18.8.2005   

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 202/1

I–XI

1–11

1–5

6–7

8–11

12–43

12–17

18–19

20–22

23–29

30–32

33–43

34

35–37

38–39

40–41

42–43

44–65

44

45–50

51–55

56–61

57–58

59–60

61

62–65

66–72

73–94

74–88

89–92

93

94

AFIS

Kovos su sukčiavimu informacinė sistema

CMS

Bylų valdymo sistema

ECR

Elektroninis bylų registras

EIB

Europos investicijų bankas

ES

Europos Sąjunga

IDOC

Komisijos tyrimų ir drausmės tarnyba

OLAF

Europos kovos su sukčiavimu tarnyba

UCLAF

Sukčiavimo prevencijos koordinavimo padalinys

I.

1999 m. balandžio mėn. Kovos su sukčiavimu tarnyba (OLAF) pakeitė Sukčiavimo prevencijos koordinavimo padalinį (UCLAF), sustiprinus jos statusą ir jai suteikus įgaliojimus, aprėpiančius visas Europos Sąjungos institucijas ir įstaigas. Įsteigti Tarnybą reikėjo daug pastangų, ypač dėl neorganizuoto saugomų bylų, kurias ji perėmė, pobūdžio. Tik 2003 m. pabaigoje galima buvo pajusti jos reorganizavimo rezultatus. Tačiau 2004 m. viduryje vis dar reikėjo atlikti patobulinimus daugelyje tyrimų valdymo sričių.

II.

Hibridinis Tarnybos, kuri yra nepriklausoma atliekant tyrimus, bet atskaitinga Komisijai dėl kitų savo pareigų vykdymo, statusas neturėjo neigiamo poveikio jos tyrimo funkcijos nepriklausomumui. Kaip Komisijos dalis, Tarnyba ne tik galėjo pasitelkti didelę administracinę ir logistikos paramą, bet ir pasinaudoti Komisijos tarnyboms prieinamais su kova su sukčiavimu susijusiais teisės aktais. Todėl būtų netinkama svarstyti Tarnybos statuso keitimo galimybę (1).

III.

Tarnyba turi pakankamai išteklių, kad galėtų nagrinėti visus gaunamus pagrįstus įskundimus. Esant tokioms sąlygoms, jos nustatomi prioritetai, sudarantys jos tyrimų politikos dalį, išlieka teoriniai.

IV.

Tarnybos daromas skirtumas tarp tyrimų (vidaus ir išorės) bei pagalbos ir koordinavimo operacijų yra nepakankamas. Kadangi darbų pobūdis kiekvienu konkrečiu atveju yra visiškai skirtingas, jie visi kartu apsunkina išteklių valdymą.

V.

Nors registro ir kompiuterizuotos sistemos tyrimų byloms valdyti sukūrimas palengvino operacijų registravimą ir suteikė aiškumo dėl pareigų, valdymo priežiūra vis dar yra netinkama, o dėl to labai gaištama apdorojant bylas, teikiamos negalutinės ataskaitos ir gaunami rezultatai, kuriuos sunku tiksliai apibrėžti. Kad būtų galima kovoti su nereikalingu delsimu, pradėjus tyrimą turėtų būti nustatyti griežti galutiniai terminai.

VI.

Labai dažnai pasirengimas tyrimui ir veiksmai, kurių imamasi juos atlikus, yra elementarūs. Tikslai, kuriuos tyrėjai stengėsi pasiekti, išliko migloti turimų pateikti įrodymų ir naudojamų išteklių prasme. Neskaitant muitų sektoriaus, iškyla veiksmingesnio bendradarbiavimo su valstybėmis narėmis tiek tiesioginio valdymo, tiek bendro valdymo su valstybėmis narėmis srityse poreikis.

VII.

Nors ataskaitų dėl Tarnybos darbo teikimo procedūros pastaruoju metu buvo patobulintos, informacija yra daugiau susijusi su vykdomų operacijų apimtimi nei su iš tiesų pasiektais rezultatais, tiek faktiškai susigrąžintų pasisavintų lėšų, tiek drausminių nuobaudų ar baudžiamųjų sankcijų, paskirtų pripažintiems kaltais dėl sukčiavimo asmenims, prasme. Vis dar turi būti stiprinama atitinkamų rodiklių, skirtų rezultatams įvertinti, sistema.

VIII.

2001 m. priimtomis priemonėmis, skirtomis aprūpinti Tarnybą personalu, kompetentingu atlikti tyrėjų funkcijas, buvo pasiekta visa, kas įmanoma. Tai, kad yra daug darbuotojų, su kuriais yra sudarytos sutartys, kurių praėjus tam tikram laikotarpiui (nuo šešerių iki aštuonerių metų) negalima pratęsti, apsunkina bet kokį tolesnį darbo patirties konsolidavimą. Esant šioms sąlygoms Tarnybos sukurtų mokymo priemonių nepakanka.

IX.

Nėra nepriklausomos vykdomų tyrimų procedūrų teisėtumo kontrolės ir neaišku, ar paisoma asmenų, kurių atžvilgiu atliekamas tyrimas, pagrindinių teisių. Dėl to, kad nėra aiškaus tyrimo procedūrų kodifikavimo, atsiranda daug galimybių bylinėtis. Paaiškėjo, jog atitinkamos teisės aktų nuostatos yra nepakankamos.

X.

Tarnybos ir priežiūros komiteto santykiai yra sudėtingi. Reikia dar kartą išsamiai išnagrinėti su vadovavimu Tarnybai susijusias teisės aktų nuostatas.

XI.

Tam, kad Tarnybos pastangos nebūtų eikvojamos veiklai, kuri nors ir yra susijusi su kelio sukčiavimui užkirtimu, tačiau neturi tiesioginės sąsajos su tyrimais, ir siekiant užtikrinti, kad visi ištekliai būtų skirti veiksmingai kovoti su Europos Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiu sukčiavimu, Tarnybai skiriamos užduotys turi būti dar kartą išsamiai išnagrinėtos. Sutelkus jos veiklą ties tyrimo funkcija būtų galima veiksmingiau mobilizuoti jos išteklius, ypač kiek tai susiję su tikslinių tyrimų pradžia srityse, kuriose sukčiavimo rizika yra didžiausia.

1.

Įsteigdamos Europos kovos su sukčiavimu tarnybą (OLAF) (2), Europos institucijos siekė pagerinti kovos su Europos Sąjungos finansiniams interesams kenkiančia neteisėta veikla veiksmingumą. Tokiu būdu Tarnybai buvo suteiktos naujos galios lyginant su jos pirmtakais (3). Visų pirma jai buvo paskirta užduotis atlikti administracinius tyrimus visose Europos Sąjungos institucijose ir įstaigose. Tyrimo funkcija buvo sustiprinta suteikus nepriklausomybės vykdant šią veiklą garantiją. Šią nepriklausomybę savo ruožtu turėjo sustiprinti priežiūros komiteto įsteigimas, kurį sudaro svarbūs Bendrijos institucijoms nepriklausantys asmenys. OLAF direktoriui, kuris pradėjo eiti savo pareigas 2000 m. kovo mėn., buvo suteikti įgaliojimai skirti OLAF darbuotojus, o tai turėjo suteikti jam galimybę veiksmingiau reaguoti į konkrečius su tyrimais susijusius Tarnybos poreikius.

2.

Pabrėždama OLAF tyrimo funkcijos svarbą (žr. 12 dalį), Komisija taip pat patikėjo Tarnybai atlikti pačią įvairiausią su Europos Sąjungos finansinių interesų apsauga susijusią veiklą (4). Šios veiklos rūšys, kurios iš dalies yra sujungiamos į tai, ką Tarnyba vadina „paslaugų platforma“, aprėpia:

Teisės aktuose šios užduotys nėra išdėstomos pagal prioritetus.

3.

Tarnyba yra sudėtingos institucinės sistemos dalis ir užima svarbiausią vietą tarp institucijų, tiesiogiai ar netiesiogiai susijusių su sukčiavimo prevencija. Ne visada aišku, kaip pareigos yra paskirstomos šioms institucijoms, o dėl to kyla pastangų dubliavimosi ir spragų rizika. Šios institucijos gali būti suskirstytos į šiuos tris pogrupius:

4.

Kadangi valstybės narės yra atsakingos už maždaug 80 % Europos Sąjungos išlaidų valdymą, dėl aiškių veiksmingumo siekimo priežasčių yra būtina, kad Tarnyba glaudžiai bendradarbiautų su nacionalinėmis institucijomis (policija, muitine, teismais ir t. t.). Ši būtinybė dar labiau apsunkina šią užduotį. Be to, valstybės narės prireikus yra atsakingos už baudžiamųjų bylų iškėlimą, o dėl jų teismų sistemų įvairovės Tarnybos užduotis tampa dar sudėtingesnė.

5.

