19.5.2006   

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 119/1

I–VII

1–16

1–8

9

10–11

12–16

17–53

18–19

20–22

23–34

23–24

25

26–28

29–31

32–34

35–38

35–36

37–38

39–49

39–40

41

42

43–46

47

48–49

50–53

50–51

52

53

54–56

54–55

56

MVĮ

Mažosios ir vidutinės įmonės

NVS

Nepriklausomų valstybių sandrauga

RELEX

Išorės santykių generalinis direktoratas

TACIS

Techninė pagalba Nepriklausomų valstybių sandraugai

I.

1991–2006 m. Europos Sąjunga TACIS (1) programai, skirtai padėti naujai susikūrusiai Nepriklausomų valstybių sandraugai (NVS) subyrėjus Tarybų Sąjungai, skyrė daugiau kaip 7 000 milijonų eurų. Šios programos tikslas buvo ir yra – skatinti perėjimą prie rinkos ekonomikos bei sustiprinti demokratiją ir teisinės valstybės principus pagalbą gaunančiose šalyse. Europos Komisijos tarnybos šiuo metu kuria naują pagalbos koncepciją ir teisinį pagrindą, kuris turi būti pradėtas taikyti nuo 2007 m. (žr. 1–8 dalis).

II.

Rusijos Federacija yra pagrindinė TACIS pagalbos gavėja, gavusi apie 40 % visų pagal šią programą skiriamų lėšų. Bendra kasmet pagal TACIS programą Rusijos Federacijai skiriamų lėšų suma iki šiol siekė maždaug 200 milijonų eurų. TACIS tikslas – padėti sukurti tvaraus ekonomikos augimo sąlygas ir plėtoti tikrą Rusijos Federacijos ir Europos Sąjungos partnerystę (žr. 9–11 dalis).

III.

Audito Rūmų audito tikslas buvo įvertinti, ar Komisija Rusijos Federacijoje užtikrino veiksmingą TACIS projektų vykdymą. Audito Rūmai išnagrinėjo 29 sutartis (projektus) iš 275, priklausančių 2000 m. ar vėlesniems sutarčių sudarymo metams ir baigusių galioti ne vėliau kaip 2003 m. pabaigoje, t. y. pačius naujausius projektus, kurių tvarumas galėjo būti įvertintas. Šie projektai buvo finansuojami pagal 1997–2000 m. veiksmų programas, o įvykdyti iš esmės 2002 ir 2003 m. Bendra tikrintų sutarčių vertė buvo didesnė nei 56 milijonai eurų visos 109 milijonus eurų sudarančios duomenų visumos (žr. 12–16 dalis).

IV.

Audito Rūmai priėjo bendrą išvadą, kad devyni tikrinti projektai pasiekė jiems nustatytus tikslus. Aštuoniais atvejais tikslai buvo iš dalies pasiekti, o dvylika atvejų jie nebuvo įvykdyti. Penkių projektų rezultatai buvo tvarūs. Turint omeny pirmiau pateiktus audito rezultatus, kurie rodo, kad TACIS lėšų panaudojimo efektyvumas buvo žemas, Audito Rūmai negali teigiamai vertinti TACIS projektų vykdymo Rusijos Federacijoje. Tačiau audito metu buvo atskleista, kad rangovų ir tikrintojų veikla atitiko atitinkamose sutartyse nustatytus reikalavimus (žr. 55 dalį).

V.

Audito Rūmai pažymėjo, kad Komisijos programavimo sistemos yra visapusiškos. Tačiau programavimo procesas užtruko ilgai, ir nepaisant Komisijos pastangų, nebuvo tikro Komisijos ir Rusijos valdžios institucijų bei naudos gavėjų dialogo. Todėl buvo atvejų, kai Rusijos valdžios institucijos sutiko priimti pagalbą, kurios galutiniams naudos gavėjams iš tikrųjų nereikėjo. Tai turėjo neigiamą poveikį projektų veiksmingumui (žr. 20–22 dalis).

VI.

Taip pat buvo pastebėta, kad projektų tikslai kartais buvo netiksliai apibrėžiami ir neišmatuojami, kartais nenustatyti, o kai kuriais atvejais pagrindinės prielaidos buvo nerealios (žr. 26–31 dalis). Naudos gavėjų atranka ir dalyvavimas ne visada buvo sėkmingi (žr. 32–34 dalis). Iškilo su projekto apimties nustatymu susijusios problemos. Kai kuriais atvejais atskiri projektai buvo įtraukti į vieną techninės užduoties dokumentų rinkinį, nors ryšys tarp jų buvo neakivaizdus. Beveik nebuvo naudojamasi bendruoju finansavimu (žr. 37 ir 38 dalis). Dvylika atvejų (iš 29) buvo labai delsiama vykdyti projektus, tačiau perdavus įgaliojimus Delegacijai, projektų valdymo procedūros tapo efektyvesnės (žr. 39 ir 40 dalis). Iniciatyviniai komitetai dirbo nepakankamai gerai. Dažnai įranga buvo naudojamasi ne pagal projekto tikslą (žr. 43–46 dalis). Nebuvo atlikti projektų poveikio ex-post įvertinimai (žr. 48 ir 53 dalis).

VII.

Pagrindinės Audito Rūmų rekomendacijos yra šios (žr. 56 dalį):

—

Visas išorės veiksmų programų planavimas turėtų būti grindžiamas tikru Komisijos ir naudos gavėjų dialogu. Turėtų būti finansuojami tik tie projektai, kuriems nustatyti aiškūs tikslai ir kurių laikytųsi ir Komisija, ir naudos gavėjai.

