1.

Palyginus Europos žemėlapį su Europos Sąjungos žemėlapiu, kuriame atidžiai pažymėtos ES išorės sienos, aiškėja kai kurios akivaizdžios tiesos. Rytinėje dalyje driekiasi ilga siena, palei kurią išsidėsčiusios devynios ES valstybės narės ( 2 ). Pažvelgus į Balkanus, geografija, kaip ir pati istorija, sudėtingėja ( 3 ). Svarbu pažymėti, kad tarp Turkijos ir Europos Sąjungos yra tiesus „sausumos kelias“. Europos Sąjungos pietinėje dalyje plyti Viduržemio jūra, kurią galima perplaukti valtimi, jei kieno nors kilmės šalyje sąlygos yra tokios blogos, kad ryžtamasi tokiai desperatiškai kelionei. Artimiausi sausumos sienos perėjimo punktai yra Graikijoje, Maltoje arba Italijoje, o kraštiniame vakariniame krante – Ispanijoje. Todėl per rytinę ir pietrytinę Europos Sąjungos sieną gali vykti migracija sausuma ( 4 ), o per pietinę sieną galima migruoti Viduržemio jūra.

2.

Vakarinė Europos Sąjungos dalis daug mažiau atvira migracijai. Pirmiausia per visą vakarinę ES teritorijos dalį driekiasi Atlanto vandenynas. Toliau į šiaurę vėl yra vandenys – Airijos jūra, Lamanšo sąsiauris ir Šiaurės jūra ( 5 ), Skagerako sąsiauris ( 6 ), Kategato sąsiauris ir Baltijos jūra ( 7 ). Švedija turi Baltijos jūrą pietinėje dalyje ir sausumos sieną su savo kaimyne Norvegija. Suomija turi ir jūros ( 8 ), ir sausumos sieną ( 9 ). Taigi vakaruose ir šiaurėje dėl geografijos ir klimato migruoti daug sudėtingiau.

3.

„Dublino sistema“ ( 10 ) nėra grindžiama tokiu Europos žemėlapiu, kurį ką tik apibūdinau. Veikiau ji numanomai grindžiama prielaida, kad visi tarptautinės apsaugos prašytojai atvyksta oro transportu. Jeigu taip būtų, teoriškai būtų apylygė tikimybė, kad į kiekvieną iš 28 valstybių narių atvyktų maždaug tiek pat (labai apytikriai) prašytojų ( 11 ). Atsižvelgiant į tai, sukurta sistema yra labai logiška.

4.

Kitas esminis Dublino sistemos elementas yra tas, kad pagrindinis jos dėmesys skiriamas pavieniams tarptautinės apsaugos prašytojams. Būtent šis pavienis prašytojas (kaip jis apibrėžtas Reglamento „Dublinas III“ 2 straipsnio c punkte) vertinamas pagal jo III skyriuje nurodytus kriterijus, siekiant nustatyti, kuri valstybė narė yra atsakinga už jo tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą. Visas reglamentas parengtas atsižvelgiant į fizinį asmenį. Akivaizdu, kad taip yra teisinga ir taip turi būti. Pavieniai asmenys, prašantys apsaugos – tai ne statistiniai duomenys; su jais reikia elgtis žmogiškai ir gerbiant jų pagrindines teises. Įprastomis aplinkybėmis, siekiant laikytis Reglamente „Dublinas III“ įtvirtinto požiūrio, kompetentingoms įvairių valstybių narių institucijoms gali tekti imtis administracinio koordinavimo ir bendradarbiavimo priemonių, tačiau jis nekelia kokių nors ypatingų ar neįveikiamų sunkumų.

5.

Nuo 2015 m. rugsėjo mėn. iki 2016 m. kovo mėn. padėtis buvo tiesiog nenormali.

6.

Štai taip Europos Komisijos pirmininko pavaduotojas apibūdino pagrindinę staigios ir didžiulės migracijos į Europos Sąjungą priežastį:

„Žemėje yra pragaras. Tai Sirija. Suprantama, kad milijonai žmonių mėgina pabėgti iš šio pragaro. Suprantama ir tai, kad jie nori pasilikti kuo arčiau savo namų. Savaime suprantama ir tai, kad jei tai nepavyksta, jie mėgina surasti saugesnį prieglobstį kur nors kitur. <…> Bėga vis daugiau žmonių. Padėtis kaimyninėse šalyse palieka mažai vilties arba kartais yra tiesiog beviltiška. Todėl žmonės ieško saugaus prieglobsčio (per Turkiją, kuri pati yra priglaudusi daugiau kaip 2 mln. pabėgėlių) Europoje. Problema pati neišsispręs. Pabėgėliai nesiliaus plūsti tol, kol tęsis karas. Reikia daug padaryti, kad šis konfliktas būtų baigtas, ir į tai bus įtrauktas visas pasaulis. Per tą laiką turime dėti visas pastangas, siekdami suvaldyti pabėgėlių srautą, pasiūlyti žmonėms saugią buvimo vietą regione, ES ir likusiame pasaulyje.“ ( 12 )

7.

Dėl to labai daug asmenų iš Sirijos prisijungė prie jau vykstančiųjų į Europos Sąjungą iš kitų karo ar bado niokojamų pasaulio kampelių ( 13 ): Afganistano ir Irako. Žiniasklaidoje buvo plačiai nušviestos graudžios 2015 m. vasarą jūroje įvykusios tragedijos, kai perpildytos ir kiauros pripučiamos valtys skendo Viduržemio jūroje. Tačiau buvo dar vienas didelis migracijos sausuma į Europos Sąjungą maršrutas – Vakarų Balkanų maršrutas.

8.

Šis maršrutas apėmė kelionę jūra ir (arba) sausuma iš Turkijos į vakarus Graikijos link, o tada į Vakarų Balkanus. Pirmiausia žmonės keliavo per BJR Makedoniją, Serbiją, Kroatiją, Vengriją ir Slovėniją ( 14 ). Pirmą kartą šis kelias į ES išpopuliarėjo 2012 metais, kai penkioms Balkanų šalims – Albanijai, Bosnijai ir Hercegovinai, Juodkalnijai, Serbijai ir BJR Makedonijai buvo sušvelninti vizų apribojimai. Iki 2016 m. kovo mėn. daug žmonių galėjo keliauti vienu pagrindiniu maršrutu iš Turkijos į Graikiją ir tada traukti šiaurėn per Vakarų Balkanus ( 15 ).

9.

Vakarų Balkanų maršrutu traukiantys keliautojai nenorėjo pasilikti valstybėse, kurias teko kirsti, nes norėjo pasiekti pasirinktą šalį. Ir tos valstybės nenorėjo, kad jie pasiliktų. BJR Makedonija ir Serbijos valdžios institucijos parūpino transportą (kurį apmokėjo juo pasinaudoję asmenys) ( 16 ) ir leido šiuo maršrutu keliaujantiems žmonėms kirsti Kroatijos sieną, visų pirma po to, kai buvo uždaryta siena su Vengrija. Kroatijos ir Slovėnijos valdžios institucijos taip pat parūpino transportą (šį kartą – nemokamai) ir leido asmenims kirsti atitinkamas Austrijos ir Vokietijos sienas. Vakarų Balkanų šalių politika, leidžiant šiems trečiųjų šalių piliečiams atvykti į jų teritoriją ir suteikiant priemones, kaip antai transportą, nusigauti iki sienos pakeliui į pasirinktą paskirties šalį, buvo vadinama „lengvo praleidimo požiūriu“ (angl. „waving through“, „wave through“).

10.

2015 m. gegužės 27 d. Komisija pasiūlė, be kita ko, Tarybos sprendimą, grindžiamą SESV 78 straipsnio 3 dalimi, siekdama nustatyti skubų mechanizmą siekiant padėti daugiausia Italijai ir Graikijai, nes jos paprastai būdavo pirmosios valstybės narės, į kurias vykdavo migrantai, tad susidūrė su staigiu trečiųjų šalių piliečių antplūdžiu. Tai buvo pirmasis pasiūlymas, pateiktas pagal minėtą Sutarties nuostatą. 2015 m. rugsėjo 14 d. Taryba, remdamasi šiuo pasiūlymu, priėmė sprendimą ( 17 ). Priimdama sprendimą Taryba pažymėjo, kad specifinė Graikijos ir Italijos situacija turi poveikį kitiems geografiniams regionams, pavyzdžiui, Vakarų Balkanų migracijos maršrutui ( 18 ). Vienas iš Sprendimo 2015/1523 tikslų tarptautinės apsaugos prašytojų, pateikusių prieglobsčio prašymus vienoje iš šių šalių, perkėlimas. Kitas tikslas leisti laikinai sustabdyti Reglamento „Dublinas III“ normų taikymą, visų pirma kriterijaus, pagal kurį atsakomybė už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą tenka valstybei narei, į kurią atvykstama pirmiausia, jei prašytojas neteisėtai kirto sieną iš trečiosios šalies. Skelbiamas priemonės tikslas buvo per dvejus metus į kitas valstybes nares perkelti 40000 prašytojų. Sprendimas buvo priimtas vienbalsiai.

11.

Po savaitės Taryba priėmė antrą sprendimą, kuriame buvo numatyta sistema, skirta perkelti 120000 trečiųjų šalių piliečių, kuriems reikalinga tarptautinė apsauga ( 19 ). Sprendimu 2015/1601 taip pat buvo nustatytas paskirstymo pagrindas, nurodant, kaip atitinkami trečiųjų šalių piliečiai turi būti perkeliami į valstybes nares ( 20 ). Šis sprendimas buvo politiškai prieštaringas, tad buvo priimtas kvalifikuotąja balsų dauguma ( 21 ). 2015 m. spalio 25 d. Komisijos pirmininko kvietimu surengtas aukšto lygio susitikimas, kuriame dalyvavo ES ir ne ES valstybės ( 22 ). Dalyviai susitarė dėl tam tikrų priemonių (nurodytų „Pareiškime“), kad pagerintų Vakarų Balkanų maršruto šalių bendradarbiavimą ir įdiegtų konsultavimosi mechanizmą. Jie taip pat nusprendė (iš karto) taikyti priemones, kuriomis siekiama apriboti vėlesnį judėjimą, suteikti prieglobstį trečiųjų šalių piliečiams, valdyti sienas ir kovoti su neteisėtu žmonių gabenimu ir prekyba žmonėmis ( 23 ). Neaiškūs nei konkretus šių priemonių teisinis pagrindas, nei konkretus jų teisinis poveikis ( 24 ).

12.

2015 m. rugpjūčio 21 d. Vokietija spaudoje buvo apibūdinta kaip „netaikanti“ Reglamento „Dublinas III“ Sirijos piliečiams ( 25 ). 2015 m. rugsėjo mėn., per kelias dienas priėmusi šimtus tūkstančių žmonių, ji atnaujino sienų kontrolę su Austrija. 2015 m. lapkričio mėn. ji atšaukė vadinamąjį „išimtį“.

13.

2015 m. rugsėjo 15 d. Vengrija uždarė sieną su Serbija. Uždarius sieną didelis žmonių srautas pajudėjo į Slovėniją. 2015 m. spalio 16 d. Vengrija pastatė tvorą palei sieną su Kroatija. 2015 m. lapkričio mėn.–2016 m. vasario mėn. BJR Makedonija pastatė tvorą palei sieną su Graikija.

14.

Iki 2015 m. spalio mėn. pabaigos Vakarų Balkanų maršrutu iš Graikijos į Vidurio Europą buvo nukeliavę apie 700000 žmonių. Šie skaičiai buvo apibūdinami įvairiai: kaip „beprecedenčiai“, „masiškas antplūdis“ ir „su niekuo nepalyginami“. Maršruto šalių statistiniai duomenys, susiję su atvykimu ir registracija, skiriasi. Apytikriai į Serbiją kasdien atvykdavo nuo 10000 (spalio mėn.) iki 5000 (lapkričio mėn.) žmonių ( 26 ).

15.

2015 m. lapkričio mėn. Slovėnija ėmė statyti tvorą palei sieną su Kroatija. 2015 m. gruodžio mėn. Austrija pastatė tvorą pagrindiniuose sienos perėjimo punktuose su Slovėnija. Per tą laiką 2015 m. rugsėjo 16 d. Austrija laikinai atkūrė vidaus sienų kontrolę.

16.

2016 m. vasario 14 d. Austrija paskelbė, kad priima žmones tik iš Afganistano, Irako ir Sirijos. 2016 m. vasario 18 d. įvairių policijos tarnybų vadovai surengė susitikimą Zagrebe ir patvirtino pareiškimą ( 27 ). „Lengvo [žmonių] praleidimo“ per Vakarų Balkanų šalis politika pasikeitė, kai Austrija pakeitė savo liberalią prieglobsčio politiką (t. y. 2016 m. vasario mėn.).

17.

Kalbant apie kitas valstybes, pažymėtina, kad Prancūzija 2016 m. liepos mėn.–2017 m. sausio mėn. laikotarpiu laikinai atnaujino vidaus sienų kontrolę. Danija ėmėsi panašios iniciatyvos, vėliau pratęsdama sienų kontrolę nuo 2016 m. sausio 4 d. iki 2016 m. lapkričio 12 d. Norvegija atnaujino vidaus sienų kontrolę nuo 2015 m. lapkričio 26 d. iki 2017 m. vasario 11 d., o Švedija tos pačios rūšies priemonių ėmėsi nuo 2015 m. lapkričio 12 d. iki 2016 m. lapkričio 11 d.

18.

Vakarų Balkanų maršrutu per pakankamai trumpą laiką nuo 2015 m. pabaigos iki 2016 m. pradžios keliavusių žmonių skaičius ir su tuo susiję politiniai sunkumai kartu dažnai vadinami Vakarų Balkanų „pabėgėlių krize“ arba „humanitarine krize“. Tai yra didžiausias masinis žmonių judėjimas per Europą nuo II Pasaulinio karo. Tokios buvo visiškai išimtinės aplinkybės, kuriomis pateikti šie du prašymai priimti prejudicinį sprendimą.

19.

Ženevos konvencijos dėl pabėgėlių statuso ( 28 ) 31 straipsnio 1 dalyje draudžiama skirti nuobaudas už neteisėtą įvažiavimą ar neteisėtą buvimą Susitariančiosios valstybės teritorijoje pabėgėliams, kurie, atvykę iš teritorijos, kur jų gyvybei ar laisvei grėsė pavojus, įvažiuoja į šios valstybės teritoriją arba yra joje be leidimo, jeigu jie patys nedelsdami prisistato valdžios institucijoms ir išsamiai paaiškina savo neteisėtą įvažiavimą ar buvimą. Pagal Ženevos konvencijos 31 straipsnio 2 dalį Susitariančiosios valstybės neturėtų taikyti pabėgėlių judėjimo savo teritorijoje apribojimų, išskyrus būtinas priemones. Visi apribojimai turėtų būti taikomi tol, kol nustatytas pabėgėlio statusas arba jis gauna teisę įvažiuoti į kitą šalį. Susitariančiosios valstybės turi duoti pabėgėliams pakankamai laiko ir sudaro visas sąlygas gauti leidimą įvažiuoti į kitą šalį.

20.

Pagal Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos ( 29 ) 3 straipsnį niekas negali būti kankinamas, patirti nežmonišką ar žeminantį jo orumą elgesį arba būti taip baudžiamas.

21.

Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos ( 30 ) 4 straipsnis atitinka EŽTK 3 straipsnį. Pagal Chartijos 18 straipsnį užtikrinama teisė į prieglobstį, tinkamai paisant Ženevos konvencijos normų.

22.

