Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonė dėl Baltosios knygos dėl draudimo garantijų sistemų

Europos Komisija, vadovaudamasi Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 304 straipsniu, 2010 m. liepos 12 d. nusprendė pasikonsultuoti su Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetu dėl

Bendrosios rinkos, gamybos ir vartojimo skyrius, kuris buvo atsakingas už Komiteto parengiamąjį darbą šiuo klausimu, 2011 m. balandžio 5 d. priėmė savo nuomonę.

471-ojoje plenarinėje sesijoje, įvykusioje 2011 m. gegužės 4–5 d. (gegužės 5 d. posėdis), Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas priėmė šią nuomonę 148 nariams balsavus už, 7 – prieš ir 10 susilaikius.

1.1 EESRK palankiai vertina Europos Komisijos baltąją knygą dėl draudimo garantijų sistemų. Komitetas pritaria Komisijos pastangoms ES viduje pasiūlyti veiksmus draudėjų apsaugai.

1.2 EESRK pritaria Komisijos pastangoms įdiegti suderintas draudimo garantijų sistemų taisykles. EESRK remia Komisijos ketinimą priimti Europos direktyvą, kurioje siekiant užtikrinti aukštus apsaugos standartus būtų suformuluoti būtiniausią suderinimo lygį atitinkantys reikalavimai, kad nacionalinėse sistemose būtų galima numatyti papildomą apsaugą. Garantijų sistema turėtų būti taikoma tik tuo atveju, kai kitų instrumentų, pavyzdžiui, reguliavimo, galimybės išsemtos.

1.3 Nepaisant to, būtina turėti omenyje, kad pastaraisiais metais dėl riziką ribojančių priežiūros ir nuosavo kapitalo reikalavimų, buvo pastebimai pagerintos nuostatos dėl draudimo bendrovių mokumo. Praktiškai, bankrutavusių draudimo bendrovių skaičius nedidelis ir dėl nurodytų priemonių jis turėtų toliau mažėti. Kuriant garantijų sistemas į tai reikėtų atsižvelgti, kad būtų užtikrinta sąnaudų ir naudos pusiausvyra. Todėl EESRK pritaria ES taisyklėms, kuriomis siekiama užtikrinti vartotojų ir darbuotojų apsaugą minimaliomis įmonių ir draudėjų sąnaudomis.

1.4 Komiteto nuomone, Komisija savo baltojoje knygoje pagrįstai nagrinėja klausimus, susijusius su neribojamu įnašų į DGS dydžiu. Reikia vengti, kad dėl neribotų garantinių įsipareigojimų sutriktų patikimai dirbančių draudimo įmonių veikla. Todėl EESRK palankiai vertina baltojoje knygoje nurodytą Komisijos ketinimą nustatyti ribotą mokėtinos išmokos sumą.

1.5 Rengiant teisės aktą, ypatingą dėmesį Komisija turėtų skirti klausimui, kokiu atveju garantijų sistema turėtų būti taikoma. Tačiau garantijų sistema turėtų būti taikoma tik tada, kai išsemtos visos reguliavimo galimybės. Minimalaus mokumo kapitalo reikalavimo pagal Mokumas II nesilaikymas turi būti pakankama priežastimi taikyti garantijų sistemą.

1.6 EESRK rekomenduoja, svarstant sistemų finansavimo klausimą, dar kartą įvertinti įvairias pasirinktis, remiantis Mokumas II „penktojo kiekybinio poveikio tyrimo (QIS5)“ rezultatais. Galima rekomenduoti nustatyti tam tikrą apsaugos standartą ES lygiu, tačiau konkretų finansavimą nustatyti atsižvelgiant į kiekvienos šalies nacionalinę riziką ir konkrečios ekonominės veiklos riziką.

