I.            Įvadas ir žaliosios knygos tikslas

Imigrantams šeimos susijungimas yra būtinas, kad būtų galimas šeimos gyvenimas. Nuo 2003 m. galioja bendros Europos imigracijos normos, kuriomis ES lygmeniu reglamentuojamos trečiųjų šalių piliečių teisės į šeimos susijungimą įgyvendinimo sąlygos[1]. Direktyvoje apibrėžtos iš trečiųjų šalių kilusių šeimos narių, prisijungiančių prie kurioje nors valstybėje narėje jau teisėtai gyvenančių ES pilietybės neturinčių asmenų, atvykimo ir gyvenimo sąlygos. Ši direktyva netaikoma ES piliečiams[2].

Priimta direktyva laikyta tik pirmuoju derinimo žingsniu, o NVO ir mokslininkai ją kritikavo dėl to, kad nustatytas gana žemas suderinimo lygis. Tuo pačiu pastaraisiais metais kai kurios valstybės narės priėmė griežtas normas ir netgi paragino direktyvą keisti[3], kad būtų galima nustatyti papildomas šeimos susijungimo sąlygas. Jų teigimu, tokie pakeitimai būtini siekiant kovoti su piktnaudžiavimu ir geriau valdyti didelį atvykstančių migrantų srautą.

Šeimos susijungimas sudaro didelę, nors ir mažėjančią[4] teisėtos migracijos dalį. Šio tūkstantmečio pradžioje šeimos migracija tose šalyse, kurių statistiniai duomenys patikimi, sudarė daugiau nei 50 proc. visos teisėtos migracijos. Šiuo metu ji sudaro trečdalį visos imigracijos į ES. Ši dalis dar labiau sumažėja, jei skaičiuojami tik tie, kuriems direktyva taikoma, t. y. trečiųjų šalių piliečiai, prisijungiantys prie ES pilietybės neturinčių asmenų, – beveik 500 000 migrantų ES lygmeniu arba 21 proc. bendro leidimų skaičiaus[5].

Tiek Stokholmo programoje, tiek Europos imigracijos ir prieglobsčio pakte nurodyta, kad turėtų būti toliau plėtojama ES politika šeimos susijungimo klausimu ir ypač daug dėmesio teikiama integracijos priemonėms. Pirmojoje direktyvos įgyvendinimo ataskaitoje (COM 2008/610)[6] Komisija nurodė nacionalines direktyvos įgyvendinimo problemas ir jos trūkumus. Viena vertus, iškelti kai kurie kelioms sritims svarbūs klausimai (nuostatos, kuriomis reglamentuojama supaprastinta vizų išdavimo tvarka, atskiro leidimo gyventi išdavimas, pareiga atsižvelgti į vaiko interesus, teisių gynimo priemonės ir palankesnės pabėgėlių šeimų susijungimo normos). Kita vertus, ataskaitoje prieita prie išvados, kad direktyva valstybėms narėms suteikta pernelyg plati tam tikrų dispozityvių nuostatų (neprivalomų nuostatų) taikymo diskrecija, ypač kiek tai susiję su galimu laukimo terminu, pajamų reikalavimu ir galimomis integracijos priemonėmis.

Todėl, Komisijos manymu, reikia inicijuoti viešą diskusiją apie šeimos susijungimą ir iškelti tam tikrus į direktyvos[7] taikymo sritį patenkančius klausimus. To šia žaliąja knyga ir siekiama. Visos suinteresuotosios šalys raginamos atsakyti, kaip ES įvesti veiksmingesnes šeimos susijungimo normas ir pateikti turimą faktinę informaciją ir duomenis apie direktyvos taikymą, kuriais būtų galima pagrįsti kokybinį įvertinimą. Nederėtų pamiršti direktyvos tikslo – nustatyti teisės į šeimos susijungimą įgyvendinimo sąlygas ir palengvinti konkrečios valstybės narės keliamus reikalavimus atitinkančių trečiųjų šalių piliečių integracijos sąlygas[8]. Komisija ragina visų pirma tas valstybes nares, kurios pranešė apie piktnaudžiavimą teise į šeimos susijungimą, tiksliau aprašyti tokius atvejus ir nurodyti jų skaičių, kad problemas būtų galima tikslingiau spręsti ES lygmeniu.

Atsižvelgdama į šių konsultacijų rezultatus, Komisija nuspręs, ar reikės imtis konkrečių įgyvendinamųjų politikos priemonių (pvz., keisti direktyvą, parengti jos aiškinimo gaires ar palikti status quo). Galimos ES priemonės turės derėti tiek su Pagrindinių teisių chartija, ypač kiek tai susiję su privataus ir šeimos gyvenimo apsauga, teise tuoktis, vaiko teisėmis ir diskriminacijos draudimo principu, tiek su kitais tarptautiniais įsipareigojimais. Todėl Komisija užtikrins, kad būtų nuodugniai įvertintas galimų įgyvendinamųjų priemonių poveikis pagrindinėms teisėms ir derėjimas su Chartija, remiantis Veiksmingo Pagrindinių teisių chartijos įgyvendinimo Europos Sąjungoje strategijoje Komisijos pateiktu pagrindinių teisių kontroliniu sąrašu[9].

