KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, TARYBAI, EUROPOS EKONOMIKOS IR SOCIALINIŲ REIKALŲ KOMITETUI IR REGIONŲ KOMITETUI ES baudžiamosios teisės politikos kūrimas. Veiksmingo ES politikos įgyvendinimo užtikrinimas baudžiamosios teisės priemonėmis /* KOM/2011/0573 galutinis */
ES
baudžiamosios teisės politikos kūrimas. Veiksmingo ES politikos
įgyvendinimo užtikrinimas baudžiamosios teisės priemonėmis Šiuo komunikatu siekiama pateikti
tolesnės ES baudžiamosios teisės politikos plėtotės
pagrindą pagal Lisabonos sutartį. Šiuo metu ES turi aiškų
teisinį pagrindą, skirtą baudžiamosios teisės direktyvoms
priimti, siekiant užtikrinti veiksmingą ES politikos, kuriai taikomos
suderinimo priemonės, įgyvendinimą. ES baudžiamosios teisės
politikos bendras tikslas turėtų būti stiprinti piliečių
pasitikėjimą tuo, kad jie gyvena laisvoje, saugioje ir teisingoje
Europoje, kad jų interesus ginanti ES teisė yra visapusiškai
įgyvendinama ir vykdoma ir kad ES veiksmais bus visapusiškai laikomasi
subsidiarumo, proporcingumo ir kitų pagrindinių Sutarties
principų. ES piliečiams rūpima sritis ES piliečių manymu, nusikalstamumas
yra didelė problema, kurią Sąjunga turi spręsti. Paprašyti
nurodyti, kokiems klausimams Europos institucijos ateinančiais metais
turėtų skirti daugiau dėmesio, kad sustiprintų Europos
Sąjungą, kovą su nusikalstamumu piliečiai mini tarp
keturių pagrindinių sričių, kuriose reikia imtis
veiksmų[1].
Jau daugiau kaip dešimtmetį ES taikė priemones baudžiamosios
teisės srityje, siekdama geriau kovoti su nusikaltimais, kurių
tarptautinis mastas vis labiau augo ir kurie darėsi vis sudėtingesni.
Šiomis priemonėmis pasiektas tam tikras suderinimo lygis, kiek tai
susiję su itin sunkių nusikaltimų, kaip antai terorizmo,
prekybos žmonėmis, prekybos narkotikais ir sukčiavimo, kuriuo
kenkiama ES finansiniams interesams, apibrėžtimis ir sankcijų dydžiu[2]. Kadangi šioje srityje iki
Lisabonos sutarties nebuvo aiškaus teisinio pagrindo[3], imtasi labai nedaug
priemonių siekiant stiprinti ES politikos vykdymą[4]. Šiame komunikate dėmesys
bus skiriamas šiam ES baudžiamosios teisės aspektui. ES
baudžiamosios teisės papildoma nauda Be abejonės, baudžiamoji teisė yra
sudėtinga politikos sritis, kurioje nacionalinių sistemų
skirtumai išlieka dideli, pvz., kiek tai susiję su sankcijų
rūšimis ir dydžiu, taip pat tam tikro elgesio priskyrimu administraciniam
ar baudžiamajam nusižengimui. Tačiau ES gali pašalinti spragas ir
trūkumus visose srityse, kuriose ES veiksmai turi papildomos naudos.
Kadangi daugelis nusikaltimų yra tarpvalstybinio pobūdžio,
priėmus ES baudžiamosios teisės priemones gali būti
paprasčiau užtikrinti, kad nusikaltėliai negalėtų
pasislėpti kitoje valstybėje ar nusikalstamais tikslais pasinaudoti
nacionalinių teisės sistemų skirtumais. Tarpusavio
pasitikėjimo stiprinimas Bendros minimalios
taisyklės tam tikrose nusikalstamumo srityse taip pat yra būtinos
siekiant sustiprinti valstybių narių ir nacionalinių teismų
tarpusavio pasitikėjimą. Didelis pasitikėjimas ypač svarbus
siekiant sklandaus skirtingų valstybių narių teismų
bendradarbiavimo. Teisminių priemonių tarpusavio pripažinimo
principas, kuriuo grindžiamas teisminis bendradarbiavimas baudžiamosiose bylose[5], gali būti veiksmingai
taikomas tik tokiu pagrindu. Veiksmingo
vykdymo užtikrinimas Baudžiamoji teisė gali būti labai
svarbi užtikrinant įvairių Europos Sąjungos politikos
sričių įgyvendinimą. Šių sričių politika
priklauso nuo veiksmingo įgyvendinimo valstybėse narėse. Viena
pati Sąjunga negali užtikrinti, kad jos taisyklės – nuo aplinkos
apsaugos ir žvejybos išteklių išsaugojimo iki kelių eismo saugos,
finansinių paslaugų reguliavimo, duomenų apsaugos ir ES
finansinių interesų apsaugos – turėtų norimą
poveikį piliečiui. Valstybės narės privalo užtikrinti,
kad Sąjungos politika būtų įgyvendinama, ir paprastai
pačios pasirenka, kaip ją vykdyti. Atsižvelgiant į tai, svarbus
vaidmuo tenka kontrolės ir tikrinimo priemonėms. Tais atvejais, kai
pasirinktomis vykdymo priemonėmis valstybėse narėse nepasiekiama
norimo rezultato ir vykdymo lygis išlieka nevienodas, Sąjunga gali pati
nustatyti bendras įgyvendinimo užtikrinimo taisykles, įskaitant
prireikus reikalavimą nustatyti baudžiamąsias sankcijas už ES
teisės pažeidimus. Darna ir nuoseklumas Nors ES baudžiamosios teisės
priemonės gali labai reikšmingai papildyti nacionalines baudžiamosios
teisės sistemas, aišku, kad baudžiamoji teisė atspindi