Reglamento „Dublinas III“ teritorinę taikymo sritį reglamentuojančios normos yra sudėtingos. Prieš jį galiojęs Reglamentas „Dublinas II“ Danijoje taikomas nuo 2006 m. pagal Europos bendrijos ir Danijos Karalystės susitarimą dėl valstybės narės, atsakingos už trečiosios šalies piliečio Danijoje arba kitoje Europos Sąjungos valstybėje narėje pateikto prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, nustatymo kriterijų ir mechanizmų ir Eurodac sistemos, skirtos pirštų atspaudams lyginti, siekiant veiksmingiau taikyti Dublino konvenciją ( 31 ). Dėl Reglamento „Dublinas III“ tokio susitarimo nėra. Pagal ESS ir SESV protokolo Nr. 21 dėl Jungtinės Karalystės ir Airijos pozicijos dėl laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės 3 straipsnį, taip pat 4a straipsnio 1 dalį šios valstybės narės pranešė apie savo norą dalyvauti priimant ir taikant Reglamentą „Dublinas III“. Reglamentas taikomas kitoms ES valstybėms narėms įprasta tvarka, be apribojimų.

23.

Pagal Europos bendrijos ir Šveicarijos Konfederacijos susitarimą dėl kriterijų ir mechanizmų, padedančių nustatyti valstybę, atsakingą už valstybėje narėje ar Šveicarijoje pateikto prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, Reglamentas „Dublinas III“ taikomas šiai valstybei ( 32 ).

24.

Reglamento „Dublinas III“ preambulėje yra toliau nurodyti teiginiai.

25.

Kaip nuodyta Reglamento „Dublinas III“ 1 straipsnyje, „šiuo reglamentu išdėstomi valstybės narės, atsakingos už trečiosios šalies piliečio arba asmens be pilietybės vienoje iš valstybių narių pateikto tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą (toliau – atsakinga valstybė narė), nustatymo kriterijai ir mechanizmai“.

26.

2 straipsnyje pateikiamos šios sąvokų apibrėžtys:

<…>

27.

Pagal 3 straipsnio 1 dalį valstybės narės nagrinėja kiekvieną trečiosios šalies piliečio arba asmens be pilietybės, bet kurios iš jų teritorijoje, įskaitant pasienį arba tranzito zonas, prašančio tarptautinės apsaugos, prašymą. Prašymą nagrinėja viena valstybė narė, būtent ta, kuri yra atsakinga pagal III skyriuje nustatytus kriterijus.

28.

3 straipsnio 2 dalyje nustatyta:

„Jei remiantis šiame reglamente išvardytais kriterijais negalima nustatyti jokios atsakingos valstybės narės, už jo nagrinėjimą yra atsakinga pirmoji valstybė narė, kuriai buvo pateiktas tarptautinės apsaugos prašymas.

Jei prašytojo neįmanoma perduoti pirmajai paskirtai atsakingai valstybei narei, nes esama pagrįstų priežasčių manyti, kad tos valstybės narės prieglobsčio procedūra ir prašytojų priėmimo sąlygos turi sisteminių trūkumų, dėl kurių esama nežmoniško ar žeminančio elgesio, kaip apibrėžta [Chartijos] 4 straipsnyje, rizikos, atsakingos valstybės narės nustatymo procedūrą atliekanti valstybė narė toliau nagrinėja III skyriuje išdėstytus kriterijus, kad nustatytų, ar kita valstybė narė galėtų būti paskirta atsakinga.

Jei pagal šią dalį negali būti perduodama jokiai valstybei narei, paskirtai pagal III skyriuje išdėstytus kriterijus, arba pirmajai valstybei narei, kurioje pateiktas prašymas, atsakingos valstybės narės nustatymo procedūrą atliekanti valstybė narė tampa atsakinga valstybe nare.“

29.

Atsakingos valstybės narės nustatymo kriterijai (pagal 1 straipsnį) nustatyti III skyriuje (toliau – III skyriaus kriterijai). 7 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad šie kriterijai taikomi pagal šiame skyriuje nurodytą hierarchiją. Atsakinga valstybė narė nustatoma atsižvelgiant į padėtį tuo metu, kai prašytojas pirmą kartą valstybei narei pateikė tarptautinės apsaugos prašymą, kaip numatyta 7 straipsnio 2 dalyje. Pirmoje vietoje pagal hierarchiją yra kriterijai, susiję su nepilnamečiais (8 straipsnis) ir šeimos nariais (9, 10 ir 11 straipsniai). Jie tiesiogiai nenagrinėjami nė vienoje iš pagrindinių bylų ( 43 ).

30.

Toliau pagal hierarchiją yra 12 straipsnis, kuriame nurodytos kriterijaus, susijusio su teisę gyventi šalyje patvirtinančių dokumentų ar vizų išdavimu, sąlygos. Pagal 12 straipsnio 1 dalį, jei prašytojas turi galiojantį teisę gyventi šalyje patvirtinantį dokumentą, už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą yra atsakinga tą dokumentą išdavusi valstybė narė. Pagal 12 straipsnio 2 dalį, jei prašytojas turi galiojančią vizą, už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą yra atsakinga tą vizą išdavusi valstybė narė, išskyrus atvejį, kai viza buvo išduota kitos valstybės narės vardu pagal atstovavimo susitarimą, kaip numatyta Reglamento (EB) Nr. 810/2009 8 straipsnyje ( 44 ). Tokiu atveju už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą yra atsakinga atstovaujamoji valstybė narė.

31.

Reglamento 13 straipsnis pavadintas „Atvykimas ir (arba) buvimas“. Šio straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„Kai remiantis tiesioginiais ar netiesioginiais įrodymais, apibūdintais šio reglamento 22 straipsnio 3 dalyje nurodytuose dviejuose sąrašuose, įskaitant Reglamente (ES) Nr. 603/2013[ ( 45 )] nurodytus duomenis, nustatoma, kad prašytojas neteisėtai kirto valstybės narės sieną, sausuma, jūra ar oru atvykdamas iš trečiosios šalies, už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą yra atsakinga ta valstybė narė, į kurią jis taip atvyko. Tos atsakomybės nelieka praėjus 12 mėnesių nuo tokio neteisėto sienos kirtimo dienos.“

32.

14 straipsnyje nustatytas priešpaskutinis kriterijus susijęs su „beviziu atvykimu“. Jame nurodyta:

„1.   Jei trečiosios šalies pilietis arba asmuo be pilietybės atvyksta į valstybės narės, kurioje nereikalaujama, kad jis turėtų vizą, teritoriją, ta valstybė narė ir yra atsakinga už jo tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą.

2.   1 dalyje nustatytas principas netaikomas, jei trečiosios šalies pilietis arba asmuo be pilietybės tarptautinės apsaugos prašymą pateikia kitoje valstybėje narėje, kurioje taip pat nereikalaujama, kad jis atvykimui į teritoriją turėtų vizą. Tuo atveju atsakinga už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą yra ta kita valstybė narė.“

33.

Paskutinis kriterijus (15 straipsnis) susijęs su tarptautinės apsaugos prašymais, pateiktais oro uosto tarptautinio tranzito zonoje ir neturi reikšmės nagrinėjamiems prašymams priimti prejudicinį sprendimą.

34.

Pagal 17 straipsnio 1 dalį valstybės narės turi diskreciją nukrypti nuo Reglamento „Dublinas III“ 3 straipsnio 1 dalies ir nuspręsti nagrinėti trečiosios šalies piliečio pateiktą tarptautinės apsaugos prašymą, net jei pagal III skyriaus kriterijus atitinkama valstybė narė nėra atsakinga už jo nagrinėjimą.

35.

V skyriuje yra nuostatos, kuriomis reglamentuojamos „atsakingos valstybės narės“ pareigos. Šiame skyriuje esančiame 18 straipsnyje išvardytos tam tikros pareigos, apimančios prašytojo, pateikusio prašymą kitoje valstybėje narėje, perėmimą savo žinion (18 straipsnio 1 dalies a punktas) arba prašytojo, kurio prašymas nagrinėjamas ir kuris pateikė prašymą kitoje valstybėje narėje arba kuris yra kitos valstybės narės teritorijoje ir neturi teisę gyventi šalyje patvirtinančio dokumento, atsiėmimas (18 straipsnio 1 dalies b punktas).

36.

20 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad atsakingos valstybės narės nustatymo procedūra prasideda, kai tik valstybei narei pirmą kartą pateikiamas tarptautinės apsaugos prašymas. 20 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad tarptautinės apsaugos prašymas laikomas pateiktu, kai atitinkamos valstybės narės kompetentingos institucijos gauna užpildytą prašytojo pateiktą prašymo formą arba valdžios institucijų parengtą pranešimą ( 46 ).

37.

Pagal 21 straipsnį, jei valstybė narė, kuriai buvo pateiktas tarptautinės apsaugos prašymas, mano, kad už to prašymo nagrinėjimą yra atsakinga kita valstybė narė, ji gali kuo skubiau ir jokiu būdu ne vėliau kaip per tris mėnesius nuo to prašymo pateikimo, kaip apibrėžta 20 straipsnio 2 dalyje, dienos paprašyti, kad ta kita valstybė narė perimtų prašytoją savo žinion. Pagal 22 straipsnio 1 dalį ( 47 ) prašoma valstybė narė atlieka reikalingus patikrinimus ir sprendimą dėl prašymo perimti prašytoją savo žinion pateikia per du mėnesius nuo prašymo gavimo dienos. 22 straipsnio 7 dalyje numatyta, kad jei per šį laikotarpį nepriimamas sprendimas, prašymas laikomas priimtu ( 48 ).

38.

Be to, pagal 23 straipsnį prašymas atsiimti prašytoją, pateikusį naują tarptautinės apsaugos prašymą, turi būti pateiktas kuo greičiau. Pagal 25 straipsnį prašomoji valstybė narė turi atsakyti kuo greičiau – ne vėliau kaip per mėnesį nuo prašymo gavimo dienos. Pagal 25 straipsnio 2 dalį nesiėmus veiksmų laikoma, kad prašymas tenkinamas.

39.

26 ir 27 straipsniuose nustatytos tam tikros procedūrinės garantijos. 26 straipsnyje numatyta, kad jei prašomoji valstybė narė sutinka perimti prašytoją savo žinion arba atsiimti, prašančioji valstybė narė privalo pranešti atitinkamam asmeniui apie sprendimą perkelti jį į atsakingą valstybę narę. Šiame sprendime turi būti pateikta informacija apie prieinamas teisių gynimo priemones.

40.

Pagal 27 straipsnio 1 dalį prašytojams suteikiama teisė į veiksmingą teisių gynimo priemonę – paduoti teismui skundą arba prašyti peržiūrėti sprendimą dėl perdavimo fakto ir teisės klausimu.

41.

29 straipsnyje numatyta:

„1.   Prašytojas arba kitas 18 straipsnio 1 dalies c arba d punkte nurodytas asmuo iš prašančiosios valstybės narės atsakingai valstybei narei perduodamas pagal prašančiosios valstybės narės nacionalinę teisę, atitinkamoms valstybėms narėms pasikonsultavus, kiek praktiškai įmanoma greičiau, bet ne vėliau kaip per šešis mėnesius nuo kitos valstybės narės prašymo atitinkamą asmenį perimti savo žinion arba atsiimti gavimo arba nuo galutinio sprendimo dėl skundo ar peržiūrėjimo priėmimo, jei sprendimo vykdymas buvo sustabdytas pagal 27 straipsnio 3 dalį.

<…>

2.   Tais atvejais, kai perdavimas per šešis mėnesius neįvyksta, atsakinga valstybė narė atleidžiama nuo pareigų atitinkamą asmenį perimti savo žinion arba atsiimti, o atsakomybė pereina prašančiajai valstybei narei. Šis terminas gali būti pratęstas ne ilgiau kaip iki vien[ų] metų, jei perdavimas negalėjo įvykti dėl atitinkamo asmens įkalinimo, arba ne ilgiau kaip iki aštuoniolikos mėnesių, jei atitinkamas asmuo slapstosi.

<…>“ ( 49 )

42.

33 straipsnis pavadintas „Išankstinio įspėjimo, parengties ir krizių valdymo mechanizmas.“ Jo 1 dalyje numatyta: „kai, visų pirma remdamasi [Europos prieglobsčio paramos biuro] EPPB pagal Reglamentą (ES) Nr. 439/2010[ ( 50 )] surinkta informacija, Komisija nustato, kad šio reglamento taikymui pavojų gali kelti tai, kad kyla pagrįsta ypatingo krūvio valstybės narės prieglobsčio sistemai rizika, ir (arba) valstybės narės prieglobsčio sistemos veikimo problemos, bendradarbiaudama su EPPB ji tai valstybei narei teikia rekomendacijas ir prašo jos parengti prevencinių veiksmų planą.

<…>“

43.

Reglamente (ES) Nr. 603/2013 ( 51 ) nustatyta Eurodac sistema. Jos tikslas – padėti nustatyti, kuri valstybė narė pagal Reglamentą „Dublinas III“ yra atsakinga už trečiosios šalies piliečio valstybėje narėje pateikto tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą.

44.

Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 118/2014, kuriuo nustatomos išsamios Reglamento „Dublinas III“ taikymo taisyklės ( 52 ), II priede pateikti du sąrašai, kuriuose nurodytos įrodinėjimo priemonės, skirtos atsakingai valstybei narei nustatyti pagal Reglamentą „Dublinas III“. A sąraše nurodyti oficialūs įrodymai, lemiantys atsakomybę, jeigu jie nepaneigti pateikus priešingų įrodymų. B sąraše nurodyti netiesioginiai įrodymai: orientacinio pobūdžio įrodymai, kuriuos galima paneigti, tačiau tam tikromis aplinkybėmis jų gali pakakti atsakomybei nustatyti.

45.

Vienokiais ar kitokiais būdais laisvas judėjimas tarp Europos šalių vyko nuo viduramžių ( 53 ). 1985 m. birželio 14 d. pasirašytas Šengeno susitarimas apėmė laipsnišką vidaus sienų panaikinimą ir numatė jį pasirašiusių valstybių išorės sienų kontrolę. 1990 m. birželio 19 d. buvo pasirašyta Konvencija dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo ( 54 ). Konvencijoje reglamentuojami tokie klausimai: išorės sienų organizavimas ir valdymas, vidaus sienų kontrolės panaikinimas, vienos vizos išdavimo procedūros ir visoms Susitariančiosioms Šalims skirtos vienos duomenų bazės (Šengeno informacinė sistema, SIS) veikimas, taip pat nustatomos Susitariančiųjų Šalių migracijos tarnybų bendradarbiavimo priemonės. Amsterdamo sutartimi šie klausimai įtraukti į ES acquis. Ne visos 28 ES valstybės narės dalyvauja visame Šengeno acquis ( 55 ). Airijai ir Jungtinei Karalystei taikomos specialios taisyklės ( 56 ).

46.

Šengeno sienų kodekso ( 57 ) konstatuojamosiose dalyse nurodyta ši reikšminga informacija. Kuriant laisvo asmenų judėjimo erdvę nustatomos ir kitos priemonės, pavyzdžiui, bendra išorės sienų kirtimo politika ( 58 ). Šiuo klausimu teisės aktų „bendro kodekso“ sukūrimas yra vienas iš svarbiausių bendros išorės sienų valdymo politikos komponentų ( 59 ). Sienų kontrole yra suinteresuota ne tik valstybė narė, prie kurios išorės sienų ji vykdoma, bet ir visos valstybės narės, kurios panaikino vidaus sienų kontrolę.

47.