—

Tam, kad pagerintų savo sistemų veikimą, Komisija turėtų taikyti projekto ciklo valdymo sistemą, o prireikus, ir loginį modelį, o taip pat turėtų vengti mažų projektų sujungimo jiems priskiriant skirtingus tikslus ir naudos gavėjus.

—

Komisija projektų planavimo etapu turėtų realistiškai įvertinti tvarumo galimybes, užtikrinti baigtų vykdyti projektų ex-post įvertinimą, kad būtų pasimokyta iš klaidų ir vadovaujamasi gera praktika, bei suteikti informaciją apie projektus ir jų rezultatus sklaidos tikslais.

1.

Subyrėjus Tarybų Sąjungai, Europos Sąjunga parengė naujai sukurtos Nepriklausomų valstybių sandraugos (NVS) šalims skirtą techninės pagalbos programą. Šios programos, pavadintos TACIS vardu, tikslas buvo skatinti perėjimą prie rinkos ekonomikos bei sustiprinti demokratiją ir teisinės valstybės principus pagalbą gaunančiose šalyse.

2.

Pagal du Tarybos reglamentus (2), apimančius 1991–1999 m. laikotarpį, buvo skirta apie 4 221 milijonų eurų pagalbai numatytų lėšų šalims partnerėms: Armėnijai, Azerbaidžanui, Baltarusijai, Gruzijai, Kazachstanui, Kirgizijai, Moldovai, Mongolijai, Rusijos Federacijai, Tadžikistanui, Turkmėnistanui, Ukrainai ir Uzbekistanui. Pagal dabar galiojantį 1999 m. gruodžio 29 d. Tarybos reglamentą (EB, Euratomas) Nr. 99/2000 (3), TACIS pagalbai 2000–2006 m. skirti 3 138 milijonai eurų. Komisijos tarnybos šiuo metu kuria naują šioms šalims skirtos pagalbos koncepciją ir teisinį pagrindą, kuris turi būti pradėtas taikyti nuo 2007 m.

3.

TACIS programos tikslas – perduoti praktinę patirtį teikiant techninę pagalbą, apimančią tyrimų vykdymą, planų rengimą, konsultacijas ir apmokymus. ES šalių konsultantai dirba kartu su naudos gavėjais, siekdami perduoti praktinę patirtį ir įgūdžius, kuriuos turėtų perimti kiti pagalbą gaunančių šalių projektų vykdytojai ir organizacijos. Pagalba finansuojama Europos rangovams, teikiantiems techninę pagalbą, iš Bendrijos biudžeto tiesiogiai atliekamais mokėjimais.

4.

Be Tarybos reglamento (žr. 2 dalį), Europos Sąjungos ir TACIS šalių santykiai yra grindžiami ES, valstybių narių ir atskirų šalių partnerių pasirašytais partnerystės ir bendradarbiavimo susitarimais. Išorės santykių generalinis direktoratas (RELEX) yra atsakingas už TACIS pagalbos programavimą bendradarbiaujant su šalimis partnerėmis. TACIS programos įgyvendinimas nustatytas daugiamečiuose šalies ir (arba) regionų strategijos dokumentuose bei (nacionalinės programos, o taip pat regionų ar daugelį šalių apimančių programų) preliminariosiose daugiametėse programose. Prieš nustatydama preliminarias daugiametes programas, Komisija turi aptarti prioritetus su naujoms nepriklausomoms valstybėms skiriamos pagalbos komitetu (TACIS komitetu) (4).

5.

EuropeAid bendradarbiavimo tarnyba, palaikydama dialogą su nacionaliniais TACIS programos koordinatoriais, atitinkamomis ministerijomis ir kitomis šalių, naudos gavėjų, organizacijomis bei surengusi vidaus konsultacijas Komisijoje, šiuo metu pertvarko preliminarias daugiametes programas į metines ar dvimetes veiksmų programas. TACIS komitetas privalo pateikti savo nuomonę dėl veiksmų programų turinio, o taip pat projektų sąrašo. Šie dokumentai užbaigiami parengus finansinius memorandumus (ES ir šalių, naudos gavėjų, susitarimus dėl finansuojamų projektų) bei planavimo dokumentus, susijusius su atskirais projektais (technines užduotis). TACIS tarpvalstybinio bendradarbiavimo programai ir TACIS branduolinės saugos veiklai yra skirti atskiri strategijos dokumentai bei preliminarios ir veiksmų programos.

6.

TACIS intervencinės veiklos planavimas turi būti grindžiamas dialogu, o tai reiškia, kad kiekvienu programavimo ir projektų nustatymo etapu Komisija ir šalys, naudos gavėjos, turėtų susitarti dėl prioritetų bei projektų. Todėl Komisijos bei šalių, naudos gavėjų, atstovai turi aptarti visus pirmiau paminėtus dokumentus nuo preliminarių daugiamečių programų iki techninių užduočių bei juos pasirašyti.

7.

EuropeAid bendradarbiavimo tarnyba apskritai yra atsakinga už projekto ciklo valdymą pradedant projekto nustatymu ir baigiant projekto vertinimu, finansavimu, vykdymu ir analize.

8.