bendrąsias konkrečios visuomenės vertybes, papročius ir
pasirinkimą. Ši įvairovė pripažįstama Lisabonos sutartimi[6]. Dėl šios priežasties
ypač svarbu užtikrinti, kad ES baudžiamosios teisės aktai
būtų nuoseklūs ir darnūs[7],
kad būtų teikiama tikra papildoma nauda. Naujasis
teisinio reglamentavimo pagrindas Lisabonos
sutartimi nustatytu teisinio reglamentavimo pagrindu suteikiama naujų
galimybių plėtoti ES baudžiamosios teisės aktus. Teisiniu
reglamentavimo pagrindu ES institucijoms ir valstybėms narėms
visų pirma suteikiama galimybė, remiantis aiškiu pagrindu, dirbti
kartu ir kurti darnią ir nuoseklią ES baudžiamąją
teisę, kuria kartu veiksmingai saugomos tiek įtariamųjų ir
kaltinamųjų, tiek nukentėjusiųjų teisės ir
skatinama teisingumo kokybė. Iki Lisabonos sutarties daugumai
baudžiamosios teisės aktų taikytas teisinio reglamentavimo pagrindas[8] turėjo nemažai
trūkumų: vieningo visų valstybių narių pritarimo
reikalavimas, konsultavimasis tik su Europos Parlamentu ir galimybės
pradėti pažeidimo procedūras Europos Teisingumo Teisme, siekiant
užtikrinti tinkamą įgyvendinimą valstybėse narėse,
nebuvimas. Pagal
naująjį teisinio reglamentavimo pagrindą dėl bendro
sprendimo procedūros svarbus vaidmuo tenka Europos Parlamentui, o Europos
Teisingumo Teismui suteikiama visapusiška teisminė kontrolė. Taryba
gali priimti pasiūlymą, jei jam pritaria kvalifikuota valstybių
narių dauguma. Be to, Lisabonos sutartimi gerokai sustiprinamas
nacionalinių parlamentų vaidmuo. Jie gali pateikti savo nuomonę
dėl teisės aktų projektų, be to, jų nuomonė
svarbi stebint subsidiarumo principo laikymąsi. Baudžiamosios teisės
srityje šis nacionalinių parlamentų vaidmuo yra didesnis nei kitose
ES politikos srityse[9]. Baudžiamosios
teisės priemonės apima intervencines taisykles, pagal kurias gali
būti apribota laisvė. Todėl Pagrindinių teisių
chartijoje, kuri Lisabonos sutartimi tapo teisiškai privaloma[10], nustatytos svarbios ES
veiksmų šioje srityje ribos. Chartijoje, kuri yra visų ES politikos
sričių „kompasas“, nustatytos privalomos esminės taisyklės,
kuriomis saugomi piliečiai. Priimdamos materialinės baudžiamosios
teisės ar baudžiamojo proceso teisės aktus, valstybės narės
gali taikyti vadinamąją sustabdymo procedūrą, jei mano, kad
siūlomu teisės aktu daroma įtaka pagrindiniams jų
nacionalinės baudžiamosios teisės sistemos aspektams; tokiu atveju
pasiūlymas perduodamas Europos Vadovų Tarybai. Danija nedalyvauja
taikant priimtas naujas materialinės baudžiamosios teisės priemones,
o Jungtinė Karalystė ir Airija dalyvauja priimant ir taikant
konkrečias priemones, tik priėmusios sprendimą dalyvauti[11]. Kodėl ES turėtų imtis
veiksmų? Papildoma ES baudžiamosios teisės aktų nauda Lisabonos sutartimi ES suteikiami įgaliojimai baudžiamojo proceso
ir materialinės baudžiamosios teisės srityse. ES nesiekia pakeisti
nacionalinių baudžiamųjų kodeksų, tačiau ES
baudžiamosios teisės aktais galima suteikti – laikantis ES
įgaliojimų ribų – didelės naudos dabartinėms
nacionalinėms baudžiamosios teisės sistemoms. ·
Veiksmingiau kovojant su nusikalstamumu ir priimant
minimalius procesinių teisių baudžiamajame procese bei
nusikaltimų aukų teisių standartus, ES baudžiamąja teise
stiprinamas piliečių pasitikėjimas naudotis teise laisvai
judėti ir pirkti prekes ar paslaugas iš kitų valstybių
narių tiekėjų ar teikėjų. ·
Šiandien daug sunkių nusikaltimų,
įskaitant suderintų ES teisės aktų pažeidimus, yra
tarpvalstybiniai. Todėl nusikaltėliams atsiranda paskata ir
galimybė pasirinkti tą valstybę narę, kurios sankcijų
už tam tikras nusikalstamas veikas sistema yra švelniausia, nebent
nacionalinės teisės aktai yra derinami tokiu mastu, kad užkirstų
kelią tokiems „saugiems uostams“. ·
Bendromis taisyklėmis stiprinamas
valstybių narių teismų ir teisėsaugos institucijų
tarpusavio pasitikėjimas. Taip paprastinamas teisminių priemonių
tarpusavio pripažinimas, nes nacionalinės valdžios institucijos labiau
linkusios pripažinti kitoje valstybėje narėje priimtus sprendimus,
jei pagrindinių nusikalstamų veikų apibrėžtys yra
suderintos, o sankcijų dydis bent minimaliai suvienodintas. Bendromis
taisyklėmis taip pat paprastinamas bendradarbiavimas naudojant specialias
tyrimo priemones tarpvalstybinėse bylose. ·
ES baudžiamąja teise padedama užkirsti
kelią sunkiems ES teisės nusikaltimams svarbiose politikos srityse,
kaip antai aplinkos apsauga ar neteisėtas darbas, ir už juos nubausti.
