[pic] | EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA |

Briuselis, 10.7.2007

SEK(2007) 870

KOMISIJOS PERSONALO DARBINIS DOKUMENTAS lydimasis dokumentas Pasiūlymas EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVA dėl draudimo ir perdraudimo veiklos pradėjimo ir jos vykdymo

SOLVENCY II POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA

{KOM(2007) 361 galutinis}{SEK(2007) 871}

„MOKUMAS II“ POVEIKIO VERTINIMO ATASKAITA

SANTRAUKA

Projektas „Mokumas II“ vykdomas visiškai skaidriai ir bendradarbiaujant su visomis suinteresuotosiomis šalimis. Vertindami jo poveikį keletą ataskaitų parengė Europos draudimo ir profesinių pensijų priežiūros institucijų komitetas (CEIOPS), CEA, AISAM ir ACME[1], Europos centrinis bankas, FIN-USE[2] ir Komisijos Ekonomikos ir finansų generalinis direktoratas. Be to, CEIOPS atliko du kiekybinio poveikio tyrimus (KPT), o 2006 m. Komisija surengė viešąjį svarstymą.

1. PROBLEMOS APIBRėžIMAS

Ekonominė ir socialinė draudimo svarba yra tokia didelė, kad paprastai pripažįstama, jog valstybės valdžios institucijos privalo įsikišti, vykdydamos riziką ribojančią priežiūrą. Draudikai ne tik teikia apsaugą nuo ateities įvykių, dėl kurių galima patirti nuostolių, bet ir nukreipia namų ūkių santaupas į finansų rinkas ir tikrą ekonomiką. Valstybės valdžios institucijų veiksmais daugiausia siekiama pradėti taikyti priemones, kurių tikslas – užtikrinti įmonių mokumą arba sumažinti dėl nemokumo kylantį žlugimo pavojų ir žalą.

1.1. Dabartinė ES sistema

Pagrindinis ES draudimo teisės aktų tikslas – palengvinti bendrosios draudimo paslaugų rinkos kūrimą ir tuo pat metu išlaikyti tinkamą vartotojų apsaugos lygį. Būtiną teisės sistemą pradėta kurti aštuntajame dešimtmetyje, parengus pirmosios kartos draudimo direktyvas[3], o baigta tik dešimtojo dešimtmečio pradžioje, parengus trečiosios kartos draudimo direktyvas. Trečiosios kartos draudimo direktyvose nustatyta draudikams skirta „ES paso sistema“ (vieno leidimo sistema), grindžiama minimalaus derinimo ir abipusio pripažinimo principais.

1.2. Dabartinės ES sistemos trūkumai

Direktyvose buvo reikalaujama, kad Komisija peržiūrėtų mokumo reikalavimus. Po atliktos peržiūros 2002 m. buvo susitarta dėl riboto masto, bet skubios reformos[4] – „Mokumas I“. Tačiau įgyvendinant „Mokumas I“ tapo aišku, kad išliko keletas trūkumų:

- Nepakankamai atsižvelgiama į riziką . Dabartinėje ES sistemoje nepakankamai atsižvelgiama į pagrindines rizikos rūšis, įskaitant rinkos, kredito ir operacinę riziką. Be to, sistema nėra orientuota į ateitį, joje labai nedaug kokybinių reikalavimų, susijusių su rizikos valdymu ir valdymo sistema, bei nereikalaujama, kad priežiūros institucijos nuolat peržiūrėtų šiuos kokybinius aspektus. Nepakankamai atsižvelgiant į riziką draudikai neskatinami tinkamai valdyti savo riziką ar tobulinti jos valdymą ir į tai investuoti. Dabartinė sistema neužtikrina tikslių bei savalaikių priežiūros institucijų veiksmų ir nesudaro sąlygų tinkamiausiai paskirstyti kapitalą. Dėl to dabartinė ES sistema neapsaugo draudėjų taip, kaip galėtų.

- Tinkamo bendrosios rinkos veikimo apribojimai. Dabartinėje ES sistemoje nustatyti būtini standartai, kuriuos galima papildyti nacionalinio lygio taisyklėmis. Šios papildomos taisyklės iškreipia tinkamą bendrosios draudimo rinkos veikimą ir jai kenkia. Dėl to padidėja ES draudikų (ir draudėjų) išlaidos ir trukdoma konkurencijai ES. Be to, išlieka dideli priežiūros vykdymo skirtumai, ir tai taip pat kenkia bendrajai rinkai.