Nors OLAF yra nauja institucija, ji turi tęsti savo pirmtako, UCLAF, pradėtą veiklą. Tokiu būdu ji perėmė apie 1 400 šiuo metu nagrinėjamų bylų (6) – labai apsunkinantis palikimas dėl daugelio šių tyrimų valdymo neorganizuotumo (7). Tuo pačiu metu visi UCLAF darbuotojai buvo paskirti eiti pareigas Tarnyboje, o dėl to, kol nebuvo 2001 m. pakeistas personalo planas, naujo direktoriaus veiksmų laisvė buvo apribota (8).

6.

Tarnybos statusas yra dvejopas – ji yra nepriklausoma atliekant tyrimus, bet yra atskaitinga Komisijai dėl kitų savo pareigų vykdymo. Šis statusas, kuris neturėjo neigiamo poveikio tyrimo funkcijos nepriklausomumui, suteikia tam tikrų pranašumų. Teisiniu požiūriu, pavyzdžiui, kaip Komisijos dalis, Tarnyba galėjo naudotis šiai institucijai skirtomis galiomis, visų pirma teise valstybėse narėse atlikti patikras vietoje, laikantis įvairių bendrųjų ir sektorių reglamentų (9). Sąsaja su Komisija taip pat pasitarnavo OLAF vykdant įprastą kasdienę veiklą, suteikiant jai galimybę pasinaudoti Komisijos bendrųjų tarnybų teikiama administracine parama.

7.

2004 m. gegužės mėn. Tarnybos organizacinė schema pateikta I priede. Nuo 2001 m. Tarnybos personalo planą sudaro apie 300 pareigybių, o tai yra dukart daugiau nei UCLAF buvęs pareigybių skaičius (10). 2004 m. Tyrimų direktoratą (B direktoratas) sudarė 126 tyrėjai (11) ir 13 administracijos darbuotojų. Likusios 193 pareigybės buvo paskirstytos kitiems Tarnybos departamentams (A direktoratas „Politika, teisės aktai ir teisiniai reikalai“ ir C direktoratas „Žinios, veiklos strategija ir informacijos paslaugos“).

8.

Audito tikslas buvo įvertinti OLAF tyrimų valdymo kokybę, nustatant:

Dėl nepakankamo duomenų, susijusių su tolesnėmis priemonėmis atlikus tyrimus, patikimumo galutinis Tarnybos darbo veiksmingumas negalėjo būti įvertintas.

9.

Audito Rūmų ataskaita papildo Komisijos 2003 m. balandžio mėn. pateiktą įvertinimą, kuriame iš esmės buvo susitelkiama ties Tarnybos veiklos teisine baze (12), o taip pat dar vieną labiau kiekybinį Komisijos 2004 m. spalio mėn. pateiktą įvertinimą (13).

10.

Kai dėl tyrimų, 2004 m. balandžio – spalio mėn. atliekant auditą buvo remiamasi anksčiau Audito Rūmų pateiktomis pastabomis (14). Jį atliekant buvo susitelkta ties sistemomis, struktūromis ir su personalu susijusiomis priemonėmis. Taip pat buvo iš naujo išnagrinėta OLAF departamentų, kurie nėra tiesiogiai atsakingi už tyrimus, veikla. Nors buvo išanalizuota nauja OLAF organizacinė struktūra, atrinkus 117 operacijų, atliekamų ar užbaigtų iki 2003 m. pabaigos, pavyzdžių, tuo metu tapo aišku, kad Tarnyba vis dar tvarko daugybę jos pirmtako pradėtų operacijų, ir kad reorganizavimo priemonių, pradėtų vykdyti 2002–2003 m., poveikis tik neseniai tapo juntamas. Audito metu nustatyti trūkumai trumpai pateikti II priede.

11.

Ši ataskaita buvo pateikta tuo pačiu metu, kai Komisija pasiūlė Reglamento dėl OLAF atliekamų tyrimų pataisą (15). Audito Rūmai pateikė nuomonę dėl šio pasiūlymo, kurioje atsižvelgiama į audito išvadas ir rekomendacijas.

12.

Be koordinavimo operacijų Reglamente (EB) Nr. 1073/1999 skiriami išorės tyrimai (3 straipsnis) ir vidaus tyrimai (4 straipsnis). Pati Tarnyba nagrinėjamas bylas skirsto į šias penkias kategorijas:

13.

Atliekamų tyrimų etapui priklausančios bylos (2004 m. rugsėjo 30 d. jų buvo 475) apima tyrimus kaip tokius (252) bei koordinavimo ir pagalbos operacijas (223). Koordinavimo operacijos yra ypač dažnai vykdomos pajamų ir išlaidų esant bendram valdymui srityje. Todėl iš 23 muitų ir prekybos sektoriuose atlikto audito metu nagrinėtų atvejų tik keturi buvo Tarnybos atlikti tyrimai.

14.

Šis tyrimų bei koordinavimo ir pagalbos operacijų sujungimas į visumą tuose pačiuose Tyrimų direktorato skyriuose apsunkina išteklių valdymą. Iš tikrųjų Tarnyba vaidina visiškai skirtingą vaidmenį kiekvienoje iš šių sričių. Tyrimų atveju kiekvienas žingsnis turi būti oficialiai įregistruotas, įtrauktas į bylą ir pagrįstas, kad teisminės institucijos galėtų pasinaudoti dokumentais. Koordinavimo ir pagalbos operacijų atveju Tarnyba turi suteikti nacionalinėms institucijoms greitą ir veiksmingą pagalbą be griežtų procedūrinių apribojimų. Tokiais atvejais tyrimų procedūros ne visada yra tinkamos, nes tokiu būdu naudojami ištekliai, kurie galėjo būti skirti tyrimams atlikti, o dėl to kyla rizika, jog tai gali sutapti su kai kuriomis už tolesnius veiksmus atsakingų skyrių pareigomis.

15.

Tarnybai suteikti įgaliojimai atlikti tik administracinius tyrimus, todėl ji negali imti vykdyti visų užduočių, kurioms reikalingos policijos pajėgos. Nors Tarnyba gali, pavyzdžiui, padaryti ūkio subjektų patalpose aptiktų dokumentų kopijas, ji neturi įgaliojimų apieškoti jų savininkų ar darbuotojų namų, net jei ten galima rasti svarbių įkalčių. Ji taip pat negali reikalauti leidimo patikrinti ūkio subjekto ar privataus asmens banko sąskaitų, net jei pastarasis dirba Bendrijos institucijoje. Taigi yra nustatytos aiškios tyrimo veiksmų, kuriuos Tarnyba gali atlikti, ribos, o tai daro įtaką jos išvadų apimčiai. Be to, praktinis tyrimų etapo veiksmingumas gali būti sumažintas, jei valstybės narės neatsiliepia į Tarnybos prašymus teikti pagalbą.

16.

Tarnyba paprastai pradeda tyrimus gavusi trečiųjų šalių suteiktą informaciją. Tai – įskundimai, kuriuos perduoda Komisijos tarnybos, kitos ES institucijos, valstybių narių institucijos, taip pat privatūs asmenys ar ūkio subjektai. Kai gaunama tokio pobūdžio informacija, užvedama nauja byla, laikoma Tarnybos registruose (16). Tyrimo atlikimas tada skirstomas į šiuos pagrindinius tris etapus:

1 lentelė

Bylų skaičius kiekvienu etapu 2004 m. rugsėjo mėn. pabaigoje.

17.

2002 m. OLAF sukūrus Bylų valdymo sistemą (CMS) buvo palengvintas tyrimų registravimas (19). Nors 2003 m. buvo atlikti patobulinimai, šia sistema gautą informaciją reikia nagrinėti labai atsargiai, kadangi audito metu buvo nustatyta, kad labai dažnai yra delsiama apdorojant ar atnaujinant bylas ir kad sistemoje pateikti finansiniai duomenys yra nei nuoseklūs, nei visuomet patikrinti. Iš tikrųjų yra buvę atvejų, kurie buvo priskirti atliekamų tyrimų kategorijai, nors nevykdant tyrimo veiksmų, atitinkamos bylos turėjo būti užbaigtos imantis tolesnių priemonių arba ne. Kitos bylos buvo užbaigtos neskaičiuojant susijusių sumų dydžio. Kitais atvejais tyrėjai atidėjo bylos užbaigimą, kad jie patys galėtų imtis tolesnių veiksmų, nors iš esmės tai nėra jų pareiga.

18.

OLAF politika, kaip ji yra pareiškusi, yra suteikti pirmenybę vidaus tyrimams ir su tiesioginėmis išlaidomis susijusiems tyrimams, ypač plėtros kontekste.

19.

Iš tikrųjų OLAF turi pakankamai išteklių, kad galėtų išnagrinėti visus gaunamus patikimus įskundimus, taigi klausimas, kokius galimus tyrimus pasirinkti, nekyla. Tai, kaip dažnai gaunami įskundimai kiekvienam iš sektorių, yra nurodyta 2 lentelėje.

2 lentelė

Tarnybos 2003 m. rugpjūčio mėn.–2004 m. rugsėjo mėn. gauti įskundimai

20.