II.          Klausimai suinteresuotosioms šalims

1.           Taikymo sritis

1.1         Kas direktyvos tikslais laikomas globėju?

Direktyvoje nustatyta, kad šeimos susijungimo tikslu globėju gali būti laikomas asmuo, kuris atitinka dvi sąlygas: turi bent vienerius metus galiojantį leidimą gyventi ir pagrįstas perspektyvas gauti teisę nuolat gyventi[10] (direktyvoje – teisę į nuolatinę gyvenamąją vietą (3 straipsnio 1 dalis)). Direktyva valstybės narėms suteikta antrosios sąlygos aiškinimo laisvė: dėl to galėtų kilti teisinis netikrumas, o iš direktyvos taikymo srities galėtų būti pašalinti beveik visi trečiųjų šalių piliečiai.

Be šių dviejų sąlygų, 8 straipsnio 1 pastraipos nuostatomis valstybėms narėms leidžiama numatyti minimalų teisėto gyvenimo laikotarpį (neviršijantį dvejų metų), kuriam pasibaigus šeima gali susijungti. Tai reiškia, kad prašymas gali būti užpildomas, tačiau valstybė narė gali laukti, kol baigsis įstatymuose nustatytas laikotarpis, ir tada spręsti, ar leisti šeimai susijungti.

1 klausimas Ar tinkama taikyti šiuos kriterijus (pagrįstos perspektyvos gauti teisę nuolat gyventi prašymo pateikimo metu, kaip numatyta 3 straipsnyje, ir laukimo laikotarpis iki faktinio šeimos susijungimo, kaip numatyta 8 straipsnyje) ir ar tai yra geriausias globėjo nustatymo būdas?

1.2.        Teisę turintys šeimos nariai

1.2.1.     Imperatyviosios nuostatos – šeimos branduolys

Remiantis 4 straipsnio 1 dalimi, šiuo metu direktyva reikalaujama (jei tenkinamos kitos direktyvos sąlygos), kad valstybės narės leistų atvykti ir gyventi šeimos branduolio nariams – globėjo sutuoktiniui ir globėjo ar sutuoktinio nepilnamečiams vaikams. Tačiau net ir šiai asmenų kategorijai direktyvoje numatytos galimybės taikyti tam tikrus apribojimus.

Remiantis 4 straipsnio 5 dalimi, valstybės narės sutuoktiniui gali nustatyti minimalų amžių (pagal direktyvą leidžiama didžiausia riba – 21 metai), nepriklausomai nuo to, ar jis atitinka konkrečioje valstybėje narėje galiojantį pilnametystės amžių. Ši nuostata įvesta baiminantis, kad šeimos susijungimo normomis gali būti piktnaudžiaujama siekiant sudaryti priverstines santuokas. Vis dėlto sunku įvertinti, ar tai tikrai yra problema ir jei taip, kokio masto.

2 klausimas Ar teisėta nustatyti minimalų sutuoktinio amžių, kuris nesutampa su tam tikroje valstybėje narėje galiojančiu pilnametystės amžiumi? Ar yra kitų būdų užkirsti kelią priverstinėms santuokoms šeimos susijungimo kontekste ir jei taip, kokių? Ar turite aiškių priverstinių santuokų problemos įrodymų? Jei taip, kokio masto ta problema (pateikite statistinių duomenų) ir ar ji susijusi su šeimos susijungimo normomis (su pilnametystės amžiumi nesutampančio minimalaus amžiaus nustatymu)?

Nepilnamečiams vaikams pagal direktyvą gali būti taikomi dar du apribojimai, kurie yra status quo išlygos išimtis. Pirmąjį apribojimą (4 straipsnio 1 dalies paskutinė pastraipa), kuriuo reikalaujama, kad vyresni kaip 12 metų vaikai, kurie atvyksta savarankiškai, ne kartu su kitais savo šeimos nariais, turi įrodyti atitinkantys integracijos sąlygas, taikė tik viena valstybė narė[11]. Antruoju galimu apribojimu (4 straipsnio 6 dalis), pagal kurį vyresnių nei 15 metų vaikų atvykimui į valstybę narę gali būti taikomi kiti nei šeimos susijungimo pagrindai, nepasinaudojo nė viena valstybė narė.

3 klausimas Ar manote, kad tikslinga išlaikyti tas status quo išlygas, pavyzdžiui susijusias su vyresniais nei 15 metų vaikais, kuriomis valstybės narės nesinaudoja?