- Nepakankama grupių priežiūra. Dabartinis grupių priežiūros metodas kuo toliau tuo labiau neatitinka realios grupių struktūros ir organizacijos, nes pagal jį daugiausia dėmesio kreipiama į juridinius asmenis. Grupių struktūra tampa vis labiau centralizuota, nes taikomos visos įmonės rizikos valdymo sistemos ir konsoliduojamos pagrindinės funkcijos. Grupių valdymo ir priežiūros neatitikimai padidina ne tik draudimo grupių išlaidas, bet taip pat pavojų, kad tam tikra visai grupei būdinga rizika bus nepastebėta.

- Nepakankama tarptautinė ir sektorių konvergencija. Tarptautinės draudimo priežiūros institucijų asociacijos ir Tarptautinės apskaitos standartų valdybos veikla kuriant naujus mokumo standartus ir vertinant techninius atidėjinius linksta į ekonominį rizika pagrįstą metodą, visiškai skirtingą nuo dabartinės ES sistemos. Tuo tarpu Kapitalo reikalavimų direktyvoje bankams buvo nustatyta rizika pagrįsta mokumo tvarka[5]. Nepakankama tarptautinė ir sektorių konvergencija kenkia ES draudikų konkurencingumui. Be to, nepakankama sektorių darna didina reguliavimo arbitražo galimybes.

1.3. Ar reikia imtis veiksmų ES lygmeniu?

Nors teoriškai įmanoma, kad valstybės narės nustatytų panašias reguliavimo sistemas, skirtas dabartinės sistemos trūkumams pašalinti ir geresniam priežiūros institucijų veiklos koordinavimui užtikrinti, taip panaikinant kliūtis tinkamam bendrosios rinkos veikimui, mažai įrodymų, kad tai būtų vykdoma iš tikrųjų. Patirtis netgi rodo, kad yra priešingai. Siekiant didesnės darnos, ES lygmeniu reikia imtis priemonių ir pakeisti esamą sistemą.

2. PROJEKTO „MOKUMAS II“ TIKSLAI

Atsižvelgiant į dabartinės ES sistemos trūkumus, buvo sutarta dėl tokių projekto „Mokumas II“ tikslų:

- gilinti ES draudimo rinkos integraciją;

- stiprinti draudėjų ir naudos gavėjų apsaugą;

- gerinti tarptautinį ES draudikų ir perdraudikų konkurencingumą;

- skatinti geresnį reglamentavimą.

Siekiant įvertinti, kaip veiksmingai galima siekti šių bendrųjų tikslų įvairiomis politikos alternatyvomis, buvo nustatyta keletas konkrečių ir veiklos tikslų.

3. POLITIKOS ALTERNATYVOS, POVEIKIO TYRIMAS IR PALYGINIMAS

Šiame projekte įvairios politikos alternatyvos buvo suskirstytos į aukšto lygio ir žemo lygio alternatyvas:

- aukšto lygio politikos alternatyvos susijusios su bendrąja „Mokumas II“ struktūra, taip pat ir klausimu, ar reikia keisti tvarką, ir, jei reikia, kokia įstatymų leidybos procedūra reikėtų vadovautis. Kiti svarbūs svarstyti klausimai: kokiu mastu galima pasisemti patirties iš sistemos „Bazelis II“ ir Kapitalo reikalavimų direktyvos; kaip reikėtų prižiūrėti draudimo grupes; kokią tvarką reikėtų taikyti mažiesiems ir vidutiniams draudikams; ar reikėtų suderinti techninių atidėjinių skaičiavimą ir kaip reikėtų skaičiuoti kapitalo reikalavimus (žr. 1 lentelę);

- žemo lygio politikos alternatyvos : techninių atidėjinių skaičiavimo metodai; kapitalo reikalavimų kalibravimo mastas ir kapitalo reikalavimų struktūra. Be to, buvo apsvarstytos įvairios investicijų vertinimo alternatyvos (žr. 2 lentelę).

4. BENDRASIS NUMATOMAS „MOKUMAS II“ POVEIKIS

Atliktas tyrimas ir dalyvaujančių bei suinteresuotųjų šalių pastabos dėl įvairių politikos alternatyvų įrodo, kad nauja ekonominė rizika pagrįsta mokumo tvarka, kurioje visapusiškai atsižvelgiama į Lamfalussy architektūrą, – tai veiksmingiausia ir efektyviausia priemonė projekto „Mokumas II“ tikslams pasiekti.