Apskritai kalbant, Tarnyba ženkliai sumažino vertinimui skirtą laikotarpį, taikydama standartinį dviejų savaičių terminą, kuris pradedamas skaičiuoti nuo vertintojo paskyrimo dienos. Nors 2002 m. spalio mėn. – 2004 m. rugsėjo mėn. vertinimų, kurie vyko daugiau nei keturis mėnesius, procentinė dalis ženkliai sumažėjo nuo 62 % iki 35 %, jų skaičius vis dar buvo lygus 68. Kai dėl sričių, kuriose vertinimo ataskaitai būtini dokumentai turi būti gauti iš ne Bendrijos institucijų, standartinis dviejų savaičių terminas yra aiškiai per trumpas (20). Daugelio išnagrinėtų vertinimų atveju sprendimas pradėti tyrimą atrodė pagrįstas atsižvelgiant į Tarnybos patvirtintus kriterijus. Nepaisant to, audito metu buvo nustatyta, kad tam tikra praktika (II priedas) galėtų būti patobulinta, pavyzdžiui:

21.

Nors Tarnyba turi susitelkti visų pirma ties finansiniu sukčiavimu, iš tikrųjų dažnai pirmenybė buvo teikiama baudžiamajam aspektui. Galimas finansinis poveikis, kuris būtų suteikęs galimybę nustatyti kryptį, kuria tyrimas turėtų vykti, pavyzdžiui, išeikvotų sumų skaičiavimas, buvo laikytas antriniu.

22.

Nors tiesa, kad atliekant OLAF tyrimus, dėl jų pobūdžio neįmanoma numatyti visų kiekvieno etapo aspektų, vis dėlto būtų naudinga, jei būtų stengiamasi nusakyti bendrais bruožais, kaip tyrimai yra organizuojami ir planuojami siekiant panaikinti išteklių išeikvojimo riziką. Šiuo atžvilgiu vertinimo ataskaitose buvo dažnai pateikiami vien tik planavimo pagrindai, ir tai nebuvo kompensuojama rengiant išsamesnius darbo planus kitu tyrimo etapu. Taip pat paaiškėjo, kad tam tikri vertinimai galėjo būti geresni, jei iš pat pradžių būtų konsultuotasi su tolesnių veiksmų skyriais ir magistratų skyriumi dėl tikslų, pasirenkamų galimybių ir išteklių, kurių prireiktų atliekant tyrimą. Tam tikrais atvejais, jei būtų buvusios surengtos konsultacijos su C direktoratu (analizės ir žinių), vertintojai taip pat būtų galėję geriau pasinaudoti esamomis informacinėmis priemonėmis (žr. II priedą).

23.

2002 m. spalio mėn. 51 % tyrimų buvo vykdomi daugiau nei 12 mėnesių. Tačiau 2004 m. rugsėjo mėn. šis skaičius išaugo iki 62 %, nors vidutinė tyrimų trukmė buvo sumažinta užbaigus senas UCLAF bylas. Kaip ir vertinimų atveju, dėl to, kad valstybėms narėms reikėjo laiko atsakyti į Tarnybos prašymus pateikti dokumentus, dažnai buvo gaištama (21) (žr. II priedą). Kitais atvejais buvo gaištama dėl to, kad OLAF, kaip ir kitos Komisijos tarnybos, laikėsi dažnai biurokratinio ryšių metodo. To būtų buvę galima išvengti, jei būtų kreipiamasi į susijusias tarnybas. Audito metu buvo nustatyta, kad kai kurie gaišimo atvejai įvyko dėl tyrėjų vangumo, nepaisant to, kad pagal Reglamento (EB) Nr. 1073/1999 6 straipsnio 5 dalies nuostatas Tarnybos tyrimai turi būti vykdomi „nuolat“.

24.

Tarnybos vadovybė mažai kontroliavo tyrimų trukmę. Nors galima buvo tikėtis, kad įvairiose tyrimų bylose bus paaiškinti ir pagrįsti delsimų atvejai, tačiau taip nebuvo. Nors ataskaitose, kurias Tarnyba privalo siųsti priežiūros komitetui apie tyrimus, kurie vyksta daugiau nei devynis mėnesius, yra pateikiama šiek tiek informacijos, nėra nustatyta prievolė paaiškinti delsimo atvejų pasibaigus tam laikotarpiui, kad ir koks jis būtų, ir net reguliariai pranešti apie tai Vykdomajai valdybai. Daugeliu atvejų šių delsimo atvejų negalima paaiškinti.

25.

Iš esmės vertinimo ataskaitose tyrimai klasifikuojami pagal skubumo laipsnį. Nėra aišku, ar ši klasifikacija turi poveikį tolesniam darbui. Tiesą sakant, nėra kriterijų, kuriais vadovaujantis ištekliai būtų skiriami tyrimui atlikti ar nustatyta terminų darbui pagal skubumo laipsnį užbaigti.

26.

Tyrėjų laiko registravimas – tai esminė valdymo priemonė, skirta tyrimų pažangos stebėsenai. Nepaisant Audito Rūmų anksčiau pateiktų rekomendacijų (22), Tarnyba vis dar neįdiegė tokios sistemos. Be to, nėra jokios bendro pobūdžio priemonės, skirtos B direktorato tyrėjų darbo krūviui įvertinti.

27.

Tarnybos tyrimai nukentėjo dėl to, kad nėra įdiegtos sistemos, kuria būtų koduojamos tyrimo procedūros, nors tokia sistema yra labai svarbi tiek tyrėjams, tiek tiriamiesiems (23), ypač vidaus tyrimų atveju. Dėl kodifikavimo sistemos nebuvimo kyla dviguba rizika: kad tyrimo metu iškils procedūriniai konfliktai, susiję su tiriamaisiais asmenimis ir kad po tyrimo pradėtas teismo procesas gali žlugti dėl formalumų, sukurtų siekiant užtikrinti skaidrumo ir dvišalio aptarimo principų taikymą, nesilaikymo (24).

28.

Apskritai, kaip ir vertinimų atveju, atrinktas išnagrinėtų tyrimų pavyzdys atskleidė, kad OLAF iš tiesų atliekama tyrimo veikla yra gana ribota. Tarnybos naudojami įgaliojimai atlikti patikrinimus vietoje, apklausti liudytojus ir kvosti įtariamuosius yra daugiau išimtis nei taisyklė. Šie konkretūs tyrimo veiksmai buvo dažniausiai atliekami muitų sektoriuje. Kita vertus, Tarnyba dažnai prašo tam tikrų valstybių narių, visų pirma Italijos, tyrimus atliekančių įstaigų, kad šios pateiktų informaciją. Pavyzdžiui, bendrai valdomų išlaidų tyrimų srityje Tarnyba paprastai prašo pateikti jai reikalingus dokumentus tyrimui ir analizei atlikti prieš atliekant patikrą vietoje, jei būtina (25). Net tirdama su tiesioginiu valdymu susijusias išlaidas, o tai sritis, kurioje Tarnyba vaidina pagrindinį vaidmenį, ji dažnai apsiriboja iš Komisijos valdymo departamentų gautų dokumentų, o ypač finansavimo susitarimų kontekste paskirtų nepriklausomų auditorių ataskaitų nagrinėjimu. Tokiais atvejais Tarnyba parengia dokumentus ir teikia pastabas, skirtas valstybių narių teisminėms institucijoms, tačiau ji nepateikia kitų įrodymų, kurių prieš tai neturėjo valdymo departamentai. Bylos dažniausiai rengiamos padedant magistratų skyriui.

29.

Tarnyba paprašyta turi pateikti savo galutines su teismo procesu susijusių tyrimų ataskaitas, o bendrai valdomų operacijų atveju jos yra skiriamos valstybių narių vadovaujančioms institucijoms (muitinės tarnybai, mokėjimo agentūroms ir t. t.). Dėl šios priežasties jos turi būti aiškiai išdėstytos, o jose pateiktos išvados turi būti tinkamos, tikslios ir subalansuotos. Daugeliu išnagrinėtų atvejų atrinkus pavyzdį galutinės ataskaitos buvo aiškiai nepakankamos kokybės, o tai dažniausiai buvo susiję su tuo, kad nebuvo apskaičiuojamas sukčiavimo poveikis, nors dažniausiai tyrimai buvo susiję su lėšų išeikvojimu.

30.

OLAF išskiria šiuos penkis tolesnių veiksmų tipus:

31.

