Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonė dėl tvarumo poveikio vertinimo (TPV) ir Europos Sąjungos prekybos politikos

Europos Komisija, vadovaudamasis Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 262 straipsniu, 2010 m. balandžio 22 d. nusprendė pasikonsultuoti su Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetu dėl

Išorės santykių skyrius, kuris buvo atsakingas už Komiteto parengiamąjį darbą šiuo klausimu, 2011 m. balandžio 11 d. priėmė savo nuomonę.

471-ojoje plenarinėje sesijoje, įvykusioje 2011 m. gegužės 4–5 d. (gegužės 5 d. posėdis), Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas priėmė šią nuomonę 161 nariui balsavus už, 3 prieš ir 4 susilaikius.

Siekiant pagerinti su Europos Sąjungos prekybos politika susijusio tvarumo poveikio vertinimo (TPV) rezultatus, EESRK rekomenduoja Komisijai persvarstyti šią sistemą, kad būtų labiau atsižvelgiama į pilietinės visuomenės rūpesčius ir globalizacijos aplinkybes. EESRK siūlo pertvarkyti TPV priemonę ir ją įtraukti į nuoseklų vertinimo ciklą.

1.1 Todėl, EESRK nuomone, labai svarbu, kad nuo šiol į visus prekybos susitarimus būtų įtrauktas stebėsenos mechanizmas, kuriame dalyvautų pilietinė visuomenė, vienintelė užtikrinanti prisiimtų įsipareigojimų kontrolę ir stebinti prekybos atvėrimo riziką bei teikiamas galimybes tvaraus vystymosi požiūriu. Toks mechanizmas yra būtinas siūlomam dinamiškam požiūriui, kadangi leidžia, atsižvelgiant į konkrečius terminus, iš naujo įvertinti pradiniame vertinime nustatytą riziką ir galimybes.

1.2 Siekiant užtikrinti, kad ši sistema atitiktų tvaraus vystymosi tikslus, EESRK rekomenduoja, kad

1.3 Kad teikiama informacija būtų tinkamesnė, EESRK rekomenduoja pakoreguoti TPV šiomis priemonėmis:

1.4 Siekiant organizuoti atnaujintą dalyvavimo procesą, EESRK rekomenduoja, kad

2. Tvarumo poveikio vertinimas – būtina priemonė, kurią reikia nuodugniai peržiūrėti

2.1 Savo komunikate „Prekyba, augimas ir tarptautinė arena“ (1) Europos Komisija teigia norinti intensyviau vykdyti konsultacijas su suinteresuotaisiais subjektais ir pilietine visuomene, kad veiksmingiau įvertintų prekybos politikos poveikį tvariam vystymuisi. Suprasdamas, kad Prekybos generalinis direktoratas buvo pirmasis, pradėjęs vykdyti tvarumo poveikio vertinimą, EESRK palankiai vertina tai, kad Komisija stengiasi atgaivinti diskusijas, kuriomis siekiama ne tik nagrinėti laimėjimus, pasiektus taikant vertinimo metodą, bet ir pašalinti metodo trūkumus bei klaidas. Šioje tiriamojoje nuomonėje EESRK daugiausia dėmesio skiria pasiūlymams, kuriais siekiama pagerinti sistemos veikimą ir paaiškinti jos tikslus. Komitetas siekia atsakyti į klausimą, koks yra tvarumo poveikio vertinimo socialinis ir politinis tikslas.

2.2 Įsigaliojus Lisabonos sutarčiai, Europos Parlamento galios padidėjo: prekybos politikos atžvilgiu dabar jis turi tiek pat galių, kiek ir Taryba. Pirmą kartą po sutarties įsigaliojimo ratifikuojant susitarimą, t. y. 2011 m. kovo mėn. susitarimą su Pietų Korėja, suinteresuotieji subjektai, pirmiausia tie, kurie atstovauja pažeidžiamiems sektoriams, galėjo patikrinti šių naujų EP narių galių svarbą. Taigi, ankstesnį dialogo su pilietine visuomene organizavimo metodą būtina derinti su šiais instituciniais pokyčiais.