1.
ES baudžiamosios teisės taikymo sritis
Pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos
veikimo (SESV) 83 straipsnį ES gali priimti direktyvas, kuriomis
būtų nustatytos minimalios skirtingiems nusikaltimams taikomos ES
baudžiamosios teisės taisyklės. Priemones galima priimti pagal SESV
83 straipsnio 1 dalį dėl aiškiai nurodytų dešimties
veikų („euronusikaltimų“): terorizmo, prekybos žmonėmis,
seksualinio moterų ir vaikų išnaudojimo, neteisėtos prekybos
narkotikais, neteisėtos prekybos ginklais, pinigų plovimo,
korupcijos, mokėjimo priemonių klastojimo, kompiuterinių
nusikaltimų ir organizuoto nusikalstamumo[12].
Tai yra nusikaltimai, į kuriuos iš esmės verta reaguoti ES lygmeniu
dėl jų ypač sunkaus ir tarpvalstybinio pobūdžio, kaip
numatyta pačioje Sutartyje. Dauguma nusikaltimų sričių jau
reglamentuojamos iki Lisabonos sutarties priimtais teisės aktais, kurie
buvo atnaujinti arba yra atnaujinami šiuo metu. Papildomus „euronusikaltimus“
gali apibrėžti tik Taryba veikdama vienbalsiai ir pritarus Europos
Parlamentui. Pagal SESV 83 straipsnio
2 dalį, „jei valstybių narių baudžiamųjų
įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų suderinimas
pasirodo būtinas užtikrinant Sąjungos politikos veiksmingą
įgyvendinimą srityje, kurioje taikomos derinimo priemonės“,
Europos Parlamentas ir Taryba Komisijos siūlymu gali „nustatyti
būtiniausias taisykles dėl nusikalstamų veikų ir
sankcijų apibrėžimo atitinkamoje srityje“. Šiose nuostatose
neišvardyti konkretūs nusikaltimai, tačiau nustatyta, kad būtina
atitikti tam tikrus teisinius kriterijus, siekiant ES lygmeniu priimti
baudžiamosios teisės priemones. Taigi ES baudžiamosios teisės
politika visų pirma grindžiama SESV 83 straipsnio 2 dalies
nuostatomis ir šioje srityje šiuo komunikatu siekiama nustatyti konkrečias
gaires. Svarbiausia tai, kad šioje srityje ES institucijos turi priimti
politinius sprendimus, ar naudotis baudžiamosios teisės priemonėmis
(o ne kitomis priemonėmis, pavyzdžiui administracinėmis sankcijomis)
vykdymui užtikrinti, ir nustatyti, kuriose ES politikos srityse reikia
pasinaudoti baudžiamąja teise, kaip papildoma vykdymo užtikrinimo
priemone. Pavyzdys. ES taisyklės dėl finansų rinkos veikimo – šioje
srityje baudžiamoji teisė galėtų būti naudinga papildoma
veiksmingo vykdymo užtikrinimo priemonė. Finansų krizė
parodė, kad finansų rinkos taisyklių ne visuomet laikomasi ir
jos ne visuomet pakankamai taikomos. Dėl to gali labai sumažėti
pasitikėjimas finansų sektoriumi. Labiau suderinus valstybių narių
teisės sistemas, įskaitant baudžiamąją teisę, gali
būti lengviau išvengti rizikos, kad finansų rinkos veiks netinkamai,
ir kurti vienodas vidaus rinkos sąlygas[13].
Be to, Sutarties 325 straipsnio
4 dalyje numatyta konkreti galimybė imtis priemonių Sąjungos
finansiniams interesams kenkiančio sukčiavimo prevencijos ir kovos
su juo srityje, t. y. srityje, kurioje tam tikri teisės aktai
priimti dar iki Lisabonos sutarties[14].
Tai ES mokesčių mokėtojams, kurie finansuoja ES biudžetą,
ypač svarbi sritis, nes jie teisėtai tikisi veiksmingos kovos su
neteisėta veikla, kuria gviešiamasi ES viešųjų pinigų,
pavyzdžiui, ES žemės ūkio ir regioninės plėtros fondų
ar vystymosi pagalbos srityse[15].
2.
Kokiais principais turėtų būti
grindžiami ES baudžiamosios teisės aktai?
Kaip ir nacionalinėje teisėje, ES
baudžiamosios teisės aktus būtina atidžiai apsvarstyti. Tiek
nacionalinę, tiek Europos baudžiamąją teisę sudaro
taisyklės, kurios turi didelį poveikį asmenims. Dėl šios
priežasties ir dėl to, kad baudžiamoji teisė turi visada išlikti
kraštutinė priemonė, naujaisiais teisės aktais nustatytas
reikalavimas laikytis pagrindinių teisės principų.
2.1.
Bendrieji principai, kurių būtina
laikytis
Į
bendrąjį ES teisės aktams nustatytą subsidiarumo
reikalavimą būtina ypatingai atsižvelgti baudžiamosios teisės
srityje. Tai reiškia, kad ES gali priimti teisės aktą, tik jei tikslo
negalima veiksmingiau pasiekti nacionalinėmis, regioninėmis ir vietos
priemonėmis ir dėl siūlomos priemonės apimties ar poveikio
ji būtų geriau pasiekta Sąjungos lygmeniu. Be to, bet kurioje Sąjungos politikos
srityje būtina paisyti pagrindinių teisių,
garantuojamų ES pagrindinių teisių chartija ir Europos žmogaus
teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencija. Baudžiamosios
teisės priemonės turi didelį poveikį pagrindinėms
teisėms. Jos neišvengiamai varžo asmens teises, nesvarbu, įtariamojo,
aukos ar liudytojų. Galiausiai šiomis priemonėmis gali būti
apribota laisvė, todėl teisės aktų leidėjas į jas
turi kreipti ypatingą dėmesį.