1.7 Atsižvelgiant į egzistuojančias nacionalines garantijų sistemas, europinės taisyklės turėtų numatyti aukštą ir deramą apsaugos lygį. Organizacinius klausimus, pavyzdžiui, konkrečios įnašų sumos nustatymas, finansavimo tvarkaraštis, sprendimas apie portfelio perdavimą arba reikalavimų patenkinimą ir konkrečių garantijų sistemų kiekvienai ekonominės veiklos rūšiai sukūrimas, turėtų būti palikti spręsti valstybėms narėms.

2.1 Draudimo įmonės teikia svarbiausios vartotojams gresiančios rizikos draudimą, pavyzdžiui, sveikatos, nelaimingų atsitikimų, civilinės atsakomybės) ir rūpinasi jų pajamomis senatvėje (1). Draudimo įmonių bankrotai gali lemti negrąžinamą dalies ar viso vartotojų turto praradimą ir pastūmėti juos į skurdą.

2.1.1 Įvairiose draudimo grupėse klausimas dėl garantijų sistemos būtinumo formuluojamas skirtingai. Gyvybės draudimo sutarties atveju egzistuoja nuolatinis pavojus prarasti sukauptą kapitalą, tačiau tai netaikoma ne gyvybės draudimui.

2.1.2 Kapitalo kaupimu pagrįstas gyvybės draudimas yra skirtas užsitikrinti senatvės arba maitintojo netekimo pensiją. Praradus šį draudimą neturint nemokumo garantijos, apdraustasis netektų didelės dalies privataus finansavimo. Blogiausiu atveju paramą turėtų suteikti valstybinės socialinės sistemos. EESRK nuomone, būtent šiuo atveju garantijų sistemų įdiegimas yra skubiai reikalingas.

2.1.3 Ne gyvybės draudimo ir civilinės atsakomybės atveju draudėjai turi būti apsaugoti tais atvejais, kai įmonė bankrutuoja, o sprendimas dėl reikalavimų atlyginti nuostolius dar nepriimtas. Šiuo atveju kitiems apdraustiesiems vis dėlto nekyla problema, kad bus sudaryta nauja draudimo sutartis su kitu draudiku, tačiau nepalankesnėmis sąlygomis, nes laikui bėgant draudėjas tapo senesnis arba jo sveikatos būklė pablogėjo. Šiuo atveju, rinkoje dažniausiai nekyla problemų panašiomis sąlygomis sudaryti naują sutartį.

2.2 Komisijos duomenimis iš 5 200 draudikų (2008 m.) nuo 1994 m. 130 tapo nemokūs. Tačiau šiuo atveju reikia atsižvelgti į tai, kad įmonės teisiškai privalo turėti pakankamai kapitalo, kad tokiu atveju galėtų visiškai arba iš dalies padengti draudėjų reikalavimus.

2.3 Dėl šios priežasties iki šiol nebuvo laikoma reikalinga visoje Europoje sukurti garantijų sistemas retiems draudikų bankroto atvejams. 2001 m. Komisija pradėjo paruošiamuosius darbus direktyvai parengti. Tačiau projektas buvo sustabdytas. Rinkos ekonomikos sistemoje bendros garantijų sistemos yra neįprastas reiškinys, tačiau finansų srityje, atsižvelgiant į didelę vartotojams kylančią riziką, jos buvo ne kartą įdiegtos.

2.4 Dėl finansų rinkas iš esmės destabilizuojančio „bankų apgulties“ pavojaus bankų srityje visoje Europoje indėlių draudimas egzistuoja jau nuo 1994 m. (2) Šiuo metu jis atnaujinamas (3). Tačiau draudimo sektoriui kylanti rizika yra kitokio pobūdžio nei bankų sektoriuje. Visų pirma, čia nebūna „apgulties“ ir nėra refinansavimo poreikio. Todėl draudimo sektoriui skirtos veiksmingos garantijų sistemos struktūra turi būti kitokia, nei skirtos bankams.

2.5 Siekdamos apsaugoti klientus nuo jų reikalavimų praradimo, teisėkūros institucijos ėmėsi įvairių priemonių: įdiegta visapusiška aktyvi kontrolė, taikomas dideli nuosavo kapitalo reikalavimai, griežtos taisyklės investuojant kapitalą ir įgytų teisių apsaugai bankroto įstatyme. Įgyvendinus direktyvą „Mokumas II“ grėsmė patirti veiklos sutrikimą draudikams dar labiau sumažės (4).