Sudėtinga nustatyti, kiek laiko yra iš tikrųjų skiriama tolesniems veiksmams. Tačiau turimi faktai rodo, kad tai nėra pagrindinė susijusių skyrių veikla. Apskritai Tarnybos tolesni veiksmai suteikė mažai pridedamosios vertės, ypač kiek tai susiję su koordinavimu ir pagalba (žr. II priedą). Tarnybos vaidmuo atliekant finansinius tolesnius veiksmus turėtų apsiriboti susigrąžintinų sumų skaičiavimu. Jas sužinojus, operatyvinių generalinių direktoratų įgaliojimus suteikiantys pareigūnai ir valstybių narių institucijos išduoda vykdomąjį raštą sumoms susigrąžinti ir užtikrina, kad mokėjimas būtų gautas laiku. Biudžeto generalinis direktoratas savo ruožtu turi užtikrinti, kad vykdomieji raštai sumoms susigrąžinti būtų įregistruoti kai tik jie yra išduodami ir prižiūrėti, kad įgaliojimus suteikiantys pareigūnai laikytųsi susigrąžinimo grafiko. Aplaidumo atvejus, kurie įvyksta įgaliojimus išduodantiems pareigūnams atliekant savo pareigas, Biudžeto generalinis direktoratas perduoda IDOC. Taigi OLAF darbuotojų mobilizavimas apskaičiavus susigrąžintinas sumas yra pastangų, kurių jau ėmėsi įgaliojimus suteikiantys pareigūnai, dubliavimas.

32.

Konkrečiu tarpusavio pagalbos procedūros (27) muitų ir žemės ūkio sektoriuose atveju Tarnyba nesiima sisteminių tolesnių veiksmų. Tarnyba nėra nustačiusi taisyklių, skirtų nuolat ir nuosekliai stebėti pažangą atliekant procedūras, kurios yra taikomos valstybių narių prašant savitarpio pagalbos, o tokių prašymų rezultatai nėra aiškiai įregistruoti.

33.

Dėl pirmiau pateiktose dalyse nustatytų trūkumų kyla abejonių dėl Tarnybos kokybės kontrolės sistemų veiksmingumo.

34.

OLAF vadove apibūdinama kiekvieno OLAF departamento veikla ir dauguma taikomų administracinių procedūrų. Tyrimo veikla nagrinėjama tik nedideliame skirsnyje, kuriame išsamiai aprašomos galiojančios veiklos normos, visų pirma nurodant Bylų valdymo sistemos (CMS) etapus. Pernelyg pabrėžiami grynai teisiniai operacijų aspektai, darant žalą praktiniams tyrimų organizavimo ir atlikimo bei vaidmens, kurio tikimasi iš susijusių skirtingų šalių, ypač valstybių narių institucijų, o taip pat Tarnybos vadovybės, aspektams. Turėtų būti išsamiau paaiškintas Vykdomosios valdybos – esminio tyrimų valdymo elemento – vaidmuo.

35.

OLAF turėjo perimti organizacinius UCLAF principus, kuriais vadovaujantis tyrėjai atlikdavo daugelį savo tyrimų atskirai nuo kitų, nesant tikros jų atlikimo priežiūros. Nors tiesa, kad būtina išlaikyti tyrimo konfidencialumą siekiant išvengti spaudimo, kuris gali trukdyti tyrimo procesui, vis dėlto svarbu, kad tyrimų skyriaus vadovybė ne tik tikrintų, ar tyrėjai nenukrypsta nuo savo tikslų, bet taip pat prižiūrėtų, ar jie tinkamai atlieka savo pareigas, o taip buvo ne visada. Tokia priežiūra taip pat būtina užtikrinant tinkamą išteklių panaudojimą.

36.

Nors Bylų valdymo sistemos (CMS) ir registro sukūrimas įvedė reikalingos tvarkos registruojant, nustatant fizinę padėtį ir struktūrizuojant tyrimo bylas, ši sistema vis dar turi būti paversta tikra valdymo priemone, kad atsakingi Tyrimų direktorato pareigūnai būtų geriau informuojami apie pažangą, daromą vykdant operacijas, už kurias jie yra atsakingi, o taip pat galėtų suplanuoti reikalingus veiksmus ir užtikrinti, kad jie būtų vykdomi per nustatytą terminą. Atsižvelgiant į tai, visi Tyrimų direktorato skyriai turėtų rengti mėnesines pažangos ataskaitas, o tą kaip bandymą praktikuoja tam tikri skyriai siekdami stebėti ne tik tyrėjų darbo krūvį, bet taip pat ir tikrą užbaigtų tyrimų finansinį poveikį.

37.

Tyrimų rezultatai vis dar nepakankamai aiškinami. Tai, kad pradėti vykdyti tolesni veiksmai, dar nereiškia, kad po to seks konkretus rezultatas (28) (lėšų susigrąžinimas arba baudžiamoji (drausminė) sankcija). Kitaip tariant, ėmimasis tolesnių veiksmų dar nėra rezultatų pasiekimo rodiklis. O faktas, kad bylos yra persiųstos teisminėms institucijoms, taip pat nėra svarbus, o taip yra dėl to, kad Tarnybos pateikti įrodymai nacionalinėms institucijoms gali pasirodyti nepakankami, tuo tarpu veiksmams, turintiems nusikaltimo sudėties požymių, gali būti nustatytas tam tikras terminas. Kai dėl vidaus tyrimų, tuomet, kai Tarnybai pavykdavo surinkti įrodymus, susijusius su Bendrijos institucijų darbuotojų padarytais nusikaltimais, dažnai būdavo labai sudėtinga bylas perduoti šalių, kuriose su nusikaltimais susijusios institucijos yra įsikūrusios, teisminėms institucijoms (29), dėl to, kad šios institucijos neturi aiškių šių bylų perdavimo savo teismams procedūrų, arba dėl to, kad jos nepaskiria prioritetų, kurių pageidauja Tarnyba (30). Briuselyje ir Liuksemburge, pagrindinėse vietose, kur vyksta institucijų darbas, Tarnyba turėtų dar kartą išsiaiškinti su atitinkamomis teisminėmis institucijomis, kokių praktinių veiksmų reikia imtis, kad joms perduotos bylos nedingtų iš akiračio. Be to, atitinkamos institucijos ar įstaigos ne visada atsižvelgia į su drausminėmis nuobaudomis susijusias Tarnybos rekomendacijas.

38.

Vidaus audito skyrius, kuriame dirba du laikini darbuotojai, yra tiesiogiai atskaitingas Tarnybos direktoriui. Jo pagrindinė užduotis – informuoti direktorių apie vidaus kontrolės procedūrų veiksmingumą. Nuo jo įsteigimo 2001 m. dienos jo darbas iš esmės buvo susijęs su Tarnybos administracijos valdymu ir su tyrimais nesusijusia veikla. Taip pat buvo reikalaujama, kad jis atliktų įvairias užduotis taip padėdamas vadovybei ir specialiosios paskirties padaliniui, kuris buvo įsteigtas 2003 m. liepos mėn., kad nagrinėtų Eurostato bylos dokumentus.

39.

Vidaus audito skyrius nepateikė jokių ataskaitų apie tyrimų veiklą, būtent, neįvertino tinkamo CMS veikimo, rezultatų rodiklių patikimumo ar tinkamumo. Baigiantis 2004 m., nepaisant savo atliekamų rizikos analizių, vidaus audito tarnyba vis dar nebuvo ženkliai prisidėjusi prie tyrimų valdymo sistemų tobulinimo.

40.

Vykdomoji valdyba, kuriai pirmininkauja Tyrimų direktorius ir kurią sudaro dauguma tiesiogiai ar netiesiogiai už tyrimus atsakingų skyrių vadovų, buvo įsteigta 2002 m. Ji sušaukiama kartą per savaitę, kad išnagrinėtų kiekvienu tyrimų etapu (vertinimo, užbaigimo ir tolesnių veiksmų atlikimo) parengtas ataskaitas. Ji buvo įsteigta, kad pasiektų šiuos du pagrindinius tikslus:

41.

Nors ši naujovė – tai neabejotina pažanga nagrinėjant bylas, jos, kaip tyrimų valdymo kontrolės priemonės, sėkmė yra vis dar ribota, visų pirma dėl to, kad Valdybos nariams skiriamas ribotas laikas visoms byloms išnagrinėti. Tokiu būdu nepaisant Valdybos veiklos, tyrimai buvo pradėti remiantis nepakankamu įvertinimu, gaišimo atvejai atliekant tyrimus nebuvo prižiūrimi po to, kai apie juos buvo pranešta priežiūros komitetui, o tyrimai gali būti perduoti tolesnių veiksmų skyriams dar nesuradus įrodymų.

42.

Kovos su sukčiavimu operacijos – tai įvairių ataskaitų tema, kurios visos sudaro OLAF išorės priežiūros dalį, kadangi jos yra skiriamos Tarybai ir Europos Parlamentui. Tarnyba pateikia metinę veiklos ataskaitą, Komisija savo ruožtu pateikia metinę ataskaitą dėl savo politikos apsaugant finansinius interesus, įgyvendinimo, OLAF priežiūros komitetas parengia metinę ataskaitą, o pagal Reglamento (EB) Nr. 1073/1999 15 straipsnio nuostatas, reikalaujama, kad praėjus trejiems metams nuo jo įsigaliojimo OLAF veikla būtų įvertinta.

43.