Kitoje konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad sienų kontrolė turėtų padėti kovojant su nelegalia imigracija bei prekyba žmonėmis ir neleisti kilti grėsmei valstybių narių vidaus saugumui, viešajai tvarkai, visuomenės sveikatai ir tarptautiniams santykiams ( 60 ). Patikrinimai kertant sieną turėtų būti atliekami tokiu būdu, kad nebūtų pakenkta žmonių orumui. Sienų kontrolė turėtų būti vykdoma profesionaliai bei pagarbiai ir proporcingai atitikti siekiamus tikslus ( 61 ). Sienų kontrolė apima ne tik asmenų patikrinimus sienos perėjimo punktuose ir sienų stebėjimą tarp šių sienos perėjimo punktų, bet ir pavojaus vidaus saugumui bei grėsmės, galinčios turėti įtakos išorės sienų saugumui, analizę. Todėl būtina nustatyti sąlygas, kriterijus ir išsamias nuostatas, reglamentuojančias patikrinimus sienos perėjimo punktuose ir stebėjimą ( 62 ). Siekiant išvengti užsitęsusio laukimo sienos perėjimo punktuose, išskirtinių ir nenumatytų aplinkybių atveju reikėtų sušvelninti patikrinimus prie išorės sienų. Net sušvelninus patikrinimus kertant sieną, išlieka prievolė sistemingai antspauduoti trečiųjų šalių piliečių dokumentus. Antspaudavimu galima patikimai nustatyti sienos kirtimo datą ir vietą, bet ne visuomet patvirtinama, kad buvo panaudotos visos privalomos kelionės dokumentų kontrolės priemonės ( 63 ).

48.

1 straipsnyje nustatytas dvejopas Šengeno sienų kodekso tikslas. Pirma, jame numatyta, kad panaikinama dalyvaujančiųjų valstybių narių sienas kertančių asmenų pasienio kontrolė. Antra, jame nustatomos taisyklės, reglamentuojančios asmenų kontrolę jiems kertant Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienas.

49.

2 straipsnyje pateikiamos šios sąvokų apibrėžtys:

„<…>

<…>

<…>

<…>

50.

Pagal 3 straipsnį Šengeno sienų kodeksas taikomas „asmenims, kertantiems valstybių narių vidaus ar išorės sienas, nepažeidžiant: a) asmenų, kurie naudojasi laisvo judėjimo teise pagal Sąjungos teisę, teisių; ir b) pabėgėlių ir asmenų, prašančių tarptautinės apsaugos, teisių, ypač jei tai susiję su negrąžinimu“.

51.

Pagal 3a straipsnį taikydamos reglamentą valstybės narės privalo veikti visiškai laikydamosi atitinkamos ES teisės, įskaitant Chartiją, Ženevos konvenciją ir pagrindines teises. Tai apima įpareigojimą priimti sprendimus, atsižvelgiant į kiekvieną konkretų atvejį.

52.

5 straipsnis pavadintas „Trečiųjų šalių piliečių atvykimo sąlygos“. Pagal 5 straipsnio 1 dalį asmens atvykimui ir buvimui valstybių narių teritorijoje, kurio bendra trukmė neviršija 90 dienų per bet kurį 180 dienų laikotarpį ( 67 ), taikomos šios sąlygos: a) jis turi turėti galiojantį kelionės dokumentą, su kuriuo jo turėtojui leidžiama kirsti sieną; b) jis turi turėti galiojančią vizą; c) jis turėtų pagrįsti numatomo buvimo tikslą bei sąlygas ir pakankamai pragyvenimo lėšų numatomo buvimo laikotarpiui ir grįžimui į kilmės šalį arba vykimui tranzitu į trečiąją šalį, į kurią jis tikrai būtų įleistas, arba gali teisėtai gauti tokių lėšų; d) jis nėra asmuo, dėl kurio į SIS yra įtrauktas įspėjimas neįsileisti; ir e) jis nelaikomas keliančiu grėsmę, be kita ko, viešajai tvarkai ar vidaus saugumui ( 68 ).

53.

Nukrypstant nuo šių reikalavimų, 5 straipsnio 4 dalies c punkte numatyta, kad „trečiųjų šalių piliečiams, kurie neatitinka vienos ar kelių 1 dalyje nurodytų sąlygų, valstybė narė gali leisti atvykti į savo teritoriją dėl humanitarinių motyvų, nacionalinių interesų arba tarptautinių įsipareigojimų. Jeigu dėl trečiosios šalies piliečio yra priimtas įspėjimas, kaip nurodyta 1 dalies d punkte, jam leidžianti atvykti valstybė narė apie tai atitinkamai praneša kitoms valstybėms narėms“.

54.

8 straipsnyje pasienio pareigūnams išimtinėmis ir nenumatytomis aplinkybėmis leidžiama sušvelninti patikrinimus kertant išorės sieną. Tokiomis išimtinėmis ir nenumatytomis aplinkybėmis laikomos aplinkybės, kai dėl nenumatytų įvykių eismas tampa toks intensyvus, jog laukimo prie sienos perėjimo punkto laikas pernelyg pailgėja ir išnaudojami visi personalo, priemonių ir organizaciniai ištekliai.

55.

Vis dėlto 8 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad net jei patikrinimai sušvelninami, sienos apsaugos pareigūnas, laikydamasis 10 straipsnio 1 dalies, kurioje numatyta, kad trečiųjų šalių piliečių dokumentai turi būti sistemingai antspauduojami atvykstant ir išvykstant, antspauduoja trečiųjų šalių piliečių kelionės dokumentus jiems atvykstant ir išvykstant. Spaudu turi būti žymimi: a) dokumentai, kuriuose yra galiojanti viza, leidžianti trečiųjų šalių piliečiams kirsti sieną; b) dokumentai, leidžiantys trečiųjų šalių piliečiams, kuriems vizą valstybė narė išdavė pasienyje, kirsti sieną; ir c) dokumentai, leidžiantys trečiųjų šalių piliečiams, kuriems netaikomas vizų režimas, kirsti sieną.

56.

13 straipsnyje nurodyta, kad trečiosios šalies piliečiui, kuris neatitinka visų 5 straipsnio 1 dalyje nustatytų atvykimo sąlygų ir nepriklauso 5 straipsnio 4 dalyje nurodytoms asmenų kategorijoms, neleidžiama atvykti į valstybių narių teritorijas. Tai nepažeidžia specialiųjų nuostatų dėl teisės į prieglobstį ir tarptautinę apsaugą arba dėl ilgalaikių vizų išdavimo taikymo.

57.

Iš esmės SIS yra informacinė sistema, palengvinanti išorės sienų kontrolę ir teisėsaugos institucijų bendradarbiavimą valstybėse, kurios yra Šengeno sienų kodekso šalys (toliau – Šengeno valstybės). Pagrindinis jos tikslas – padėti išlaikyti vidaus saugumą tose valstybėse, nesant vidaus sienų patikrinimų ( 69 ). Tai užtikrinama, be kita ko, automatinės paieškos procedūra, kuri numato galimybę pasienio kontrolės tikslais gauti įspėjimus apie asmenis. Kiek tai susiję su trečiųjų šalių piliečiais (t. y. asmenimis, kurie nėra ES piliečiai arba piliečiai valstybių, kurios pagal susitarimus su Europos Sąjunga ir atitinkamomis valstybėmis turi ES piliečių teisėms lygiavertes teises laisvai judėti) ( 70 ), valstybės narės turi įvesti įspėjimą į SIS, jei kompetentinga institucija ar teismas priima sprendimą dėl atsisakymo leisti atvykti ar pasilikti, grindžiamą grėsme viešajai tvarkai, visuomenės saugumui arba nacionaliniam saugumui, kuri gali kilti dėl trečiosios šalies piliečio buvimo valstybės narės teritorijoje ( 71 ). Įspėjimai taip pat gali būti įvedami, jei šie sprendimai grindžiami tuo, kad trečiosios šalies piliečiui buvo taikyta išsiuntimo ar atsisakymo leisti atvykti priemonė, kuri nebuvo atšaukta ar sustabdyta ( 72 ).

58.

Tarybos reglamente (EB) Nr. 1683/95 ( 73 ) nustatoma vienoda valstybių narių išduodamų vizų forma (įklija), kuri turi atitikti šio reglamento priedo specifikacijas. Specifikacijos apima „apsauginius požymius“, pavyzdžiui, integruotą nuotrauką, optiškai kintamą žymą, išduodančiosios valstybės narės logotipą, žodį „visa“ ir devynių skaitmenų nacionalinį numerį.

59.

Tarybos reglamento (EB) Nr. 539/2001 I priede išvardytos trečiosios šalys, kurių piliečiai, kirsdami išorės sienas, turi turėti vizas, ir trečiosios šalys, kurių piliečiams šis reikalavimas netaikomas ( 74 ). Šis reikalavimas neturi poveikio Europos susitarimui dėl vizų panaikinimo pabėgėliams ( 75 ). II priede išvardytų trečiųjų šalių piliečiams netaikomas reikalavimas turėti trumpalaikę vizą. Valstybės narės taip pat gali tam tikrų ribotų kategorijų asmenims taikyti šio reikalavimo išimtį ( 76 ).

60.

Vizų informacinė sistema (VIS) nustatyta Tarybos sprendime 2004/512/EB ( 77 ). Pagal Reglamento (EB) Nr. 767/2008 ( 78 ) 1 straipsnį VIS leidžia Šengeno valstybėms keistis vizų duomenimis apie trumpalaikių vizų prašymus ir dėl jų priimtus sprendimus. 2 straipsnio f punkte nurodyta, kad vienas iš VIS tikslų yra palengvinti Reglamento „Dublinas II“ taikymą. Pagal 4 straipsnį „viza“ apibrėžiama atsižvelgiant į Šengeno konvenciją. Vizos įklija reiškia vienodą vizų formą, nustatytą Reglamente Nr. 1683/95. Sąvoka „kelionės dokumentas“ reiškia pasą arba kitą lygiavertį dokumentą, kuris suteikia jo turėtojui teisę vykti per išorės sienas ir į kurį gali būti įklijuota viza.

61.

21 straipsnyje numatyta, kad siekdamos nustatyti valstybę narę, atsakingą už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, jei tam reikia nustatyti, ar valstybė narė išdavė vizą, ar tarptautinės apsaugos prašytojas „neteisėtai kirto valstybės narės sieną“ (dabar tai yra atitinkamai Reglamento „Dublinas III“ 12 ir 13 straipsniai), kompetentingos institucijos turi turėti galimybę atlikti atitinkamo prieglobsčio prašytojo pirštų atspaudų paiešką duomenų bazėje.

62.

Kaip nurodyta Reglamento (EB) Nr. 810/2009 1 straipsnio 1 dalyje, jame nustatyta tvarka ir sąlygos, susijusios su vizų išdavimu, siekiant vykti tranzitu per valstybių narių teritoriją arba būti joje ne ilgiau kaip 90 dienų per bet kurį 180 dienų laikotarpį. Šie reikalavimai taikomi visiems trečiųjų šalių piliečiams, kurie, kirsdami valstybės narės išorės sieną, turi turėti galiojančią vizą.

63.

2 straipsnyje trečiosios šalies pilietis apibrėžiamas kaip bet kuris asmuo, kuris nėra ES pilietis. Viza – tai valstybės narės išduotas leidimas vykti tranzitu per valstybių narių teritoriją arba būti joje numatytą laiką, kurio bendra trukmė neviršija trijų mėnesių per bet kurį šešių mėnesių laikotarpį nuo pirmojo atvykimo į valstybių narių teritoriją datos, arba vykti tranzitu per valstybių narių oro uostų tarptautines tranzito zonas. Vizos įklija – vienoda vizų forma, kaip apibrėžta Reglamente Nr. 1683/95. Pripažįstamas kelionės dokumentas – kelionės dokumentas, kurį viena ar kelios valstybės narės pripažįsta vizų įklijavimo tikslu ( 79 ).

64.

Kaip rodo jos pavadinimas, Procedūrų direktyva nustato bendrą tarptautinės apsaugos suteikimo ir panaikinimo tvarką pagal Priskyrimo direktyvą. Jos 3 straipsnyje nurodyta, kad direktyva taikoma visiems Europos Sąjungos teritorijoje pateiktiems prašymams.

65.

Pagal 31 straipsnį valstybės narės turi užtikrinti, kad tarptautinės apsaugos prašymai būtų nagrinėjami kuo greičiau taikant direktyvoje numatytą nagrinėjimo procedūrą ( 80 ). Pagal bendrą taisyklę nagrinėjimo procedūra turi būti baigta per 6 mėnesius nuo prašymo pateikimo dienos. Tačiau jei prašymams taikoma Reglamente „Dublinas III“ nustatyta procedūra, 6 mėnesių terminas pradedamas skaičiuoti nuo tada, kai pagal šį reglamentą nustatoma už atskiro prašymo nagrinėjimą atsakinga valstybė narė ( 81 ). Valstybės narės gali nustatyti, kad nagrinėjimo procedūra gali būti paspartinta ir (arba) vykdoma pasienyje arba tranzito zonose, jeigu prašytojas, be kita ko, atvyksta į atitinkamos valstybės narės teritoriją „neteisėtai“ arba atsisako leisti paimti jo pirštų atspaudus pagal Reglamentą „Eurodac“ ( 82 ).

66.

Direktyvos 2008/115/EB ( 83 ) 1 straipsnyje nurodyta, kad šioje direktyvoje nustatomi bendri standartai ir tvarka, taikomi valstybėse narėse, grąžinant neteisėtai esančius trečiųjų šalių piliečius, laikantis pagrindinių teisių kaip ES ir tarptautinės teisės bendrųjų principų, įskaitant pabėgėlių apsaugos ir žmogaus teisių reikalavimus.

67.

2 straipsnyje numatyta, kad direktyva taikoma trečiųjų šalių piliečiams, neteisėtai esantiems valstybės narės teritorijoje. Valstybės narės gali nuspręsti netaikyti direktyvos trečiųjų šalių piliečiams, kuriems atsisakyta leisti atvykti į šalį pagal Šengeno sienų kodekso 13 straipsnį arba kuriuos kompetentingos institucijos sulaikė ar suėmė dėl neteisėto valstybės narės išorės sienos kirtimo sausuma, jūra ar oru ir kurie paskui nėra gavę leidimo ar teisės būti toje valstybėje narėje.

68.

Pagal 3 straipsnį trečiosios šalies pilietis yra asmuo, kuris nėra Sąjungos pilietis ir nėra asmuo, besinaudojantis laisvo judėjimo teisėmis, kaip apibrėžta Šengeno sienų kodekso 2 straipsnio 5 dalyje. Sąvoka „neteisėtas buvimas“ apibrėžiama kaip „trečiosios šalies piliečio, kuris, neatitinka arba nebeatitinka Šengeno sienų kodekso 5 straipsnyje nustatytų atvykimo sąlygų ar kitų atvykimo, buvimo ar gyvenimo toje valstybėje narėje sąlygų, buvimas valstybės narės teritorijoje“ ( 84 ).

69.

Šiais dviem prašymais priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismo prašoma išaiškinti Reglamentą „Dublinas III“ ir Šengeno sienų kodeksą. Byloje A. S. ( 85 ) tai yra Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Slovėnijos Respublikos Aukščiausiasis Teismas) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą. Byloje Jafari ( 86 ) prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikė Verwaltungsgerichtshof Wien (Aukščiausiasis administracinis teismas, Viena) (Austrija).

70.

Abiejų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusių teismų klausimai yra susiję ir iš esmės sutampa. Todėl šioje išvadoje nagrinėsiu abi bylas. Apibūdindama trečiųjų šalių piliečių antplūdį 2015 m. rugsėjo mėn.–2016 m. kovo mėn. (toliau – faktinių bylos aplinkybių laikotarpis) bendrai vartosiu žodį „migracija“. Tuo metu plūdo žmonės, vadinami pabėgėliais arba ketinantys prašyti tarptautinės apsaugos Europos Sąjungoje, ir migrantai bendresne šio žodžio prasme ( 87 ).