2.6 Be to, tiesioginio draudimo riziką ypač sumažina perdraudimas, o tai dar labiau sumažina bankroto pavojų. Sujungiant ir įvairinant didelį perdraudimo rizikos rūšių skaičių, sukuriama stipri draudikų asociacija, kuri dar labiau apsaugos vartotojus.

2.7 Be to, finansų krizės išvakarėse ES sukūrė visiškai naują finansų priežiūros pagrindą. Draudimo srityje su tuo susijęs ir Europos draudimo ir profesinių pensijų institucijos įsteigimas.

2.8 Finansų krizės metu padėtis draudimo sektoriuje iš esmės išliko stabili. Draudimo sektorius nebuvo krizės priežastis (5), tačiau patyrė jos padarinius. Europos draudikai buvo priversti nurašyti turtą, o dėl gelbėjimo priemonių ir pinigų politikos išliekančios žemos palūkanų normos apsunkino draudikų galimybę gauti reikalingą jų kapitalo investicijų grąžą. Įspūdingus veiklos sutrikimus šiame sektoriuje, pavyzdžiui, US bendrovės AIG arba neseniai AMBAC, lėmė ne klasikinė draudimo veikla, o išvestinės finansinės priemonės, panašios į bankų sektoriaus. Tai gali atsitikti ir ateityje, visų pirma bendrovėse ir finansiniuose konglomeratuose, kurie vykdo tiek bankų, tiek draudimo veiklą.

2.9 Draudimo garantijų sistemos jau egzistuoja 12 iš 27 valstybių narių (6). Šios sistemos labai sudėtingos: kai kuriose valstybėse narėse draudimo garantijos egzistuoja tik tam tikroms ekonominės veiklos rūšims. Be to, skiriasi apsaugos apimtis. Kai kur egzistuoja ir valstybės garantijos.

2.10 Dažniausiai Europoje veiklą vykdančios draudikų grupės veikia nacionalinėse rinkose su nepriklausomomis patronuojamosiomis bendrovėmis, kurios moka įnašus į atitinkamas nacionalines garantijų sistemas. Jei sutriktų didelės Europos bendrovės veikla, klientams apsaugoti iš esmės pakaktų nacionalinių garantijų sistemų. Tačiau EESRK ragina, kelete valstybių veikiančioms draudimo įmonėms numatyti Europos garantijų sistemą tuo atveju, jei nepakaktų nacionalinių garantijų sistemų.

2.11 Susidariusias garantijų sistemų išlaidas galiausiai padengia didesnės draudėjų mokamos įmokos. Bankrutavus draudikui individualus vartotojas yra apsaugotas. Tačiau bankroto išlaidos tenka vartotojų visumai.

Nacionalinės draudimo rinkos labai skiriasi savo produktų struktūra ir susijusia rizika. Kad valstybės narės galėtų tinkamai atsižvelgti į nacionalinius ypatumus bankroto, sutarčių, mokesčių ir socialinės teisės srityje ir siekiant išlaikyti egzistuojančias ir patikimas garantijų sistemas, derančias su direktyvos nuostatomis, kaip priemonę reikėtų pasirinkti direktyvą dėl minimalaus suderinimo.

3.2.1 Visų pirma ir svarbiausia yra užkirsti kelią draudiko bankrotui. Tai turi užtikrinti veiksminga priežiūros sistema. Jei tai nepavyksta, galima pasinaudoti garantijų sistema.

Komisija visiškai pagrįstai priimtinesniu laiko buveinės šalies principą. Tai atitinka Europos draudimo priežiūros principus. Pagal direktyvos „Mokumas II“ nuostatas, ES veiklą vykdyti turinčių draudikų veiklos priežiūra atliekama jų priimančiojoje šalyje. Tos pačios nuostatos galioja ir veiklai, kurią, pasinaudojant įsisteigimo laisve, vykdo nesavarankiški padaliniai arba, naudojantis laisve teikti paslaugas, teikiant tarptautines paslaugas.