4.1. „Mokumas II“ metodas: ekonominis rizika pagrįstas metodas

Patikimo ekonominio vertinimo principais pagrįsta sistema atskleis tikrąją finansinę draudikų padėtį, padidins skaidrumą ir sustiprins pasitikėjimą visu sektoriumi. Rizika pagrįsti norminiai reikalavimai užtikrins tinkamą pusiausvyrą tarp patikimos draudėjų apsaugos ir pagrįstų draudikų išlaidų.

Visų pirma, kapitalo reikalavimai atitiks konkretų kiekvienos draudimo įmonės rizikos pobūdį. Draudikams, kurie tinkamai valdo savo riziką, taikydami griežtas strategijas, tinkamas rizikos mažinimo priemones ar diversifikuodami savo veiklą, bus atlyginta ir leista turėti mažiau kapitalo. O netinkamai riziką valdantys draudikai arba draudikai, labiau linkę rizikuoti, turės turėti daugiau kapitalo, siekiant užtikrinti, kad būtų laiku patenkinti draudėjų reikalavimai.

„Mokumas II“ užtikrins, kad kur kas daugiau dėmesio būtų skiriama patikimam rizikos valdymui ir griežtai vidaus kontrolei. Atsakomybė užtikrinti patikimą draudimo įmonių finansinę padėtį bus vėl, kaip ir turėtų, griežtai susieta su jų valdymu. Draudikams bus suteikta daugiau laisvės, t. y. bus reikalaujama, kad jie atitiktų pagrįstus principus, o ne laikytųsi pasirenkamų taisyklių. Norminiai reikalavimai ir sektoriaus veiklos būdai bus suderinti, o draudikams bus atlyginta už rizikos ir kapitalo valdymo sistemų, geriausiai atitinkančių jų poreikius ir bendrą rizikos pobūdį, taikymą. Savo ruožtu jiems bus taikoma griežtesnė priežiūra.

Be to, pagal naująją tvarką padidės skaidrumas, daugiau informacijos bus atskleidžiama visuomenei. Geriausią patirtį taikantiems draudikams taip pat atlygins investuotojai, rinkos dalyviai ir vartotojai.

Naujojoje sistemoje pasitelkus Lamfalussy architektūrą bus sudarytos sąlygos neatsilikti nuo būsimos rinkos ir technologijų bei tarptautinės apskaitos ir draudimo reglamentavimo pažangos. Be to, nors visiems draudikams bus taikomi vienodi aukšto lygio principai, parengus įgyvendinimo priemones taisykles bus galima pritaikyti taip, kad jos būtų taikomos proporcingai pagal kiekvieno draudiko veiklos pobūdį, mastą ir sudėtingumą. Dėl naujosios Lamfalussy architektūros, pagal kurią bus padidinta priežiūros konvergencija ir bendradarbiavimas, visoje Europoje draudikams bus taikomos labiau suderintos nuostatos.

Be to, acquis kodifikavimas ir naujųjų principų sujungimas į vieną dokumentą Europos teisę padarys aiškesnę ir suprantamesnę visoms suinteresuotosioms šalims, kaip numatyta Geresnio reglamentavimo darbotvarkėje.

4.2. Nauda suinteresuotosioms šalims

Apskritai manoma, kad projektas „Mokumas II“ bus labai naudingas ir teigiamai paveiks visas suinteresuotąsias šalis.

- Draudimo sektorius. „Mokumas II“ bus tiesiogiai naudingas draudikams. Naująja tvarka ne tik bus skatinama patikimai valdyti riziką, priežiūros reikalavimai bus suderinti su rinkos praktika ir atlyginama tinkamai valdomoms bendrovėms, bet ir bus nustatytos tikrai vienodos sąlygos ir skatinama toliau integruoti ES draudimo rinką. Padidės tarptautinis ES draudikų ir perdraudikų konkurencingumas, nes bus suderinti norminiai kiekybiniai reikalavimai ir tikroji ekonominė patiriamos rizikos kaina.

- Priežiūros institucijos. Priežiūros institucijoms bus suteikta tobulesnių priežiūros priemonių, suteikiančių galimybę imtis savalaikių ir efektyvesnių veiksmų, bei įgaliojimų nuodugniai įvertinti visą draudiko riziką. Atskirų įmonių ir grupių priežiūros institucijoms pasidalijus užduotis bus galima geriau suprasti atskirus draudimo grupės subjektus ir pagerės priežiūros institucijų bendradarbiavimas bei konvergencija.