2.3 Labai susidomėjęs EESRK atkreipia dėmesį į sistemos pakeitimus, siūlomus minėtame neseniai paskelbtame Komisijos komunikate. Tvarumo poveikio vertinimas, susijęs su konsultavimusi su pilietine visuomene, atliekamas ir toliau, kartu oficialiai įsipareigojama jį vykdyti derybų metu ir nurodyti rezultatus „padėties nustatymo dokumente“. Nustatytas naujas papildomas vertinimo etapas: Komisija praneša, kad, siekiant stebėti prekybos susitarimų poveikį, bus atliekamas jų ex post vertinimas. Galiausiai papildomai nustatytas pagrindinis politinių diskusijų etapas, vykstantis po derybų, prieš pasirašant susitarimą; šiuo etapu Komisija rengia „pasekmių analizę“, kuri turi būti perduodama Parlamentui ir Tarybai. Tvarumo poveikio vertinimas nebeturėtų būti laikomas tik priemone, taikytina vedant derybas. Jis turėtų būti politikos rengimo ir įgyvendinimo ciklo bei jos stebėsenos dalis. Todėl šioje nuomonėje pateikti pasiūlymai dėl sistemos peržiūros yra aktualūs ir svarbūs.

2.4 Kadangi daugiašaliu lygmeniu apčiuopiamų rezultatų nepasiekta, į dvišalius arba regionų laisvosios prekybos susitarimus (LPS) įtraukiama vis daugiau aspektų, susijusių su tvaresne pasaulio prekybos valdysena: su tuo susijęs išsamesnis vertinimo ciklas (ex ante ir ex post) ir susitarimų turinys, t. y. tvaraus vystymosi skyriai, į kuriuos įtraukti aplinkos apsaugos ir socialiniai įsipareigojimai.

2.5 Jau vyksta struktūrinis Prekybos generalinio direktorato ir pilietinės visuomenės dialogas (2), kuris apima informacijos ir pasikeitimo nuomonėmis sesijas įvairiuose derybų dėl prekybos etapuose. Taip vykdomas įsipareigojimas konsultuotis ir su Europos pilietinės visuomenės organizacijomis, ir su šalių partnerių organizacijomis konsultantams rengiant tvarumo poveikio vertinimus. EESRK norėtų aktyviau dalyvauti vykdant šį dialogo su pilietine visuomene plataus masto eksperimentą.

2.6 Šiuo metu vedant arba atnaujinant dvišales arba regionines derybas dėl prekybos, šis informavimo ir (arba) konsultavimosi būdas teikia vilčių, bet kartu yra kritikuojamas (3). Atliekant tvarumo poveikio vertinimą ir plačiai taikant matematinio imitavimo modelius (pavyzdžiui, bendrosios pusiausvyros apskaičiavimo modelius, kuriais vertinamas makroekonominės politikos veiksmingumas, o ne jos poveikis aplinkai ir socialinei sričiai, kuris, beje, yra konkretus), didelė reikšmė paprastai teikiama ekonominiam vertinimui. TPV pateikti modeliavimo rezultatai dažnai būna numanomi, neturi didelės informacinės vertės derybininkams ar suinteresuotiesiems subjektams, kadangi nenurodomas reikšmingas ar pakankamai tikslingas poveikis. Kadangi nėra arba trūksta patikimų statistinių duomenų apie neoficialų sektorių, TVP nepakankamai atsižvelgiama į galimą poveikį šiam sektoriui.

2.7 Kalbant apie procedūrą, įvairūs tyrimai (4) rodo, kad šių tvarumo poveikio vertinimų rengimas ir konsultacijų organizavimas turi trūkumų. Kadangi tvarumo poveikio vertinimai derybų proceso metu vyksta per vėlai, derybų turinio jie nebegali iš esmės pakeisti ir suinteresuotiesiems subjektams laiku suteikti informacijos apie labiausiai abejotinus padarinius. Trūksta aiškių taisyklių, kaip nustatyti ir pasirinkti pagrindiniai dalyviai, su kuriais konsultuojamasi vykdant procedūrą.

2.8 Kai ekonomikos ir finansų krizės pasekmių veikiami iš esmės keičiasi socialiniai rodikliai, reikia papildyti arba pakeisti pradinį vertinimą siekiant, kad būtų atnaujinti naudojami duomenys ir scenarijai ir pagerintas siūlomų gretutinių priemonių tinkamumas.