Tarnybos veiklos ataskaitų teikimas bėgant metams pagerėjo. Ataskaitos dabar parengiamos aiškiau, nes yra remiamasi CMS statistiniais duomenimis, o analizėse mažiau susitelkiama ties teisiniais klausimais ir tyrimų politika, o daugiau nagrinėjami konkretūs atvejai. Statistinių duomenų patikimumas vis dar turi būti tobulinamas tiksliau registruojant operacijas ir greičiau atnaujinant bylas. Tokiu būdu galėtų būti pagerintos naujausios ataskaitos, nes veikla daugiau yra analizuojama pagal jos apimtį, o ne remiantis gautais rezultatais. Su tuo yra susijusi Reglamento (EB) Nr. 1073/1999 12 straipsnio 3 dalies antra pastraipa, pagal kurios nuostatas direktorius „praneša … apie Tarnybos atliktų tyrimų išvadas“. Kai dėl susigrąžintų sumų, informacija yra nepatikima, nes iš valstybių narių gauti duomenys yra nenuoseklūs ir nepatvirtinti (31). Kai dėl teisminių pasekmių, turimo laiko neužtenka, kad galima būtų įvertinti Tarnybos darbo veiksmingumą, tuo tarpu drausminių procedūrų, susijusių su vidaus tyrimais, skaičius vis dar labai mažas. Tam, kad atsiskaitytų už savo vykdomą veiklą skaidriai ir tinkamai, Tarnyba turėtų nustatyti ir reguliariai atnaujinti rodiklius, susijusius ne tik su veiklos apimtimi, bet ir su jos tyrimų (32) (žr. 39 dalį), įskaitant tuos, kurie atliekami bendradarbiaujant su valstybių narių institucijomis, (sėkmės ar nesėkmės) rezultatais. Vis dar sudėtinga nustatyti, kokie iš tikrųjų buvo tyrimų rezultatai.

44.

Šio antrojo skirsnio tikslas – įvertinti tikrąjį OLAF tarnybų indėlį vykdant tyrimo funkciją. Šiuo atžvilgiu verta prisiminti 2003 m. lapkričio mėn. Komisijos pirmininko kalbą apie OLAF veiklos sutelkimą ties jos tyrimo funkcija (33).

45.

C direktoratą sudaro trys skyriai (žr. I priedą). Pirmasis atsakingas už kovos su sukčiavimu strategijos klausimus, tendencijų ir ilgalaikės rizikos analizę ir valstybių narių praneštų pažeidimų atvejų duomenų bazes. Antrasis atsakingas už informacines ir bylų registravimo technologijas, o būtent, šis padalinys sukūrė Bylų valdymo sistemą (CMS) ir užtikrino jos veikimą (žr. 17 dalį). Trečiasis teikia programinę įrangą ir technines priemones tam, kad padėtų Tyrimų direktorato darbuotojams atlikti tyrimus. Jis taip pat gali teikti valstybių narių tyrimų tarnyboms operatyvinę pagalbą (34).

46.

Už strateginę analizę atsakingas skyrius turi suteikti Tarnybai galimybę ne tik vykdyti tolesnę veiklą po įskundimo, bet ir pradėti tyrimus, pagrįstus pačios Tarnybos atlikta tiksline rizikos analize, prireikus, bendradarbiaujant su atitinkamomis valstybių narių tarnybomis. Nors šis skyrius gyvuoja jau dvejus metus, jo veikla iki šiol neturėjo tiesioginio poveikio tyrimų veiklai (35).

47.

Skyriaus išnagrinėtos sritys, kuriose galėjo būti pradėti nauji tyrimai, apėmė valstybių narių pateiktą su Reglamentais (EB) Nr. 595/91 (36) ir (EB) Nr. 1681/94 dėl žemės ūkio ir struktūrinių fondų srityse nustatytų pažeidimų susijusią informaciją. Skyrius priėjo išvadą, kad duomenys apskritai yra netinkamos kokybės, kad galėtų būti panaudoti.

48.

Kai dėl strateginės analizės, skyrius susiduria su problemomis dėl prieigos prie įvairių institucijų duomenų bazių. Jų tarnybos teigia, kad yra susirūpinusios dėl Tarnybos pasinaudojimo duomenimis, jei ji turės bendrą prieigą prie duomenų bazių, kurioms taikomos su asmens duomenų apsauga susijusios nuostatos (Reglamentas (EB) Nr. 45/2001). Nebuvo surengtos išsamios diskusijos šiam jautriam klausimui aptarti su priežiūros komitetu, nors tokios diskusijos yra būtinos, kad Tarnyba galėtų pradėti vadovautis sistematiškesniu ir iniciatyviu metodu pradedant vidaus tyrimus.

49.

Nors tai yra nauja tendencija, tyrimų tarnybų pagalbos, susijusios su operatyvine informacija, o visų pirma duomenų bazių tikrinimu, prašymų skaičius reguliariai didėjo. 2004 m. viduryje operatyvinės informacijos skyriaus veikla iš esmės buvo susijusi su tyrimais žemės ūkio ir muitų srityse, o jie nėra OLAF direktoriaus nustatyti tyrimų prioritetai.

50.

Operatyvinės informacijos skyrius skiria nemažai savo išteklių teikdamas pagalbą valstybėms narėms muitų ir žemės ūkio srityse, o tai sudaro to, ką Tarnyba vadina paslaugų platforma, dalį. Šias dvi veiklos kryptis geriau būtų paskirti kitoms Komisijos tarnyboms:

51.

A direktoratą sudaro šeši skyriai (žr. I priedą). Iš jų trys yra atsakingi už tolesnių veiksmų operacijas (žr. 30–32 dalis) ir tyrėjams skirtą paramą dėl klausimų, susijusių su sektorių teisės aktais. Nors šių trijų skyrių konkretus vaidmuo skiriasi, nelygu koks yra sektorius, už kurį jie yra atsakingi, jie atlieka dvi funkcijas, kurių viena susijusi su tyrimais, o kita – su Komisijos operatyviniams generaliniams direktoratams skiriama parama finansinių interesų apsaugos politikos kontekste.

52.

Kai dėl tyrimų, šie trys skyriai pateikia su sektorių nuostatomis susijusias analizes. Jie taip pat užtikrina tolesnius veiksmus nustačius pažeidimus, apie kuriuos Komisijai praneša valstybės narės. Šių skyrių teikiamos nuomonės dėl teisinių ar finansinių klausimų, ypač tos, kurios pateikiamos dėl bylų, priklausančių vertinimo etapui, prisidėjo prie tyrimų kokybės pagerėjimo, visų pirma tiesioginių išlaidų ir išorės veiksmų srityje.

53.

Kai dėl operatyviniams Komisijos generaliniams direktoratams teikiamos pagalbos, jie dalyvauja nagrinėjant teisės aktus iš „kelio sukčiavimui užkirtimo“ perspektyvos. Jų vaidmuo – siūlyti prevencines priemones, pasitelkiant Tarnybos sukauptą patirtį atliekant tyrimus.

54.

Specialiosios ataskaitos dėl neteisėtai išmokėtų Bendrosios žemės ūkio politikos išmokų išieškojimo 53 dalyje (38) Audito Rūmai priėjo prie išvados, kad OLAF vaidmuo atliekant tolesnius veiksmus nustačius pažeidimus, apie kuriuos pranešė valstybės narės, vis dar kelia painiavą, kadangi neaiškiai atskirtos Tarnybos ir Žemės ūkio generalinio direktorato pareigos, o dėl to sumažėjo neteisingai Bendrijos biudžetui priskirtų sumų susigrąžinimo mechanizmų veiksmingumas. Nors Audito Rūmams atliekant auditą tik nedaug buvo nagrinėti tolesni veiksmai, kurių imtasi po to, kai buvo pranešta apie pažeidimus muitų ir struktūrinių fondų srityje, iškyla tas pats klausimas dėl pareigų pasidalijimo. Apskritai tolesnių veiksmų operacijos paprastai nukreipia Tarnybos išteklius – dėl to Komisijos operatyviniai generaliniai direktoratai turi naudos, tuo tarpu jos tyrimo funkcija nukenčia.

55.

Kituose trijuose A direktorato skyriuose maždaug trečdalis teisinių reikalų skyriaus išteklių (12 darbuotojų) skiriami bendrosioms (ne sektoriaus) teisinėms nuomonėms Tyrimų direktoratui teikti. Tai – naudinga funkcija, kadangi ji papildo sektoriaus nuomones, kurias teikia tolesnių veiksmų skyriai. Vis dėlto nevisiškai aišku, ar kitos šio skyriaus atliekamos funkcijos, ypač tos, kurios yra skirtos finansinių interesų apsaugos strategijai, atitinka pagrindinę Tarnybos misiją ir ar pastaroji iš ties gali tinkamiausiai tai atlikti. Ta pati pastaba taikoma ir kitiems dviems skyriams (euro apsaugos ir konsultaciniams komitetams skiriamos su finansinių interesų apsauga susijusios paramos).

56.

Neskaitant vidaus audito tarnybos, keturi skyriai yra tiesiogiai atskaitingi Tarnybos direktoriui (žr. I priedą).

57.

Nors ir atskaitingas Tarnybos direktoriui, šis skyrius turi atlikti šias dvi pareigas, glaudžiai susijusias su tyrimo funkcija:

58.