1.2.2.     Dispozityvioji nuostata – kiti šeimos nariai

Direktyva valstybės narės įpareigojamos užtikrinti tik šeimos branduolio narių susijungimą, todėl valstybės narės savo nuožiūra gali nuspręsti, ar į nacionalinės teisės aktus įtraukti kitus šeimos narius (4 straipsnio 3 dalis). Nepaisant to, kad ši nuostata yra neprivaloma, daugiau nei pusė valstybių narių nusprendė įtraukti globėjo ir (arba) jo (jos) sutuoktinio tėvus. Atsižvelgiant į tai reikėtų pažymėti, kad pagal direktyvos 5 konstatuojamąją dalį darytina išvada, jog valstybės narės, savo nacionalinėje šeimos teisėje pripažįstančios tos pačios lyties asmenų santuokas, jas turėtų pripažinti ir taikydamos direktyvą[12]. Atitinkamai jeigu nacionalinėje šeimos teisėje pripažįstama tos pačios lyties asmenų partnerystė ir valstybės narės registruotiems partneriams taiko neprivalomą direktyvos nuostatą, tas nuostatas turėtų taikyti ir tos pačios lyties partnerių atžvilgiu.

4 klausimas Ar normos, kuriomis nustatomi atitinkamą teisę turintys šeimos nariai, tinkamos ir pakankamai išsamios, kad būtų atsižvelgta į kitas esamas šeimos sampratas nei šeimos branduolys?

2.           Naudojimosi teise į šeimos susijungimą reikalavimai

Direktyva valstybės narės neįpareigojamos šeimos susijungimą susieti su tam tikromis sąlygomis, kaip antai įvairios integracijos priemonės, tačiau tokia laisvė joms suteikta; vis dėlto kitų sąlygų šeimos susijungimui ES taikyti negalima.

2.1         Integracijos priemonės

Dispozityviąja nuostata (7 straipsnio 2 dalis) valstybėms narėms leidžiama reikalauti, kad trečiųjų šalių piliečiai laikytųsi integracijos priemonių. Per derybas šis reikalavimas buvo vienas iš prieštaringiausiai vertintų ir labiausiai diskutuotų. Dabar galiojančioje direktyvoje nėra tiksliai apibrėžtas šių integracijos priemonių turinys ir jų taikymo būdas. Jas numatė tik kai kurios valstybės narės. Trijose valstybėse narėse šios priemonės taikomos kaip leidimo atvykti į teritoriją sąlyga, pagal kurią šeimos nariai turi išlaikyti kalbos egzaminą, žinių apie priimančią visuomenę testą arba pasirašyti sutartį, juos įpareigojančią iškart po atvykimo lankyti šalies pažinimo ir prireikus kalbos kursus. Kitos valstybės narės reikalauja, kad šeimos nariai tam tikras sąlygas įvykdytų tik atvykę, pavyzdžiui, dalyvautų integracijos (paprastai kalbos) kursuose.

Kaip nurodyta vertinimo ataskaitoje, integracijos priemonių leistinumas turėtų priklausyti nuo to, ar jos palengvina integraciją ir ar atitinka proporcingumo[13] bei subsidiarumo principus. Nagrinėjant prašymus dėl šeimos susijungimo, kai reikia išlaikyti tam tikrus testus, turėtų būti atsižvelgiama į tai, ar buvo sąlygos (išversta medžiaga, kursai) ir galimybių (kursų vieta, mokestis) jiems pasiruošti. Be to, reikėtų atsižvelgti į specialias asmenines aplinkybes (kaip antai įrodytas neraštingumas, sveikatos būklė).

Atnaujintoje Europos trečiųjų šalių piliečių integracijos darbotvarkėje[14] nurodytos konkrečios rekomendacijos valstybėms narėms, be kita ko, susijusios su kalbos kursų, įvairiais migrantų integracijos etapais atitinkančių skirtingus jų poreikius, pasiūla, įskaitant įvadines programas ką tik atvykusiems imigrantams.

5 klausimas Ar šiomis priemonėmis veiksmingai siekiama integracijos tikslo? Kaip tai galima patikrinti praktiškai? Kokios integracijos priemonės veiksmingiausios? Ar šias priemones, Jūsų manymu, būtų naudinga tiksliau apibrėžti ES lygmeniu? Ar rekomenduotumėte taikyti priemones prieš atvykimą? Jei taip, kaip būtų galima užtikrinti, kad jos praktikoje netaptų netinkamomis šeimos susijungimo kliūtimis (kaip antai neproporcingi mokesčiai ar reikalavimai) ir būtų atsižvelgta į asmeninius ypatumus, pavyzdžiui, amžių, neraštingumą, negalią ar išsilavinimo lygį?

2.2         Laukimo laikotarpis ir pajėgumas priimti

8 straipsnio antrojoje pastraipoje nustatyta specialioji išimtis toms valstybėms narėms, kurių teisės aktuose, galiojusiuose direktyvos priėmimo dieną, atsižvelgiama į tos valstybės narės pajėgumą priimti. Pagal direktyvą tokioms valstybėms narėms leidžiama nustatyti trejų metų nuo prašymo pateikimo dienos laukimo laikotarpį. Kiek tai susiję su šia nuostata, ETT išaiškino[15], kad tais atvejais, kai sąlygos įvykdytos, leidimas gyventi turi būti išduodamas praėjus ne daugiau kaip trejiems metams nuo pareiškimo pateikimo.