2000 m. Komisija pradėjo vykdyti svarbią savo išorės pagalbos programų valdymo reformą (5). Pagrindinis tikslas buvo ženkliai patobulinti EB išorės pagalbos teikimo spartumą ir kokybę. Didelis pagalbos valdymo užduočių ir pareigų dekoncentravimas jas perduodant Komisijos delegacijoms buvo svarbiausia šios reformos dalis. Todėl delegacijos tapo atsakingos už projektų rengimą, sutarčių sudarymą bei finansinį ir techninį vykdymą. Centrinių tarnybų Briuselyje atliekamą tiesioginio projektų valdymo funkciją pakeitė delegacijų priežiūra ir joms teikiama parama.

9.

Rusijos Federacija yra pagrindinė TACIS pagalbos gavėja, gavusi apie 40 % visų pagal šią programą skiriamų lėšų. Bendra kasmet pagal TACIS programą Rusijos Federacijai skiriamų lėšų suma iki šiol siekė maždaug 200 milijonų eurų.

10.

Europos Sąjungos politika Rusijos Federacijos atžvilgiu siekiama prisidėti prie teisinės valstybės stiprinimo plėtojant rezultatyviai dirbančias institucijas bei tobulinant įstatymų leidžiamosios, vykdomosios valdžios ir teismų sistemas, kad jos būtų efektyvios, gerinti investicinį klimatą, tobulinti teisės aktų derinimą su ES ir bendradarbiauti teisingumo ir vidaus reikalų, aplinkosaugos bei branduolinės saugos srityse. Šios priemonės turėtų padėti sukurti tvaraus ekonomikos augimo sąlygas Rusijos Federacijoje ir plėtoti tikrą jos ir ES partnerystę.

11.

Europos Sąjungos ir Rusijos Federacijos partnerystės ir bendradarbiavimo susitarimas reglamentuoja politinius, ekonominius ir kultūrinius ES ir Rusijos Federacijos santykius. Jis buvo pasirašytas 1994 m. ir įsigaliojo 1997 m. gruodžio 1 d. pradiniam dešimties metų laikotarpiui. Komisija ir Rusijos valdžios institucijos šiuo metu kuria naują instrumentą, kuris bus pradėtas taikyti baigus galioti šiam partnerystės ir bendradarbiavimo susitarimui.

12.

Audito tikslas buvo įvertinti, ar Komisija Rusijos Federacijoje užtikrino veiksmingą TACIS projektų vykdymą. Šiuo tikslu Audito Rūmai išnagrinėjo atrinktus projektų pavyzdžius, siekdami nustatyti i) kiek buvo pasiekti projektams nustatyti tikslai ir ii) koks buvo projektų tvarumas. Audito Rūmai auditą atliko laikydamiesi Komisijos nustatytos projekto ciklo valdymo sistemos programavimo, projekto nustatymo ir planavimo, projekto finansavimo, projekto vykdymo ir vertinimo etapų.

13.

Kadangi audito metu pagrindinis dėmesys buvo skiriamas projektams, atliekant programavimo proceso vertinimą buvo atsižvelgiama tik į tuos aspektus, kurie turėjo tiesioginį poveikį tikrinamų projektų planavimui. Auditas neapėmė kitų bendrų, neišmatuojamų politinių projektų tikslų.

14.

Atlikdami šį auditą Audito Rūmai bendradarbiavo su Rusijos audito rūmais. Rusijos audito rūmai lygiagrečiai atliko TACIS projektų auditą atitinkamų Rusijos institucijų lygmenyje. Rusijos audito rūmų ataskaita bus paskelbta 2006 m. pradžioje.

15.

Audito Rūmai išnagrinėjo 29 sutartis (projektus) iš 275, priklausančių 2000 m. ar vėlesniems sutarčių sudarymo metams ir baigusių galioti ne vėliau kaip 2003 m. pabaigoje, t. y. pačius naujausius projektus, kurių tvarumas galėjo būti įvertintas. Šie projektai buvo finansuojami pagal 1997–2000 m. veiksmų programas, o įvykdyti iš esmės 2002 ir 2003 m. Bendra tikrintų sutarčių vertė buvo didesnė nei 56 milijonai eurų visos 109 milijonus eurų sudarančios duomenų visumos (6). Branduolinės saugos bei TACIS tarpvalstybinio bendradarbiavimo projektai nebuvo įtraukti į šiuos audito pavyzdžius, kadangi 1998 m (7). (2000 m. metinėje ataskaitoje pateikę tolesnių veiksmų apžvalgą) ir 2001 m (8). Audito Rūmai paskelbė specialiąsias šiose srityse atliktų auditų ataskaitas.

16.

Atrinkti audito pavyzdžiai aprėpė įvairias veiksmų rūšis bei intervencinės veiklos sritis. Be didžiųjų TACIS projektų, kurių biudžetas siekė ne mažiau kaip 2 milijonus eurų, buvo nagrinėjami trys mažesni Bistro  (9) projektai, trys ankstesnių projektų vykdymo pratęsimo neilgam laikotarpiui atvejai ir viena ekonominio pagrįstumo tyrimo sutartis.

17.

Vykdant daugumą projektų buvo susidurta su problemomis vienu ar keliais projekto ciklo etapais. Šios problemos detaliau aprašytos tolesnėse dalyse. 1 lentelėje pateiktas projektų, kuriems įtakos turėjo audito metu atskleistos pagrindinės problemos, skaičius.

