27.7.2007   

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 175/47

1.1

Komitetas teigiamai vertina pasiūlymą priimti direktyvą, kurioje pateikiamas nuodugniai apsvarstytas ir pragmatiškas požiūris į sparčiai augančios aviacijos pramonės išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekio ribojimą ir kompensavimą.

1.2

Įtraukiant aviaciją į Bendrijos prekybos išmetamųjų teršalų leidimais sistemą, potencialiai sustiprėja pati sistema ir sutvirtinama kaip pranašus kovos su CO2 išmetimu pasaulyje pavyzdys.

1.3

Šis pasiūlymas yra realistiškas. Juo pripažįstamas stiprus politinis, ekonominis ir vartotojų spaudimas toliau plėsti kelionių lėktuvu ir oro transporto (vok. keleivių ir krovinių vežimo oru) sektorių kompensuojant vieną svarbiausių žalingų aviacijos pramonės išorės poveikio veiksnių taikant prekybos išmetamųjų teršalų leidimais sistemos rinkos mechanizmą.

1.4

Tačiau šis pasiūlymas turi ir trūkumų. Jis visiškai priklauso nuo Bendrijos prekybos išmetamųjų teršalų leidimais sistemos, kurią kritikavo daugelis suinteresuotų subjektų, kuri dar turi pasiteisinti ir savo ruožtu priklauso nuo teisingo CO2 išmetimo leidimų skirstymo, išradingų ir pažangių investicijų į CO2 kiekio mažinimą bei valstybių narių nacionalinių paskirstymo planų vykdymą.

1.5

EESRK pritaria tam, kad nuo 2012 m. į sistemą būtų įtraukti visi skrydžiai į Europą ir iš jos (taip teigia komunikatas), tačiau mano, kad Europos operatoriams tai turėtų būti taikoma nuo 2011 m..

1.6

Atkreipiamas dėmesys į tai, kad direktyvoje numatoma į sistemą įtraukti iš Kioto bendro įgyvendinimo ar švarios plėtros mechanizmų (angl. JI/CDM) gautus „išorės“ lanksčius projektų kreditus. Parama anglies dioksido mažinimui, patvirtintoms atsinaujinančios energijos ir energijos vartojimo efektyvumo programoms besivystančiose šalyse yra teigiamas reiškinys, su sąlyga, jei bus išsaugota griežta kontrolė.

1.7

Komitetas pripažįsta, kad tai sudėtingas klausimas, tačiau mano, kad pasiūlymas yra šiek tiek painus ir jame nepakankamai aiškiai išdėstyti privalumai. Pasiūlyme įvairiais būdais ir įvairiais lygmenimis kreipiamasi į visą ES, atskiras valstybes nares, įvairius pramonės sektorius ir visuomenę. Pirmiausia reikėtų pabrėžti teigiamą direktyvos potencialą remti ir stiprinti Bendrijos prekybos išmetamųjų teršalų leidimais sistemą. Be to, pažymima, kad reikės ir kitų Komisijos padalinių, visų pirma atsakingų už transportą, energetiką ir mokslinius tyrimus, aktyvios ir papildomos paramos.

1.8

Todėl EESRK rekomenduoja:

1.8.1

Įtraukus aviaciją į Bendrijos prekybos išmetamųjų teršalų leidimais sistemą, pasinaudoti galimybe persvarstyti sistemą, ištaisyti esamas klaidas ir sustiprinti silpnas sritis, kad ji padėtų kurti tikrą ir veiksmingą prekybos anglies dioksido leidimais rinką, kuri yra vienas svarbiausių aspektų, remiant ES įsipareigojimą iki 2020 m. 20 proc. sumažinti išmetamo CO2 kiekį.

1.8.2

Sumažinti siūlomą didžiausią išmetamųjų teršalų ribą, siekiant įpareigoti aviacijos sektorių atlikti pataisas, kurios leistų jį geriau palyginti su kitomis Bendrijos prekybos išmetamųjų teršalų leidimais sistemai priklausančiomis pramonės šakomis.