Kitaip tariant, pajėgumas priimti gali būti vienas iš veiksnių, į kurį atsižvelgiama nagrinėjant prašymą, tačiau jis negali būti aiškinamas kaip leidžiantis įvesti tam tikrą kvotų sistemą ar nustatyti trejų metų laukimo laikotarpį, neatsižvelgiant į specialias konkretaus atvejo aplinkybes. Šią išimtį taiko tik viena valstybė narė.

6 klausimas Ar direktyvos taikymo tikslais būtina ir pagrįsta palikti galioti išimtį, kuria nustatytas trejų metų nuo pareiškimo pateikimo laukimo laikotarpis?

3. Šeimos narių atvykimas ir gyvenimas

Valstybės narės šeimos nariams pirmąjį leidimą gyventi turi suteikti bent vieneriems metams (13 straipsnio 2 dalis). Be to, numatyta, kad šeimos nariams suteikto leidimo gyventi trukmė iš esmės negali viršyti globėjo leidimo gyventi galiojimo termino (13 straipsnio 3 dalis).

Įgyvendinant šias nuostatas problemų gali kilti tuomet, kai šeimos nariams išduodant leidimą gyventi globėjo leidimas gyventi galioja trumpiau nei vienerius metus. Tokiu atveju galėtų kilti šių dviejų normų kolizija, ypač kai jau vyksta globėjo leidimo gyventi atnaujinimo procedūra.

7 klausimas Ar specialiosiomis normomis turėtų būti reglamentuojamas toks atvejis, kai globėjo leidimas gyventi galioja trumpiau nei vienerius metus, tačiau turi būti atnaujintas?

4.           Su prieglobsčiu susiję klausimai

4.1         Papildomos apsaugos negalimumas

Direktyva netaikoma trečiųjų šalių piliečiams, kuriems suteikiama papildoma apsauga (3 straipsnio 2 dalies b punktas). Vis dėlto Stokholmo programoje paraginta nustatyti vienodą apsaugos statusą kaip vieną pagrindinių bendrosios Europos prieglobsčio sistemos užbaigimo tikslų, nes pabėgėlių ir asmenų, kuriems suteikiama papildoma apsauga, apsaugos poreikis yra vienodas. Todėl turėtų būti siekiama labiau suderinti asmenų, kuriems suteikiama papildoma apsauga, ir pabėgėlių teises, kaip pabrėžta naujos redakcijos Priskyrimo direktyvoje[16]. Taigi kyla klausimas, ar tokio suderinimo turėtų būti siekiama ir šeimos susijungimo atveju, nes tam reikėtų keisti direktyvos taikymo tam tikroms asmenų grupėms sritį.

8 klausimas Ar trečiųjų šalių piliečių, kuriems suteikiama papildoma apsauga, šeimos susijungimui turėtų būti taikomos Šeimos susijungimo direktyvos normos? Ar asmenims, kuriems suteikiama papildoma apsauga, turėtų būtai taikomos palankesnės Šeimos susijungimo direktyvos normos, pagal kurias pabėgėliams netaikomi tam tikri reikalavimai (turėti būstą, sveikatos draudimą, stabilias ir nuolatines pajamas)?

4.2         Kiti su prieglobsčiu susiję klausimai

Direktyvoje įtvirtintos tam tikros pabėgėliams palankesnės normos (V skyrius). Vis dėlto valstybės narės šias palankesnes normas gali nuspręsti taikyti tik tam tikrais atvejais, pavyzdžiui, šeimos santykiams, kurie atsirado iki pabėgėlio atvykimo į tam tikrą valstybę narę (9 straipsnio 2 dalis) arba prašymams dėl šeimos susijungimo, pateiktiems per tris mėnesius nuo pabėgėlio statuso suteikimo (12 straipsnio 1 dalis). Šiais galimais apribojimais nepakankamai atsižvelgiama į minėtų asmenų padėties ypatumus. Dėl ypatingos savo padėties pabėgėliai patiria praktinių sunkumų, kurie yra kitokio pobūdžio nei kitų trečiųjų šalių piliečių patiriami sunkumai (pvz., sunkumai, susiję su ryšių palaikymu su kilmės šalyje likusia šeima). Be to, pabėgėliai gali būti ilgai gyvenę tremtyje arba tam tikros valstybės narės teritorijoje laukdami prieglobsčio procedūros baigties ir per tą laikotarpį sukūrę šeimą. Pabėgėliai taip pat gali nežinoti apie vis dar gyvus šeimos narius arba neturėti galimybių pateikti informacijos apie savo buvimo vietą ar per trumpą laikotarpį nuo apsaugos statuso suteikimo pateikti pareiškimui dėl šeimos susijungimo reikiamų dokumentų. Šeimos nariai, kaip ir patys pabėgėliai, gali būti patyrę panašių konfliktinių situacijų, traumų ir ypatingų sunkumų. Todėl tam tikri klausimai šiuo atžvilgiu turėtų būti peržiūrėti visų pirma siekiant įvertinti, ar šie galimi apribojimai iš direktyvos turėtų būti išbraukti.