1 lentelė

Projektų, kuriems įtakos turėjo audito metu atskleistos pagrindinės problemos, skaičius

18.

Vykdant devynis projektus buvo visiškai pasiekti jų tikslai. Aštuoniais atvejais tikslai buvo iš dalies pasiekti, o dvylika atvejų tikslai nebuvo įvykdyti.

1 langelis Vienam projektui buvo nustatyti keli konkretūs tikslai. Vienas jų buvo užtikrinti teisinių keliams taikomų standartų suderinimą tarp ES ir Rusijos Federacijos. Šis tikslas negalėjo būti pasiektas, kadangi nėra tokių ES standartų. Antrasis tikslas buvo sudaryti sąlygas atlikti kelių tiesimui naudojamų medžiagų lyginamuosius tyrimus, aprūpinant Rusijos agentūrą tyrimų atlikimui reikalinga įranga. Įranga buvo pristatyta, bet baigus vykdyti projektą dar beveik dvejus metus ji nebuvo naudojama. Trečiasis tikslas – apmokyti naudos gavėjo darbuotojus – buvo atšauktas projektui įpusėjus.

19.

Apskritai sėkmingiausi projektai, t. y. tie, kurių tikslai buvo pasiekti, buvo mažieji projektai, kurių tikslai buvo tinkamai ir aiškiai nustatyti. Be to, regionuose vykdytų projektų rezultatai iš esmės buvo geresni nei tų projektų, už kuriuos buvo atsakingos ministerijos centriniu lygmeniu. Taip buvo dėl to, kad naudos gavėjas buvo labiau pasišventęs ir jo nuosavybės jausmas buvo stipresnis, be to, darbuotojų motyvacija buvo didesnė.

20.

Bėgant metams Komisija sukūrė išorės veiksmų programavimo sistemą. Teoriškai ši sistema yra visapusiška ir logiška bei stabiliai veikė jau daugelį metų. Vadovaujantis kitomis išorės veiksmų programomis, daugelis dokumentų yra rengiami įvairiais TACIS programavimo ir įgyvendinimo etapais (žr. 4 ir 5 dalis).

21.

Tačiau programavimo procesas, apimantis vidaus ir išorės konsultacijas, trunka ilgai, o dėl to buvo skubama nustatyti projektus ir parengti atskirų projektų planavimo dokumentus. Galiausiai, artėjant projektų pateikimo terminams, paaiškėjo, kad techninės užduotys buvo nepakankamos kokybės (žr. 26 dalį).

22.

Tikrintų projektų rezultatai bei juos vykdant atskleistų problemų analizė rodo, kad nepaisant akivaizdžių Komisijos formaliose konsultacijose dedamų pastangų, programavimo ir tolesnio projektų nustatymo procesas, įskaitant finansinių memorandumų ir atskirų techninių užduočių rengimą, buvo vykdomas nesant tinkamo įvairių lygių, t. y. TACIS programą administruojančių Rusijos institucijų ir naudos gavėjų (ministerijų ir kitų organizacijų) dialogo (žr. 6 dalį). Kai kuriose intervencinių priemonių taikymo srityse reforma Rusijos Federacijoje nevyko taip sparčiai, kaip buvo tikėtasi arba naudos gavėjų politinė aplinka nebuvo pakankamai brandi, kad su Komisija galėtų vykti konstruktyvus dialogas. Dėl šios priežasties buvo atvejų, kai Rusijos valdžios institucijos sutiko priimti pagalbą, kurios galutiniams naudos gavėjams iš tikrųjų nereikėjo. Dialogo stoka ir užsitęsęs planavimo procesas (žr. 21 dalį) turėjo neigiamos įtakos projektų veiksmingumui.

23.

1992 m. Komisija, siekdama pagerinti savo vykdomą projektų valdymą, patvirtino projekto ciklo valdymo metodologiją, kurioje nustatyti finansavimo pasiūlymų forma ir turinys, o taip pat reikalavimas parengti loginį modelį (10). Tačiau Komisija tik nuo 2001 m. nustatė, kad naudojimasis projekto ciklo valdymo metodologija ir loginiais modeliais turi būti privalomas.

24.

2001 m. Audito Rūmai paskelbė Specialiąją ataskaitą Nr. 21/2000 dėl Komisijos išorės pagalbos programų valdymo. Vienas iš nustatytų faktų, pateiktų ataskaitoje, buvo tai, kad projekto ciklo valdymo dalį sudarantys loginiai modeliai dažnai būdavo netinkamai parengti (11). Šis TACIS auditas parodė, kad Komisija vis dar nesistemingai naudoja projekto ciklo valdymo sistemą, įskaitant loginius modelius. Audito metu taip pat buvo atskleista, kad daugeliu atvejų, kai loginiai modeliai būdavo veiksmingai naudojami, būdavo pasiekiami geresni projektų rezultatai. Naudojimasis projekto ciklo valdymo sistema sąlygodavo nuodugnesnį planavimo procesą.

25.

Laikotarpis nuo pradinės idėjos ar projekto finansavimo prašymo pateikimo iki tikrojo projekto vykdymo pradžios buvo labai ilgas. Kol bus pradėtas vykdyti konsultacinis projektas, gali prabėgti treji metai, o tai per ilgas laikotarpis, nes naudos gavėjų poreikiai ir situacijos keičiasi. Dėl gaišaties atvejų projektai, ypač tie projektai, kurie yra susiję su politikos formavimu ar krizių valdymu, jau buvo pasenę, kai jie pagaliau buvo pradėti vykdyti. Todėl, nors bėgant laikui pradinės problemos pačios išsisprendė, rangovai turėjo keisti projektų metodus, o dėl to buvo dar labiau gaištama juos vykdyti.