2.2.
Dviejų etapų metodas baudžiamosios
teisės aktų srityje
ES teisės aktų leidėjas
turėtų pereiti du etapus, priimdamas sprendimą dėl
baudžiamosios teisės priemonių, kuriomis siekiama užtikrinti
veiksmingą ES politikos, kuriai taikomos suderinimo priemonės, įgyvendinimą.
2.2.1.
1 etapas. Sprendimas, ar iš viso priimti
baudžiamosios teisės priemones
· Būtinumas ir proporcingumas. Baudžiamoji teisė kaip
kraštutinė priemonė (ultima ratio) Baudžiamieji tyrimai ir sankcijos gali
turėti didelės įtakos piliečių teisėms,
įskaitant pasmerkimą. Todėl baudžiamoji teisė visada turi
išlikti kraštutinė priemonė. Į tai atsižvelgiama bendruoju
proporcingumu principu (kaip įtvirtinta Europos Sąjungos sutartyje[16] ir – baudžiamųjų
sankcijų atveju – ES pagrindinių teisių chartijoje[17]). Prieš priimant baudžiamosios
teisės priemones, kuriomis remiamas ES politikos vykdymas[18], Sutartyje aiškiai
reikalaujama patikrinti, ar baudžiamosios teisės priemonės
būtinos veiksmingo politikos įgyvendinimo tikslui pasiekti. Todėl teisės aktų leidėjas
privalo išanalizuoti, ar nepakaktų kitokių – ne baudžiamosios
teisės – priemonių, kaip antai administracinių ar civilinių
sankcijų, politikos įgyvendinimui užtikrinti ir ar baudžiamąja
teise problemos būtų sprendžiamos veiksmingiau. Tam reikės
atlikti išsamią analizę poveikio vertinimuose, kuriuos būtina
parengti prieš pateikiant bet kokį teisės akto pasiūlymą,
taip pat, pvz., atsižvelgiant į susijusios politikos srities ypatybes
įvertinti, ar valstybių narių sankcijų režimais pasiekiamas
pageidaujamas rezultatas, ir kokius sunkumus patiria ES teisę šalyje
įgyvendinančios nacionalinės valdžios institucijos.
2.2.2.
2 etapas. Principai, kuriais grindžiamas
sprendimas, kokios rūšies baudžiamosios teisės priemones priimti
Jeigu per 1-ąjį etapą
įsitikinama baudžiamosios teisės reikalingumu, iškeliamas kitas klausimas
– kokių konkrečių priemonių imtis. · Minimalios taisyklės ES teisės aktų nuostatomis,
susijusiomis su nusikalstamų veikų ir sankcijų
apibrėžtimi, nustatytos tik minimalios taisyklės pagal
Sutarties 83 straipsnį. Dėl šio apribojimo nėra visiško
suderinimo galimybės. Kita vertus, teisinio tikrumo principu
reikalaujama aiškiai apibrėžti nusikalstamu laikytiną elgesį. Tačiau ES direktyva dėl
baudžiamosios teisės neturi jokio tiesioginio poveikio piliečiui;
pirmiausia ją reikės įgyvendinti nacionalinėje
teisėje. Todėl teisinio tikrumo reikalavimai nėra tokie patys,
kokie taikomi nacionalinės baudžiamosios teisės aktams. Svarbiausia,
kad nacionaliniam teisės aktų leidėjui būtų aišku,
kokius rezultatus reikia pasiekti įgyvendinant ES teisės aktus. Kalbant apie sankcijas, minimalios
taisyklės gali būti reikalavimai dėl tam tikrų
sankcijų rūšių (pvz., baudų, laisvės atėmimo,
teisės atėmimo), dydžio ar visoje ES taikomos apibrėžties, kas
turi būti laikoma sunkinančiomis ar lengvinančiomis
aplinkybėmis. Bet kuriuo atveju ES priemone gali būti nustatyta tik
tai, kokias sankcijas mažų mažiausiai gali skirti teisėjai
kiekvienoje valstybėje narėje. · Būtinumas ir proporcingumas Pirmiau nustatyta būtinumo sąlyga
taip pat taikoma sprendimo, kokias baudžiamosios teisės priemones
įtraukti į konkretų teisės aktą, lygiui. Būtinumo
testas tampa tuo svarbesnis, kuo išsamesnės yra planuojamos
taisyklės, kiek tai susiję su sankcijų, kurių reikalaujama
iš valstybių narių, rūšimi ir dydžiu. Taikomas Pagrindinių
teisių chartijoje nustatytas aiškus reikalavimas[19], kad „bausmės griežtumas
turi atitikti padarytą nusikalstamą veiką“. · Aiškūs faktiniai įrodymai Kad nustatytų, ar būtina sukurti
minimalias baudžiamosios teisės taisykles, ES institucijos turi
turėti galimybę pasinaudoti aiškiais faktiniais įrodymais apie
atitinkamo nusikaltimo pobūdį ir poveikį ir apie skirtingą
teisinę padėtį visose valstybėse narėse, dėl
kurios gali nepavykti veiksmingai vykdyti ES politikos, kuriai taikomos
suderinimo priemonės. Todėl ES turi turėti galimybę
pasinaudoti nacionalinių valdžios institucijų statistiniais
duomenimis, kad galėtų įvertinti faktinę padėtį.