71.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad Sirijos pilietis A. S. iš Sirijos išvyko į Libaną, iš ten keliavo į Turkiją, tada į Graikiją, BJR Makedoniją, Serbiją, Kroatiją ir Slovėniją. Šalys neginčija, kad per Serbiją jis keliavo organizuotai vadinamuoju „migrantų traukiniu“, kad į Kroatiją atvyko iš Serbijos ir kad per valstybės sienos perėjimo punktą jį palydėjo Serbijos valdžios institucijos. Jis buvo perduotas Kroatijos valstybės sienos kontrolės institucijoms. Jos neuždraudė atvykti jam į Kroatiją, nepradėjo jo išsiuntimo iš Kroatijos teritorijos procedūros ir nesiaiškino, ar jis atitiko teisėto atvykimo į Kroatiją sąlygas. Užuot tai padariusios, Kroatijos institucijos suorganizavo jo vykimą iki Slovėnijos valstybės sienos.

72.

2016 m. vasario 20 d. A. S. atvyko į Slovėniją su žmonių srautu „migrantų traukiniu“ prie Dobovos pasienio kontrolės posto, kur buvo užregistruotas. Kitą dieną (2016 m. vasario 21 d.) jis kartu su kitais trečiųjų šalių piliečiais, keliaujančiais per Vakarų Balkanus, Slovėnijos ir Austrijos pasienyje buvo perduotas Austrijos saugumo institucijoms, kurios išsiuntė juos atgal į Slovėniją. 2016 m. vasario 23 d. A. S. pateikė Slovėnijos valdžios institucijoms tarptautinės apsaugos prašymą. Tą pačią dieną Slovėnijos valdžios institucijos nusiuntė Kroatijos valdžios institucijoms raštą pagal abiejų šalių Susitarimo dėl asmenų, neteisėtai atvykusių į Slovėnijos teritoriją ar neteisėtai esančių Slovėnijos teritorijoje, ekstradicijos ir grąžinimo (toliau – tarptautinis susitarimas) 2 straipsnio 1 dalį. Slovėnija paprašė Kroatijos atsiimti 66 žmones, vienas iš jų buvo A. S. 2016 m. vasario 25 d. raštu Kroatijos valdžios institucijos patvirtino, kad atsiims šiuos asmenis. 2016 m. kovo 19 d. Slovėnija pateikė oficialų atsiėmimo prašymą pagal Reglamentą „Dublinas III“. 2016 m. gegužės 18 d. Kroatijos valdžios institucijos patvirtino sutinkančios, kad Kroatija būtų atsakinga valstybė narė.

73.

2016 m. birželio 14 d. sprendimu Slovėnijos vidaus reikalų ministerija (toliau – Slovėnijos ministerija) pranešė A. S., kad Slovėnija nenagrinės jo tarptautinės apsaugos prašymo ir kad jis bus perkeltas į Kroatiją kaip atsakingą valstybę narę (toliau – Slovėnijos ministerijos sprendimas).

74.

Šis sprendimas buvo grindžiamas Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalyje nurodytu kriterijumi. Pagal šią nuostatą, jei trečiosios šalies pilietis neteisėtai kirto valstybės narės sieną, už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą yra atsakinga ta valstybė narė, į kurią jis taip atvyko. Tai, ar konkrečiu atveju siena buvo kirsta neteisėtai, nustatoma remiantis tiesioginiais ar netiesioginiais įrodymais, apibūdintais dviejuose Dublino reglamento įgyvendinimo reglamento II priedo sąrašuose, kuriuose numatyti visi Eurodac prieinami duomenys.

75.

Slovėnijos ministerijos nuomone, A. S. neteisėtai atvyko į Kroatiją 2016 m. vasario mėn. Ji taip pat atsižvelgė į tai, kad 2016 m. gegužės 18 d. Kroatijos valdžios institucijos patenkino Slovėnijos valdžios institucijų prašymą perimti savo žinion A. S. prašymo pagal Reglamentą „Dublinas III“ nagrinėjimą remiantis šio reglamento 13 straipsnio 1 dalies kriterijumi, pagal kurį Kroatija yra valstybė narė, kompetentinga nagrinėti A. S. prašymą ( 88 ). Eurodac sistemoje nebuvo jokios A. S. teigiamos atitikties dėl Kroatijos, tačiau tai nėra lemiamas veiksnys aiškinant Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį. Nacionalinės valdžios institucijų veiksmai, kai žmonės iš „migrantų traukinio“ kirsdavo valstybės sieną į Kroatiją, buvo tie patys kaip ir tais atvejais, kai migrantai buvo registruojami Eurodac sistemoje.

76.

2016 m. birželio 27 d. A. S. užginčijo šį sprendimą Upravno Sodišče (administracinis teismas) remdamasis tuo, kad klaidingai taikytas 13 straipsnio 1 dalies kriterijus. Kroatijos valstybės valdžios institucijų elgesį reikia aiškinti kaip reiškiantį, kad jis į Kroatiją atvyko teisėtai.

77.

2016 m. liepos 4 d. šis skundas buvo atmestas, tačiau A. S. pavyko pasiekti, kad ministerijos sprendimo vykdymas būtų sustabdytas.

78.

2016 m. liepos 7 d. A. S apskundė administracinio teismo sprendimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui. Pastarasis laikosi nuomonės, kad siekiant nustatyti, kuri valstybė narė atsakinga už A. S. tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą, jam reikia gairių, kaip aiškinti Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalies sąlygą „prašytojas neteisėtai kirto valstybės narės sieną“. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas visų pirma siekia išsiaiškinti, ar žodžiai „neteisėtai kirto“ turėtų būti aiškinami atskirai, ar kartu su Grąžinimo direktyvos 3 straipsnio 2 punktu ir Šengeno sienų kodekso 5 straipsniu. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat nori išsiaiškinti, ar tai, kad A. S. kirto Serbijos ir Kroatijos sieną prižiūrimas Kroatijos valdžios institucijų, nors neatitiko Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 1 dalies reikalavimų (nes neturėjo būtinų dokumentų, pavyzdžiui, galiojančios vizos), turi reikšmę vertinant, ar jo atvykimas į ES teritoriją buvo neteisėtas.

79.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat prašo padėti išaiškinti tam tikrus procedūrinius Reglamento „Dublinas III“ aspektus, būtent, ar A. S. teisė į veiksmingą teisių gynimo priemonę pagal šio reglamento 27 straipsnį apima teisinį vertinimą, kaip reikėtų taikyti 13 straipsnio 1 dalies sąvoką „neteisėtas atvykimas“ į valstybę narę. Jei atsakymas į šį klausimą būtų teigiamas, tada reikėtų nustatyti, kaip skaičiuojami Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalyje ir 29 straipsnio 2 dalyje nustatyti terminai. Iš esmės prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar terminas toliau skaičiuojamas, jei pagal 27 straipsnio 1 dalį paduodamas skundas, visų pirma jei laikantis 27 straipsnio 3 dalies perdavimas neįvyko.

80.

Atsižvelgdamas į tai, nacionalinis teismas 2016 m. rugsėjo 13 d. paprašė priimti prejudicinį sprendimą dėl tokių klausimų:

81.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašė Teisingumo Teismo taikyti prašymo priimti prejudicinį sprendimą nagrinėjimo skubos tvarka procedūrą. 2016 d. rugsėjo 27 d. nutartimi Teisingumo Teismas atmetė šį prašymą. Tačiau vėliau 2016 m. gruodžio 22 d. nutartimi bylą buvo nuspręsta nagrinėti pirmenybės tvarka, nes joje keliami panašūs klausimai kaip ir byloje Jafari (C‑646/16), kuriai taikoma pagreitinta procedūra.

82.

Rašytines pastabas pateikė A. S., Graikija, Vengrija, Slovėnija, Jungtinė Karalystė, Šveicarija ir Europos Komisija. Atsižvelgdamas į panašumus su byla Jafari, C‑646/16, Teisingumo Teismas nusprendė abi bylas nagrinėti bendrame posėdyje ( 89 ).

83.

Khadija Jafari ir Zainab Jafari yra Afganistano pilietės, seserys. Khadija Jafari turi sūnų, gimusį 2014 m., o Zainab Jafari – dvi dukras, gimusias 2011 ir 2007 m. Jų vaikai taip pat yra Afganistano piliečiai.

84.

Abi seserys kartu su vaikais (toliau – Jafari šeimos) pabėgo iš Afganistano, nes jų abiejų vyrus paėmė Talibanas ir liepė jiems kovoti Talibano kariuomenėje. Jie atsisakė tai daryti, tad Talibanas juos nužudė. Tada abiejų Jafari seserų uošviai laikė moteris užrakintas: vienas jų manė, kad laikyti marčią užrakintą buvo tinkama dėl religinių priežasčių; kito nuomone, jo marčiai būtų saugiau būti užrakintai. Jafari seserų tėvui pavyko suorganizuoti jų pabėgimą iš Afganistano. Seserys baiminasi, kad jei grįš į Afganistaną, atitinkamos jų šeimos vėl jas užrakins, be to, joms gresia būti mirtinai užmėtytoms akmenimis.

85.

Jafari šeimos iš Afganistano išvyko 2015 m. gruodžio mėn. Padedant „prekeiviui žmonėmis“ jos pirmiausia keliavo per Iraną (ten praleido tris mėnesius), Turkiją (ten praleido apie 20 dienų) iki Graikijos (ten praleido 3 dienas). Graikijos valdžios institucijos paėmė Zainab Jafari biometrinius duomenis ir perdavė jos skaitmeninius pirštų atspaudus per Eurodac. Tada Jafari šeimos keliavo per BJR Makedoniją, Serbiją, Kroatiją ir Slovėniją, kol galiausiai pasiekė Austriją. Nuo išvykimo iš Graikijos ir pakartotinio atvykimo į ES teritoriją Kroatijoje buvo praėjusios ne daugiau kaip penkios dienos.

86.

Nuo 2015 m. lapkričio 18 d. Kroatija pradėjo plūstančių trečiųjų šalių piliečių atranką. Ji leido per jos teritoriją vykti tik asmenims iš Afganistano, Irako ir Sirijos, nes buvo tikėtina, kad jie atitiks pabėgėlio statuso reikalavimus. Jafari šeimos atitiko šį kriterijų. Kroatijoje jos paprašė gydytojo paslaugų vienai iš Zainab Jafari dukterų. Tačiau pagalba nebuvo suteikta. Valandą jos laukė autobuso, o vėliau buvo išvežtos per sieną į Slovėniją.

87.

2016 m. vasario 15 d. kompetentingos Slovėnijos valdžios institucijos parengė dokumentą, kuriame užfiksavo duomenis apie Jafari šeimas. Jame dėl Zainab Jafari buvo nurodyta „NEMČIJA / DEU“ (kelionės tikslas – Vokietija). Khadija Jafari raidės „DEU“ buvo išbrauktos ranka ir vietoj jų parašyta „AUT“ (taigi „NEMČIJA / AUT“) (kelionės tikslas – Austrija) ( 90 ). Tą pačią dieną seserys kartu kirto Austrijos sieną ir šioje valstybėje pateikė tarptautinės apsaugos prašymus sau ir vaikams. Austrijos valdžios institucijos teigia, kad jos iš pradžių nurodė norinčios keliauti į Švediją. Tačiau seserys tai ginčija.

88.

Kompetentinga Austrijos valdžios institucija (Austrijos federalinė imigracijos ir prieglobsčio tarnyba (Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl; toliau – Federalinė tarnyba arba BFA) netikrino seserų pateiktos informacijos apie jų pabėgimą iš Afganistano, nes manė, kad Kroatija yra valstybė narė, atsakinga už jų tarptautinės apsaugos prašymų nagrinėjimą. Pirmiausia 2016 m. balandžio 16 d. raštu kreipusis į Slovėnijos valdžios institucijas, BFA paprašė kompetentingos Kroatijos valdžios institucijos perimti seseris ir jų vaikus savo žinion pagal Reglamento „Dublinas III“ 18 straipsnio 1 dalies a punktą. BFA tvirtino, kad Kroatija atsakinga už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą, nes Jafari šeimos į valstybių narių teritoriją neteisėtai pateko per Kroatiją. Kompetentinga Kroatijos institucija į šį raštą neatsakė. Todėl BFA 2016 m. birželio 18 d. raštu jai pranešė, kad pagal Reglamento „Dublinas III“ 22 straipsnio 7 dalį už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą nuo šiol galutinai atsako Kroatija.

89.

2016 m. rugsėjo 5 d. sprendimu Federalinė tarnyba atmetė tarptautinės apsaugos prašymus kaip „nepriimtinus“, pažymėjo, jog Kroatija yra atsakinga už šių prašymų nagrinėjimą pagal Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį ir priėmė sprendimą išsiųsti iš šalies, kad Jafari šeimos būtų grąžintos į Kroatiją. Motyvuose Federalinė tarnyba rėmėsi prielaida, kad seserys ir jų vaikai pirmiausia atvyko į Sąjungos teritoriją Graikijoje. Kaip nurodo BFA, vis dėlto šie asmenys išvyko iš ES teritorijos ir vėliau vėl atvyko į Sąjungos teritoriją Kroatijoje. Į Graikiją ir Kroatiją jie atvyko neteisėtai. Tačiau Graikijoje prieglobsčio procedūra turėjo sisteminių trūkumų. Todėl taikant Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį Kroatija laikytina atsakinga valstybe nare. Buvo teigiama, kad jos prieglobsčio sistemai sisteminiai trūkumai nebūdingi. Seserys nesutinka su šia išvada ( 91 ).

90.

Administracinės valdžios institucijos ir Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas, Austrija), išnagrinėję skundus dėl ginčijamų sprendimų, nusprendė, kad Jafari šeimų nurodytos aplinkybės ir pateikta informacija apie jų kelionę iš Afganistano buvo patikima. Taip pat neginčijama, kad Jafari šeimų kelionė vyko tuo metu, kai 2015 m. rugsėjo mėn.–2016 m. kovo mėn. trečiųjų šalių piliečiai masiškai plūdo į ES teritoriją iš Vakarų Balkanų.

91.

2016 m. spalio 10 d. sprendimais Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas) atmetė Jafari šeimų skundus. Jis iš esmės pritarė BFA argumentams. Bundesverwaltungsgericht nustatė, kad atvykdamos į Kroatiją iš Serbijos Jafari šeimos kirto sieną be jokios atvykimo vizos, nors jų nariai, kaip Afganistano piliečiai, turėjo ją turėti. Taigi šios sienos kirtimas buvo neteisėtas. Kiek tai buvo įmanoma nustatyti, į Austriją taip pat atvykta be vizos, todėl ir čia atvykimas buvo „neteisėtas“.

92.

Abi seserys (bet ne jų vaikai) apskundė šį sprendimą apeliacine tvarka prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme. Jų teigimu, nustatant, kuri valstybė narė yra atsakinga už jų tarptautinės apsaugos prašymų nagrinėjimą, reikėtų atsižvelgti į atitinkamus jų ypatingus atvejus. Seserų teigimu, jos atvyko į ES teritoriją pagal Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punktą (t. y. dėl humanitarinių priežasčių). Todėl sienos kirtimas nebuvo „neteisėtas atvykimas“ pagal Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį. Taip buvo motyvuojamas 2016 m. vasario 18 d. susitarimas, kuriuo trečiųjų šalių piliečiams leista atvykti į ES teritoriją kertant valstybes nares, kad pasiektų tą vietą, kurioje jie nori prašyti prieglobsčio ( 92 ). Todėl pagal Reglamento „Dublinas III“ 14 straipsnio 2 dalį Austrija yra valstybė narė, atsakinga už tarptautinės apsaugos prašymų nagrinėjimą.