2 langelis Prieš suteikdama pagalbą kovos su pinigų plovimu srityje, Komisija primygtinai prašė atlikti ekonominio pagrįstumo tyrimą. Pagrindinė priežastis, kodėl dvejus metus buvo delsiama pradėti vykdyti šį parengtinį projektą, buvo tai, kad buvo susidurta su vidaus koordinavimo problemomis tarp Komisijos tarnybų, o taip pat dėl to, kad institucijai, naudos gavėjai, prireikė pernelyg daug laiko savo techninei užduočiai patvirtinti. Galiausiai, tai sąlygojo techninės pagalbos projekto, kuris politine ir ekonomine prasme buvo svarbus ir aktualus Rusijos Federacijai, vykdymo uždelsimą penkeriais metais.

26.

Tai, kad planavimo procesas truko ilgai, ne visada sąlygojo gerą techninių užduočių kokybę. Devyniais atvejais dėl nepakankamų projekto kūrimo etapu atliktų bendro pobūdžio tyrimų buvo nustatyti nerealūs tikslai. Dažnai kuriant projektus nebuvo atsižvelgiama į teisinius projekto vykdymo apribojimus, naudos gavėjas pagal savo kompetenciją neprivalėjo įgyvendinti tikslų, arba tikslai būdavo pernelyg daug apimantys ir abstraktūs, kad vykdant vieną projektą juos galima būtų pasiekti. Pavyzdžiui, dauguma projektų, kurių tikslai ar užduotys buvo susiję su politikos formavimu, kaip antai teisės aktų priėmimu, buvo nesėkmingi.

3 langelis Buvo sukurtas bandomasis projektas, kurio tikslas – išbandyti naują modelį, skirtą sudaryti palankias sąlygas naujų įmonių steigimuisi. Tačiau panašus modelis Rusijos Federacijoje buvo nustatytas dar dešimto dešimtmečio viduryje, padedant Kanados techninės pagalbos tarnyboms.

27.

Analogiškas funkcijas atliekančių Rusijos institucijų, o taip pat šakinių Komisijos generalinių direktoratų dalyvavimas planavimo dokumentų rengimo ir tvirtinimo procesuose buvo labai nevienodas, todėl galima laikyti, kad tam tikrais atvejais jis buvo nepakankamas realistiškam planavimui užtikrinti.

4 langelis Vienu atveju miestas buvo susijęs su regioniniu šilumos ir elektros tiekimo projektu, nors jis ir nebuvo įvardytas pagrindiniu naudos gavėju. Jis nepatvirtino techninės užduoties, todėl buvo gaištama vykdyti projektą. Buvo susidurta ir su kitomis valdymo problemomis, kurios kilo dėl nepakankamų miesto valdžios institucijų prisiimtų įsipareigojimų.

28.

Nerealių prielaidų ir tikslų pavyzdžiai yra šie: naudos gavėjo institucinė struktūra buvo netinkama arba jos apskritai nebuvo, tikslinė grupė nebuvo suinteresuota teikiamomis paslaugomis, vietos administracijos bendradarbiavimo galimybės buvo pervertintos arba naudos gavėjui pagal teisės aktus nebuvo leidžiama teikti projekte numatytas paslaugas ar informaciją.

29.

Trylikai patikrintų projektų buvo nustatyti aiškūs tikslai. Tačiau šešiolikos tikrintų projektų atveju techninėse užduotyse aprašyti pradiniai projektų tikslai buvo susiję tik su ketinama vykdyti veikla ar sąnaudomis – nebuvo nustatyti aiškūs ir išmatuojami tikslai arba jų formuluotė buvo tokia pat apibendrinta kaip ir pateiktoji politinio pobūdžio programavimo dokumentuose, o dėl to rangovai buvo priversti apibrėžti tikruosius projektų tikslus projektų vykdymo metu. Projektams nebuvo nustatyti tikslai, kurie būtų padėję įvardinti spręstinas problemas arba kuriais remiantis būtų buvę galima atlikti projektų sėkmės įvertinimą.

30.

Daugumos tikrintų projektų atveju nebuvo apibrėžti objektyviai įrodomi rodikliai. Kitais atvejais, kuomet tikslai buvo aiškūs ir suprantami, buvo aptikti skirtumai tarp tikrosios projekto veiklos ir techninėje užduotyje aprašytų pradinių projekto tikslų. Vienu atveju projektas, užuot nustačius konkrečius tikslus ar objektyviai įrodomus rodiklius, buvo vykdomas siekiant ministerijai suteikti specialias paslaugas, nepaaiškinant, koks iš tikrųjų yra šio darbo tikslas. Kitu atveju privačiam sektoriui priklausantys naudos gavėjai gavo paramą, skirtą jų komercinei veiklai plėtoti, o tai neatitiko bendrojo projekto tikslo.

31.

Kai kurių projektų kūrimas buvo pernelyg sudėtingas, įtraukiant per daug atskirų ir tarpusavyje nesusijusių užduočių ir tikslų.