Toliau Komisija parengs planus dėl papildomų statistinių
duomenų ir įrodymų rinkimo siekdama imtis veiksmų srityse,
kurioms taikoma 325 straipsnio 4 dalis ir 83 straipsnio
2 dalis. · Sankcijų pritaikymas pagal nusikaltimą Rengiant baudžiamosios teisės aktus ir
ypač siekiant sustiprinti ES politikos veiksmingumą, taip pat reikia
atidžiai atsižvelgti, be kita ko, į šiuos dalykus: –
ar reikia įtraukti kitokias sankcijas nei
laisvės atėmimas ir baudos, siekiant užtikrinti maksimalų
veiksmingumą, proporcingumą ir atgrasomumą, taip pat
papildomų priemonių, pvz., konfiskavimo, poreikį; ir –
ar numatyti baudžiamąją ar
nebaudžiamąją atsakomybę juridiniams asmenims, visų pirma
tose nusikalstamumo srityse, kuriose juridiniai subjektai yra ypač dažni
nusikaltimų vykdytojai. Koks yra galimas minimalių ES
baudžiamosios teisės taisyklių turinys? Nusikaltimų apibrėžtis, t. y. nusikalstamu
laikomo elgesio aprašymas, visada apima pagrindinio nusikaltimo vykdytojo
elgesį, bet daugeliu atvejų ir šalutinį elgesį, kaip antai
kurstymą, pagalbą ir bendrininkavimą. Kai kuriais atvejais
apibrėžtis taip pat apima pasikėsinimą įvykdyti
nusikaltimą. Visose ES baudžiamosios teisės priemonėse apibrėžiamos
tyčinės veikos, bet kai kuriais atvejais – ir labai neatsargus
elgesys. Kai kuriose priemonėse dar apibrėžiama, kas nustatant
sankciją konkrečiu atveju turėtų būti laikoma
sunkinančiomis arba lengvinančiomis aplinkybėmis. Iš esmės ES teisės aktai apima veikas, kurias įvykdo
fiziniai ir juridiniai asmenys, kaip antai bendrovės ar asociacijos.
Pastarasis dalykas gali būti svarbus daugelyje sričių,
pavyzdžiui, sprendžiant dėl atsakomybės už išsiliejusią
naftą. Tačiau galiojančiuose teisės aktuose valstybėms
narėms visada palikta galimybė nuspręsti dėl juridinių
asmenų atsakomybės už įvykdytas nusikalstamas veikas
rūšies, nes juridinių asmenų baudžiamosios atsakomybės
sąvoka egzistuoja ne visose nacionalinėse teisės sistemose. Be to, ES teisės aktai gali apimti jurisdikcijos taisykles,
taip pat kitus aspektus, kurie laikomi apibrėžties dalimi ir yra
būtini veiksmingo teisinės nuostatos taikymo elementai. Kalbant apie sankcijas, ES baudžiamąja teise gali būti
nustatytas reikalavimas valstybėms narėms imtis veiksmingų,
proporcingų ir atgrasomųjų baudžiamųjų sankcijų
už konkretų elgesį. Veiksmingumu reikalaujama, kad sankcija
būtų tinkama norimam tikslui pasiekti, t. y. būtų
laikomasi taisyklių; proporcingumas reiškia, kad sankcija turi
atitikti elgesio ir jo pasekmių sunkumą ir neturi viršyti to, kas
būtina tikslui pasiekti; atgrasomumu reikalaujama, kad sankcijos
turėtų tinkamą atgrasomąjį poveikį galimiems
būsimiems pažeidėjams. Kartais ES baudžiamojoje teisėje konkrečiau apibrėžiama,
kokias sankcijų rūšis ir (arba) dydį reikėtų
taikyti. Taip pat gali būti įtrauktos su konfiskavimu susijusios
nuostatos. Pagrindinis teisės suderinimo visoje ES tikslas nėra
padidinti atitinkamą valstybėse narėse taikomų
sankcijų dydį, bet sumažinti nacionalinėms sistemoms
būdingą variacijų laipsnį ir užtikrinti, kad visose
valstybėse narėse būtų iš tiesų laikomasi
veiksmingų, proporcingų ir atgrasomųjų sankcijų reikalavimų.
3.
Kokiose ES politikos srityse gali reikėti ES
baudžiamosios teisės?
Baudžiamosios teisės priemonės gali
būti laikomos būdu užtikrinti veiksmingą ES politikos
įgyvendinimą, kaip įtvirtinta Sutartyje dėl Europos
Sąjungos veikimo. ES politika apima pačias įvairiausias sritis,
kuriose per pastaruosius dešimtmečius buvo priimta bendrų
taisyklių siekiant piliečių gerovės – nuo muitų
sąjungos ir vidaus rinkos taisyklių iki aplinkos apsaugos. Visose šiose politikos srityse valstybės
narės privalo užtikrinti, kad už ES teisės pažeidimus būtų
skirtos veiksmingos, proporcingos ir atgrasomosios baudos. Iš esmės
valstybės narės gali pasirinkti sankcijos pobūdį, kuris
neprivalo būti baudžiamasis, bet gali būti ir administracinis. Tais atvejais, kai savarankiškais
valstybių narių ES teisės įgyvendinimo veiksmais
nepasiekiamas norimas veiksmingas vykdymas, gali prireikti, nustatant
minimalias taisykles, ES lygmeniu sureguliuoti, kokias sankcijas valstybės
narės turi numatyti nacionalinės teisės aktuose. Sankcijų
dydžio suvienodinimas bus svarstomas ypač tais atvejais, jei išanalizavus
dabartinius administracinių ar baudžiamųjų sankcijų
teisės aktus paaiškės, kad yra esminių skirtumų
valstybėse narėse ir jei dėl šių skirtumų ES
taisyklės bus taikomos nenuosekliai. Jei reikia ES lygmens veiksmų, ES