1.8.3

Panaikinti arba gerokai sumažinti siūlomą nemokamą leidimų išdavimą naudotojams, reikalaujant, kad visi (arba dauguma) leidimų būtų parduodami aukcione.

1.8.4

Taikyti bendrą ribą kreditams pagal JI/CDM sistemas įsigyti, siekiant gerokai sumažinti išmetamųjų teršalų kiekį Europos Sąjungoje.

1.8.5

Apsvarstyti išankstinį planavimą atsižvelgiant į tai, kaip direktyvos poveikis bus pristatytas visuomenei. Tai ne tik suteiks daugiau informacijos apie aviacijos poveikį klimato kaitai, bet ir turėtų paskatinti pateikti atviresnę informaciją apie sistemos finansines pasekmes vartotojams ir naudotojams ir sumažinti riziką pasinaudoti netikėtai dideliu pelnu.

1.8.6

Valstybės narės turėtų būti paprašytos savanoriškai kompensuoti valstybės vadovų, vyriausybės vadovų ar vyriausybės ministrų skrydžių metu išmetamus teršalus, kuriems šiuo metu yra taikomos išimtys administraciniais sumetimais (daugiausiai karinių dalinių rengiami skrydžiai), kad būtų parodytas teigiamas pavyzdys.

1.8.7

Labai svarbiu laikyti papildomą darbą, susijusį ne su Bendrijos sistemai priklausančiomis anglies dioksido kiekio mažinimo priemonėmis. Tai apimtų teisinių kliūčių mokesčiams panaikinimą ir reglamentavimą, visų pirma aviacijoje naudojamo kuro, išmetamo azoto oksido kiekio apribojimą, oro eismo valdymo pagerinimą ir mokslinius tyrimus, susijusius su didesniu variklių ir sklandmens veiksmingumu.

2.1

Aviacija buvo ir išlieka svarbi sudėtinė augančios pasaulio ekonomikos dalis. Daugeliu požiūrių aviacijos vystymasis — sėkmės istorija. Nuo 1960 m. kasmetinis aviacijos sektoriaus augimo vidurkis buvo 9 proc., — t. y. 2,4 kartų didesnis už pasaulio BVP augimą. Šis augimas tebesitęsia ir pagal esamas tendencijas iki 2020 m. oro transporto sektorius išaugs dvigubai.

2.2

Ši sėkmė neišvengiamai lėmė ir tam tikras problemas, pvz., oro uostų augimą ir jų poveikį vietos lygmeniu, tačiau klimato kaitos sąlygomis vis daugiau dėmesio skiriama klausimui, kaip aviacijos sektoriaus išmetamos šiltnamio efektą sukeliančios dujos prisideda prie visuotinio atšilimo. Aviacijos pramonė paslaugų sektoriuje sukuria maždaug 0,6 proc. ES ekonomikos pridėtinės vertės, bet išmeta 3,4 proc. ES šiltnamio efektą sukeliančių dujų. Nuo 1990 m. ES aviacijos išmetamų teršalų kiekis išaugo 87 proc., nors tuo pačiu laikotarpiu visų šaltinių išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekis sumažėjo 3 proc.

2.3

Tarptautiniams skrydžiams tradiciškai netaikomas kuro mokestis ir jie neįtraukti į Kioto protokolo tikslus. Atsižvelgiant į ilgą orlaivių eksploatacijos laikotarpį ir tolesnes techninio ir eksploatacinio veiksmingumo galimybes, aviacijos sektoriaus augimas reiškia, kad didės ir jo išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekis, taip sumenkinant kitų sektorių, mažinančių išmetamųjų teršalų kiekį, pastangas. Nors iš esmės buvo gerokai patobulintas aviacijos saugos ir apsaugos reglamentavimas, koordinavimas ir vykdymas, tačiau sunku susitarti tarptautiniu mastu aplinkos klausimais, kurie gali daryti poveikį ir komerciniams interesams.