93.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui žinoma, kad Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Slovėnijos Respublikos Aukščiausiasis Teismas) jau pateikė prašymą priimti prejudicinį sprendimą byloje A. S., C‑490/16. Tačiau jis mano, kad aplinkybės, kurioms esant Jafari šeimos nariai pateikė tarptautinės apsaugos prašymus skiriasi nuo A. S. bylos aplinkybių. Dėl Jafari šeimų pažymėtina, kad kompetentinga Kroatijos valdžios institucija neatsakė į prašymą perimti savo žinion, pateiktą pagal Reglamento „Dublinas III“ 18 straipsnio 1 dalies a punktą. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalis yra reikšmingas III skyriaus kriterijus, taikomas nustatant atsakingą valstybę narę. Tačiau šiame reglamente „neteisėtas sienos kirtimas“ neapibrėžtas. Todėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo išaiškinti, ar šią sąvoką reikėtų aiškinti savarankiškai, ar remiantis kitais ES teisės aktais, kuriuose nustatytos normos, reglamentuojančios reikalavimus, taikomus trečiųjų šalių piliečiams, kertantiems ES išorės sieną, kaip antai Šengeno sienų kodekso normos. Kadangi Kroatijos valdžios institucijos leido Jafari šeimoms atvykti į savo šalį ir prižiūrėjo jų nuvežimą iki Slovėnijos sienos, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar toks elgesys laikytinas „viza“ pagal Reglamento „Dublinas III“ 2 straipsnio m punktą ir 12 straipsnį.

94.

Jafari šeimos teigia, kad bylai reikšmingas III skyriaus kriterijus yra 14 straipsnis („Bevizis atvykimas“). Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nėra įsitikinęs, ar ši nuomonė teisinga. Todėl jis siekia sužinoti, ar ši nuostata, ar 13 straipsnio 1 dalis yra tinkamas kriterijus atsakingai valstybei narei nustatyti. Atsižvelgdamas į Teisingumo Teismo sprendimus Ghezelbash ir Karim ( 93 ) prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad prašytojas gali remtis klaidingu „Dublino III“ kriterijų taikymu skunde dėl sprendimo perduoti, priimto remiantis šiuo reglamentu. Todėl reikia išsiaiškinti, kuris kriterijus turi būti taikomas.

95.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat nepritaria Jafari šeimų teiginiui, kad joms taikomas Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punktas. Todėl jis klausia Teisingumo Teismo, kaip teisingai aiškinti šią nuostatą.

96.

Taigi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pateikia šiuos klausimus:

97.

Pagal Procedūros reglamento 105 straipsnį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašė šią bylą nagrinėti taikant pagreitintą procedūrą. 2017 m. vasario 15 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi šis prašymas buvo patenkintas.

98.

Rašytines pastabas pateikė Jafari šeimos, Austrija, Prancūzija, Vengrija, Italija, Šveicarija ir Europos Komisija.

99.

2017 m. kovo 28 d. bendrame teismo posėdyje, surengtame pagal Procedūros reglamento 77 straipsnį ir dėl bylos A. S., C‑490/16, išklausytos A. S., Jafari šeimos, taip pat Austrija, Prancūzija, Graikija, Italija, Jungtinė Karalystė ir Komisija.

100.

Dublino sistema įtvirtina procedūrą, skirtą nustatyti valstybei narei, atsakingai už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą ( 94 ). Galimybė trečiųjų šalių piliečiams laisvai keliauti Šengeno erdvėje ( 95 ) kėlė potencialių sunkumų, todėl buvo sukurtas mechanizmas, skirtas užtikrinti, kad iš esmės už kiekvieno prieglobsčio prašymo nagrinėjimą būtų atsakinga tik viena dalyvaujančioji valstybė. Taip siekiama, be kita ko, greitai nustatyti atsakingą valstybę narę, užkirsti kelią palankesnio teisinio reglamentavimo ieškojimui (angl. forum shopping) ( 96 ) ir antriniam judėjimui ( 97 ) bei atgrasyti nuo jo, taip pat norint išvengti prieglobsčio prašytojų „orbitoje“ reiškinio, t. y. kad nenutiktų taip, jog kiekviena valstybė narė teigtų, kad nėra atsakinga, nes kita valstybė narė yra saugi trečioji šalis, todėl ji turėtų būti atsakinga ( 98 ). Reglamentas „Eurodac“ pagrindžia Reglamentą „Dublinas III“.

101.

Pagal Reglamento „Dublinas III“ III skyriaus pirmąjį kriterijų rinkinį atsakomybė už prašymų nagrinėjimą priskiriama remiantis siekiu užtikrinti pagarbą šeimai ( 99 ). Remiantis kitais kriterijais siekiama nustatyti, kuri valstybė daugiausiai prisidėjo prie prašytojo atvykimo ar gyvenimo valstybių narių teritorijoje, išduodama vizą ar leidimą gyventi šalyje, rūpestingai neužtikrindama savo sienų kontrolės arba netaikydama reikalavimo trečiosios šalies piliečiui turėti vizą ( 100 ).

102.

Pagal Šengeno sienų kodeksą valstybės narės privalo išlaikyti ES išorės sienos neliečiamumą ir ji turėtų būti kertama tik tam tikruose leidžiamuose punktuose. Trečiųjų šalių piliečiai turi atitikti tam tikrus reikalavimus ( 101 ). Trečiosios šalies pilietis, kuris neteisėtai kirto sieną ir neturi teisės pasilikti atitinkamos valstybės narės teritorijoje, sulaikomas, jam taikomos grąžinimo procedūros ( 102 ). Praktiškai trečiųjų šalių piliečiai, kurie atvyksta prie išorinės valstybių narių sienos, dažnai nenori ten prašyti prieglobsčio ir atsisako duoti pirštų atspaudus, jei kompetentingos valdžios institucijos tikrai siekia tai padaryti ( 103 ). Iš esmės nuo tada atitinkami asmenys galėtų būti laikomi neteisėtai šalyje esančiais trečiųjų šalių piliečiais, neatitinkančiais Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 1 dalyje nustatytų sąlygų, pagal Grąžinimo direktyvos 3 straipsnio 2 punktą ( 104 ).

103.

Pageidautina procedūra pagal Grąžinimo direktyvą yra savanoriškas grįžimas. Priverstinio grąžinimo atveju atitinkama valstybė narė turi išduoti visoje ES galiojantį atvykimo draudimą ir gali įvesti šią informaciją į SIS.

104.

Atrodo, kad Dublino sistemoje, Šengeno acquis ir Grąžinimo direktyvoje numatytas išsamus priemonių rinkinys. Tačiau abi nagrinėjamos bylos rodo spragas ir praktinius sunkumus taikant šias priemones, kai per palyginti trumpą laiką daugybė žmonių, ieškodami prieglobsčio, į Europos Sąjungą keliauja ne oru, o sausuma. Jau apibūdinau 2015 m. rugsėjo mėn.–2016 m. kovo mėn. buvusias aplinkybes ( 105 ).

105.

Abiejų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusių teismų klausimai turi nemažai bendrų aspektų.

106.

Pirma, kokią bendrą metodiką reikėtų taikyti aiškinant Reglamento „Dublinas III“ 12, 13 ir 14 straipsnių kriterijus? Visų pirma – ar šias nuostatas reikėtų aiškinti kartu su Šengeno acquis? ( 106 ) Antra, ar ES tranzito valstybėse (visų pirma Kroatijoje ir Slovėnijoje) numatytas bendradarbiavimas ir priemonės iš tiesų yra vizos, kaip tai suprantama pagal šio reglamento 2 straipsnio m punktą ir 12 straipsnį? (Byloje A. S. šis klausimas tiesiogiai nekeliamas, tačiau Teisingumo Teismo atsakymas vis dėlto gali padėti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui išspręsti pagrindinę bylą ( 107 ).) Trečia, kaip reikėtų aiškinti Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį? Visų pirma, ką reiškia žodžių junginys „neteisėtai kirto sieną“ ir koks yra santykis tarp šios nuostatos, Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 1 dalies ir Grąžinimo direktyvos 3 straipsnio 2 punkto (jeigu jis apskritai yra)? ( 108 ) Ketvirta, ar trečiųjų šalių piliečiams, kuriems vykstant Vakarų Balkanų humanitarinei krizei leista atvykti į Šengeno erdvę, taikoma Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punkte numatyta išimtis, susijusi su trečiųjų šalių piliečių atvykimo sąlygomis? ( 109 ) Penkta, kas yra „bevizis atvykimas“ pagal Reglamento „Dublinas III“ 14 straipsnį?

107.

Byloje A. S. Teisingumo Teismo taip pat prašoma išnagrinėti kai kuriuos procedūrinius Reglamento „Dublinas III“ aspektus ( 110 ). Galiausiai reikia įvertinti praktines abiejose bylose nagrinėjamų nuostatų aiškinimo pasekmes ( 111 ).

108.

Šie klausimai užduoti tokiomis aplinkybėmis, kai teigiama, kad viena valstybė narė tam tikram laikui sustabdė Reglamento „Dublinas III“ taikymą, o kitos „sustabdė Šengeno sistemos taikymą“, nes pastatė tvoras palei vidaus sienas su kitomis ES valstybėmis narėmis, kurios taip pat yra Šengeno erdvėje ( 112 ).

109.

Teisingumo Teismas atlieka tik teisminę funkciją: pagal ESS 19 straipsnio 1 dalį siekia užtikrinti, kad „aiškinant ir taikant Sutartis būtų laikomasi teisės“. Akivaizdu, kad Teisingumo Teismas neturi kištis į politinę sritį, kad išnagrinėtų (keblų) klausimą, kaip, atsižvelgiant į Europos geografiją, paskirstyti tarptautinės apsaugos prašytojus po Europos Sąjungos valstybes nares. Vis dėlto, atsižvelgiant į beprecedentę situaciją Vakarų Balkanuose 2015 m. rugsėjo mėn.–2016 m. kovo mėn., aiškėja neatitiktis tarp šios geografijos ir sudėtingų Reglamento „Dublinas III“ III skyriaus kriterijų. Tiesą pasakius, Teisingumo Teismo dabar prašoma teisiškai išspręsti situaciją ir atgaline data pritaikyti jo sprendimą faktinei padėčiai, kuriai galiojančios teisės normos yra nepritaikytos. Nesvarbu, koks sprendimas būtų pasirinktas, jis vis tiek bus šiek tiek kontroversiškas.

110.

ByloseA. S. ir Jafari prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikę teismai siekia išsiaiškinti, ar reikia atsižvelgti į kitus ES aktus, susijusius su Reglamentu „Dublinas III“, ar šį reglamentą (visų pirma jo 2 straipsnio m punktą, 12, 13 ir 14 straipsnius) reikėtų aiškinti neatsižvelgiant į šiuos aktus. Neginčijama, kad tranzitas buvo suorganizuotas bendradarbiaujant su atitinkamomis valstybėmis. Taigi neabejotinai kyla klausimas, ar normos, susijusios su trečiųjų šalių piliečiais, kertančiais Europos Sąjungos išorės sienas, turi įtaką aiškinant Reglamentą „Dublinas III“.

111.

Byloje Jafari pareiškėjai, Austrija, Prancūzija, Graikija, Vengrija, Šveicarija ir Komisija teigia, kad III skyriaus kriterijus reikėtų aiškinti kartu su kitais aktais, būtent Šengeno sienų kodeksu ir Grąžinimo direktyva.

112.

A. S. teigia, kad III skyriaus kriterijų aiškinimas neturėtų būti grindžiamas vien nacionalinėmis ar tarptautinėmis teisės normomis. Būtina atsižvelgti į faktinę padėtį ir ES tranzito valstybių, veikusių pagal Ženevos konvencijos 33 straipsnį ir EŽTK 3 straipsnį (kankinimų draudimas), taip pat Šengeno sienų kodekso 4 straipsnio 2 dalį ir 5 straipsnio 4 dalį, įsipareigojimus.

113.

Italijos nuomone, nėra svarbiausia tai, ar aiškinant atsižvelgiama į kitus ES aktus, ar ne. Pirmiausia ji nurodo, kad 2015 m. rugsėjo mėn.–2016 m. kovo mėn. ES tranzito valstybės neišdavė vizų per jų teritoriją vykstantiems asmenims. Antra, ji pabrėžia, kad Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį reikėtų aiškinti atsižvelgiant į Ženevos konvenciją.

114.

Jungtinės Karalystės nuomone, Šengeno sienų kodeksas ir Grąžinimo direktyva neturi teisinio poveikio Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalies sąvokai „neteisėtas kirtimas“. Todėl tą sąvoką reikėtų aiškinti atskirai nuo minėtų aktų.

115.

Nemanau, kad aiškinant III skyriaus kriterijus galima rinktis tik iš dviejų variantų: aiškinti Reglamentą „Dublinas III“ visiškai atsietai arba taip, kad šio reglamento sąvokos būtų apibrėžiamos pagal kitų ES aktų nuostatas.

116.

Iš Teisingumo Teismo suformuotos jurisprudencijos matyti, kad aiškinant Sąjungos teisės normą reikia atsižvelgti ne tik į joje vartojamas sąvokas, bet ir į kontekstą bei teisės akto, kuriame ji įtvirtinta, tikslus ( 113 ). Pagal pirmąjį iš „Bendrojo praktinio ES teisės aktų rengimo vadovo“ ( 114 )„Bendrųjų principų“ nurodyta, kad teisės aktai turi būti aiškūs, paprasti ir tikslūs, nepaliekant neaiškumo skaitytojui. Jeigu akte pateikiamų sąvokų apibrėžtys yra bendros ir kitiems ES teisės aktams, būtų pagrįsta tikėtis rasti aiškią kryžminę nuorodą, nes numanomas sąvokos apibrėžimas neatitiktų teisinio saugumo principo ( 115 ). Nei Šengeno sienų kodekse, nei Grąžinimo direktyvoje nepateikiama sąvokų apibrėžčių su kryžmine nuoroda į Reglamento „Dublinas III“ III skyriaus kriterijus.

117.

Reglamento „Dublinas III“ 12 straipsnio formuluotė skiriasi nuo jo 13 ir 14 straipsnių, nes joje yra aiški kryžminė nuoroda į Vizų kodeksą, kuris yra Šengeno acquis dalis. Ši nuoroda pakankamai aiški, paprasta ir tiksli, kad parodytų, jog Vizų kodeksas turi reikšmę aiškinant šią nuostatą ( 116 ). Turint tai omenyje, vis dėlto negalima teigti, kad 12 straipsnio terminą „viza“ apriboja tik Vizų kodekse pateikta apibrėžtis ( 117 ).

118.

Pirma, Reglamentas „Dublinas III“ taikomas valstybėms narėms, kurios nėra Šengeno acquis dalyvės, būtent Airijai ir Jungtinei Karalystei. Kalbant apie šias valstybes, reikia nurodyti, kad „viza“ turi reikšti dokumentą, kuris pripažįstamas tokiu pagal nacionalinės teisės normas. Antra, „viza“ apima ne tik tokias dokumentų kategorijas, kokios yra trumpalaikės vizos, kurioms taikomas Vizų kodeksas. Iš Reglamento „Dublinas III“ 2 straipsnio m punkto formuluotės aišku, kad šis aktas taikomas trijų skirtingų rūšių vizoms ( 118 ).

119.

Tokie pat motyvai taikomi ir 14 straipsniui, kuriame taip pat vartojamas žodis „viza“. Šią sąvoką dėl suderinamumo ir nuoseklumo sumetimų taip pat reikia aiškinti kaip ir 12 straipsnį.

120.

Remiantis tuo darytina išvada, kad Šengeno acquis yra reikšmingas elementas, į kurį reikia atsižvelgti aiškinant žodį „viza“, tačiau nelemia šios sąvokos reikšmės pagal Reglamento „Dublinas III“ 2 straipsnio m punktą ir 12 straipsnį.