3.1 Kadangi tvarumo poveikio vertinimo sistema nepakankamai gera, – ją taikant informacija gaunama per vėlai, deryboms pateikiama per mažai naujos informacijos, nėra aiškaus politinio poveikio nei atitinkamų konsultacijų, – EESRK siūlo nuodugniai ją peržiūrėti laikantis dinamiško požiūrio. Visų pirma tvarumo poveikio vertinimo sistema turėtų būti taikoma konkrečiai (aplinkos ir socialinei) rizikai nustatyti, jai vertinti ir stebėti laikui bėgant. Tikroji TPV nauda – informacijos apie numatomą ir pastebėtą riziką teikimas.

3.2 Todėl vertinimas vienu metu yra ex ante (numatomos rizikos), in itinere (tolesnės rizikos) ir ex post (pastebėto poveikio). Tvarumo poveikio vertinimas – tai daugiau nei paprastas metodas ar diagnostikos priemonė, jis turi būti dinamiškas. Nebegalima jo laikyti statiška trijų ramsčių aritmetinės vertės apskaičiavimo priemone – jis turėtų būti vertinamas kaip procesas, kurį vykdant kuriama bendra tikslinė informacija ir ja keičiamasi. Ši informacija tampa „signalu“ arba įspėjimu, į kurį atkreipiamas pilietinės visuomenės ir derybininkų, kurie privalo būti budrūs, dėmesys.

3.3 Kad tvarumo poveikio vertimo procesas būtų veiksmingas, jis turi būti įtrauktas į nuoseklų ES politikos vertinimo ciklą, kurio bendras tikslas – tvarus vystymasis.

3.3.1 Pirmiausia turi būti užtikrinta trijų ramsčių darna, dedant būtinas pastangas stiprinti aplinkos apsaugos ir klimato politikos aspektus, tačiau taip pat turi būti atsižvelgta į socialinius aspektus, daug dėmesio skiriant žmogaus teisėms ir tinkamoms darbo sąlygoms (5).

3.3.2 Be to, turi būti derinama numatyta politika ir gretutinės priemonės, nustatyta rizika ir galimybės. Teikiamos rekomendacijos turi apimti kuo daugiau įvairių ES politikos sričių ir priemonių (struktūriniai fondai ir konkrečios programos, parama vystymuisi, Europos prisitaikymo prie globalizacijos padarinių fondas, Europos demokratijos ir žmogaus teisių rėmimo priemonė (angl. EIDHR), EIB teikiamas finansavimas). Planuojant šias priemones savo ruožtu būtina atsižvelgti į TPV.

3.3.3 Galiausiai turi būti derinami skirtingi Komisijos nustatyti vertinimo metodai. Visų pirma turi būti patikslinta išankstinio poveikio vertinimo, atliekamo prieš suteikiant įgaliojimą derėtis, ir tvarumo poveikio vertinimo sąsaja. Įgaliojimas atlikti tvarumo poveikio vertinimą prireikus gali būti pritaikytas ir peržiūrėtas atsižvelgiant į tai, ar prieš jį buvo atliekamas plataus užmojo, ar, priešingai, nedidelio masto ir neišsamus išankstinis socialinės rizikos ir pavojaus aplinkai vertinimas.

3.4 Europos Parlamento nariai, valstybių narių ir pilietinės visuomenės atstovai visame procese turėtų dalyvauti daug aktyviau nei šiuo metu dalyvauja. Komisijos rengiama prekybos susitarimo „pasekmių analizė“, kuri perduodama Europos Parlamentui ir Tarybai, šiame cikle įgauna strateginį aspektą, o institucijų dėmesys šiai analizei suteikia galimybę pilietinį dialogą nukreipti į svarbiausius politinių diskusijų klausimus.

3.5 Tvarumo poveikio vertinimo sistema turėtų būti plačiai naudojama ir pritaikyta prie esamų ir būsimų įgaliojimų derėtis dėl laisvosios prekybos susitarimų su mūsų strateginiais ekonominiais partneriais (JAV, Kinija, Rusija, Japonija, Indija, Brazilija), pagrindinį dėmesį skiriant aspektams, susijusiems su JT protokolu dėl ekonominių ir socialinių teisių, taip pat su intelektinės nuosavybės teisėmis, viešųjų pirkimų kodeksais ir investicijų susitarimais.