- Draudėjai. Draudėjai bus pagrindiniai netiesioginiai „Mokumas II“ naudos gavėjai. Pirma, naujoji tvarka užtikrins vienodą ir geresnę draudėjų apsaugą ES, taip pat sumažės tikimybė, kad draudėjai patirs nuostolių draudikams patekus į sunkią finansinę padėtį. Antra, pradėjus taikyti ekonominį rizika pagrįstą metodą, draudėjai galės labiau pasitikėti draudikų siūlomais produktais, nes „Mokumas II“ skatins geriau valdyti riziką, nustatyti pagrįstas kainas ir stiprinti priežiūrą. Trečia, „Mokumas II“ padidins konkurenciją, ypač tarp masinių mažmeninių draudimo krypčių, pavyzdžiui, variklinių transporto priemonių ir namų ūkio draudimo, atstovų, paskatins mažinti daugelį draudimo kainų ir padidins pasirinkimo galimybes, nes bus skatinama kurti naujoviškus produktus.

- Visa ekonomika. Suderinus norminius reikalavimus su tikrąja ekonomine padėtimi ne tik padidės tarptautinis draudikų konkurencingumas, bet taip pat bus galima geriau paskirstyti kapitalą įmonių, sektoriaus ir ES ekonomikos lygmenimis. Dėl to draudimo sektoriuje ir galbūt visoje ES bus galima pigiau gauti kapitalo, nes draudimo sektorius imsis institucinio investuotojo vaidmens. Veiksmingesnis rizikos ir kapitalo paskirstymas taip pat paskatins finansinį vidutinio ir ilgojo laikotarpio stabilumą.

4.3. Galimas trumpalaikis šalutinis poveikis

Nors apskritai „Mokumas II“ teigiamai paveiks visas šalis, atlikti tyrimai parodė, kad reikėtų atsižvelgti į keletą galimų trumpalaikių problemų. Šios problemos visų pirma susijusios su esamais draudimo rinkos bruožais, kurie išryškės pradėjus taikyti naująją ekonominę rizika pagrįstą mokumo tvarką. Atsižvelgiant į suinteresuotųjų šalių atsaką, galima tikėtis tam tikro trumpalaikio neigiamo poveikio. Apskritai, kuo labiau draudikai pasirengs įdiegti „Mokumas II“, tuo mažiau tikėtina, kad toks neigiamas trumpalaikis poveikis iš viso pasireikš.

- Pradinės įgyvendinimo sąnaudos. Dėl „Mokumas II“ tiek sektoriaus atstovai, tiek priežiūros institucijos turės daug išankstinių išlaidų, jei jie dar nėra įdiegę šiuolaikinių rizikos valdymo sistemų arba netaiko rizika pagrįstos priežiūros sistemų. Vadovaujantis šią ataskaitą rengiant atliktais tyrimais manoma, kad viso ES draudimo sektoriaus pradinės grynosios išlaidos „Mokumui II“ įgyvendinti bus 2–3 mlrd. EUR. Tačiau ilgainiui šias sąnaudas kompensuos numatoma nauda.

- Draudimo galimybės. Kadangi rizika bus reglamentuojama pagal tikrąją savo ekonominę kainą, ilgalaikio ir (arba) rizikingesnio draudimo kryptys turės atitikti griežtesnius kiekybinius reikalavimus. Artimiausioje ateityje tam tikrų draudimo rūšių atveju gali sumažėti draudimo apsauga, nors, jei draudimo veikla iš esmės ekonomiškai perspektyvi, draudikai ilgainiui galės tęsti tokią veiklą, taikydami rizikos mažinimo priemones, kurdami naujoviškus produktus ir koreguodami kainas.

- Kryžminis subsidijavimas. Dėl skaidrios kainodaros išryškės galimi kryžminio subsidijavimo atvejai tarp dažno ir (arba) mažai rizikingo draudimo krypčių (pvz., variklinių transporto priemonių) ir reto ir (arba) labai rizikingo draudimo krypčių (pvz., aviacijos). Negalima atmesti prielaidos, kad draudikai nuspręs apriboti kryžminį subsidijavimą, ir dėl to tam tikrose srityse kainos padidės.