9 klausimas Ar valstybės narės ir toliau turėtų turėti galimybę palankesnes direktyvos normas taikyti tik pabėgėliams, kurių šeimos santykiai atsirado iki jų atvykimo į tam tikros valstybės narės teritoriją? Ar šeimos susijungimo galimybė turėtų būti užtikrinta ir kitų kategorijų šeimos nariams, priklausomiems nuo pabėgėlių, ir jei taip, iki kokios eilės? Ar pabėgėliams turėtų būti tebetaikomas reikalavimas įrodyti, kad jie atitinka sąlygas, susijusias su būstu, sveikatos draudimu ir ištekliais, jeigu prašymas dėl šeimos susijungimo pateiktas ne per tris mėnesius nuo pabėgėlio statuso suteikimo?

5.           Apgaulė, piktnaudžiavimas, procedūriniai klausimai

5.1         Apklausos ir tyrimai

Direktyvos 5 straipsnio 2 dalyje numatyta galimybė prireikus atlikti apklausas ir kitus tyrimus. Nemažai valstybių narių įtvirtino galimybę atlikti DNR testą šeimos ryšiams įrodyti. Apie šios rūšies įrodymą direktyvoje nekalbama. Komisija nuomone, kad šios apklausos ir kiti tyrimai būtų leistini pagal ES teisę, jie turi būti proporcingi, t. y. negali apsunkinti galimybės naudotis teise į šeimos susijungimą, be to, turi būti paisoma pagrindinių teisių, visų pirma, teisės į privatumą ir šeimos gyvenimą.

10 klausimas Ar turite aiškių įrodymų, kad dėl apgaulės kyla problemų? Koks problemos mastas (pateikite statistinių duomenų)? Ar manote, kad normomis, kuriomis reglamentuojamos apklausos ir tyrimai, įskaitant DNR testą, šią problemą būtų galima tinkamai išspręsti? Ar, Jūsų manymu, būtų naudinga ES lygmeniu įvesti specialų šių apklausų ar tyrimų reglamentavimą?

5.2         Fiktyvios santuokos

Fiktyvios santuokos yra specialus apgaulės atvejis, su kuriuo valstybės narės turėtų kovoti. Be bendrųjų procedūrinių taisyklių, direktyvos 16 straipsnio 4 dalyje numatyta galimybė atlikti konkrečius patikrinimus ir tyrimus tais atvejais, kai yra pagrindas įtarti apgaulę arba fiktyvią santuoką (direktyvoje – kai yra pagrindas įtarti, kad sukčiaujama arba kad santuoka sudaryta dėl savanaudiškų paskatų). Tokios normos įtvirtintos kiekvienoje nacionalinėje sistemoje, informacija apie valstybių narių praktiką surinkta vykdant ES finansuotą projektą[17]. Nepaisant to, sunku įvertinti, ar tai valstybėms narėms kelia didelių sunkumų ir ar jie susiję su direktyva.

11 klausimas Ar turite aiškių įrodymų, kad dėl fiktyvių santuokų kyla problemų? Ar turite statistinių duomenų apie tokias santuokas (jei tokių atvejų nustatyta)? Ar jos susijusios su direktyvos normomis? Ar direktyvos nuostatos, kuriomis reglamentuojamos patikros ir patikrinimai, gali būti įgyvendinamos veiksmingiau ir jei taip, kaip?

5.3         Mokesčiai

Šiuo metu ES lygiu nėra suderinti dėl šeimos susijungimo mokėtini mokesčiai (prašymo mokestis, vizos bei leidimo gyventi mokestis ir kitos su sąlygų įvykdymu susijusios išlaidos, kaip antai prieš atvykimą laikytino kalbos egzamino išlaidos (jei reikia) ir pan.). Dideli mokesčiai gali pakenkti direktyvos paskirčiai, nes trukdo pasinaudoti teise į šeimos susijungimą. Nesant atitinkamų ES lygmens normų, valstybėse narėse taikomi labai skirtingo dydžio mokesčiai.

12 klausimas Ar reikėtų sureglamentuoti administracinius procedūros mokesčius? Jei taip, ar reikėtų numatyti apsaugines normas ar pateikti tikslesnes nuorodas?

5.4         Procedūros trukmė – administracinio sprendimo priėmimo terminas

Prašymo dėl šeimos susijungimo nagrinėjimo procedūra gali trukti gana ilgai. Direktyvoje nustatytas absoliutus terminas, per kurį pareiškėjas turi gauti rašytinį pranešimą apie sprendimą. Apie sprendimą turėtų būti pranešta ne vėliau kaip per devynis mėnesius nuo pareiškimo pateikimo dienos (5 straipsnio 4 dalis). Tačiau valstybės narės šį terminą gali pratęsti esant išskirtinėms aplinkybėms, susijusiomis su prašymo nagrinėjimo sudėtingumu. Praktikoje taikomas vidutiniškai trijų mėnesių terminas paliekant galimybę jį pratęsti.