121.

Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnyje aiškiai nenurodyta jokių Šengeno acquis priemonių ar Grąžinimo direktyvos.

122.

Vis dėlto teisės aktų kontekstas rodo, kad Reglamentas „Dublinas III“ yra sudedamoji BEPS, grindžiamos visišku ir nuodugniu Ženevos konvencijos taikymu, dalis ( 119 ). Šioje konvencijoje numatyta tarptautinė pabėgėlių ir pabėgėlio statuso siekiančių asmenų apsaugos sistema. Pagal jos 31 straipsnio 2 dalį Susitariančiosios valstybės iš esmės neturėtų riboti pabėgėlių judėjimo savo teritorijoje, o visi apribojimai, kurie laikomi būtinais, turėtų būti taikomi tik tol, kol nustatytas pabėgėlio statusas arba pabėgėlis gauna teisę įvažiuoti į kitą šalį. Susitariančiosios valstybės turi duoti pabėgėliams pakankamai laiko ir sudaryti visas sąlygas gauti leidimą įvažiuoti į kitą šalį. Aiškinant Reglamentą „Dublinas III“, būtina atsižvelgti į šią nuostatą ( 120 ). Todėl reglamentą reikėtų aiškinti atsižvelgiant į jo kontekstą ir tikslą, taip pat jis turi atitikti Ženevos konvenciją. Tokia išvada darytina remiantis SESV 78 straipsnio 1 dalimi. Iš Reglamento „Dublinas III“ 39 konstatuojamosios dalies taip pat aiškiai matyti, kad jis turi būti aiškinamas taip, kad neprieštarautų Chartijoje pripažintoms teisėms ( 121 ).

123.

Kadangi Reglamentas „Dublinas III“ yra sudedamoji BEPS dalis, ES prieglobsčio acquis taip pat yra svarbus veiksnys ( 122 ). Jame daromos aiškios nuorodos į Priskyrimo direktyvą, Priėmimo direktyvą ir Procedūrų direktyvą ( 123 ). BEPS buvo sukurta tokiomis aplinkybėmis, kai buvo pagrįsta daryti prielaidą, kad visos dalyvaujančios valstybės, nesvarbu, ar tai būtų valstybės narės, ar trečiosios šalys, laikosi pagrindinių teisių, įskaitant teises, grindžiamas Ženevos konvencija ir 1967 m. Protokolu bei EŽTK ( 124 ), todėl valstybės narės šioje srityje gali pasitikėti viena kita ( 125 ). „Būtent dėl šio tarpusavio pasitikėjimo principo Sąjungos teisės aktų leidėjas priėmė Reglamentą Nr. 343/2003, siekdamas racionalizuoti prieglobsčio prašymų nagrinėjimą ir išvengti perkrauti sistemą, o taip gali atsitikti įpareigojus valstybių valdžios institucijas nagrinėti to paties prašytojo pateiktus daugkartinius prašymus, taip pat padidinti teisinį saugumą, kiek tai susiję su už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą atsakingos valstybės narės nustatymu, ir taip išvengti forum shopping, visomis šiomis priemonėmis iš esmės stengdamasis paspartinti prašymų nagrinėjimą atsižvelgiant tiek į prieglobsčio prašytojų, tiek į dalyvaujančių šalių interesus“ ( 126 ). Tai yra pagrindiniai „laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės“ sampratos aspektai ( 127 ), ir visų pirma BEPS, grindžiamos tarpusavio pasitikėjimu ir prezumpcija, kad kitos valstybės narės laikosi Sąjungos teisės, būtent pagrindinių teisių ( 128 ).

124.

Pagrindiniai Reglamento „Dublinas III“ tikslai patvirtina ES teisės aktų leidėjo ketinimą nustatyti organizacines nuostatas, kuriomis būtų reglamentuojami valstybių narių tarpusavio santykiai, kiek tai susiję su valstybės narės, atsakingos už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, nustatymu, kaip ir buvo pagal ankstesnę Dublino konvenciją ( 129 ). Reglamento „Dublinas III“ 4, 5 ir 7 konstatuojamosiose dalyse taip pat kalbama apie aiškaus ir veiksmingo būdo greitai nustatyti valstybę narę, atsakingą už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, nustatymą siekiant užtikrinti galimybę veiksmingai pasinaudoti pabėgėlio statuso nustatymo procedūromis ir netrukdyti siekiui greitai nagrinėti prieglobsčio prašymus ( 130 ).

125.

Kiek ne BEPS priemonės, kaip antai Šengeno sienų kodeksas ir Grąžinimo priemonės, yra reikšmingos aiškinant III skyriaus kriterijus, nustatytus 12 straipsnyje, 13 straipsnio 1 dalyje ir 14 straipsnyje?

126.

Jau paaiškinau, jog manau, kad 12 ir 14 straipsnius reikėtų aiškinti savarankiškai, nors Vizų kodeksas tam tikrais atžvilgiais ir yra svarbus žodžio „viza“ reikšmei ( 131 ).

127.

Kalbant apie Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalies sąvokos „neteisėtas kirtimas“ aiškinimą, pažymėtina, kad Šengeno sienų kodekse ją atitinkančios sąvokos nėra. Todėl nėra reikalo kalbėti apie mėginimą šią sąvoką perkelti iš Šengeno sienų kodekso į Reglamentą „Dublinas III“.

128.

Be to, Šengeno sienų kodekso II antraštinės dalies I skyriaus nuostatų, susijusių su ES išorės sieną kertančių trečiųjų šalių piliečių atvykimo sąlygomis, taikymo sritis asmenų atžvilgiu nėra tokia pati kaip Reglamento „Dublinas III“ taikymo sritis. Pastarasis taikomas tik tarptautinės apsaugos prašantiems trečiųjų šalių piliečiams ( 132 ) – asmenų kategorijai, kuriai pagal tarptautinę teisę, remiantis Ženevos konvencija, suteikiamas specialus statusas.

129.

Iš teisėkūros raidos matyti, kad taisyklės, taikomos nustatant atsakomybę už prieglobsčio prašymų nagrinėjimą, vėliau pakeistos Dublino konvencija, iš pradžių buvo tarpvyriausybinės Šengeno konvencijos dalis ( 133 ), o Reglamento „Dublinas III“ ir Šengeno sienų kodekso užuomazgų galima rasti dar BEPS. Skiriasi abiejų aktų taikymo sritis ir atitinkami jų tikslai. Todėl nereikėtų daryti prielaidos, kad dėl istorinio ryšio abu aktus reikia aiškinti vienodai.

130.

Jungtinė Karalystė pažymi, kad Šengeno sienų kodeksas ir Grąžinimo direktyva netaikomi tam tikroms valstybėms narėms (visų pirma jai pačiai). Ji mano, kad dėl to Reglamentą „Dublinas III“ būtų klaidinga aiškinti remiantis teisės aktais, kurie netaikomi visoje Europos Sąjungoje.

131.

Iš tikrųjų, jeigu teisės aktai netaikomi visoms valstybėms narėms, jų taikymo srities nereikėtų plėsti „per atsarginį išėjimą“. Tačiau dėl kintamosios laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės geometrijos, kurią, be kita ko, nulėmė ypatinga Jungtinės Karalystės pozicija, nebuvo sukurta nuoseklaus modelio. Jungtinė Karalystė pasirinko taikyti kai kurias Šengeno acquis nuostatas, tačiau susilaikė nuo kitų taikymo ( 134 ). Tai, kad Jungtinei Karalystei nėra privalomas nei Šengeno sienų kodeksas, nei Grąžinimo direktyva, negali pakeisti privalomojo Reglamento „Dublinas III“ pobūdžio ( 135 ). Be to, tai, kad Jungtinei Karalystei netaikomi kai kurie ES teisės aktai, negali de facto neleisti pateikti aiškinimo, kuris būtų logiškas nagrinėjant rinkinį sudarančias priemones. Jungtinės Karalystės uodega negali vizginti Europos Sąjungos šuns.

132.

Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalyje nėra nuorodos į Grąžinimo direktyvą. Teisės aktų leidėjas pateikė tokią nuorodą šio reglamento 24 straipsnyje, kuris susijęs su prašymo atsiimti pateikimu, kai prašančiajai valstybei narei nepateikiama naujo prašymo. Taigi darytina prielaida, kad jei teisės aktų leidėjas 13 straipsnio 1 dalyje būtų norėjęs aiškios nuorodos į Grąžinimo direktyvą, jis galėjo ją pateikti ir būtų tai padaręs.

133.

Grąžinimo direktyvos 3 straipsnio 2 punkto sąvoka „neteisėtas buvimas“ apima platesnę asmenų kategoriją nei Reglamento „Dublinas III“ taikymo asmenų atžvilgiu sritis. Direktyva taikoma visiems trečiųjų šalių piliečiams (kaip apibrėžta). Jos taikymo sritis neapsiriboja konkrečia užsienio piliečių, siekiančių tarptautinės apsaugos, kol jų prašymai nagrinėjami, kategorija ( 136 ).

134.

Grąžinimo direktyvos sąvoka „neteisėtas buvimas“ apibrėžia kitokią situaciją nei sąvoka „neteisėtas sienos kirtimas“, įtvirtinta Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalyje. Sprendime Affum ( 137 ) Teisingumo Teismas nustatė, kad trečiosios šalies pilietis, autobusu vykstantis tranzitu per valstybę narę, patenka į Grąžinimo direktyvos 3 straipsnio 2 punkto taikymo sritį, nes jei atitinkamas asmuo yra valstybės narės teritorijoje pažeisdamas atvykimo į ją, buvimo ar gyvenimo sąlygas, jis „joje yra neteisėtai“. Ši taisyklė lieka galioti, tačiau šis klausimas nenagrinėjamas nei byloje A. S., nei byloje Jafari. Šiuo atveju prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia nustatyti, ar atitinkami trečiųjų šalių piliečiai neteisėtai kirto ES išorės sieną.

135.

Aišku, kartais neteisėto sienos kirtimo ir neteisėto buvimo valstybėje narėje, kaip jis suprantamas pagal Grąžinimo direktyvą, aplinkybės gali sutapti, tačiau tai nėra tas pats ( 138 ). Dviejų sąvokų lengviau suprasti nepadeda tai, kad jos abi yra dviejuose skirtinguose teisės aktuose.

136.

Be to, pagal SESV 288 straipsnio antrą pastraipą reglamentas yra taikomas visuotinai; jis privalomas visas ir tiesiogiai taikomas visose valstybėse narėse. Todėl dėl savo pobūdžio ir vietos Sąjungos teisės šaltinių sistemoje jis gali privatiems asmenims suteikti teises, kurias nacionaliniai teismai privalo ginti ( 139 ). Atsižvelgiant į normų hierarchiją, būtų keista aiškinti reglamentą remiantis direktyva, kurioje net nepateikiama tikslios kitame teisės akte vartojamų sąvokų apibrėžties.

137.

Taigi atmetu prielaidą, kad Reglamentas „Dublinas III“ turėtų būti aiškinamas remiantis Šengeno sienų kodeksu ir Grąžinimo direktyvos 3 straipsnio 2 punktu.

138.

Galiausiai, nors Reglamentas „Dublinas III“, Šengeno sienų kodeksas ir Grąžinimo direktyva patenka į SESV V antraštinę dalį dėl laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės, visų trijų teisės aktų teisinis pagrindas skirtingas. Bendro teisinio pagrindo nebuvimas rodo, kad trijų aktų kontekstas ir tikslai nėra visai vienodi ( 140 ).

139.

SESV 77, 78 ir 79 straipsniai susiję su politikos sritimi, kuriai taikomas tas pats skyrius, o SESV 80 straipsnyje aiškiai nurodyta, kad šiai politikai taikomas „solidarumo ir teisingo atsakomybės pasidalijimo tarp valstybių narių principas, įskaitant jo finansinius padarinius“. Reglamento „Dublinas III“ 25 konstatuojamojoje dalyje taip pat nurodyta, kad Sąjungos politikos dėl trečiųjų šalių piliečių atvykimo ir buvimo sąlygų nustatymas, įskaitant bendras pastangas valdyti išorės sienas, verčia solidarumo dvasia suderinti atsakomybės kriterijus.

140.

Atsižvelgiant į aiškias SESV nuostatas užtikrinti skirtingų laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės politikos krypčių koordinavimą, taip pat būtų tikrai klaidinga Reglamentą „Dublinas III“ aiškinti taip, lyg Šengeno acquis visai neturėtų reikšmės.

141.

Taigi darau išvadą, kad Reglamentą „Dublinas III“ reikėtų aiškinti atsižvelgiant vien į šio reglamento tekstą, kontekstą ir tikslus, užuot aiškinus jį kartu su kitais ES aktais, įskaitant visų pirma Šengeno sienų kodeksą ir Grąžinimo direktyvą; vis dėlto aiškinant Reglamentą „Dublinas III“ į šių aktų nuostatas reikėtų atsižvelgti tiek, kiek to reikia siekiant užtikrinti įvairių SESV V antraštinės dalies 2 skyriaus politikos krypčių tarpusavio darną.

142.

2015 m. rugsėjo mėn.–2016 m. kovo mėn. Kroatijos ir Slovėnijos valdžios institucijos, susidūrusios su trečiųjų šalių piliečių, siekiančių vykti tranzitu per jų teritoriją, antplūdžiu, leido atvykti tiems, kurie norėjo pateikti tarptautinės apsaugos prašymus kitoje valstybėje narėje ( 141 ). Byloje Jafari prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar šių valstybių narių suteiktas leidimas vykti per jų teritoriją turėtų būti laikomas „viza“, kaip tai suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 2 straipsnio m punktą ir 12 straipsnį. Jis taip pat klausia, kokių pasekmių gali sukelti tokia viza (2 klausimo b, c ir d punktai).

143.

Aiškiai neklausiama dėl Reglamento „Dublinas III“ 2 straipsnio m punkto ir 12 straipsnio reikšmės. Vis dėlto A. S. taip pat keliavo Vakarų Balkanų maršrutu ir jam buvo leista atvykti į įvairių valstybių narių teritoriją, kad pasiektų pasirinktą paskirties vietą. Todėl klausimas, ar „lengvo praleidimo“ požiūris III skyriaus kriterijų taikymo tikslais prilygsta vizai, taip pat yra svarbus jo situacijai ir numanomai jį apima šioje byloje pateiktas 3 klausimas. Be to, pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją tai, jog prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas suformulavo klausimą nurodęs tik tam tikras Sąjungos teisės nuostatas, netrukdo Teisingumo Teismui pateikti išsamaus aiškinimo, kuris gali būti naudingas sprendimui šio teismo nagrinėjamoje byloje priimti, neatsižvelgiant į tai, ar jis apie tai užsimena savo pateiktuose klausimuose ( 142 ).

144.

Byloje Jafari pareiškėjos, visos rašytines pastabas pateikusios valstybės narės ir Komisija sutinka, kad į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimą reikėtų atsakyti neigiamai. Reglamento „Dublinas III“ 2 straipsnio m punktas ir 12 straipsnis, aiškinami kartu, nereiškia, kad trečiųjų šalių piliečiai, kuriems valstybės narės leido atvykti į jų teritoriją ir vykti per ją į valstybę narę, kurioje jie nori paduoti tarptautinės apsaugos prašymą, turėtų būti laikomi turinčiais vizas. Šveicarija šiuo klausimu nepateikė rašytinių pastabų.

145.

Pritariu šiai bendrai nuomonei.

146.

Jafari seserys pirmiausia pažymi, kad atvykdamos į ES teritoriją jos neturėjo galiojančių leidimų gyventi šalyje. Todėl Reglamento „Dublinas III“ 12 straipsnio 1 dalis joms netaikoma.

147.