6 langelis Vieno projekto atveju į 8 skirtingus komponentus buvo sujungti 23 skirtingi pagrindiniai rezultatai ar tikslai. Komponentai buvo susiję su tokiais klausimais kaip aplinkosaugos reikalavimų laikymasis išgaunant naftą, energijos taupymo priemonės ir žuvivaisos tyrimai. Dėl tokio sudėtingumo kai kurie numatyti tikslai, tarp jų du patys svarbiausi, nebuvo visiškai pasiekti.

32.

Tinkamų naudos gavėjų kaip projekto partnerių atranka sukėlė daug problemų, nes kartais projekto tikslai nepriklausė projekto partnerio kompetencijai arba naudos gavėjas nebuvo pasirengęs gauti paramą ar ją įsisavinti. Vienu atveju Komisija, atsižvelgdama į artėjančias ES ir Rusijos Federacijos derybas dėl bendradarbiavimo, norėjo paremti federalinės valdžios įstaigą politiniais tikslais, tačiau galiausiai ši įstaiga nedalyvavo pačiose derybose.

33.

Tuo atveju, kai vienas projektas turėjo keletą naudos gavėjų, jį vykdant buvo susidurta su nemažai problemų. Dažnai trūko bendradarbiavimo tarp federalinių ir regionų institucijų arba bendradarbiavimo tarp skirtingų federalinių ar skirtingų regionų institucijų. Į šį trūkumą, nors jis ir buvo akivaizdus, nebuvo atsižvelgta planavimo proceso metu.

7 langelis Vienu atveju iniciatyvą rodantis naudos gavėjas veikė tik regiono lygmeniu. Kad būtų patenkinti minimalūs projekto biudžeto reikalavimai, jis turėjo išplėsti savo veiklą ir aprėpti keletą kitų regionų. Siekiant išspręsti šią problemą buvo nustatytas kitas naudos gavėjas, bet tai buvo padaryta tik popieriuje. Jis neturėjo juridinio asmens statuso ir egzistavo tik projekto planavimo dokumentuose.

34.

Penkiais tikrintais atvejais naudos gavėjai nebuvo susiję su projektų planavimu arba jie šiame procese pradėjo dalyvauti per vėlai, kad galėtų daryti įtaką projekto kūrimui.

35.

Vadovaujantis programavimo gairėmis, minimalus TACIS projektams Rusijos Federacijoje skirto biudžeto dydis turėtų būti 2 milijonai eurų, kad jų poveikis būtų pakankamai didelis ir regimas. Tačiau pagal programą gali būti finansuojamas tam tikras skaičius mažos apimties iniciatyvų, įskaitant Bistro projektus. Daugumos projektų, įtrauktų į audito pavyzdžius, biudžetas siekė nuo 2 iki 3 milijonų eurų (žr. 16 dalį). Aštuoniais atvejais, nors buvo išnagrinėti projekto dokumentai, nebuvo aišku, kuo remiantis buvo sudaryti projektų biudžetai. Kai projektų tikslai nėra aiškūs, nustatyti tinkamai pagrįstą biudžetą yra sudėtinga.

36.

Kai kuriais atvejais šis minimalus dydis sukėlė problemų. Užuot pradėjus vykdyti keletą gerai apibrėžtų ir turinčių aiškius tikslus projektų, daugelis užduočių buvo įtrauktos į vieną techninės užduoties dokumentų rinkinį, nors ryšys tarp jų buvo neakivaizdus arba apskritai tarp jų nebuvo jokios sinergijos (žr. 31 dalį). Audito rezultatai rodo, kad toks biudžetu grindžiamas metodas, kuriuo vadovaujantis dirbtinai sudaromi didesni projektai, vargu ar padidina projektų poveikį ir aiškumą.

8 langelis Pramonės struktūros pertvarkos projekto atveju buvo suplanuota 30 paprojekčių. Biudžetas buvo sudarytas siekiant pasiekti minimalų dydį, o ne patenkinti paprojekčių poreikį.

37.

Pagal TACIS reglamentą, Komisija turėjo aktyviai skatinti projektų nacionalinį bendrą finansavimą. Tačiau Rusijos Federacijoje vykdant TACIS projektus retai kada laikomasi bendrojo finansavimo reikalavimų, nors jie yra skirti teigiamai įtakoti naudos gavėjo ir rangovo pasiryžimą siekti norimų rezultatų. Patikrinus projektus buvo nustatyti tik du atvejai, kai naudos gavėjas bendrai finansavo veiklą. Bendrasis finansavimas turėjo teigiamą poveikį naudos gavėjų atliekamam projektų valdymui, o dėl to buvo pasiekti projektų tikslai.

38.

Dauguma projektų apima naudos gavėjų įnašus natūra, kaip antai įsipareigojimai, prisiimti siekiant užtikrinti analogiškas funkcijas atliekančių vietos institucijų darbuotojų prieinamumą arba suteikti rangovui patalpas. Aštuoniais atvejais iškilo su šiuo netiesioginiu bendru finansavimu susijusių problemų, nes šie įsipareigojimai nebuvo ištesėti, visų pirma Maskvoje vykdant projektus. Apskritai Rusijos Federacijos ministerijoms teisiškai neleidžiama rangovų aprūpinti darbo kambariais savo patalpose. Nors Komisijai ši problema buvo žinoma, ji ir toliau įtraukdavo tokiais sąlygas į technines užduotis.

39.