Magistratų skyrius buvo mažai susijęs su vertinimais ir tyrimais. Skyrius dažnai pavėluodavo imtis veiksmų, o dėl to ne visuomet galima buvo visiškai pasinaudoti jo turimomis galiomis, o tai turėjo įtakos kai kurių tyrimų ataskaitų kokybei. Tiesioginių išlaidų srityje nuo 2003 m. antrosios pusės magistratai buvo susiję su tyrėjų atliekamu darbu nuo pat tyrimų pradžios. Jei ši praktika būtų perimta visose srityse, kuriose Tarnyba plėtoja savo veiklą, būtų lengviau nustatyti, ar turimi įrodymai yra pakankami ir kokių reikia papildomų įrodymų, kad būtų galima užbaigti tyrimą perduodant bylą atitinkamai drausmės įstaigai ar teisminei institucijai esant didelei sėkmės tikimybei.

59.

Europos Sąjungos plėtros kontekste specialiam skyriui buvo suteikta atsakomybė įgyvendinti pagal Phare programą finansuojamą 15 mln. eurų vertės programą. Iš esmės ši veikla turi būti vykdoma iki 2006 m. 2004 m. jis tapo atsakingas už kitą naujoms valstybėms narėms skirtą paramos programą (Hercules programa, kurios biudžetas – 11,7 mln. eurų). Kaip ir kovos su pinigų padirbinėjimu iniciatyvų atveju, Tarnybai nepriklauso tapti išlaidų programų valdytoja.

60.

Iš esmės skyrius taip pat yra atsakingas už Tarnyboje vykstantį visą gyvenimą trunkantį mokymą, tačiau atrodo, kad ši veiklos sfera yra apleista. Todėl šio skyriaus misija turėtų būti iš naujo įvertinta.

61.

Šio skyriaus ir apskritai OLAF administracinių išlaidų dydis yra mažesnis nei tas, kuris būtų, jei Tarnyba nebūtų administracine prasme pavaldi Komisijai. Tokiu būdu OLAF žymiai sutaupo naudodamasi daugelio Administracijos generalinio direktorato departamentų teikiamomis paslaugomis, nepažeisdama savo tyrimo funkcijos nepriklausomumo.

62.

Pareigybių skaičiaus staigus padidėjimas nuo 1999 m. atspindi biudžeto valdymo institucijos apsisprendimą sustiprinti Tarnybos tyrimo funkciją. Tačiau naujų pareigybių skaičius nėra grindžiamas kokiu nors tiksliniu tyrimu siekiant nustatyti personalo poreikius lyginant su Tarnybos patvirtinta strategija ir jos darbo krūviu.

63.

Didelę dalį padidėjusio personalo skaičiaus sudarė laikini darbuotojai. Tokiu būdu laikinųjų A ir B kategorijų darbuotojų etatų skaičius išaugo nuo 12 1999 m. iki 127 2001 m. 2004 m. personalo plane šie etatai sudarė 55 % visų A ir B kategorijų darbuotojų etatų. Didelis laikinųjų darbuotojų etatų skaičius – 2001 finansinių metų biudžetinės procedūros išdava, kai tuo metu buvo siekiama pakeisti iš UCLAF atėjusius su tyrimų funkcija susijusius darbuotojus (39). Dabar, kai šis tikslas yra pasiektas, dabartinė situacija sukelia daugiau problemų nei teikia privalumų:

64.

Kadangi Bendrijos kontekstas yra sudėtingas, tyrėjai turi pademonstruoti įvairiapusiškumą ir gebėjimą prisitaikyti. Nėra lengva surasti šių savybių derinį, todėl tai yra rimta priežastis ateityje suteikti didesnį prioritetą stabilumui samdant darbuotojus ir rengiant mokymo programas. Esant šioms aplinkybėms būtų tinkama dar kartą išnagrinėti personalo planą, kad tyrėjams būtų suteiktos ne tokios nesaugios įdarbinimo sąlygos bei tikros karjeros siekimo galimybės, o tą galima pasiekti laipsniškai, pertvarkant tam tikras pareigybes, kiek ateityje tai leis biudžetinės procedūros.

65.

Tuo pačiu administracijos, kurioms kyla didžiausia su sukčiavimu ir Europos Sąjungos finansinių interesų apsauga susijusi rizika, turėtų būti paskatintos suteikti galimybę Tarnybos analitinėms (ir informacijos) tarnyboms daugiau pasinaudoti deleguotų nacionalinių ekspertų paslaugomis. Ypač nereikėtų šiuo atžvilgiu gailėti pastangų, kiek tai susiję su valstybių narių, kurių paprašyta bendradarbiauti su Tarnyba, paslaugomis.

66.

Priežiūros komitetas buvo įsteigtas remiantis OLAF steigiamaisiais dokumentais (42). „Jis įtvirtina Tarnybos nepriklausomumą nuolat kontroliuodamas, kaip atliekama tyrimo funkcija“ (43). Jis taip pat privalo direktoriaus prašymu arba savo iniciatyva direktoriui teikti nuomones apie Tarnybos veiklą, tačiau nesikišti į atliekamų tyrimų eigą (). Iš tikrųjų komitetas, remdamasis Reglamento (EB) Nr. 1073/1999 10 konstatuojamąja dalimi, skyrė daug dėmesio vienai savo darbo tvarkos taisyklių nuostatai, kurioje nurodyta, jog jis užtikrins, kad Tarnyba gerbtų su asmens teisėmis ir pagrindinėmis laisvėmis susijusius principus, ypač vidaus tyrimų srityje (44).

67.

Priežiūros komiteto įgaliojimų vykdymas yra keblus keliais aspektais. Komitetas turi būti tiek Tarnybos nepriklausomumo, tiek asmenų, kurių atžvilgiu vykdomas tyrimas, teisių užtikrinimo garantas, tačiau teisės aktai nesuteikia jam jokių galių priimti sprendimą. Pareikšdamas savo nuomonę tik esminiais klausimais, jis nustato doktriną, kuri neturi tiesioginio poveikio tyrimams. Galiausiai, kadangi komitetas negali kištis atliekant tyrimus, jis niekaip neatlieka vykdomų tyrimų teisėtumo kontrolės funkcijos.

68.

Kai dėl tvarkos, kurios laikomasi atliekant tyrimus, stebėsenos, keli pastaruoju metu įvykę atvejai rodo, kad priežiūros komiteto ir Europos ombudsmeno funkcijos iš dalies sutampa. Pavyzdžiui, 2003 m. rugsėjo mėn. – 2004 m. gegužės mėn. komitetas savo septyniuose susitikimuose aptarinėjo su atskirais Tarnybos vykdomais tyrimais susijusią ombudsmeno veiklą. Be to, komitetas nenagrinėja skundų, kuriuos asmenys, kurių atžvilgiu atliekamas tyrimas, siunčia Tarnybos direktoriui, kuris juos nagrinėdamas gali imtis tokių veiksmų, kokius mano esant tinkamus.

69.

Nors Komitetas negali kištis į Tarnybos valdymo reikalus, t. y. negali kištis nei į su tyrimais nesusijusią Tarnybos veiklą, nei į tai, kaip vykdomi tyrimai:

70.

Nuo tada, kai buvo paskirtas Tarnybos direktorius, jo nepriklausomumui niekada nebuvo kilusi jokia reali grėsmė (53). Iš tikrųjų komitetas daug dėmesio skyrė klausimams, susijusiems su tuo, kaip Tarnyba gerbia asmens teises atliekant vidaus tyrimus ir išreiškė apgailestavimą dėl to, kad nėra nustatytų procedūrinių taisyklių, kurios galėtų suteikti tyrimams tvirtą sisteminį pagrindą. Komiteto dėmesio sutelkimas ties vidaus tyrimais ir asmens teisėmis turėjo įtakos Tarnybos direktoriaus ir komiteto santykiams.

71.

Priežiūros komitetas, laikydamasis Tarnybos patvirtintos politikos, suteikia pirmenybę baudžiamajam vidaus tyrimų aspektui, tuo pakenkiant išorės tyrimams, nepaisant to, kad kova su Bendrijos finansiniams interesams kenkiančiu sukčiavimu nepaiso institucijų ribų ir kad daugelis sukčiavimo atvejų yra įvykdomi nesusitarus su institucijų ir susijusių įstaigų darbuotojais. Nors pagal Reglamento (EB) Nr. 1073/1999 7 straipsnio 1 ir 3 dalių nuostatas „institucijos, įstaigos, tarnybos ir organizacijos nedelsdamos siunčia Tarnybai visą informaciją, susijusią su galimais sukčiavimo arba korupcijos atvejais“ ir kad „jei leidžia nacionaliniai teisės aktai, valstybės narės … siunčia visus … atitinkamus dokumentus ar informaciją, susijusią su kova su Bendrijų finansiniams interesams kenkiančiu sukčiavimu … ir kita neteisėta veika“, priežiūros komitetas niekada neanalizavo sąlygų, kurioms esant organizacijos ar valstybės narės atlikdavo šią pareigą, nors tai ypač svarbu Tarnybos tyrimo veiklai (54).

