoje užimama rinkos dalis iki 2020 m. gali pasiekti nuo 45 % iki 53 %.

[11]             Delivering the Future: Global Market Forecast 2011-2030, „Airbus“.

[12]             Europos Parlamentas ir Taryba pirmuoju svarstymu pasiekė bendro sprendimo sutarimą dėl Komisijos pasiūlymo iš dalies pakeisti Reglamentą (EB) Nr. 883/2004 dėl socialinės apsaugos sistemų koordinavimo ir Reglamentą (EB) Nr. 987/2009, nustatantį Reglamento (EB) Nr. 883/2004 įgyvendinimo tvarką.

[13]             2004 m. balandžio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 868/2004, Oficialusis leidinys, 2004 4 30 (L 162/1).

[14]             Development of the EU's Future External Aviation Policy, „Booz & Company“ galutinė ataskaita, 2012 m. balandžio mėn.

[15]             Ypač Jungtiniai Arabų Emyratai ir Kataras.

[16]             Europos Komisijos iškeltos bylos aštuonioms valstybėms narėms dėl jų dvišalių oro susisiekimo susitarimų su JAV.

[17]             Daugiašaliai susitarimai pasirašyti su šiais partneriais: Albanija, Bosnija ir Hercegovina, Kroatija, buvusiąja Jugoslavijos Respublika Makedonija, Juodkalnija, Serbija ir UNMIK.

[18]             Development of the EU's Future External Aviation Policy, „Booz & Company“ galutinė ataskaita, 2012 m. balandžio mėn.

[19]             The Economic Impacts of an Open Aviation Area between the EU and the US, „Booz Allen“, Hamiltonas, 2007 m. sausio mėn.