Septyniolika projektų buvo įvykdyti laikantis nustatytų terminų. Likusiais dvylika atvejų buvo labai delsiama vykdyti projektus. Šiuo atžvilgiu kritiškiausia šio proceso dalis buvo projektų vykdymo pradžia, kuri dažnai pareikalaudavo daugiau laiko nei buvo planuota. Šie delsimo atvejai buvo daugiausia susiję su netinkama projektų rengimo kokybe. Dėl prastai parengtos techninės užduoties projektų vykdymo pradžioje bei šio proceso eigoje reikėjo dažnai tvirtinti pakeitimus. Projekto metodo keitimo procedūra pridedant priedus atima daug laiko. Net pasikeitus personalui reikia taikyti tą pačią procedūrą kaip ir atliekant projekto turinio pakeitimus.

40.

Komisijos būstinei perdavus projektų valdymo atsakomybę Delegacijai, valdymo procedūros tapo veiksmingesnės dėl glaudesnių ryšių tarp projektų vadovų ir projektų vykdymu suinteresuotų asmenų palaikymo. Iš tiesų dėl to, kad Delegacijos vykdomas valdymas buvo iniciatyvesnis, kelių projektų atveju buvo užkirstas kelias rimtiems sunkumams. Šios pastabos atitinka Specialiojoje ataskaitoje Nr. 10/2004 (12) pateiktas pastabas, kurios buvo parengtos Audito Rūmams atlikus EB išorinės pagalbos valdymo įgaliojimų perdavimo Komisijos delegacijoms auditą. Tačiau vykdant projektus, kurie buvo suplanuoti ir parengti centriniu lygiu Briuselyje ir už kurių vykdymą (maždaug pusės visų tikrintų projektų) atsakomybė 2002–2003 m. buvo perduota EB delegacijai Maskvoje, buvo susidurta su vienkartiniais delsimo atvejais ir akivaizdžiais valdymo trūkumais, iškilusiais dėl šio perdavimo proceso.

41.

Nors tikslai dažnai būdavo neįvykdomi arba įvykdomi tik iš dalies (žr. 18 dalį), dauguma atvejų rangovai pasiekdavo pradinėje techninėje užduotyje arba pataisytoje techninėje užduotyje, pridėjus atitinkamus priedus, numatytus rezultatus (įvykdydavo turimas atlikti užduotis). Problema, su kuria rangovai dažniausiai susidurdavo, buvo surasti ir išlaikyti tinkamus darbuotojus atokesnėse projektų vykdymo vietovėse, kai nebūdavo galima pasinaudoti iš pat pradžių paskirtų darbuotojų paslaugomis. Tik vienas mažas projektas nepavyko dėl to, kad rangovas nepasiekė reikiamų rezultatų. Kitas rangovas projekto vykdymo metu susidūrė su finansinėmis problemomis, dėl kurių buvo labai delsiama jį vykdyti.

42.

Įsteigti iniciatyviniai komitetai dažnai nedirbo efektyviai ar rezultatyviai, o tai trukdė vykdyti projektus. Kadangi komitetų įgaliojimus buvo apribojusi Komisija, Rusijos nariai nematė, kokią įtaką iniciatyviniai komitetai galėtų turėti ir todėl jie aktyviai nedalyvavo susitikimuose. Rangovų projektų vadovai turėjo perimti iniciatyvinių komitetų užduotis ar dalį jų.

43.

Vadovaujantis TACIS reglamentu (Euratomas, EB) Nr. 1279/96, pagal programą padengiamos pagrįstos su tiekimu susijusios išlaidos, reikalingos padėti įgyvendinti techninę pagalbą (13). TACIS reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 99/2000 nustato, kad ne daugiau kaip 20 % metinio biudžeto gali būti skiriama investicijoms (14). Iš tikrųjų paslaugų sutartyse buvo įterptas tiekimo komponentas, pagal kurį techninės pagalbos rangovai buvo įpareigoti, bendradarbiaujant su naudos gavėjais, apibrėžti tiekimo technines charakteristikas ir valdyti viešųjų pirkimų procesą laikantis TACIS viešųjų pirkimų taisyklių.

44.

Ne visada buvo aiški sinergija tarp techninės pagalbos ir pagal projektus tiekiamos įrangos. Taip pat nebuvo įrodymų, kad įrangos komponentas buvo skirtas Reglamente ar gairėse aprašytiems (15) su konkrečiomis sritimis susijusiems klausimams spręsti. Naudos gavėjai įrangos komponentą (daugiausia biuro ir IT įrangą) traktavo labiau kaip papildomą priedą, suteiktą už pasiūlymo dėl konsultacijų priėmimą.

45.

Daugeliu atvejų dėl ilgai užtrukusios viešųjų pirkimų procedūros įranga buvo pristatyta baigiant vykdyti projektą, todėl ji negalėjo būti panaudota projekto veiklai.

46.

Projektui pasibaigus, įrangai reikalinga techninė priežiūra (įskaitant vartojimo reikmenų tiekimą), tačiau ji ne visada buvo atliekama.

9 langelis Vienu atveju muitinės įstaigoms nebuvo skirtas biudžetas laboratorijai skirtiems vartojimo reikmenims pirkti. Kita laboratorija buvo iš esmės nenaudojama, kadangi naudos gavėjas neturėjo tinkamų patalpų, kuriose galėtų naudotis įranga. Vienas iš federalinių naudos gavėjų atsisakė priimti IT įrangą dėl savų biurokratinių priežasčių (jis nemokėjo už įrangą, todėl nežinojo, kaip ją įtraukti į balansą). Kitu atveju naudos gavėjas pardavė kai kurias įrangos dalis, nes nežinojo, kaip jomis naudotis. Kai kuria įranga negalima buvo naudotis, nes nebuvo reikalingo interneto ryšio. Kai kurie treniruokliai netiko tikslinei grupei, vaikams, tačiau ja naudojosi vietinės karo akademijos kariai.