72.

Kad galėtų aptarti su tyrimų atlikimu susijusius klausimus žinodamas visus faktus, komiteto sekretoriatas nagrinėja užbaigtas tyrimų bylas, kurias pasirenka vadovaudamasis kartu su pirmininku nustatytais kriterijais. Pastaruoju metu išnagrinėtų bylų skaičius siekė 17 (55) 2003 m. ir 7 per pirmuosius šešis 2004 m. mėnesius. Šie nagrinėjimai yra išsamaus įvertinimo įrašų, kuriuose dažnai būna pateiktos susijusios rekomendacijos arba svarbūs esminiai klausimai, objektas. Šie įrašai nėra perduodami Tarnybai. Atviresnis požiūris ne tik būtų naudingas santykiams tarp tarnybų, bet ir suteiktų galimybę pasinaudoti geriausia praktika, tokiu būdu prisidedant prie tyrimo funkcijos sustiprinimo.

73.

Tarnyba ėmėsi svarbių reorganizavimo priemonių 2003 m. lapkričio mėn. Audito metu tapo akivaizdu, kad 2004 m. pradžioje ji vis dar stengėsi nusimesti praeities naštą, kurią paveldėjo iš UCLAF, savo pirmtako, ir kad naujų priemonių poveikis tik neseniai tapo juntamas (žr. 10 dalį).

74.

Tarnybos tyrimų politika išlieka neapibrėžta veikimo savo pačios iniciatyva, prioritetų valdymo, bendradarbiavimo su valstybių narių institucijomis procedūrų ir galutinių terminų tikrinimo prasme. Taip pat rezultatų siekimo gairės yra vis dar neaiškios, kadangi galima nepastebėti tyrimų drausminių ar finansinių aspektų teismo procesų, kurių rezultatas yra dažnai tolimas ir abejotinas, naudai (žr. 19, 20 ir 25 dalis).

Patikslinus atliekamų tyrimų pagrindinius principus siekiamų rezultatų, o ne vien tik veiklos sutelkimo sričių prasme, veiklos rezultatų rodiklių (o ne vien tik veiklos rodiklių) nustatymas leistų įvertinti, kiek Tarnybos alternatyvos yra pagrįstos.

75.

Įvairius tyrimų etapus reglamentuojanti sprendimų priėmimo sistema tapo skaidresnė (žr. 16 dalį), o prie to ženkliai prisidėjo Vykdomosios valdybos veiksmai ir standartizuotų ataskaitų sukūrimas (žr. 41 dalį).

76.

Tai, kad koordinavimo ir pagalbos operacijos yra prilyginamos tyrimams, apsunkina išteklių valdymą, o dėl to naudojimasis CMS sistema atima daug laiko, nors Tarnyba nėra įsipareigojusi koordinavimo ir pagalbos atvejais rinkti ir pateikti įrodymus pati (žr. 13 ir 14 dalis).

Kai dėl koordinavimo ir pagalbos operacijų, būtų naudinga persvarstyti Tarnybos organizacinę struktūrą ir išnagrinėti galimybę įsteigti specialų šioms operacijoms atlikti skirtą skyrių, kuris sudarytų paslaugų platformos dalį.

77.

Kiek tai susiję su preliminariu darbu (vertinimais), analizės yra vis dar elementarios. Pagalbiniai (magistratų, tolesnių veiksmų ir operatyvinės informacijos) skyriai mažai dalyvavo nustatant tikslus ir planuojant strategiją, kurios turi būti laikomasi atliekant kiekvieną tyrimą. Vykdomoji valdyba nepakankamai primygtinai primindavo apie aiškaus tikslų ir laukiamų tyrimų rezultatų suformulavimo poreikį (žr. 20 ir 22 dalis).

Vis dar reikia įtikinamiau pagrįsti tam tikrus tyrimų veiksmus, kiekvienu atveju tyrėjams nustatyti tikslai turi būti aiškiai išdėstyti, o darbo programose siūlomi sprendimai turėtų būti paremti. Kai dėl Vykdomosios valdybos, būtų naudinga apsvarstyti mažesnių grupių sudarymo galimybę, kurių kiekviena apjungtų asmenis, dirbančius su bylomis, kurios turi bendrų bruožų (56). Toks metodas sumažintų dalyvių su bylų nagrinėjimu susijusį darbo krūvį ir paskatintų atlikti išsamesnę sprendimų projektų analizę. Tai taip pat leistų koordinuoti nagrinėjamų bylų visumai skirtus tolesnius veiksmus bei nustatyti prioritetus. Prireikus, visi Vykdomosios valdybos pogrupiai galėtų susijungti, kad apsvarstytų esminius klausimus, kurie domina visas tarnybas.

78.

Tarnybos vadovybės atliekama tyrimų priežiūra iš esmės pasirodė esanti nepakankama (žr. 28, 35 ir 36 dalis). Tyrimų trukmė nebuvo kontroliuojama (žr. 24 dalį).

Skyrių vadovai turi užtikrinti, kad būtų laikomasi prioritetų, o tyrėjų tikrasis darbo krūvis būtų ir žinomas, ir kontroliuojamas. Atliekant tyrimą, pirmenybė turi būti suteikiama įrodymų ieškojimui paprasčiausio esamos informacijos sulyginimo atžvilgiu. Šiuo požiūriu Tarnyba turi geriau pasinaudoti turimomis priemonėmis (liudytojų parodymų išklausymu, patikromis vietoje ir dokumentų surinkimu, operatyvine informacija ir t. t.).

79.

Nėra sukurtos jokios sistemos tyrėjų tikram darbo krūviui įvertinti ar laikui, kurį jie skiria tyrimams, apskaičiuoti (žr. 26 dalį).

Laiką fiksuojanti sistema, susijusi su darbo planais, kuriuose pateiktas tyrimams skiriamo laiko apskaičiavimas, suteiktų pagrindą geriau paskirstyti darbo krūvį įvairių Tyrimų direktorato skyrių turimų išteklių atžvilgiu ir leistų išvengti delsimo atvejų.

80.

Pareiga pranešti priežiūros komitetui apie tyrimus, kurie tęsiasi daugiau nei devynis mėnesius, neturėjo žymesnio poveikio (žr. 24 dalį).

Atsižvelgiant į nacionaliniuose (baudžiamuosiuose) ir Bendrijos teisės aktuose numatytas laiko ribas (pvz. Reglamento (EB, Euratomas) Nr. 2988/95 3 straipsnis), jei bus nustatyta maksimali tyrimų trukmė, tikėtina, kad padidės jų veiksmingumas.

81.

Vis dar sunku nustatyti tikruosius tyrimų rezultatus. Vidaus tyrimų srityje nuo 1998 m. pasiekta nedaug pažangos paskirtų sankcijų prasme. Paaiškėjo, kad teismo prerogatyvos ir drausminių bylų perdavimas yra iš esmės neveiksmingas (žr. 37 dalį).

82.

Dėl Tarnybos finansinių tolesnių veiksmų ėmimosi išnaudojami ištekliai (žr. 31 ir 54 dalis). Teisminiai tolesni veiksmai pateiktoms išvadoms suteikia mažai pridėtinės vertės (žr. 43 dalį).

Finansiniai tolesni veiksmai neturėtų būti patikėti Tarnybai. Komisijos įgaliojimus suteikiantys pareigūnai ir valstybės narės turi organizuoti sumų, kurios buvo nustatytos atlikus tyrimą, susigrąžinimą. Įgaliojimus suteikiantys pareigūnai ir valstybės narės turi nedelsdami informuoti OLAF apie bet kokias susigrąžintas ir nurašytas sumas. Teisminiai tolesni veiksmai turėtų būti vykdomi tik tais atvejais, kai pasibaigus baudžiamosios bylos nagrinėjimui pareigūnas, kuris išdavė leidimą dėl pirminių išlaidų turi pradėti civilinį lėšų išieškojimo procesą. Už su įstatymų leidyba susijusius tolesnius veiksmus ir toliau turi būti atsakingi operatyviniai generaliniai direktoratai; šie veiksmai atliekami remiantis Tarnybos pastariesiems pateikiamomis santraukomis.

83.

Neužtikrinama nepriklausoma vykdomų tyrimo veiksmų teisėtumo kontrolė (57). Su tyrimais susijusios procedūrinės priemonės vis dar yra ne visai tinkamai kodifikuotos (žr. 27 dalį).

Procedūrų kodifikavimas turėtų užtikrinti, kad tyrimų veiksmai būtų vykdomi pagal numatytą planą, kad su liudytojų parodymu išklausymu susiję terminai yra nustatyti ir kad kiekvienu pagrindiniu tyrimo etapu gerbiamos gynybos šalies teisės, o taip pat užtikrinama galimybė jai pasinaudoti byla. Sistema taip pat turėtų sustiprinti tyrimo slaptumo principą ir suteikti vykdomų tyrimo veiksmų teisėtumo kontrolę. Tokia sistema turėtų turėti teisinę galią, ją reikėtų paskelbti, o taip pat ji turėtų suteikti galimybę skaidriai taikyti pagrindinius OLAF tyrimams taikomus principus, visų pirma skaidrumo ir dvišalio aptarimo principus.