4.1 Kad būtų tikrai atsižvelgta į galimas teigiamas arba neigiamas pasekmes, labai svarbu derybininkams apie rezultatus pranešti ankstyvuoju diskusijų etapu. Visuose vertinimo etapuose su vertinimu turėtų galėti susipažinti visi suinteresuotieji subjektai ir šalys partnerės. Nors laikas, skiriamas vertinimui atlikti, sutrumpintas iki devynių mėnesių, šis laikotarpis turi būti organizuojamas taip, kad būtų pagerintos šalyse partnerėse vykdomos konsultacijos.

4.2 Reaguojant į kritiką dėl tvarumo poveikio vertinimo naudingumo turėtų būti atsisakyta bendro pobūdžio pastabų ir kokybinio bendro poveikio vertinimo (ekonominio poveikio palyginti su poveikiu aplinkai palyginti su socialiniu poveikiu). Pirmenybė turėtų būti teikiama konkretaus pavojaus aplinkai ir socialinės rizikos nustatymui, taip pat galimybių šiose srityse numatymui, be to, būtina įvertinti ekonomines galimybes, kurios pagal daugelį modelių yra teigiamos. Tiesą sakant, būtent palankių ekonominių galimybių siekiama derantis dėl šių susitarimų, kurie svarstomi atlikus poveikio vertinimą prieš suteikiant įgaliojimus.

4.3 Pavojus aplinkai ir socialinė rizika turėtų būti vertinami taikant kuo įvairesnius metodus – ir kiekybinius, ir kokybinius, konkrečiai skirtus gauti informacijai apie neekonominius atitinkamos prekybos politikos aspektus, pavyzdžiui, poveikį lyties aspektu, apsirūpinimą maistu arba maisto saugą. Visų pirma daugiau dėmesio reikėtų skirti su ekologija susijusiems aspektams, pavyzdžiui, gyvavimo ciklo, anglies pėdsako, poveikio biologinei įvairovei vertinimui. Kitas aspektas – kokybinių metodų taikymas siekiant tiksliniuose sektoriuose įvertinti socialines pasekmes užimtumo ir tinkamo darbo požiūriu.

4.4 Šiuo atžvilgiu viešųjų konkursų reikalavimuose Komisija turėtų konkrečiai pageidauti socialines ir (arba) aplinkos apsaugos problemas nagrinėjančių specialistų. Komitetas labai rekomenduoja aktyviau įtraukti šalių partnerių ekspertus ir, jei reikia, TDO, netgi PSO ir FAO specialistus, ypač kalbant apie tas šalis, kurių ekonomikai būdinga didelio masto neoficiali veikla. Be to, konsultantai turi atlikti teisės ir medicinos specialistų darbo sąlygų analizę, kad suteiktų informacijos apie jų interesų teisinę apsaugą ir fizinę neliečiamybę.

4.5 Būtina atsižvelgti ir į poveikį Europos viduje, ypač su strateginiais partneriais susijusio tvarumo poveikio vertinimo atveju, visų pirma užimtumo arba restruktūrizavimo srityje. Socialinių partnerių dalyvavimas šioje srityje itin svarbus, taip pat ir todėl, kad būtų nustatytas bet koks galimas socialinių ir aplinkos apsaugos tikslų prieštaravimas siekiant užtikrinti teisingą perėjimą ir ekologišką bei integracinį augimą. Turi būti nuolat siekiama gauti informacijos apie sektorius iš EESRK Pramonės permainų konsultacinės komisijos ir tų Europos sektorių socialinio dialogo komitetų, į kurių darbotvarkę įtraukti prekybos klausimai. Tiesioginės diskusijos su socialiniais partneriais suteiks poveikio vertinimų rezultatams daugiau teisėtumo.

4.6 Be to, tarptautinių bendrovių savanoriškai ir (arba) derybose prisiimti įmonių socialinės atsakomybės įsipareigojimai, taip pat tarptautiniai bendrieji susitarimai laipsniškai turėtų būti tapti informacija, kuri svarbi atliekant tvarumo poveikio vertinimą.