13 klausimas Ar direktyvoje nustatytas pagrįstas prašymo nagrinėjimo administracinis terminas?

5.5         Horizontalios nuostatos

Direktyvoje nustatytos dvi horizontalios imperatyviosios nuostatos. 5 straipsnio 5 dalimi valstybės narės įpareigojamos nagrinėjant prašymą tinkamai atsižvelgti į nepilnamečių vaikų interesus. Ši nuostata atspindi Pagrindinių teisių chartijos 24 straipsnio 2 dalyje ir JT Vaiko teisių konvencijos 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą pareigą visuose su vaikais susijusiuose veiksmuose pirmiausia vadovautis vaiko interesais, ir Chartijos 24 straipsnio 3 dalyje nurodytą būtinybę vaikui reguliariai palaikyti asmeninius santykius su abiem tėvais. ETT atitinkamoje savo jurisprudencijoje akcentavo šias Chartijos ir 5 straipsnio 5 dalies nuostatas[18]. Kaip matyti iš direktyvos įgyvendinimo ataskaitos, vis dėlto daug valstybių narių šią nuostatą įgyvendino tik pateikdamos bendrą nuorodą į kitus tarptautinius dokumentus (pvz., Europos žmogaus teisių konvenciją ir JT Vaiko teisių konvenciją)[19].

Kitoje, 17 straipsnyje įtvirtintoje horizontalioje nuostatoje nustatyta pareiga deramai atsižvelgti į asmens šeimos santykių pobūdį ir tvirtumą, jo gyvenimo valstybėje narėje trukmę, šeimos, kultūrinių ir socialinių ryšių su jo kilmės šalimi buvimą. Kitaip tariant, šia nuostata valstybės narės įpareigojamos kiekvieną atvejį vertinti individualiai, kaip ETT ne kartą patvirtino savo jurisprudencijoje[20].

14 klausimas Kaip būtų galima palengvinti ir užtikrinti praktinį šių horizontalių nuostatų taikymą?

6.           Išvados ir tolesni veiksmai

Komisija siekia pradėti plačią visų suinteresuotųjų šalių diskusiją. Joje dalyvauti ir atsakyti į pateiktus klausimus kviečiamos visos ES institucijos, nacionalinės, regioninės ir vietos valdžios institucijos, šalys kandidatės, trečiosios šalys partnerės, tarpvyriausybinės ir nevyriausybinės organizacijos, visi su šeimos nariais dirbantys valstybės subjektai ir privatūs paslaugų teikėjai, mokslo atstovai, socialiniai partneriai, pilietinės visuomenės organizacijos ir asmenys.

Komisija ketina surengti viešą svarstymą. Norėdama pasirengti Komisija ragina visas suinteresuotąsias šalis rašytinius atsakymus dėl šių konsultacijų siųsti iki 2012 m. kovo 1 d. adresu:

Immigration and Integration Unit – "Green Paper on Family reunification"

Directorate General Home Affairs

European Commission

B-1049 Brussels

e. paštas HOME-family-reunification-green-paper@ec.europa.eu

Visos pastabos bus paskelbtos interneto portale „Jūsų balsas Europoje“ http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_lt.htm.

Priedas. Šeimos susijungimo duomenys

Bendras trečiųjų šalių piliečiams (TŠP), prisijungiantiems prie ES pilietybės neturinčių asmenų, dėl šeimos priežasčių išduotų leidimų gyventi skaičius (palyginti su bendru trečiųjų šalių piliečiams (dėl visų priežasčių) išduotų leidimų gyventi skaičiumi)

|| Pirmieji leidimai gyventi, dėl šeimos priežasčių išduoti TŠP, prisijungiantiems prie ES pilietybės neturinčių asmenų || Bendras dėl visų priežasčių TŠP išduotų pirmųjų leidimų gyventi skaičius || TŠP, prisijungiantiems prie ES pilietybės neturinčių asmenų, išduotų leidimų ir bendro TŠP išduotų pirmųjų leidimų skaičiaus santykis

ŠALIS/METAI || 2008 || 2009 || 2010 || 2008 || 2009 || 2010 || 2008 || 2009 || 2010

Belgija || 7 333 || 8 596 || 9 997 || 46 201 || 58 939 || 67 653 || 15,9 || 14,6 || 14,8

Bulgarija || 1 480 || 1 482 || 1 725 || 3 933 || 4 385 || 4 051 || 37,6 || 33,8 || 42,6

Čekija || 9 712 || 8 281 || 13 398 || 61 350 || 27 539 || 34 653 || 15,8 || 30,1 || 38,7

Danija || : || 1 410 || 1 490 || 31 655 || 30 255 || 28 576 || : || 4,7 || 5,2

Vokietija || 29 215 || 29 761 || 28 200 || 114 289 || 121 954 || 117 202 || 25,6 || 24,4 || 24,1

Estija || : || : || : || 3 884 || 3 777 || 2 647 || : || : || :