teisės aktų leidėjas turi nuspręsti, kokių baudžiamųjų
sankcijų reikia arba ar pakanka bendrų administracinių
sankcijų. Pasirinkimą kiekvienu konkrečiu atveju lems
konkrečių vykdymo problemų tam tikroje politikos srityje
vertinimas, remiantis pirmiau nurodytais pagrindiniais principais. Tam tikros politikos sritys yra suderintos ir
nustatyta, kad jose reikia imtis baudžiamosios teisės priemonių ES
lygmeniu. Tai ypač taikoma kovos su labai žalinga veikla ir neteisėtu
pelnu priemonėms kai kuriuose toliau nurodytuose ekonomikos sektoriuose,
siekiant apsaugoti teisėtų įmonių veiklą ir
mokesčių mokėtojų interesus: · finansų sektorius, pvz., kiek tai
susiję su manipuliavimu rinka arba prekyba, pasinaudojant nevieša
informacija[20];
· kova su sukčiavimu, kuriuo kenkiama
finansiniams Europos Sąjungos interesams, siekiant užtikrinti, kad
mokesčių mokėtojų pinigai būtų vienodai saugomi
visoje Sąjungoje. Naujame komunikate Komisija nustatė įvairias
priemones, į kurias reikėtų atsižvelgti siekiant sustiprinti
tokią apsaugą[21],
įskaitant baudžiamąjį procesą, bendras nusikaltimų
apibrėžtis ir jurisdikcijos taisykles. · euro apsauga nuo padirbinėjimo baudžiamosios teisės
priemonėmis, siekiant sustiprinti visuomenės
pasitikėjimą mokėjimo priemonių saugumu. Komisija
toliau svarstys, kaip baudžiamąja teise būtų galima
prisidėti prie ekonomikos atgaivinimo, padedant kovoti su neteisėta
ekonomine veikla ir finansiniais nusikaltimais. Kitose suderintose politikos srityse taip pat
būtų galima toliau svarstyti galimą baudžiamosios teisės,
kaip priemonės, būtinos veiksmingam vykdymui užtikrinti,
vaidmenį. Galimi pavyzdžiai: · kelių transportas, kiek tai susiję
su, pvz., dideliais ES socialinių, techninių, saugumo ir rinkos
taisyklių, skirtų komercinėms transporto priemonėms,
pažeidimais[22]; · duomenų apsauga, kai šiurkščiai
pažeidžiamos galiojančios ES taisyklės[23]; · muitų taisyklės, susijusios su
nusižengimų ir nuobaudų muitų srityje derinimu[24]; · aplinkos apsauga, kai šioje srityje
galiojančiais baudžiamosios teisės aktais[25] reikalaujama toliau stiprinti
veiksmus, kad ateityje būtų išvengta žalos aplinkai ir už ją
nubausta; · žuvininkystės politika tose srityse,
kuriose ES vykdo visiško netoleravimo kampaniją prieš neteisėtą,
nedeklaruotą ir nereglamentuojamą žvejybą. · vidaus rinkos politika, siekiant kovoti su
labai žalinga neteisėta praktika, kaip antai kontrabanda ir korupcija arba
nedeklaruotais interesų konfliktais viešųjų pirkimų
srityje. Tai sritys, kuriose reikės atlikti
papildomą vertinimą, ar gali reikėti minimalių
taisyklių dėl nusikalstamų veikų ir sankcijų
apibrėžties ir kuriose srityse, kad būtų užtikrintas veiksmingas
ES teisės aktų įgyvendinimas. Atliekant tokią analizę,
reikėtų apsvarstyti toliau nurodytus aspektus. Būtina atsižvelgti į teisės
pažeidimo sunkumą ir pobūdį. Už tam tikrus
neteisėtus, ypač sunkiais laikomus veiksmus skiriamos
administracinės sankcijos gali būti nepakankamai griežtas atsakas.
Kartu baudžiamosios teisės sankcijos gali būti pasirinktos, kai
manoma, kad svarbu pabrėžti griežtą nepritarimą, siekiant
užtikrinti atgrasymą. Nuteisimo įtraukimas į informaciją apie
teistumą gali turėti ypač atgrasomąjį poveikį.
Kita vertus, baudžiamuoju procesu dažnai geriau užtikrinama kaltinamųjų
teisių apsauga, atsižvelgiant į kaltinimų sunkumą.
Reikia apsvarstyti sankcijų sistemos veiksmingumą, taip pat
tai, kokia apimtimi ir dėl kokių priežasčių esamomis
sankcijomis nepasiekiamas norimas vykdymo lygis. Reikėtų pasirinkti
tokios rūšies sankciją, kuri laikoma tinkamiausia bendram
veiksmingos, proporcingos ir atgrasomosios sankcijos tikslui pasiekti. Dėl
administracinės sankcijos dažnai galima nuspręsti ir ją
įgyvendinti nedelsiant, taip išvengiant ilgų ir daug
kainuojančių procedūrų. Dėl šios priežasties
administracinės sankcijos gali būti svarstomos tose srityse, kuriose,
pavyzdžiui, pažeidimai nėra labai sunkūs arba jų ypač daug,
taip pat srityse, kuriose administracinės sankcijos ir procedūros
tinka ir yra veiksmingos dėl kitų priežasčių (pvz.,
sudėtingi ekonominiai vertinimai). Neretai administracine teise taip pat
suteikiama didesnė galimų sankcijų įvairovė – nuo
baudų ir licencijų sustabdymo iki teisės gauti valstybės
išmokas atėmimo, ir jas pritaikyti konkrečiai situacijai. Todėl
daugeliu atvejų administracinės sankcijos gali būti pakankamos
ir net veiksmingesnės nei baudžiamosios sankcijos.
4.