4.7 Finansiniai ir žmogiškieji ištekliai, skirti šalių partnerių pajėgumams stiprinti (ypač aplinkos apsaugos ir socialinei kompetencijai bei konsultavimosi mechanizmams), yra itin svarbūs tvarumo poveikio vertinimo kokybei ir pradedant vykdyti stebėsenos grupės veiklą. Šioje srityje turi būti didinamas ir tobulinamas Vystymosi generalinio direktorato ir Prekybos generalinio direktorato koordinavimas į tai atsižvelgiant vykdant naujosios Europos išorės veiksmų tarnybos planavimą.

4.8 Padedant vietos ekspertams ir pilietinei visuomenei, turėtų būti laipsniškai pradėtas nagrinėti LPS poveikis prekybos susitarimo nesudariusioms šalims ar atokiausiems regionams siekiant įvertinti ekologines ir socialines prekybos srautų pokyčių pasekmes.

4.9 Šį derybininkams ir būsimiems vertintojams naudingą diagnostikos metodą reikėtų pristatyti naujoje praktinio tvarumo poveikio vertinimo vadovo, kurį Komisija parengė 2006 m., redakcijoje (6), kurią rengiant turėtų aktyviai dalyvauti Vystymosi generalinio direktorato, Užimtumo generalinio direktorato, Aplinkos generalinio direktorato, Klimato politikos generalinio direktorato ir Sveikatos ir vartotojų reikalų generalinio direktorato ekspertai.

5.1 Teikiant daugelį šių rekomendacijų atsižvelgta į pageidavimus, išsakytus 2010 m. Prekybos generalinio direktorato vykdytose viešosiose konsultacijose dėl naujosios prekybos politikos, kurių metu sulaukta kritiško vertinimo. Tvarumo poveikio vertinimas turėtų būti įtrauktas į nuoseklų politikos vertinimo ciklą; turėtų būti peržiūrėtas ir konsultavimas, kuris turėtų tapti dinamiškesniu, prie įvairių ciklo etapų pritaikytu procesu, grindžiamu gerosios praktikos pavyzdžiais.

5.2 Vykstant konsultacijoms su institucijomis, EESRK galėtų dar anksčiau įsitraukti į konkrečių tvarumo poveikio vertinimų rengimą: teikti nuomones dėl socialinių ar aplinkos apsaugos rodiklių pasirinkimo arba nustatyti papildomas priemones ir pasiūlyti tinkamiausius konsultavimosi mechanizmus.

5.3 Pilietinė visuomenė tikisi, kad Komisija, rengdama „pasekmių analizę“, kuri perduodama Europos Parlamentui, pateiks ataskaitą, kaip derybininkai atsižvelgė į tvarumo poveikio vertinimo išvadas ir kaip, siekiant užkirsti kelią nustatytoms problemoms, buvo pakeisti tam tikri skyriai.

5.4 Pradinis vertinimas turėtų būti įtrauktas į ankstyvojo (2–3 metų) vertinimo ir stebėsenos sistemą, kad glaudžiai bendradarbiaujant su pilietine visuomene būtų galima patikslinti ir, jei reikia, peržiūrėti pastebėtą poveikį bei nustatyti naujus pavojus. Vykdant stebėseną ir atliekant vertinimą daugiausia dėmesio turėtų būti skiriama pavojams ir bet kokiems ilgainiui atsirandantiems jų pokyčiams, taip pat papildomų priemonių veiksmingumui.

5.5 Kad prisidėtų prie naujojo vertinimo ciklo, į kurį būtų įtrauktas tvarumo poveikio vertinimas, įgyvendinimo, EESRK yra užmezgęs tvirtus santykius su plačiąja ES nepriklausančių šalių pilietine visuomene. Todėl jis galės imtis konsultacijų tarpininko vaidmens. Komitetas jau turi dialogo su šalių partnerių pilietine visuomene organizavimo įvairiuose derybų etapuose patirties.