Airija || 456 || 568 || 300 || 28 926 || 25 509 || 22 235 || 1,6 || 2,2 || 1,3

Graikija || 18 684 || 19 570 || 13 398 || 40 411 || 45 148 || 33 623 || 46,2 || 43,3 || 39,8

Ispanija || 103 640 || 82 521 || 89 905 || 399 827 || 290 813 || 257 918 || 25,9 || 28,4 || 34,9

Prancūzija || 32 333 || 29 607 || 29 400 || 188 723 || 193 500 || 194 973 || 17,1 || 15,3 || 15,1

Italija || 60 134 || 70 904 || 160 200 || 550 226 || 506 833 || 589 988 || 10,9 || 14,0 || 27,2

Kipras || 1 || 1 || 741 || 25 156 || 25 638 || 19 139 || 0,0 || 0,0 || 3,9

Latvija || 1 498 || 414 || 413 || 7 706 || 2 304 || 2 329 || 19,4 || 18,0 || 17,7

Lietuva || 641 || 764 || 691 || 5 298 || 2 659 || 1 861 || 12,1 || 28,7 || 37,1

Liuksemburgas || : || : || : || : || : || : || : || : || :

Vengrija || 5 337 || 1 144 || 1 349 || 37 486 || 14 289 || 14 601 || 14,2 || 8,0 || 9,2

Malta || 172 || 61 || 30 || 4 989 || 3 682 || 2 763 || 3,4 || 1,7 || 1,1

Nyderlandai || : || : || : || 62 589 || 56 489 || 54 478 || : || : || :

Austrija || 7 891 || 7 651 || 7 838 || 21 783 || 28 035 || 30 596 || 36,2 || 27,3 || 25,6

Lenkija || 8 805 || 8 549 || 598 || 40 907 || 33 427 || 101 574 || 21,5 || 25,6 || 0,6

Portugalija || 17 087 || 11 036 || 11 967 || 63 715 || 46 324 || 37 010 || 26,8 || 23,8 || 32,3

Rumunija || 1 216 || 1 261 || 910 || 19 354 || 15 380 || 10 218 || 6,3 || 8,2 || 8,9

Slovėnija || 0 || 2 110 || 2 231 || 29 215 || 15 759 || 7 537 || 0,0 || 13,4 || 29,6

Slovakija || 619 || 640 || 697 || 8 025 || 5 336 || 4 373 || 7,7 || 12,0 || 15,9

Suomija || 4 915 || 4 304 || 4 302 || 21 873 || 18 034 || 19 210 || 22,5 || 23,9 || 22,4

Švedija || 35 050 || 36 325 || 25 358 || 84 144 || 91 337 || 74 931 || 41,7 || 39,8 || 33,8

Jungtinė Karalystė || 106 538 || 96 341 || 103 187 || 633 170 || 671 324 || 732 208 || 16,8 || 14,4 || 14,1

ES iš viso[21] || 452 757 || 423 301 || 508 325 || 2 534 835 || 2 338 669 || 2 466 347 || 17,9 || 18,1 || 20,6

Duomenų šaltinis: Eurostatas.

Duomenų iki 2008 metų nėra, nes duomenys apie leidimus gyventi pradėti rinkti pagal Reglamentą 862/2007 už 2008 m. ataskaitinius metus. Estija ir Nyderlandai nepateikė duomenų apie pirmuosius TŠP, prisijungiantiems prie ES pilietybės neturinčių asmenų, išduotus leidimus, nes tokių duomenų negalima atskirti nuo duomenų apie kitus dėl šeimos priežasčių išduotus leidimus. Danija nepateikė duomenų už 2008 m. laikotarpį. Liuksemburgas nepateikė duomenų už 2008–2010 m. laikotarpį.

Bendras leidimų, išduotų dėl šeimos priežasčių, skaičius, palyginti su kitų leidimų skaičiumi, yra gana mažas, nes šie statistiniai duomenys rinkti tik remiantis šeimos susijungimo atvejais, į juos neįtraukti trečiųjų šalių piliečiais esantys šeimos nariai, kurie prisijungia prie ES piliečių.

Pirmųjų leidimų gyventi, išduotų trečiųjų šalių piliečiams, dėl šeimos priežasčių prisijungiantiems prie ES pilietybės neturinčių asmenų, skaičius pagal šeimos narių kategorijas.