Išvada
Nors Lisabonos sutartimi nustatytu nauju
teisinio reglamentavimo pagrindu nėra iš esmės keičiama galima
ES baudžiamosios teisės taikymo sritis, ja suteikiama gerokai
didesnė galimybė siekti pažangos plėtojant darnią ES
baudžiamosios teisės politiką, kuri grindžiama veiksmingu vykdymu ir
tvirta pagrindinių teisių apsauga. Šis komunikatas – pirmas Komisijos
žingsnis kuriant darnesnę ir nuoseklesnę ES baudžiamosios
teisės politiką, nustatant, kaip ES turėtų pasinaudoti
baudžiamąją teise veiksmingam ES politikos įgyvendinimui
užtikrinti. Ji turi būti sukurta sutelkiant dėmesį į ES
piliečių poreikius ir ES laisvės, saugumo ir teisingumo
erdvės reikalavimus ir visapusiškai atsižvelgiant į subsidiarumo
principą ir į baudžiamosios teisės, kaip kraštutinės
priemonės, pobūdį. Šiuo tikslu Komisija, glaudžiai
bendradarbiaudama su Parlamentu ir Taryba, sukurs standartines kalbos
formuluotes. ES teisės aktų leidėjai turėtų jomis
vadovautis, rengdami baudžiamosios teisės nuostatas ar nustatydami
minimalias su nusikaltimais ir sankcijomis susijusias taisykles. Tai
padėtų užtikrinti nuoseklumą, padidinti teisinį
tikrumą ir palengvinti ES teisės įgyvendinimą. Komisija
taip pat sukurs ekspertų grupę, kuri jai padės rinkti faktinius
įrodymus ir rengti tolesnes diskusijas svarbiais teisiniais klausimais, siekiant
užtikrinti veiksmingą ES teisės aktų įgyvendinimą
valstybių narių nacionalinėse baudžiamosios teisės
sistemose. Pavyzdžiui, svarstytini tokie klausimai: - baudžiamųjų ir
nebaudžiamųjų sankcijų sistemų santykis; ir - dažnai ES teisės aktuose vartojamų
baudžiamosios teisės sąvokų, kaip antai „veiksmingos,
proporcingos ir atgrasomosios sankcijos“, „mažareikšmės veikos“ ar
„pagalba ir bendrininkavimas“, aiškinimas. Komisija
ateinančiais metais toliau plėtos ES baudžiamosios teisės
politiką, remdamasi išsamiu galiojančių ES baudžiamosios
teisės priemonių vertinimu ir nuolatos konsultuodamasi su
valstybėmis narėmis ir nepriklausomais ekspertais. Darnios ir nuoseklios ES baudžiamosios teisės politikos iki
2020 m. vizija - ES baudžiamoji teisė gali
būti svarbi veiksmingesnės kovos su nusikalstamumu priemonė,
siekiant spręsti piliečiams rūpimas problemas ir užtikrinti
veiksmingą ES politikos įgyvendinimą. - Tose ES politikos srityse, kur nustatytas nepakankamas vykdymas,
Komisija, remdamasi vykdymo praktikos vertinimu ir visiškai laikydamasi
pagrindinių Sutarties principų, kaip antai subsidiarumo ir
proporcingumo, įvertins naujų baudžiamosios teisės
priemonių poreikį. Tai pirmiausia susiję su veikiančių
finansų rinkų apsauga, ES finansinių interesų apsauga, euro
apsauga nuo padirbinėjimo, šiurkščiais kelių transporto
taisyklių pažeidimais, šiurkščiais duomenų apsaugos
taisyklių pažeidimais, pažeidimais muitų srityje, aplinkos apsauga,
žuvininkystės politika ir vidaus rinkos politika, siekiant kovoti su tokia
neteisėta praktika kaip kontrabanda arba nedeklaruotu interesų
konfliktu viešųjų pirkimų srityje. - Reikėtų bendro susitarimo dėl pagrindinių
principų, kuriais grindžiami ES baudžiamosios teisės aktai, kaip
antai: pagrindinių ES baudžiamojoje teisėje vartojamų
teisinių sąvokų aiškinimas ir tai, kaip baudžiamosios
teisės sankcijomis suteikti daugiausia papildomos naudos ES lygmeniu. - Baudžiamosios teisės priemonės turėtų būti
grįstos tvirtais visoje ES taikomais procesinių teisių ir
aukų teisių standartais laikantis ES pagrindinių teisių
chartijos. [1] Žr. Eurobarometrą Nr. 75, 2011 m.