Kaip Afganistano piliečiai, Jafari šeimos nariai, kirsdami ES valstybių narių išorės sienas, turėjo turėti vizas ( 143 ). Jie neįvykdė šios sąlygos ( 144 ). Kyla klausimas, ar, atsižvelgiant į taikytinų teisės aktų nuostatas, tų šeimos narius reikėtų laikyti gavusiais vizas, kai jie vyksta per skirtingas valstybes nares prieš atvykdami į Slovėniją ir Austriją.

148.

Jei taip, tada Reglamento „Dublinas III“ 12 straipsnis būtų reikšmingas kriterijus nustatant atsakingą valstybę narę.

149.

Vizų išdavimą reglamentuojančios nuostatos yra sudėtingos ir susijusios su įvairių formalumų įvykdymu. Tam yra pagrįstų priežasčių. Svarbiausia iš jų ta, kad pagal jas reikalaujama „dokumento“ išdavimo. Vis dėlto nė vienoje nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nenurodyta, kad valstybė narė išdavė vizą, kaip ji įprastai suprantama, t. y. kad valstybė narė ėmėsi veiksmų, formaliai išsiųsdama arba įteikdama vizą prašytojui ( 145 ). Neginčijama, kad šiuo atveju nebuvo įvykdyta nė viena iš įprastų sąlygų. Nebuvo jokio antspaudo, rodančio, kad prašymas išduoti vizą yra priimtinas, jokio galiojimo laikotarpio ir jokios įklijos ( 146 ). Taigi neįvykdytas nė vienas iš Reglamente Nr. 1683/95 nustatytų reikalavimų.

150.

Formalumai yra labai svarbūs tinkamam VIS veikimui, kad sienos apsaugos pareigūnai galėtų patikrinti, ar vizą pateikiantis asmuo yra teisėtas jos turėtojas, ir nustatyti asmenis, Šengeno erdvėje esančius su suklastotais dokumentais ( 147 ).

151.

Taigi laikausi nuomonės, kad prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikusių teismų atitinkamai bylose A. S. ir Jafari priimtose nutartyse dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą aprašytos aplinkybės negali būti aiškinamos kaip tokios, kurioms susiklosčius buvo išduota „viza“ pagal Reglamento „Dublinas III“ 2 straipsnio m punktą ir 12 straipsnį.

152.

Jei 12 straipsnio žodžiai „vizą išdavusi“ būtų aiškinami kitaip, tai prieštarautų jų įprastai reikšmei. Pareiškėjų argumentas, kad jei neformalus „lengvas praleidimas“ prilygtų vizai, nebūtų įmanoma taikyti Reglamento „Dublinas III“ 12 straipsnio 4 ir 5 dalių, turi pagrindo. Tai būtų nesuderinama su šiuo reglamentu. Toks aiškinimas taip pat sukeltų sumaištį, atsižvelgiant į detalias ir sudėtingas Vizų kodekso bei susijusių aktų nuostatas dėl vizų, taip pat pakenktų VIS veikimui ( 148 ).

153.

Taigi visiškai išimtinėmis aplinkybėmis, kai nuo 2015 m. pabaigos iki 2016 m. pradžios į Europos Sąjungą ėmė masiškai plūsti trečiųjų šalių piliečiai ir jiems buvo leista kirsti ES išorės sieną, tai, kad kai kurios valstybės narės leido atitinkamiems trečiųjų šalių piliečiams kirsti Europos Sąjungos išorės sieną ir vėliau keliauti per jas į kitas ES valstybes nares siekiant konkrečioje valstybėje narėje pateikti tarptautinės apsaugos prašymus, neprilygsta „vizos“ išdavimui, kaip tai suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 2 straipsnio m punktą ir 12 straipsnį.

154.

Atsižvelgiant į mano ką tik padarytą išvadą, byloje Jafari nebūtina atsakyti į 2 klausimo b, c ir d punktus.

155.

Abu prašymus priimti prejudicinį sprendimą pateikę teismai siekia išsiaiškinti, ką reiškia Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalies žodžių junginys „neteisėtai kirto valstybės narės sieną“. Iš esmės jie nori sužinoti, ar faktinių bylos aplinkybių laikotarpiu, esant visiškai išimtinei situacijai, kai valstybės narės aiškiai leido plūsti trečiųjų šalių piliečiams į savo teritoriją, kad leistų jiems vykti tranzitu siekiant prašyti tarptautinės apsaugos pasirinktoje ES valstybėje narėje, tai buvo „neteisėtas kirtimas“, todėl ta situacija patenka į šios nuostatos taikymo sritį.

156.

Prancūzija, Graikija, Vengrija, Slovėnija, Jungtinė Karalystė, Šveicarija ir Komisija teigia, kad tokiomis aplinkybėmis taikoma Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalis. Austrija laikosi nuomonės, kad, atsižvelgiant į faktines bylos aplinkybes, šią nuostatą reikėtų aiškinti kartu su Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punktu, pagal kurį trečiųjų šalių piliečiams, neatitinkantiems 5 straipsnio 1 dalies reikalavimų, taikomų įleidžiant į Europos Sąjungos teritoriją, vis dėlto galima suteikti leidimą atvykti dėl humanitarinių priežasčių. Italijos nuomone, pagal Reglamentą „Dublinas III“„neteisėto kirtimo“ nebuvo, nes III skyriaus kriterijų reikėtų aiškinti atsižvelgiant į Ženevos konvencijos 31 straipsnį.

157.

Pareiškėjai abiejose bylose pabrėžia, kad kirto ES išorės sieną gavę aiškų atitinkamų nacionalinės valdžios institucijų leidimą ir pagalbą. Todėl negalima laikyti, kad jie „neteisėtai kirto sieną“, kaip tai suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį.

158.

Atsižvelgiant į šių dviejų prašymų priimti prejudicinį sprendimą aplinkybes, kyla sudėtingas ir kontroversiškas klausimas ( 149 ). Kai trečiųjų šalių piliečiai kerta ES išorės sieną nesilaikydami Šengeno sienų kodekso nuostatų, ar dėl to automatiškai kyla pasekmių pagal Dublino sistemą, pvz., pirmoji valstybė narė, kurios teritoriją jie kirto, lieka atsakinga už jų atitinkamų tarptautinės apsaugos prašymų nagrinėjimą? Nors iš formuluotės aišku, kad Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalis taikoma, kai prašytojas neteisėtai kirto valstybės narės sieną, visai neaišku, jog teisės aktų leidėjas būtų norėjęs, kad ši nuostata būtų taikoma beprecedentėmis šių dviejų bylų aplinkybėmis.

159.

Vengrijos, Italijos, Slovėnijos ir Šveicarijos vyriausybės pažymi, kad kai kuriose teisės akto versijose nurodoma „nelegaliai kirto sieną“ ( 150 ), o kitose kalbama apie „neteisėtą sienos kirtimą“ ( 151 ).

160.

Tarptautinėje pabėgėlių teisėje būdvardžiai „neteisėtas“ (angl. „irregular“) ir „nelegalus“ (angl. „illegal“) nelaikomi sinonimais, visų pirma trečiųjų šalių piliečių judėjimo per sienas kontekste. Anglų k. būdvardis „irregular“ turi platesnę reikšmę nei „illegal“. Be to, jis nėra toks tendencingas, nes neturi papildomos reikšmės ar potekstės, susijusios su apibūdintų asmenų (numanomai) nusikalstamu elgesiu ( 152 ).

161.

Atsižvelgdama į tai, sutinku su šalių pastaba, jog kalbiniai skirtumai nereiškia, kad yra kokia nors dviprasmybė, t. y. kad dėl šių skirtumų žodžiai „prašytojas neteisėtai kirto valstybės narės sieną“ neabejotinai turi būti aiškinami skirtingai ( 153 ). Nurodytus skirtumus lėmė skirtingas originalaus teksto vertimas. Šį požiūrį patvirtina tai, kad Dublino reglamento įgyvendinimo reglamento II priedo tekstas anglų kalba nėra tapatus Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalies tekstui anglų kalba. Dublino reglamento įgyvendinimo reglamento II priedo 7 punkto A sąrašas anglų k. pavadintas taip: „Illegal entry at an external frontier (Article 13(1))“. Jame pateikti įrodymai, kurie reikšmingi atliekant šį vertinimą (žr. šios išvados 44 punktą). Jame daroma aiški kryžminė nuoroda į Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį, tačiau vietoj būdvardžio „irregular“ (anglų k.) (šis žodis yra pačioje 13 straipsnio 1 dalyje) vartojamas būdvardis „illegal“ (anglų k.) Mažai tikėtina, kad teisės aktų leidėjas abiejuose aktuose siekė iš esmės atskirti šiuos du būdvardžius.

162.

Pridurčiau, jog 12 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad Procedūrų direktyva taikoma kartu su Reglamento „Dublinas III“ nuostatomis dėl šiame reglamente reglamentuojamų procedūrinių garantijų ir nedarant poveikio toms nuostatoms. Minėtos direktyvos 31 straipsnio 8 dalies h punkte numatyta, kad tarptautinės apsaugos prašymas gali būti nagrinėjamas vykdant paspartintą procedūrą ir (arba) vykdomą pasienyje ar tranzito zonose, jei prašytojas į valstybės narės teritoriją atvyksta „neteisėtai“ (anglų k. „unlawfully“). Prieveiksmis „unlawfully“ yra trečias žodis, vartojamas teisės aktuose apibūdinant atitinkamo trečiosios šalies piliečio, kuriam taikoma ši nuostata, valstybės narės sienos kirtimą. Preziumuotina, kad jį reikia aiškinti atsižvelgiant į Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalies žodžių junginį „neteisėtai kirto“ (anglų k. „irregularly crossed“), kuris pakankamai platus ir apima pirmąjį ( 154 ).

163.

Reglamente „Dublinas III“ neapibrėžta sąvoka „neteisėtas sienos kirtimas“.

164.

Nuorodos į Reglamento „Dublinas III“ ir Dublino reglamento įgyvendinimo reglamento 22 straipsnio 3 dalyje esančius įrodymus aiškiai rodo, kad tai, ar konkrečiu atveju yra neteisėtas atvykimas, pirmiausia yra fakto klausimas nacionalinės valdžios institucijoms.

165.

Taigi tai, ar siena kertama „neteisėtai“, nustatoma pagal Dublino reglamento įgyvendinimo reglamento II priedą, kuriame pateikiami du sąrašai kriterijų, taikytinų nustatant už tarptautinės apsaugos prašymą atsakingą valstybę narę ( 155 ). A sąraše nurodyti atitinkami oficialūs įrodymai. Orientacinio pobūdžio (arba netiesioginiai) įrodymai pateikti B sąraše ( 156 ). Dokumentinių įrodymų sąraše yra „atvykimo spaudas pase, išvykimo iš šalies, turinčios sieną su valstybe nare, spaudas, atkreipiant dėmesį į prašytojo kelionės maršrutą ir datą, kada siena kirsta; bilietai, įtikinamai įrodantys atvykimą kertant išorės sieną; atvykimo spaudas arba atitinkamas įrašas pase“.

166.

Eurodac sistemos tikslas taip pat yra padėti nustatyti, kuri valstybė narė atsakinga už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą pagal Reglamentą „Dublinas III“ ( 157 ). Valstybės narės turi nedelsdamos paimti kiekvieno ne jaunesnio kaip 14 metų amžiaus tarptautinės apsaugos prašytojo pirštų atspaudus ir perduoti juos (ne vėliau kaip per 72 valandas nuo tarptautinės apsaugos prašymo pateikimo) centrinei Eurodac sistemai ( 158 ). Valstybėms narėms taikoma panaši pareiga paimti trečiųjų šalių piliečių pirštų atspaudus, kurie sulaikomi dėl neteisėto sienos kirtimo ( 159 ).

167.

Dublino reglamento įgyvendinimo reglamente nurodyta, kad, esant teigiamai Eurodac atitikčiai, daroma prielaida, kad buvo neteisėtas atvykimas ( 160 ).

168.

Šengeno erdvėje Šengeno sienų kodeksas taip pat yra svarbi priemonė nustatant, ar trečiosios šalies piliečio atvykimas į ES teritoriją buvo teisėtas. Atvykimo sąlygos nustatytos 5 straipsnio 1 dalyje, o 7 straipsnyje numatytos nuostatos, susijusios su patikrinimais kertant sieną. Tikėtina, kad jei tokie patikrinimai parodytų, kad nėra įvykdytos Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 1 dalies sąlygos, bus pateikti Dublino reglamento įgyvendinimo reglamento II priedo 7 punkto A sąraše išvardyti dokumentiniai įrodymai arba B sąrašo 7 punkte nurodyti netiesioginiai įrodymai.

169.

Taigi tais atvejais, kai trečiųjų šalių piliečiai, kirsdami išorės sieną, neįvykdo formalių teisinių reikalavimų, paprastai tikėtina, kad siena buvo kirsta neteisėtai.

170.

Neginčijama, kad pareiškėjai abiejose pagrindinėse bylose neįvykdė Šengeno sienų kodekse nustatytų formalumų.

171.

Vis dėlto Reglamentas „Dublinas III“ nebuvo sukurtas kaip priemonė, skirta reglamentuoti valstybės narės, atsakingos už tarptautinę apsaugą esant masiniam žmonių antplūdžiui, nustatymui ( 161 ). Faktinės bylos aplinkybės priskirtinos prie atvejo, kuris nėra tiksliai reglamentuotas nei Sutartyse, nei antrinės teisės aktuose.

172.

Ar esamas nuostatas galima aiškinti taip, kad jos taikomos šiomis aplinkybėmis?

173.

Ženevos konvencijoje nėra numatyta valstybės, atsakingos už tarptautinės apsaugos prašymų nagrinėjimą, nustatymo sistemos modelio ( 162 ). Šis aktas (kitaip nei ES acquis) grindžiamas atskira tarptautinės teisės sistema. Vis dėlto sutinku su Italijos vyriausybe, kad, atsižvelgiant į SESV 78 straipsnio 1 dalį, Ženevos konvencijos 31 ir 33 straipsnius teisinga nurodyti kaip atspirties tašką aiškinant Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį. Taigi valstybės, leidusios prašytojams vykti tranzitu per jų teritoriją, tai darydamos laikėsi įsipareigojimų pagal Ženevos konvenciją.

174.

Taip pat reikėtų atsižvelgti į Chartijos 18 straipsnyje įtvirtintą teisę į prieglobstį ir 4 straipsnyje numatytą kankinimų, nežmoniško ir žeminančio elgesio draudimą ( 163 ). Pastarasis ypač svarbus kalbant apie tarptautinės apsaugos siekiančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimą, esant sąlygoms, kai galėtų būti pažeistas 4 straipsnis, ar asmenų, esančių prie valstybės sienos, padėtis būtų žeminanti ir neapibrėžta ( 164 ).

175.

Tikrai sunku atsakyti į klausimą, kur reikėtų užtikrinti pusiausvyrą?

176.

Viena vertus, akivaizdu, jog mažai tikėtina, kad trečiųjų šalių piliečiai, kurių padėtis panaši į A. S. ir Jafari šeimų padėtį, būtų įvykdę 5 straipsnio 1 dalies reikalavimus. Todėl jų negalima laikyti „teisėtai“ kirtusiais Europos Sąjungos išorės sieną. Kita vertus, taip pat akivaizdu, kad faktinių bylos aplinkybių laikotarpiu ES tranzito valstybių narių valdžios institucijos ne tik toleravo masinius sienų kirtimus, taip nebyliai juos leisdamos, bet ir aktyviai padėjo atvykti į jų teritoriją ir vykti per ją tranzitu. Ar toks sienos kirtimas yra „neteisėtas“, kaip tai įprastai suprantama? Žinoma, kad ne. Tačiau kaip reikėtų apibrėžti šią sąvoką ir ar joje tikrai jautriai atsižvelgiama į tai, kas vyksta?