84.

Tiesioginių išlaidų srityje OLAF yra priklausoma nuo bendradarbiavimo su nacionalinėmis tarnybomis. Kai kurios valstybės narės noriau suteikia Tarnybai pagalbą nei kitos, nors Tarnyba neturi savo dispozicijoje visų priemonių, kad nustatytų tam tikrus faktus (žr. 15 ir 37 dalis).

85.

Nuosavų išteklių ir išlaidų esant bendram valdymui srityje bendradarbiavimas su valstybėmis narėmis taikant ad hoc taisykles ir savitarpio pagalbos procedūras (Reglamentas (Euratomas, EB) Nr. 2185/96) yra dažnai pusėtinas (žr. 15 ir 32 dalis).

Siekiant suteikti bendradarbiavimo su valstybių narių institucijomis tvarkai aiškumo būtų naudinga apsvarstyti galimybę arba patvirtinti specialų Tarybos reglamentą, kuriame tokio bendradarbiavimo tvarka būtų išsamiai išdėstyta (žr. siūlomas Reglamento (EB) Nr. 1073/1999 pataisas), arba sudaryti susitarimus su nacionalinėmis tyrimų tarnybomis, kurios turi daugiausiai galimybių padėti Tarnybai (58).

86.

Tarnybos atliktas bylų valdymo sistemos (CMS ir registro) įdiegimas – tai neabejotina pažanga tvarkant dokumentus ir tyrimų bylas (žr. 17 dalį).

87.

Nėra naudojamasi visais CMS duomenų bazių teikiamais privalumais, kad būtų sukurta tikra tyrimų valdymo sistema ir pagalbinė sprendimų priėmimo priemonė, nors tokia priemonė yra reikalinga Tyrimų direktorato vadovybei (žr. 34 ir 36 dalis).

CMS duomenų bazės turėtų būti naudojamos, kad dokumentacijos sistema būtų paversta tikra tyrimų valdymo sistema ir pagalbine sprendimų priėmimo priemone. Šį transformavimą sujungus su tyrėjų atsakomybės už tyrimų valdymą paaiškinimu, tyrimų veiksmingumas būtų padidintas ir būtų išvengta gaišaties. Tai turėtų būti įtraukta į OLAF vadovą, o atsakomybė už valdymą turi būti patikslinta. Kad vadovas veiklos požiūriu būtų naudingesnis, visi su tyrimų organizavimu, atlikimu ir priežiūra susiję nurodymai turėtų būti apjungti ir pateikti viename dokumente. Taip pat reikėtų negailėti ypatingų pastangų siekiant apmokyti tyrėjus (tyrimų metodai, sektorių, nacionaliniai ir Bendrijos teisės aktai, saviraiškos gebėjimai ir t. t.).

88.

Daug išteklių sunaudojama rengiant ataskaitas, kurios ne visada pateikia aiškią informaciją, kad galima būtų spręsti apie Tarnybos darbo veiksmingumą nesant atitinkamų veiklos rezultatų rodiklių (žr. 37, 39 ir 43 dalis).

Ataskaitų skaičius turėtų būti sumažintas ir didesnis dėmesys turėtų būti skiriamas jų informacinei vertei. Statistiniai duomenys turėtų būti patikimesni ir tinkami, kad bėgant laikui galima būtų atlikti palyginimus. Šiuo požiūriu veiklos rezultatų rodiklių, grindžiamų tikrais, o ne galimais rezultatais, nustatymas turėtų suteikti daugiau aiškumo.

89.

Vadovaudamasi į esamą situaciją reaguojančia tyrimų politika Tarnyba negali numatyti būsimo darbo krūvio ir atitinkamai organizuoti tyrėjų komandų (žr. 26 ir 62 dalis). Darbuotojų Tyrimų direktorato skyriuose paskirstymo procesas yra neskaidrus. Personalo valdymą apsunkina tai, kad laikinųjų darbuotojų etatų skaičius yra neproporcingai didelis, o dėl to situacija tampa nestabili (žr. 63 ir 64 dalis).

Turėtų būti stebimas įvairių tarnybų darbo krūvis ir įgyvendintas tikras generalinis personalo valdymo planas, kad galima būtų išspręsti struktūrines etatų valdymo problemas. Be to, patikimas tyrėjų komandų valdymas leistų sudaryti darbuotojų skaičiumi labiau subalansuotus skyrius, o skyrių vadovai turėtų galimybę atidžiau prižiūrėti tyrimų vykdymą.

90.

Strateginės analizės tarnybos poveikis Tyrimų direktoratui yra vis dar nereikšmingas. Kai dėl rizikos analizių, jų indėlis ir toliau yra ribotas (žr. 46 dalį).

Strateginės analizės tarnybos misija turi būti iš naujo apibrėžta, kad ji galėtų veiksmingai prisidėti prie situacijos nustatymo, o išorės tyrimai galėtų būti pradėti vykdyti tuose sektoriuose, kuriuose susiduriama su didžiausia rizika. Šiuo požiūriu ji turėtų tobulinti valstybių narių perduotų duomenų apie pažeidimus pateikimą, pobūdį ir tikslumą, taip leisdama sukurti duomenų bazę, kuri būtų naudinga nustatant anomalijas ir pradedant tyrimus.

91.

Teisinė pagalba yra naudinga susidūrus su tam tikrų Bendrijos teisės aktų keliamais sunkumais. Šioje srityje tyrimų tarnyboms pagalba teikiama reguliariai. Kita vertus galima klausti, koks yra su strategija, skirta finansiniams interesams apsaugoti, susijusio darbo indėlis atliekant Tarnybos tyrimus (žr. 53 ir 55 dalis).

Kadangi su strategija, skirta finansiniams interesams apsaugoti, susijęs darbas neturėjo tiesioginio poveikio tyrimų vykdymui, kitos Komisijos tarnybos galėtų šį darbą atlikti geriau.

92.

Veikla siekiant suteikti pagalbą yra naudinga, kai valstybėms narėms teikiama konkreti su koordinavimu ir analize tarptautinių tyrimų srityje susijusi pagalba. Antraeilė Tarnybos veikla, ypač ta, kuri yra susijusi su finansiniams interesams apsaugoti skirta politika plačiąja prasme, nukreipia vadovybės dėmesį nuo priežiūros ir tyrimo funkcijos stiprinimo vaidmens atlikimo. Kai tokia veikla yra susijusi su pareigų, kurias paprastai atlieka Komisijos operatyvinės tarnybos (pvz. programų valdymas), prisiėmimu, Tarnybos išteklių mobilizavimas nėra pats geriausias sprendimo būdas (žr. 55 ir 59 dalis).

Už su programų valdymu susijusį darbą turėtų būti atsakingos Komisijos operatyvinės tarnybos, kurios gali jį atlikti geriau nei Tarnyba.

93.

Tokia įstaiga kaip Tarnyba turi turėti nustatytą vadovavimo atsakomybę ir aiškią priežiūros tvarką. Tačiau priežiūros komiteto įgaliojimai tapo neaiškūs. Be to, priežiūros komitetas neteikia Tarnybos direktoriui visos būtinos pagalbos (žr. 70 dalį).

Priežiūros komiteto vaidmuo turėtų būti dar kartą išnagrinėtas, kad būtų išvengta bet kokios kišimosi į vykdomus tyrimus rizikos.

94.

Tai, kad OLAF yra prijungta prie Komisijos, nesukėlė pavojaus Tarnybos tyrimo funkcijos nepriklausomumui, nors buvo užfiksuoti tam tikri sunkumai perduodant informaciją. Todėl neatrodo, kad reikėtų vėl nagrinėti Tarnybos statusą. Kita vertus, tyrimo funkcijos apibrėžimui turėjo būti skiriamas pastovus dėmesys, kad galima būtų užtikrinti rezultatų kokybę ir išvengti kitų Komisijos tarnybų darbo dubliavimo. Pirmųjų penkerių Tarnybos egzistavimo metų patirtis parodė, kad reikia daugiau apmąstymų siekiant užtikrinti, jog tyrimai būtų veiksmingi ir būtų pasiekti konkretūs rezultatai, ar tai būtų iššvaistytų lėšų susigrąžinimas, ar veiksmingas drausminių arba baudžiamųjų sankcijų taikymas.

Sprendžiant iš to, kas pirmiau išdėstyta, yra aišku, kad sutelkus Tarnybos pastangas ties tyrimo funkcija, kaip 2003 m. lapkričio mėn. pažymėjo Komisijos pirmininkas, būtų sustiprintas tyrimų veiksmingumas, paliekant kitoms organizacijoms atsakomybę už prevencinius ar su įstatymų leidyba susijusius veiksmus. Toks pastangų sutelkimas savo ruožtu turėtų būti atliekamas tikslinant Tarnybos valdymą, o dėl to būtinos reglamentų pataisos (59).