2.4

Jau kurį laiką Komisija ieško būdų kaip paskatinti arba priversti sumažinti aviacijos išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį. 2005 m. ji priėmė komunikatą dėl Aviacijos poveikio klimato kaitai mažinimo  (1). 2006 m. balandžio mėn. EESRK savo nuomonėje dėl šio komunikato (2) priėjo išvadą, jog reikia papildomų politikos priemonių aviacijos poveikiui klimato kaitai kontroliuoti ir pasiūlė, inter alia, aviaciją įtraukti į Bendrijos prekybos išmetamųjų teršalų leidimais sistemą. Panašaus požiūrio laikėsi Aplinkos ministrų taryba, Europos Vadovų Taryba ir Europos Parlamentas. Šiuo metu Komisija pasiūlė šioje nuomonėje svarstomą direktyvą, kuria aviacija įtraukiama į Bendrijos šiltnamio efektą sukeliančių dujų išmetimo leidimų prekybos sistemą.

3.1

Siūlomos direktyvos įžangoje pažymima, jog aviacijos išmetamų teršalų kiekio didėjimas iki 2012 m. daugiau kaip ketvirtadaliu sumažintų teršalų mažinimo, kurį ES įsipareigojo įgyvendinti pagal Kioto protokolą, naudą aplinkai. Pasiekti tarptautinį susitarimą dėl veiksmų nėra paprasta, tačiau siūloma direktyva siekiama pateikti pasaulio lygmens veiksmų modelį ir tai yra vienintelė tokią galimybę siūlanti iniciatyva.

3.2

Šiuo pasiūlymu keičiama Direktyva 2003/87/EB, nustatanti šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų sistemą, įtraukiant aviaciją į Bendrijos sistemą. Prie pasiūlymo pridėtame poveikio įvertinime nustatyta, kad prekyba išmetamųjų teršalų leidimais yra veiksmingiausias sprendimas mažinant aviacijos poveikį klimatui, priemonės turėtų „tik menką poveikį prognozuojamam paklausos prieaugiui“, taigi, ir išmetamųjų dujų kiekiui (3). Taigi reikia suprasti, kad pasiūlymu siekiama ne apriboti aviacijos augimą per se, bet užtikrinti, kad tam tikras jos daromas žalingas poveikis aplinkai būtų kompensuotas veiksmais daugiausiai kituose ekonomikos sektoriuose.

3.3

Esama ES prekybos išmetamųjų teršalų leidimais sistema (4) sujungia maždaug 12 000 energijai imlių pramonės įrenginių, kurie išmeta 50 proc. bendro ES CO2 kiekio. Pagal siūlomą direktyvą oro vežėjai gaus leidimus kasmet išmesti tam tikrą kiekį, kuriam, remiantis vidutiniu aviacijos pramonės kasmet išmetamų teršalų kiekiu per tris metus (2004-2006 m.), nustatyta aukščiausia riba. Naudotojai gali parduoti perteklinius leidimus arba pirkti leidimus Bendrijos prekybos išmetamųjų teršalų leidimais sistemos rinkoje, pvz., iš išmetamų dujų kiekį sumažinusių pramonės įrenginių arba trečiųjų šalių švarios energijos projektų pagal Kioto protokolo mechanizmus.

3.4

Siūloma direktyva bus taikoma nuo 2011 m. ES vidaus skrydžių išmetamiems teršalams, o nuo 2012 m. — visiems skrydžiams į visus ES oro uostus ir iš jų. Ji bus taikoma tiek ES, tiek užsienio orlaivių naudotojams. Apytikriai apskaičiuota, kad priėmus siūlomą direktyvą bilietas į abi puses Europoje gali pabrangti 1,8-9 eurais, kiek daugiau išaugtų skrydžių dideliais atstumais bilietų kaina, pvz., bilieto į Niujorką (pirmyn ir atgal) kaina gali išaugti 8-40 eurų. Kadangi šio mokesčio poveikis kainų požiūriu lanksčiai oro linijų pramonei yra labai nedidelis, laikoma, kad ši sistema daro mažai įtakos augimui.