PAGRINDAS || Šeimos priežastys: asmuo, prisijungiantis prie ES pilietybės neturinčio asmens ||

ŠALIS/ 2010 METAI || Iš viso || Sutuoktinis / partneris, prisijungiantis prie ES pilietybės neturinčio asmens || Vaikas, prisijungiantis prie ES pilietybės neturinčio asmens || Kiti šeimos nariai, prisijungiantys prie ES pilietybės neturinčio asmens ||

Belgija || 9 997 || 4 157 || 5 831 || 9 ||

Bulgarija || 1 725 || : || : || : ||

Čekija || 13 398 || 4 547 || 7 626 || 1 225 ||

Danija || 1 490 || 600 || 890 || 0 ||

Vokietija || 28 200 || 11 912 || 15 895 || 393 ||

Estija || : || : || : || : ||

Airija || 300 || 112 || 117 || 71 ||

Graikija || 13 398 || 4 044 || 9 354 || 0 ||

Ispanija || 89 905 || 19 140 || 69 099 || 1 666 ||

Prancūzija || 29 400 || : || : || : ||

Italija || 160 200 || 67 509 || 70 336 || 22 355 ||

Kipras || 741 || : || : || : ||

Latvija || 413 || 254 || 78 || 81 ||

Lietuva || 691 || : || : || : ||

Liuksemburgas || : || : || : || : ||

Vengrija || 1 349 || 0 || 794 || 555 ||

Malta || 30 || 2 || 21 || 7 ||

Nyderlandai || : || : || : || : ||

Austrija || 7 838 || : || : || : ||

Lenkija || 598 || 291 || 286 || 21 ||

Portugalija || 11 967 || 916 || 1 013 || 10 038 ||

Rumunija || 910 || 424 || 429 || 57 ||

Slovėnija || 2 231 || : || : || : ||

Slovakija || 697 || 401 || 75 || 0 ||

Suomija || 4 302 || 1 576 || 2 497 || 229 ||

Švedija || 25 358 || 18 223 || 6 938 || 197 ||

Jungtinė Karalystė || 103 187 || : || : || : ||

[1]               Direktyva 2003/86 dėl teisės į šeimos susijungimą, toliau – direktyva.

[2]               ES piliečių ir jų šeimos narių, esančių trečiųjų šalių piliečiais, šeimos susijungimas ES teisėje reglamentuojamas Direktyva 2004/38/EB. Tačiau ši direktyva taikoma tik tais atvejais, kai Sąjungos pilietis persikelia į kitą nei jo pilietybės valstybę narę, joje gyvena arba gyveno, o jo šeimos narys, turintis trečiosios šalies pilietybę, jį lydi ar prie jo prisijungia.

[3]               Nuomonė. Nyderlandų požiūris į ES migracijos politiką.

[4]               Šis sumažėjimas veikiausiai iš dalies susijęs su pastarojo laikotarpio politikos pokyčiais, kai tam tikrose valstybėse narėse buvo nustatytos griežtesnės sąlygos. Šie politikos pokyčiai turėtų padėti geriau valdyti didelius atvykstančių migrantų srautus, tačiau jie kelia abejonių dėl pripažintos teisės į šeimos susijungimą, kuri nustatyta direktyvoje, visoje ES šiuo metu užtikrinančioje minimalią teisinę garantiją.

[5]               EUROSTAT. Tikslūs duomenys pateikti priede; nėra Estijos, Liuksemburgo ir Nyderlandų duomenų.

[6]               http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0610:FIN:LT:PDF.

[7]               Į konsultaciją neįtraukti klausimai, susiję su Direktyva 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje.

[8]               Žr. direktyvos 4 konstatuojamąją dalį.

[9]               COM(2010) 573 galutinis, 2010 10 19. Taip pat žr. Praktines gaires, kaip Komisijos vertinimo ataskaitose atsižvelgti į pagrindines teises, SEC(2011) 567 galutinis, 2011 5 6.

[10]             Remiantis parengiamaisiais darbais, ši sąlyga buvo sumanyta tam, kad teise į šeimos susijungimą negalėtų naudotis neatnaujinamą laikiną leidimą gyventi turintys asmenys.

[11]             ˇr. ataskaitos (COM 2008/610) p. 5.

[12]             „Valstybės narės turėtų įgyvendinti šios direktyvos nuostatas vengdamos diskriminacijos dėl lyties, rasės, odos spalvos, etninės ar socialinės kilmės, genetinių ypatybių, kalbos, religijos ar tikėjimo, politinių ir kitų pažiūrų, priklausymo nacionalinėms mažumoms, turto, prigimties, negalių, amžiaus ar lytinės orientacijos.“

[13]             Daugiau informacijos ˛r. ataskaitos 4.3.4 dalyje.

[14]             COM (2011) 455 galutinis, priimtas 2011 7 19.

[15]             C 540/03, 100 ir 101 punktai.

[16]             Dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo prie tarptautinės apsaugos gavėjų bei jų statuso ir suteikiamos apsaugos pobūdžio būtiniausių reikalavimų (nauja redakcija), COM(2009)551.

[17]             ARGO, projektas, veiksmų programa „Bendradarbiavimas kovojant su apgaule ar piktnaudžiavimu ES administraciniu statusu“, kurioje taip pat nagrinėjama fiktyvių santuokų problema, be kita ko pabrėžta būtinybė skatinti bendros duomenų bazės sukūrimą ir sukurti bendrą kovos su fiktyviomis santuokomis metodą.

[18]             ETT, C-540/03.

[19]             COM(2008) 610, p. 11.

[20]             C-540/03; ETT, C-578/08.

[21]             Visa ES, išskyrus tas valstybes nares, kurių duomenys nepateikti.