pavasaris. Keturios pagrindinės sritys, kuriose ES turėtų
sutelkti veiksmus: ekonomikos ir pinigų politika, imigracijos politika,
sveikatos priežiūros politika ir kova su nusikalstamumu. [2] Tarybos pamatinis sprendimas dėl kovos su terorizmu
(2002/475/TVR), OL L 164, 2002 6 22, p. 3; Tarybos
pamatinis sprendimas, nustatantis būtiniausias nuostatas dėl
nusikalstamų veikų sudėties požymių ir bausmių
neteisėtos prekybos narkotikais srityje (2004/757/TVR), 2004 11 11;
Direktyva 2011/36/ES dėl prekybos žmonėmis prevencijos, kovos su ja
ir aukų apsaugos, pakeičianti Tarybos pamatinį sprendimą
2002/629/TVR, OL L 101, 2011 4 15 p. 1; 1995 m. lapkričio
27 d. Konvencija dėl ES finansinių interesų apsaugos,
OL L, 316, p. 49. [3] Tačiau žr. Europos Teisingumo
Teismo sprendimus C-176/03 ir C-440/05. [4] Direktyva 2008/99/EB dėl aplinkos apsaugos pagal
baudžiamąją teisę, OL L 328, 2008 12 6, p. 28;
Direktyva 2009/123/EB, iš dalies keičianti Direktyvą 2005/35/EB
dėl taršos iš laivų ir sankcijų už pažeidimus įvedimo,
OL L 280, 2009 10 27, p. 52; Direktyva 2009/52/EB,
kuria numatomi sankcijų ir priemonių nelegaliai esančių trečiųjų
šalių piliečių darbdaviams būtiniausi standartai,
OL L 168, 2009 6 30, p. 24; 2000 m. gegužės
29 d. Tarybos pamatinis sprendimas dėl apsaugos nuo
padirbinėjimo griežtinimo kriminalinėmis bausmėmis ir kitokiomis
sankcijomis ryšium su euro įvedimu, OL L 140, 2000 6 14,
p. 1. [5] Žr. SESV 82 straipsnio 1 dalį. [6] Žr. SESV 67 straipsnio 1 dalį: „Sąjunga
sukuria laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę, kurioje gerbiamos
pagrindinės teisės bei skirtingos valstybių narių
teisinės sistemos ir tradicijos.“ [7] Dėl poreikio darniau plėtoti ES
baudžiamąją teisę, žr., pavyzdžiui, 2009 m. Manifestą
dėl ES baudžiamosios teisės politikos (http://www.crimpol.eu),
kurį parengė 14 baudžiamosios teisės profesorių iš
dešimties Europos Sąjungos valstybių narių. [8] Nors pagal buvusią EB sutartį įprastas
baudžiamosios teisės dokumentas buvo vadinamojo „trečiojo
ramsčio“ pamatiniai sprendimai, yra priimta direktyvų, kuriomis
nustatytos baudžiamosios teisės priemonės, siekiant užtikrinti
taisyklių, susijusių su aplinkos apsauga, kova su tarša iš laivų
ir neteisėtu darbu, vykdymą (direktyvos 2008/99, 2009/123 ir
2009/52), remiantis Teisingumo Teismo jurisprudencija (byla C-176/03).
Sankcijų rūšis ir dydį buvo galima suderinti tik pamatiniu
sprendimu (C-440/5). [9] Žr. protokolą Nr. 1 „Dėl
nacionalinių parlamentų vaidmens Europos Sąjungoje“ ir
protokolą Nr. 2 „Dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų
taikymo“, ypač 7 straipsnio 2 dalį. [10] Žr. Komisijos komunikatą „Veiksmingo Pagrindinių
teisių chartijos įgyvendinimo Europos Sąjungoje strategija“,
COM(2010) 573, 2010 10 19. [11] Žr. protokolus Nr. 21 ir Nr. 22. [12] Žr. 3 išnašoje nurodytus pamatinius sprendimus ir
direktyvą. Ateinančiais metais kai kurie tų pamatinių
sprendimų bus iš naujo įvertinti atsižvelgiant į Lisabonos
sutartį, įskaitant Pamatinį sprendimą 2000/383, iš dalies
pakeistą Pamatiniu sprendimu 2001/888 (2012 m.). [13] Žr. 2010 m. gruodžio 8 d. Komunikatą
„Sankcijų taikymo režimų finansinių paslaugų sektoriuje
griežtinimas“, COM(2010) 716. [14] Žr. 1995 m. Konvenciją dėl ES
finansinių interesų apsaugos ir jos protokolus, taip pat 1995 m.
gruodžio 18 d. Tarybos reglamentą (EB, Euratomas) Nr. 2988/95
dėl Europos Bendrijų finansinių interesų apsaugos, kiek tai
susiję su administracinėmis sankcijomis, OL L 312, 1995 12 23,
p. 1. [15] Žr. 2011 m. gegužės 26 d. Komunikatą
„Europos Sąjungos finansinių interesų apsauga taikant
baudžiamosios teisės normas ir atliekant administracinius tyrimus.
Integruota mokesčių mokėtojų lėšų apsaugos
politika“, COM(2011) 293. [16] Europos Sąjungos sutarties 5 straipsnio 4 dalis. [17] ES pagrindinių teisių chartijos
49 straipsnio 3 dalis. [18] SESV 83 straipsnio 2 dalis. [19] ES pagrindinių teisių chartijos
49 straipsnis. [20] Žr. 2010 m. gruodžio 8 d. Komunikatą
„Sankcijų taikymo režimų finansinių paslaugų sektoriuje
griežtinimas“, COM(2010) 716 galutinis, p. 14. [21] Žr. 2011 m. gegužės 26 d. Komunikatą
„Europos Sąjungos finansinių interesų apsauga taikant
baudžiamosios teisės normas ir atliekant administracinius tyrimus.
Integruota mokesčių mokėtojų lėšų apsaugos
politika“, COM(2011) 293, p. 10. [22] 2011 m. kovo 28 d. Komisijos tarnybų
darbinis dokumentas SEC(2011) 391, pridedamas prie 2011 m. kovo
28 d. Baltosios knygos „Bendros Europos transporto erdvės kūrimo
planas. Konkurencingos efektyviu išteklių naudojimu grindžiamos transporto
sistemos kūrimas“, COM(2011) 144, 176 punktas. [23] Žr. 2010 m. lapkričio 4 d. Komunikatą
„Visapusiškas požiūris į asmens duomenų apsaugą Europos
Sąjungoje“, COM(2010) 609, p. 9. [24] Žr. 2010 m. balandžio 20 d. Komunikatą
„Sukurti laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę Europos
piliečiams. Stokholmo programos įgyvendinimo veiksmų planas“,
COM(2010) 171, p. 22. [25] Žr. Direktyvą 2008/99/EB dėl aplinkos
apsaugos pagal baudžiamąją teisę, OL L 328,
2008 12 6, p. 28; ir Direktyvą 2009/123/EB, iš dalies
keičiančią Direktyvą 2005/35/EB dėl taršos iš laivų
ir sankcijų už pažeidimus įvedimo, OL L 280,
2009 10 27, p. 52.