3.4.1 Atsižvelgiant į gyvybės ir ne gyvybės draudimo skirtumus, būtų prasminga sukurti atskiras garantijų sistemas šioms draudimo rūšims. Kiekvienos ekonominės veiklos viduje rizika yra daugiau ar mažiau vienoda. Šiuo atveju, savitarpio pagalbos principas dar yra pagrįstas. Kita vertus, sudėtinga argumentuoti, kodėl, pavyzdžiui, nekilnojamojo turto draudimą turintys vartotojai turi mokėti įnašus garantijų sistemai, kurios lėšos bus naudojamos kompensuoti gyvybės draudimu apsidraudusiųjų nuostolius. Kadangi tai priklauso nuo nacionalinių ypatumų, pavyzdžiui, ar atskirose rinkose egzistuoja prievolė teisiškai atskirti skirtingą ekonominę veiklą vykdančias bendroves (vadinamasis ekonominės veiklos atskyrimo principas), Europos teisės aktų leidėjas turėtų šioje srityje valstybėms narėms palikti veiksmų laisvę.

3.4.2 Transporto priemonių draudimo klausimu, atsižvelgdamas į CEIOPS parengtą nuomonę, EESRK mano, kad šis klausimas siekiant aiškumo, konkurencinės pusiausvyros ir didesnio vartotojų supratimo turėtų būti įtrauktas į būsimą direktyvą dėl DGS.

3.4.3 Komisijos pasiūlymuose nekalbama apie profesinių pensijų apsaugą. Garantijų sistemos taikomos tik tradicinėms įmonės pensijų sistemoms. Tačiau EESRK nuomone, veiksmų reikėtų imtis ir kitų profesinių pensijų atveju ir pritaria, kad reikia šį klausimą įtraukti į tolesnę su Pensijų žaliąją knyga susijusią veiklą

3.4.4 Tinkamas ir priimtinas draudėjo įnašas yra veiksminga paskata išsiaiškinti draudiko finansinį stabilumą, aišku, jei vartotojas turi tokią galimybę.

3.4.5 Vertėtų nustatyti viršutines mokėtinų išmokų ribas garantijų sistemos lėšų naudojimo apribojimui, kaip pasiūlyta Europos draudimo ir profesinių pensijų priežiūros institucijų komiteto nuomonėje. Tuo pačiu metu draudėjų negalima pernelyg apkrauti apribojimų pertekliumi. Tai labai sumažintų garantijų sistemoms tenkančią naštą ir atsispindėtų sąnaudose. Tai būtų naudinga ir draudėjams, kurie galiausiai ir padengia sąnaudas.

3.5.1 Komisija pagrįstai paaiškina, kad visų rinkos dalyvių apsaugai skirta garantijų sistema būtų pernelyg brangi. Pirmajame Baltosios knygos sakinyje, draudimo garantijų sistemos apibrėžiamos kaip vartotojų apsaugos priemonė. Tačiau tai nereiškia, kad teikiama apsauga turėtų apsiriboti vartotojais. Tačiau subjektai, gaunantys tokią pat apsaugą, kuri pagal kai kurių šalių nacionalinius teisės aktus suteikiama vartotojams, nesvarbu, ar tai draudėjai, apdraustieji ar naudos gavėjai, taip pat turėtų būti apsaugoti.

3.5.2 Valstybėms narėms turi būti suteikta veiksmų laisvė iš garantijų sistemų taikymo srities iš pat pradžių pašalinti išimtinai komercinės veiklos draudimą, pavyzdžiui, įmonių veiklos stabdymui arba transportui. Be to, valstybėms narėms turėtų būti palikta teisė spręsti, ar prasminga į direktyvos taikymo sritį įtraukti mažas įmones.