3.5

Reikėtų pažymėti, kad Komisija pripažįsta, jog aviacijos įtraukimas į Bendrijos prekybos išmetamųjų teršalų leidimais sistemą yra viena priemonių, kurios galima imtis tarptautiniu lygmeniu spręsti didėjančio aviacijos išmetamų teršalų poveikio klimatui problemą. Ji siūlo, 2008 m. atlikus išsamų poveikio įvertinimą pateikti pasiūlymą, susijusį su išmetamu azoto oksidu. Tarptautinė civilinės aviacijos organizacija (TCAO) taip pat ketina pateikti papildomus pasiūlymus 2007 m. rugsėjo mėn. vyksiančioje TCAO asamblėjoje, tačiau atrodo, kad didėja spaudimas siekiant susilpninti ir sumenkinti ES iniciatyvą.

4.1

EESRK pritaria nuostatai, kad aviacijos įtraukimas į PTS yra pirmasis tarptautinis žingsnis priversti oro transportą mokėti tam tikrą aplinkos apsaugos sąnaudų, kurias jis iš pat pradžių eksternalizuodavo, dalį. Pritariama ir ne ES naudotojų įtraukimui. Be to, pagal siūlomą sistemą bus reikalaujama, kad orlaiviams, kurie ne taip ekonomiškai vartoja kurą, būtų paskirstyta daugiau leidimų, šiek tiek paskatinant siekti techninio ir eksploatacinio efektyvumo. Kadangi pigių skrydžių oro vežėjų apkrovos veiksnys vidutiniškai 10 proc. didesnis už tradicinių oro vežėjų, pasiūlymo poveikis pigių skrydžių oro vežėjams taip pat bus šiek tiek mažesnis, nors ir skatinantis visus oro vežėjus laisvas vietas pardavinėti su nuolaida.

4.2

Komitetas pripažįsta, kad veiksmai dėl veiksmingesnių skrydžio maršrutų, alternatyvių degalų, geresnės konstrukcijos ir didesnių apkrovos veiksnių, šiek tiek prisidės ir sulėtins išmetamo ŠESD kiekio augimą. Nepaisant to, kad dauguma šių priemonių buvo intensyviai taikomos aviacijoje nuo 1990 m., tuo laikotarpiu vis tiek daugiau kaip 85 proc. padidėjo išmetami kiekiai; ir tokia santykinė dalis toliau didėja dėl gerokai padidėjusio keleivių skaičiaus ir skraidinamų krovinių.

4.3

Šioje direktyvoje siūloma spręsti aviacijos sektoriaus didėjančio poveikio klimato kaitai klausimą ir įtraukti aviaciją į PTS sistemą. ES-PTS sistema numato tik tarptautinį, su rinka susijusį didelio masto CO2 reguliavimo ir kompensavimo mechanizmą, tačiau bandomuoju laikotarpiu, kuris baigsis 2007 m., susidūrė su didelėmis pradinėmis problemomis. Tokią padėtį didele dalimi nulėmė pernelyg daug leidimų, kuriuos valstybės narės skyrė nemokamai. Kad ES-PTS pasiektų savo tikslą tapti rinkos priemone dėl išmetamo CO2 kiekio sumažinimo, labai svarbu, kad Komisija, visoms valstybėms narėms parėmus, ryžtingai nustatytų CO2 kvotas, jas taikytų ir užtikrintų jų laikymąsi.

4.4

Iš esmės, aviacijos įtraukimas galėtų būti labai naudingas PTS sistemai. Aviacija kainos požiūriu nėra tokia jautri kaip pramonės procesai ir energiją gaminančios pramonės įmonės, kurios šiuo metu išmeta didžiausią CO2 kiekį. Aviacijos išmetamam CO2 kiekiui (neišvengiamai) didėjant, PTS sistemai bus skirtos naujos lėšos, kurias bus galima investuoti į tolesnį anglies dioksido mažinimą kituose sektoriuose. Nors pati aviacija turi ribotą galimybę šį kiekį mažinti, ji gali nukreipti lėšas, kad kitos pramonės įmonės galėtų jį mažinti.

4.5

Pavyzdžiui, Komisija apskaičiavo, kad įgyvendinus direktyvą 183 mln. metrinių tonų realiai sumažėtų ŠESD iki 2020 m., palyginti su neveikimo scenarijumi. To laikotarpio anglies dioksido kainos prognozavimas yra netikslus ir priklauso nuo griežtos skirstymo tvarkos, tačiau jeigu aviacijos pramonė tuo laikotarpiu įsigijo 100 mln. tonų už vidutinę 30 eurų kainą, iš esmės ji skyrė 3 mlrd. eurų CO2 sumažinti.