- Investavimas į nuosavybės vertybinius popierius. Kitaip nei pagal dabartinę tvarką, pradėjus įgyvendinti „Mokumas II“ rinkos rizikai bus taikomi kapitalo reikalavimai, todėl naujoji sistema paveiks draudikų investavimo strategijas. Visų pirma, pagal „Mokumas II“ fiksuotų pajamų turtui bus taikomas mažesnis kapitalo mokestis nei nuosavybės vertybiniams popieriams, nes turtas yra pastovesnis. Dėl to draudikai gali nuspręsti pertvarkyti savo portfelius, siekdami geriau suderinti turtą ir įsipareigojimus bei įsigyti daugiau obligacijų, užuot pirkę nuosavybės kapitalo vertybinių popierių, jei jie nuspręs, kad galima didesnė šių vertybinių popierių investicinė grąža neatsveria didesnio kapitalo turėjimo kainos. Tai gali trumpą laiką veikti ES nuosavybės vertybinių popierių rinkas.

- Konsolidavimas. Tai, kad pagal naująją tvarką bus atsižvelgiama į diversifikacijos efektą, reiškia, kad tinkamai diversifikuotiems subjektams arba draudimo grupei priklausantiems subjektams bus keliami mažesni kapitalo reikalavimai nei atskiriems mažiau diversifikuotiems subjektams. Nors šios nuostatos visiškai atitinka pasiūlymą pagrindžiančius ekonomikos principus ir nesumažins draudėjų apsaugos, vis dėlto jos gali paspartinti jau dabar pastebimą ES draudimo rinkos konsolidavimo tendenciją ir padidinti ir taip nemažą konkurencinį spaudimą mažiesiems ir vidutiniams draudikams. Tačiau daugelis MVĮ yra specializuoti draudikai, kruopščiai stebintys ir valdantys savo riziką. Jiems labai naudinga palaikyti glaudžius ryšius su savo klientais. Tokiais atvejais bus visapusiškai atsižvelgta į šiuos savaiminius konkurencinius pranašumus, ir tokioms MVĮ bus taikomi mažesni kapitalo reikalavimai. Be to, labai smulkiems draudikams „Mokumas II“ ir toliau nebus taikomas.

4.4. Ekonominio rizika pagrįsto metodo nesilaikymo pavojai

Jei pagal „Mokumas II“ nebus reikalaujama, kad draudikai turėtų kapitalo, atitinkančio ekonominę jų draudžiamos rizikos kainą, ši tvarka bus mažiau veiksminga. Visų pirma, padidėtų anksčiau apibūdinto galimo trumpalaikio šalutinio poveikio tikimybė ir sunkumas.

5. ĮGYVENDINIMO PRIEMONIų RENGIMAS, STEBėSENA IR VERTINIMAS

„Mokumas II“ direktyvoje bus nustatyti pagrindiniai naujosios mokumo sistemos principai. Bendroji sistemos architektūra, taip pat bendroji kapitalo reikalavimų struktūra bus esminė šios direktyvos dalis. Priėmus direktyvą ir vadovaujantis komitologijos tvarka bus parengtos bei pradėtos taikyti įgyvendinimo priemonės.

Komisija paves CEIOPS atlikti tolesnius kiekybinio poveikio tyrimus, į kuriuos bus įtraukti visi naujosios tvarkos aspektai. Planuojama, kad antroje 2007 m. pusėje paaiškės trečiojo kiekybinio poveikio tyrimo (KPT3) rezultatai, ir juos bus galima panaudoti derybose Parlamente bei Taryboje. Atsižvelgiant į rezultatą, bendroji kapitalo reikalavimų struktūra, nustatyta siūlomoje „Mokumas II“ direktyvoje, gali būti iš dalies keičiama.

Kiekybiniai būsimų CEIOPS patarimų dėl galimų įgyvendinimo priemonių aspektai daugiausia bus grindžiami ketvirtojo kiekybinio poveikio tyrimo (KPT4) rezultatais. Tačiau Komisija neatmeta galimybės, kad po KPT4 gali prireikti atlikti dar vieną kiekybinio poveikio tyrimą, siekiant tiksliai suderinti naująją mokumo tvarką prieš jai įsigaliojant.

[pic]

[pic]

[1] Europos draudimo komitetas (pranc. CEA), Tarptautinė savidraudos įmonių asociacija (pranc. AISAM) ir Europos kooperatyvų ir savidraudos įmonių asociacija (pranc. ACME).

[2] FIN-USE – 2004 m. Komisijos sukurtas finansinių paslaugų vartotojų ekspertų forumas.

[3] Direktyva 79/267/EEB, Direktyva 73/239/EEB ir Direktyva 73/240/EEB.

[4] Direktyvos 2002/12/EB ir 2002/13/EB.

[5] Direktyva 2006/48/EB ir Direktyva 2006/49/EB.