5.6 EESRK nuolatinės geografinės grupės, kurių tikslas – keistis informacija su ES nepriklausančių šalių pilietine visuomene, yra labai svarbios norint padėti pagrindus susitarimų stebėsenos komitetams, į juos įtraukiant visas pilietinės visuomenės grupės. Dėl šių EESRK organų patirties organizuojant dialogą ir nagrinėjant įvairius asociacijos ar partnerystės susitarimų aspektus jie yra išties tinkama vieta diskusijoms apie prekybos susitarimais pasiektą pusiausvyrą. Kiekviena bendra struktūra teikia geografiškai pagrįstų vietos lygmens žinių apie empirinį tarptautinės prekybos ir tvaraus vystymosi ryšį.

5.7 Susitarime su Cariforum valstybėmis numatytas stebėsenos mechanizmas yra atsakas į bendro susitarimo stebėsenos būtinybę susitarimo taikymą kartu stebint kelių šalių pilietinei visuomenei. Stebėsenos mechanizmas Pietų Korėjos atveju leidžia stebėti, kaip įgyvendinamas susitarimo skyrius dėl tvaraus vystymosi. Šie stebėsenos mechanizmai labai padidina Europos įsipareigojimų tvaraus vystymosi srityje patikimumą. Nuo tvarumo poveikio vertinimo kokybės priklausys tolesnis stebėsenos sistemos patikimumas ir šalių tarpusavio pasitikėjimas konsultacijų metu. Todėl EESRK pakartoja savo įsitikinimą, kad visuose prekybos susitarimuose turi būti numatytas stebėsenos komitetas.

5.8 EESRK remia Prekybos generalinio direktorato pastangas į visus susitarimus įtraukti skyrių „tvarus vystymasis“, kuriame būtų numatyti socialiniai ir aplinkos apsaugos įsipareigojimai. TPV yra šio iniciatyvaus veiksmo dalis: laikantis empirinio ir praktinio požiūrio jame nurodomos galimybės, kurias šioje srityje atveria prekyba, taip pat pereinamojo laikotarpio nuostatos ir koregavimo, kompensavimo arba apsaugos priemonės, reikalingos siekiant pašalinti arba sumažinti socialinę riziką ir pavojų aplinkai kaip numatyta susitarimo įsipareigojimuose.

5.9 Siekdamas būti Cariforum susitarimo stebėsenos varomąja jėga, EESRK pasinaudos anksčiau užmegztais ryšiais su pilietine visuomene. Be to, Komitetas užmegs partnerystę su Pietų Korėjos pilietine visuomene, kad galėtų prižiūrėti, kaip diegiami numatyti stebėsenos mechanizmai. Siekiant peržiūrėti dalyvavimo procesą, reikėtų pasimokyti iš pirmo susitarimo su Čile ex post vertinimo.

2011 m. gegužės 5 d., Briuselis

Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto pirmininkas

Staffan NILSSON

(2) Prekybos GD 2010 m. veiklos ataskaita dėl dialogo su pilietine visuomene http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/february/tradoc_145785.pdf.

(3) Galutinė 2010 m. ataskaita dėl viešų konsultacijų dėl naujos Europos Sąjungos prekybos politikos http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/september/tradoc_146556.pdf.

(4) Anne Chetaille (2005), Les études d’impact des accords commerciaux sur le développement durable: bilan et perspectives („Prekybos sutarčių poveikio tvariam vystymuisi vertinimas: rezultatai ir perspektyvos“), Gret, Paryžius.

Ruddy ir Hilty (2007), Impact assessment and policy learning in the European Commission. („Poveikio vertinimas ir politikos mokymasis EB“), Sciencedirect.

Pascal Gabriel (2008), Problématiques environnementales, emploi et cohésion sociale. Un examen des développements politiques au niveau international („Aplinkos problemos, užimtumas ir socialinė sanglauda. Tarptautinių politikos pokyčių nagrinėjimas“), Syndex/Užimtumo GD.

Ekins ir Voituriez (2009), Trade, Globalisation and Sustainability Impact Assessment („Prekyba, globalizacija ir tvarumo poveikio vertinimas“), Earthscan, Londonas.

(5) Informacinis pranešimas „Orumo nežeminantis darbas ir tvarus vystymasis Viduržemio jūros regione“, EESRK, 2010 m. rugsėjo mėn.

(6) TPV praktinis vadovas, Prekybos GD, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/march/tradoc_127974.pdf.