47.

Rangovai taip pat nustatė problemas, susijusias su vietos lygmeniu atliekamais įrangos ir paslaugų viešaisiais pirkimais. Pagal TACIS reglamentą (16), mokesčiai ir muitai nėra tinkamos apmokėti išlaidos. Pirkimai iš vietos tiekėjų Rusijos Federacijoje, netaikant PVM mokesčio, buvo negalimi, nes tai neleidžiama pagal Rusijos antrinės teisės aktus. Tai neatitinka ES ir Rusijos Federacijos susitarimo nuostatų (17).

48.

Išorės konsultavimo įmonei buvo pavesta stebėti projektus per visą jų vykdymo laikotarpį. Konsultantai (tikrintojai) parengia nuomonę dėl projektų kūrimo, efektyvumo, rezultatyvumo, poveikio ir tvarumo. Finansinė projekto dalis neįtraukiama. Be to, projektų poveikio vertinimas, atliekamas baigus vykdyti su projektu susijusią veiklą, nebuvo ir nėra tarp Komisijos ir tikrintojų sudarytos sutarties dalis. Šio vertinimo neatlikimo nekompensavo kiti vertinimai.

49.

Apskritai tikrintojai savo darbą atliko laikydamiesi savo sutarčių reikalavimų. Tačiau keletu atvejų tikrintojų ataskaitose buvo pakartoti pareiškimai, kuriuose išdėstomi ketinimai, tarsi tai būtų projektų nuopelnai. Tokiose ataskaitose nebuvo pakankamai aiškiai įvardytos vykdymo problemos, o tai gali iš dalies paaiškinti, kodėl nebuvo imtasi korekcinių veiksmų.

50.

Tipinė informacijos sklaidos forma buvo seminarai, interneto puslapis ir lankstinukai. Nors kai kurių projektų atveju tam tikra su sklaida susijusi veikla buvo plėtojama projektų vykdymo metu, ji buvo baigiama vykdyti pasibaigus su projektais susijusiai veiklai. Pavyzdžiui, naudos gavėjas, baigus vykdyti projektą, neatliko interneto puslapių, kurie buvo sukurti kaip šešių projektų veiklos dalis, techninės priežiūros. Tam tikra prasme juntama pasiektų rezultatų vertė rodo, kad Komisija ir Rusija neskyrė pakankamai rezultatų sklaidai skirtų lėšų.

51.

Komisija taip pat neturėjo tinkamų sistemų ir nurodymų, kaip veiksmingai platinti vykdant TACIS projektus gautus rezultatus ir patirtį. Pavyzdžiui, nėra bendros visiems prieinamos su TACIS projektais susijusios duomenų bazės. Be to, Rusijos institucijoms nėra visiškai žinomi TACIS projektų rezultatai.

52.

Kaip pažymėta pirmiau, buvo nustatytos kelios problemos siekiant projektų rezultatų ir platinant informaciją apie pasiektus rezultatus. Be to, naudos gavėjai tik retkarčiais naudodavo ar tobulindavo tokias informacijos pateikimo formas kaip ataskaitos ir pavyzdžiai. Iš visų tikrintų projektų tik penkių projektų rezultatai buvo tvarūs.

53.

Komisija atlieka sektorių ar visos šalies vertinimus, bet gana retai vertina atskirus projektus. Tik du iš 29 tikrintų projektų buvo įvertinti, o tai yra nepakankama, turint omeny numatytą daugelio projektų bandomąjį pobūdį, o taip pat susijusias sumas. Tai taip pat neatitinka lygio, kuris yra reikalingas projektų, kurie bus vykdomi ateityje, kūrimui pagerinti.

54.

Rusijos Federacija yra svarbi prekybos bei politinė ES partnerė. Veiksminga ES pagalba, kurios tikslas – padėti sukurti Rusijos Federacijoje demokratijos, teisinės valstybės ir tvaraus ekonomikos augimo sąlygas bei plėtoti tikrą Rusijos Federacijos ir Europos Sąjungos partnerystę, gali būti svarbi ir reikšminga priemonė.

55.

Maždaug trečdalis tikrintų projektų visiškai pasiekė jiems nustatytus tikslus. Aštuoniais atvejais tikslai buvo iš dalies pasiekti, o dvylika atvejų tikslai nebuvo įvykdyti (žr. 18 dalį). Penkių tikrintų projektų rezultatai buvo tvarūs (žr. 52 dalį). Turint omeny pirmiau pateiktus audito rezultatus, kurie rodo, kad TACIS lėšų panaudojimo efektyvumas buvo žemas, Audito Rūmai negali teigiamai vertinti TACIS projektų vykdymo Rusijos Federacijoje. Tačiau audito metu buvo atskleista, kad rangovų ir tikrintojų veikla atitiko atitinkamose sutartyse nustatytus reikalavimus. Pagrindiniai trūkumai yra šie:

56.

Tam, kad sudarytų galimybes pagerinti pagalbos, kuri ateityje bus teikiama Rusijos Federacijai, veiksmingumą, Audito Rūmai teikia šias rekomendacijas.