3.6 Rengiant teisės aktą, ypatingą dėmesį Komisija turėtų skirti klausimui, kuriuo atveju garantijų sistema turėtų būti taikoma ir kas tai nusprendžia. Komisija svarsto apie galimybę garantijų sistemą taikyti ne jau įvykus bankrotui, bet siekiant užkirsti jam kelią. EESRK nuomone, veiksmingumo labui ir atsižvelgiant į sistemos pobūdį ir tikslą, kuriuo ji buvo sukurta, nevisiškas minimalaus kapitalo reikalavimų pagal Mokumas II direktyvą („Mokumo kapitalo reikalavimas“) laikymasis turėtų būti pakankama aplinkybė taikyti garantijų sistemą.

3.7.1.1 Vyksta sunkios diskusijos, kokį finansavimą pasirinkti: ex post, ex ante ar jų derinį. Visos sistemos turi privalumų ir trūkumų.

3.7.1.2 Ex post finansavimo poveikis rinkos likvidumo sumažėjimui yra silpnesnis, todėl sumažėjus išlaidoms, mažėja ir draudėjų mokami įnašai. Taip išvengiama tarpinio surinktų lėšų investavimo problemos. Ex post finansavimo atveju jokia turimų lėšų dalis nenaudojama administravimo išlaidoms prieš ištinkant bankrotui.

3.7.1.3 Tačiau ex post finansavimo atveju paprastai sunkiau išspręsti su moraline rizika susijusią problemą. Kadangi finansavimo laikotarpiu būtent finansiškai nestabilūs rinkos dalyviai dėl bankroto būna pašalinti iš rinkos, jie jau negali prisidėti prie finansavimo.

3.7.1.4 Ex ante finansuojamos sistemos privalumas yra tai, kad mokesčius galima nustatyti atsižvelgiant į bankroto riziką. Rizikingą ekonominę veiklą vykdantys rinkos dalyviai turės mokėti daugiau. Taip pat labiau tikėtina, kad ex ante finansavimo atveju bus išvengta procikliškumo, susijusio su ex post finansuojamomis sistemomis.

3.7.1.5 Tačiau finansavimo tvarkaraštis gali būti lemiamas garantijų sistemų efektyvumo veiksnys. Ex nunc finansavimo sistemos pranašumai gerokai nusveria trūkumus, todėl sunku suprasti, kodėl nacionalinės sąlygos ir tradicijos yra tokios svarbios, kad būtų prasminga teisę priimti sprendimą šiuo klausimu palikti valstybėms narėms. Kad sistema būtų veiksminga, direktyvoje turėtų būti numatytas viena ex nunc finansavimo forma.

3.7.2.1 Finansiniai įnašai į garantijų sistemas turi būti ribojami. To reikalaujama ir Europos draudimo ir profesinių pensijų priežiūros institucijų komiteto nuomonėje. Neribojant privalomų įnašų į DGS būtų neįmanoma nustatyti konkrečių įmonių finansinės rizikos. Susidarytų tokia padėtis, kai kiekvienas draudėjas būtų atsakingas už visą rinką (7). Konkrečios įmonės rizikos valdymas nebepriklausytų nuo nuosavų sprendimų, bet dideliu mastu nuo kitų konkurentų rizikingos elgsenos.

3.7.2.2 Kaip pradinį tikslinį lygį Komisija nustatė 1,2 proc. bendros pasirašytų įmokų sumos. EESRK palankiai tai vertintų, jei būtų jau įvertintos įvairios pasirinktys, remiantis šiuo metu turimais Mokumas II duomenimis. Šiuo atveju reikėtų atsižvelgti į tai, kad Mokumas II ir kiti intervenciniai mechanizmai buvo įdiegti siekiant užtikrinti geresnę draudėjų apsaugą. Tai pabrėžiama ir Europos draudimo ir profesinių pensijų priežiūros institucijų komiteto nuomonėje.