4.6

2007 m. EESRK pradėjo įgyvendinti išsamią programą, skatinančią imtis veiksmų ir propaguoti geriausią klimato kaitos praktiką pilietinėje visuomenėje; neatsiejama šios programos dalis — siekis toliau mažinti išmetamą ŠESD kiekį. Nors Komitetas pripažįsta, kad šis pasiūlymas pragmatiniu požiūriu yra geriausias būdas aviacijai į anglies dioksido mažinimo strategiją įtraukti, jis vis tik norėtų pabrėžti, kad siūloma direktyva iš esmės nieko nedaro, kad oro susisiekimo sektorius sumažintų nuolat didėjantį ŠESD kiekį. Tokia padėtis lemia pagrindinę „pateikimo“ problemą. Aviacijos pramonė jau dabar yra greičiausiai augantis išmetamų ŠESD šaltinis Europoje ir šia direktyva nuolaidžiaujama pramonei, atkakliai nuolat didinančiai išmetamą ŠESD kiekį, nereikalaujant jo riboti. Visuomenei teks suprasti, kad direktyva gali skatinti skirti nemenkas lėšas, kurios bus skirtos CO2 kompensaciniam sumažinimui.

5.1

Atsižvelgiant į išdėstytą siekį gerokai sumažinti pramonės išmetamą teršalų kiekį, siūlomos direktyvos terminologija nėra tiksli. Kadangi oro vežėjai leidimus išmetamų teršalų kiekiui, viršijančiam didžiausią skirtą kiekį, gali įsigyti už „rinkos“ kainą, poveikis aviacijos išmetamam ŠESD kiekiui sumažinti bus minimalus; gal būt iki 2020 m. bus pasiektas realus 3 proc. sumažinimas arba mažesnis nei per vienerius metus aviacijos išmetamo ŠESD kiekio augimas. Komisijos turimi duomenys rodo, kad nedidelis bilietų kainų padidėjimas turės menką poveikį kelionių lėktuvais paklausai.

5.2

Komisija, skirdama didžiausią pradinių nemokamų leidimų dalį oro vežėjams ir leisdama pirkti papildomus pagal bendrą PTS sistemą (atvira sistema vietoje uždaros, skirtos susisiekimui orui — arba gali būti skirta visam transportui), Komisija pritaria status quo ir beveik nieko nedaro, kad sustabdytų nuolatinį ir greitą aviacijos sektoriaus išmetamo ŠESD kiekio augimą. Tačiau problemos esmė yra ta, kad toks apribojimas šiuo metu yra nepriimtinas nei politiškai, nei ekonomiškai. Kad būtų pasiekta nors menka pažanga, Komisija apskaičiavo, kad ne tik įtraukus aviaciją į PTS sistemą veiksmingai sumažėtų išmetamo anglies dioksido kiekis, bet ir, kompensuojant padidėjusius aviacijos išmetamus CO2 kiekius sumažėjusiais kitų sektorių išmetamais CO2 kiekiais, rinkai būtų padarytas tikras postūmis ir atsirastų lėšų naujiems moksliniams tyrimams ir taikomosioms programoms CO2 kiekiams sumažinti kitose srityse.

5.3

Komisija atkreipia dėmesį į tai, kad „uždaros“ prekybos leidimais sistemos, t.y. tik aviacijos sektoriuje, leidimo kaina būtų 114-325 eurai, palyginti su apskaičiuotais 30 eurų už toną. Tokia uždara sistema galėtų padidinti skrydžių trumpais atstumais bilieto kainą 8-30 eurų. Nors tai galėtų būti laikoma realistiškesniu būdu daryti įtaką paklausai, paremti kuro efektyvumą ir mokslinius tyrimus išmetamiems teršalams sumažinti, vargu ar jam bus pritarta ES lygiu, kai esama įrodymų dėl skirtingų transporto prioritetų. Dar labiau abejotina, ar pasaulyje bus pritarta uždarai arba „tik transporto“ sistemai.

5.4

Siūlomoje direktyvoje Komisija pripažino, tačiau nusprendė neatsižvelgti į patikimą tyrimą, kad orlaivių išmetami teršalai nuo dviejų iki keturių kartų daro didesnę žalą klimatui nei kitos pramonės įmonės (5). (Taip yra didele dalimi dėl to, kad didžiausia teršalų dalis yra išmetama viršutiniuose atmosferos sluoksniuose ir dėl išmetamų kitų teršalų, išskyrus CO2, pvz., kondensacinių valkčių arba azoto oksidų, poveikio). Turi būti imtasi papildomų veiksmų azoto oksidų kiekiui sumažinti arba juos kompensuoti.

5.5

Oro vežėjai jau naudojasi išimties, pagal kurią aviacijos kuras nėra apmokestinamas, teikiama nauda, o nemokamai skirstomi pradiniai leidimai dėl anglies dioksido išmetimo toliau didins valstybės remiamas lengvatas, palyginti su kitais transporto sektoriais. Kyla grėsmė, kad naudotojai PTS sistemos įvedimą panaudos kainų pakėlimui visiems. Jeigu Komisija visuomenei pateiktų aiškią informaciją apie realų sistemos finansinį poveikį pramonės sąnaudoms, gal būt tai sušvelnintų nepagrįstą pelno siekimą.

5.6

Be to, reikėtų pamąstyti apie direktyvoje siūlomas „išimtis“. Pavyzdžiui, pasiūlymas valstybės vadovų, vyriausybės vadovų ar vyriausybės ministrų skrydžiams taikyti išimtis skamba itin netinkamai, nes ši asmenų grupė turėtų būti pavyzdžiu visiems. Nors esama administracinių priežasčių siūlyti tokią išimtį (daugiausiai karinių dalinių rengiamiems skrydžiams), valstybių narių reikėtų paprašyti savanoriškai kompensuoti šiuos išmetamus teršalus, kaip tai nusprendė padaryti keletas valstybių.

5.7

Kadangi Komisija pasirinko atvirą papildomo pirkimo sistemą, todėl, atrodo, mažai pateisinama bazinę sistemos datą nenustatyti tą, kuri būtų artimesnė dabartinio ES įsipareigojimo dėl Kioto protokolo pirmojo etapo (pagal kurį 2008-2012 m. laikotarpiu 8 proc. sumažinti išmetamą kiekį, palyginti su 1990 m. duomenimis) ir būsimų įsipareigojimų (pvz., iki 2020 m. 30 proc. sumažinti, palyginti su 1990 m. duomenimis) terminams. 2005 m. pasirinkus baziniais referenciniais metais sektoriui jau suteikiamas atspirties taškas, kuris yra apie 100 proc. aukštesnis už Kiotą. Žinoma, atsižvelgiant į tai, kad aviacija yra pirmasis sektorius, įtrauktas į ES prekybos išmetamųjų teršalų leidimais sistemą sektorių lygiu, ir pirmasis transporto sektorius, būtų teisinga skirti pradinį leidimą laikantis tų pačių principų, kurie nustatyti ES ŠESD taisyklėse.

5.8

Neatrodo, kad ši direktyva padarytų didelį poveikį ir sulėtintų visų aviacijos išmetamų teršalų kiekio didėjimą. Nepaisant to, kad ji, taikant PTS, galėtų stabilizuoti grynąjį išmetamą CO2 kiekį ir dėl to būtų galima skirti išteklius tolesniam mažinimui, dar reikia pateisinti sąnaudas ir administraciniu požiūriu sudėtingą jos įgyvendinimą. Siūloma direktyva yra ne tik aplinkosaugos požiūriu figos lapelis aviacijos sektoriui — ji gali gerokai išplėsti visuomenės suvokimą šia tema, numatyti nemažas lėšas anglies dioksidui sumažinti ir priemonę internalizuoti šias išorės aplinkosaugos sąnaudas, kurias aviacijos pramonė iki šiol ignoravo.