3.7.2.3 Komisijos skaičiavimai grindžiami prielaida, kad vidutinė garantijų sistemos taikymo tikimybė yra 0,1 proc. Tačiau tokiu atveju daroma prielaida, kad mokumo kapitalo reikalavimai (Solvency Capital Requirements (SCR) yra 100 proc. padengti nuosavu kapitalu. Jei valstybių narių ir ekonominės veiklos vykdytojų nuosavas kapitalas viršija mokumo kapitalo reikalavimus, atitinkamai sumažėja bankroto rizika. Todėl direktyva turėtų sudaryti galimybę nacionalinėse garantijų sistemose finansavimą nustatyti pagal realią nuostolių riziką nacionalinėse rinkose.

3.7.2.4 Baltojoje knygoje Komisija nenagrinėja klausimo, ar patyrus nuostolių, įnašai į garantijų sistemas turi būti mokami iš naujo. Tačiau šiuo klausimu reikalingos aiškios taisyklės ir ribos, siekiant pašalinti neribotos atsakomybės galimybę ir leisti įmonėms iš anksto žinoti savo prievoles ir jomis pasirūpinti.

3.7.3.1 Įnašų dydis turėtų būti grindžiamas turimais duomenimis, kad būtų sumažinta administracinė našta. Gyvybės draudimo atveju įnašai galėtų būti susieti su sukauptu kapitalu, o ne gyvybės draudimo atveju – su techniniais atidėjimais. Nuosavas kapitalas taip pat galėtų tapti vertinimo pagal mokumo kapitalo reikalavimus kriterijus. Europos teisės aktų leidėjas turėtų nustatyti metodiką ir palikti teisę valstybėms narėms spręsti su įnašų dydžiu susijusius klausimus.

3.7.3.2 Prieš taikant garantijų sistemas mokiems draudikams reikėtų suteikti galimybę be finansinės paramos perimti į pavojų patekusias įmones, jei nori perimti jų klientus.

3.8 Portfelio perdavimas ir (arba) reikalavimų patenkinimas (Baltosios knygos 3.7 punktas)

3.8.1 Garantijų sistemos gali būti taikomos dviem skirtingais būdais: vienkartinis nuostolių atlyginimas draudėjui arba tolesnis sutarties vykdymas, kurį atlieka bankroto draudimo institucija, po to, kai jai perduodamas kliento portfelis. EESRK nuomone, šis „portfelio perdavimas“ yra naudingas gyvybę apsidraudusiems draudėjams. Tačiau ne gyvybės draudimo ir draudimo nuo nelaimingų atsitikimų atvejais išmokamos kompensacijos turėtų suteikti pakankamą apsaugą. Tačiau bet kuriuo atveju Europos direktyva neturėtų kliudyti taikyti vartotojui naudingesnę sistemą.

(6) Išsami tokių sistemų apžvalga EBPO šalyse pateikiama EBPO 2010 m. lapkričio 10 d. ataskaitoje. Nr. DAF/AS/WD (2010)20.

PRIEDAS

Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto Nuomonės

Toliau pateikiami diskusijų metu atmesti pakeitimai, už kuriuos buvo atiduota ne mažiau kaip ketvirtadalis balsų (Darbo tvarkos taisyklių 54 straipsnio 3 dalis):

2.10 punktas

Iš dalies pakeisti taip:

„Dažniausiai Europoje veiklą vykdančios draudikų grupės veikia nacionalinėse rinkose su nepriklausomomis patronuojamosiomis bendrovėmis, kurios moka įnašus į atitinkamas nacionalines garantijų sistemas. Jei sutriktų didelės Europos bendrovės veikla, klientams apsaugoti iš esmės pakaktų nacionalinių garantijų sistemų. Tačiau EESRK ragina kelete valstybių veikiančioms draudimo įmonėms Europos garantijų sistemą tuo atveju, jei nepakaktų nacionalinių garantijų sistemų.“

Paaiškinimas

Šiame etape draudimo bendrovių Europos masto savitarpio finansinė pagalba yra šiek tiek per ankstyva.

Balsavimo rezultatai:

Už	–	68
Prieš	–	78
Susilaikė	–	13.