177.

Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalis yra plačiausiai taikomas III skyriaus kriterijus nustatant valstybę narę, atsakingą už tarptautinės apsaugos prašymų nagrinėjimą ( 165 ). Šios nuostatos tikslas – paskatinti valstybes nares būti budrias užtikrinant ES išorės sienos neliečiamumą. Ja taip pat siekiama atgrasyti nuo prašytojų antrinio judėjimo ir forum shopping ( 166 ).

178.

Siūlau šiek tiek atsitraukti ir įvertinti „įprastą“ padėtį pagal Reglamentą „Dublinas III“, o vėliau grįžti prie dviejų nagrinėjamų bylų.

179.

Įprastomis aplinkybėmis Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalis taikoma asmeniui, kuris, gudraudamas arba veikdamas klasta, atvyko į valstybės narės teritoriją, kompetentingoms valdžios institucijoms nedavus leidimo dėl jo atvykimo (taikant nustatytą procedūrą ir išnagrinėjus atvejį iš esmės). Akivaizdu, kad šio asmens atvykimas ir paskesnis buvimas yra „neteisėtas“. Yra tam tikros taisyklės, kurių reikėjo laikytis, tačiau jų nebuvo laikytasi. Atitinkama valstybė narė netoleravo atvykimo, tačiau neužkirto tam kelio. Galbūt, jei valstybė narė būtų budriau saugojusi ES išorės sieną, šiam asmeniui nebūtų pavykę patekti į ES teritoriją.

180.

Tokiomis aplinkybėmis visiškai logiška, kad pagal Reglamentą „Dublinas III“ ši valstybė narė yra atsakinga už tokio asmens vėliau pateikto tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą.

181.

Dabar grįžkime prie 2015 m. rugsėjo mėn.–2016 m. kovo mėn. humanitarinės krizės.

182.

Plūsta viltį praradę žmonės, bėgantys nuo karo Sirijoje, ir jų kur kas daugiau nei bėgančių iš Irako ar Afganistano. Jie šimtais, tūkstančiais plūsta iki Kroatijos sienos ( 167 ). Su savimi neturi beveik nieko. Jeigu atsisakoma juos įsileisti, jie kažkaip kuriasi laikinas stovyklavietes ir (galbūt, taip pat nežinia, po kurio laiko) gauna tarptautinę paramą iš šių organizacijų: JTVPTK, Raudonasis Kryžius ir Médecins Sans Frontières; šios teikia jiems maistą, pastogę ir priežiūrą. Prie Europos Sąjungos slenksčio artinasi humanitarinė krizė. Kyla akivaizdus pavojus, kad kaimyninės Balkanų valstybės bus destabilizuotos, atsiras tikras pavojus taikai ir saugumui regione. Artėja žiema.

183.

Tai, kurios ES valstybės narės yra „priekinėje linijoje“, lemia ne pasirinkimas, o geografija. Šios valstybės narės, kaip ir visos ES valstybės narės, turi tarptautinius įsipareigojimus pagal Ženevos konvenciją. Dėl humanitarinių priežasčių jos tikrai turėtų įsileisti šiuos kenčiančius žmones į savo teritoriją. Tačiau tai padariusios, jos negalėtų užtikrinti tinkamų priėmimo sąlygų visiems ( 168 ). Taip pat negalėtų sparčiai išnagrinėti tarptautinės apsaugos prašymų, jeigu jų valdžios institucijos būtų jais užverstos ( 169 ).

184.

Nuo pat Dublino konvencijos priėmimo sunku suderinti du skirtingus jos tikslus ( 170 ). Viena vertus, Dublino sistema siekiama sukurti tarpvalstybinį mechanizmą, kuris leistų valstybėms narėms greitai nustatyti šalį, atsakingą už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą. Siekdamos šio tikslo valstybės narės stengiasi užkirsti kelią dviem reiškiniams – forum shopping ir antriniam judėjimui. Neseniai Komisija nurodė: „svarbiausia, visos valstybės narės privalo įsipareigoti, kad atsisakys atmestinio požiūrio į asmenis, kurie pareiškia norą prašyti prieglobsčio kitur. Į Sąjungą atvykstantys asmenys turi žinoti, kad jie bus apsaugoti, jeigu to reikia, bet jie negali patys pasirinkti vietos“ ( 171 ). Kita vertus, šis požiūris kertasi su daugelio pilietinės visuomenės organizacijų ir JTVPTK skelbiamu tikslu, grindžiamu atsakomybės paskirstymu atsižvelgiant į tarptautinės apsaugos prašymo pateikimo vietą. Šis požiūris niekada neįsitvirtino, nes tam būtina politinė valia, kurios iki šiol nebuvo ( 172 ).

185.

Niekas nerodo, kad A. S. ar Jafari šeimos ketina pateikti kelis prašymus keliose valstybėse narėse ( 173 ). Be to, susirūpinimas dėl antrinio judėjimo šiose dviejose bylose taip pat nėra pagrįstas. A. S. ir Jafari šeimų atvykimas į Europos Sąjungą buvo užregistruotas. Jų atitinkamos kelionės nebuvo neteisėtos, kaip tai suprantama pagal teisės aktus ( 174 ).

186.

Akivaizdu, kad sienos kirtimas šiose bylose nebuvo „teisėtas“. Tačiau nesutinku su tuo, kad šį sienos kirtimą reikėtų laikyti „neteisėtu“, kaip tai suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį, ir dėl to valstybė narė, kurios siena buvo kirsta „neteisėtai“, taptų atsakinga už paskui pateikto tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą.

187.

Čia kyla dar vienas sunkumas, neleidžiantis pritarti Prancūzijos ir Komisijos argumentams. A. S. ir Jafari šeimos pirmiausia atvyko į ES teritoriją iš trečiosios šalies, kirtę Graikijos sieną, taigi Graikija yra pirmoji valstybė narė, į kurią jie atvyko. Todėl, griežtai aiškinant Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį, Graikija turėtų būti valstybė narė, atsakinga už jų atitinkamų tarptautinės apsaugos prašymų nagrinėjimą. Tačiau nuo 2011 m. pripažinta, kad tarptautinės apsaugos prašytojai negali būti grąžinami į Graikiją ( 175 ).

188.

Per tą pačią kelionę sausuma A. S. ir Jafari šeimos trumpam paliko ES teritoriją, o tada vėl į ją atvyko kirsdami Kroatijos sieną. Todėl Kroatija yra antroji valstybė narė, kurios sieną jie kirto iš trečiosios šalies. Akivaizdu, kad ne visos ES valstybės narės ribojasi tik su kitomis valstybėmis narėmis ( 176 ). Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalies tekstas niekaip nepatvirtina aiškinimo, kad atsakomybė pagal šią nuostatą pereina antrajai valstybei narei, į kurią atvykstama.

189.

Paprasta tiesa yra ta, kad Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalis buvo skirta reglamentuoti įprastai asmens sienos kirtimo situacijai ir asmenų prašymams, kai atitinkamas trečiosios šalies pilietis neteisėtai atvyksta į ES valstybę narę iš trečiosios šalies. Nei ši nuostata, nei visas Reglamentas „Dublinas III“ nebuvo skirti reglamentuoti leidžiamo sienos kirtimo situacijai, kai per sieną masiškai plūsta potencialūs tarptautinės apsaugos prašytojai. Šiuo reglamentu nesiekiama užtikrinti darnaus atsakomybės už tarptautinės apsaugos prašytojus paskirstymo visoje Europos Sąjungoje, reaguojant į tokį žmonių antplūdį. Tačiau būtent tokios yra šių prašymų priimti prejudicinį sprendimą pateikimo aplinkybės ( 177 ).

190.

Taigi darau išvadą, kad Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalies žodžių junginys „prašytojas neteisėtai kirto valstybės narės sieną“ neapima situacijos, kai dėl masinio tarptautinės apsaugos Europos Sąjungoje siekiančių trečiųjų šalių piliečių antplūdžio valstybės narės atitinkamiems trečiųjų šalių piliečiams leidžia kirsti Europos Sąjungos išorės sieną ir vėliau keliauti per atitinkamą valstybę į kitas ES valstybes nares, siekiant pateikti tarptautinės apsaugos prašymą konkrečioje valstybėje narėje.

191.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia nustatyti, ar „lengvo praleidimo“ požiūris reiškia, kad atitinkamiems trečiųjų šalių piliečiams buvo „leista“ kirsti ES išorės sieną, kaip tai suprantama pagal Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punktą.

192.

Atsižvelgiant į tai, kaip, mano nuomone, turi būti aiškinamas Reglamentas „Dublinas III“ (žr. šios išvados 141 punktą), vertinant griežtai, šios Šengeno sienų kodekso nuostatos nebūtina nagrinėti. Vis dėlto padarysiu tai siekdama išsamumo.

193.

A. S. ir Jafari šeimos pirmiausia kirto ES išorės sieną Graikijoje. Tada jie kirto išorės sieną į trečiąją šalį, BJR Makedoniją. Galiausiai jie kirto ES išorės sieną, iš Serbijos atvykdami į Kroatiją. Iš pirmo žvilgsnio atrodo, kad jie patenka į Šengeno sienų kodekso taikymo sritį ( 178 ).

194.

Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 1 dalyje nustatytos trečiųjų šalių piliečių „trumpalaikio buvimo“ sąlygos ( 179 ). Trečiosios šalies pilietis (šiuo atveju – Afganistano arba Sirijos pilietis) privalo atitikti tokias sąlygas: i) turėti galiojantį kelionės dokumentą ( 180 ); ii) turėti galiojančią vizą ( 181 ); ir iii) galėti pateisinti savo ketinimo pasilikti tikslą ir sąlygas ( 182 ). Be to, dėl trečiosios šalies piliečio taip pat neturi būti pateikta SIS įspėjimo ir jis neturi būti laikomas keliančiu grėsmę atitinkamos valstybės viešajai tvarkai, vidaus saugumui, visuomenės sveikatai ar tarptautiniams santykiams ( 183 ). 5 straipsnio 1 dalyje išvardytos sąlygos yra kumuliacinės.

195.

Šengeno sienų kodekse numatyta, kad pasienio kontrolė bus atliekama pagal šio kodekso 6 ir 7 straipsnius. Numatyta, kad išimtinėmis ir nenumatytomis aplinkybėmis ši kontrolė gali būti sušvelninta ( 184 ). Vis dėlto pagal 10 straipsnį trečiųjų šalių piliečių kelionės dokumentuose atvykstant ir išvykstant būtina sistemingai dėti antspaudus. Pagrindinis Šengeno sienų kodekso 12 straipsnio 1 dalyje nustatyto sienų stebėjimo tikslas yra užkirsti kelią neleistinam sienų kirtimui, kovoti su tarpvalstybiniu nusikalstamumu ir imtis priemonių prieš „neteisėtai“ sieną kirtusius asmenis ( 185 ). Trečiosios šalies piliečiui, neatitinkančiam visų 5 straipsnio 1 dalies sąlygų, neturi būti leidžiama atvykti, nebent taikoma viena iš 5 straipsnio 4 dalies išimčių.

196.

Pagal 5 straipsnio 4 dalies c punktą valstybės narės gali leisti atvykti, be kita ko, dėl humanitarinių priežasčių arba siekdamos laikytis tarptautinių įsipareigojimų.

197.

Prancūzija ir Komisija laikosi nuomonės, kad Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punktas netaikomas abiem nagrinėjamoms byloms. Jų teigimu, valstybės narės kiekvienu atveju privalo atlikti individualų vertinimą, siekdamos nustatyti, ar ši nuostata taikoma. Nei byloje A. S., nei byloje Jafari tokio vertinimo nebuvo atlikta. Todėl jos padarė išvadą, kad 5 straipsnio 4 dalies c punktu negalima remtis.

198.

Nesutinku su šia nuomone.

199.

Pirma, 5 straipsnio 4 dalies c punkto leidžiančios nukrypti nuostatos formuluotė yra panaši į Šengeno konvencijos 5 straipsnio 2 dalyje vartojamą formuluotę. Antroje šios nuostatos pastraipoje yra tokie papildomi žodžiai: „šios taisyklės netrukdo taikyti specialių su prieglobsčio teise susijusių nuostatų <…>“.

200.

Iš teisėkūros raidos matyti, kad Komisijos pateiktame pasiūlyme dėl Šengeno sienų kodekso buvo paaiškinta, kad siūlomame reglamente iš esmės pakartoti Šengeno konvencijos 1 skyriaus 3–8 straipsniai ( 186 ). Šengeno konvencijos 5 straipsnio 2 dalies tekstas buvo išdėstytas Komisijos pasiūlymo 5 straipsnio 6 dalyje ir 11 straipsnio 1 dalyje. Europos Parlamentas nustatė leidžiančią nukrypti nuostatą (dabar – 5 straipsnio 4 dalies c punktas), siekdamas patikslinti nuostatas ( 187 ).

201.

Nemanau, kad jei nėra konkrečios nuorodos į „specialias su prieglobsčio teise susijusias nuostatas“, tai reiškia, kad tokiomis aplinkybėmis, kurios buvo susiklosčiusios 2015 m. rugsėjo mėn.–2016 m. kovo mėn., negali būti taikoma leidžianti nukrypti nuostata. Gali būti, kad teisės aktų leidėjas 5 straipsnio 4 dalies c punkto formuluotę, aiškinamą kartu su jo 3 straipsnio a punktu ir atsižvelgiant į 7 konstatuojamąją dalį, laikė pakankamai aiškia, todėl neįtraukė į ją jokių papildomų žodžių.

202.

Antra, Šengeno sienų kodekse „humanitarinės priežastys“ neapibrėžtos. Generalinis advokatas P. Mengozzi išreiškė nuomonę, kad tai yra savarankiška ES teisės sąvoka ( 188 ). Sutinku su juo. Tai yra plati sąvoka, apimanti asmenų, kurie sprunka nuo persekiojimo ir kuriems taikomas negrąžinimo principas, padėtį. Be to, aiškinant šią 5 straipsnio 4 dalies c punkto nuostatą reikia atsižvelgti į 3a straipsnyje nustatytą įpareigojimą valstybėms narėms veikti visiškai laikantis taikytinos ES teisės, įskaitant Chartiją, Ženevos konvenciją ir pagrindines teises.

203.

Taigi man atrodo, kad atitinkamoms A. S. ir Jafari šeimų situacijoms taikomas Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punkto pirmas sakinys.

204.

Niekas nerodo, kad kurioje nors byloje būtų buvęs atliktas individualus vertinimas. Labai tikėtina, kad nebuvo. Ar ši nuostata vis dėlto taikoma?

205.

Manau, kad taip.

206.

Tiesa yra tai, kad pagal Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punktą reikalaujama atlikti individualų vertinimą siekiant nustatyti, ar atitinkamam asmeniui taikomas SIS įspėjimas. Tačiau jame nenurodyta, kad pirmasis šios nuostatos sakinys gali būti taikomas tik jeigu jau įvykdyta antrajame sakinyje įtvirtinta sąlyga. Abi 5 straipsnio 4 dalies c punkto dalys neabejotinai susijusios, tačiau pirmąją galima aiškinti atskirai nuo antrosios.

207.

Taigi laikausi nuomonės, kad net jei Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalies kriterijus būtų aiškinamas kartu su Šengeno sienų kodeksu, pasienio valstybė narė būtų turėjusi teisę nuspręsti remtis jo 5 straipsnio 4 dalies c punkte esančia leidžiančia nukrypti nuostata, kad leistų trečiųjų šalių piliečiams kirsti jos išorės sieną, neatlikdama individualaus vertinimo esant faktinėms bylos aplinkybėms. Nors tokia valstybė narė, jei tai įmanoma, turėtų stengtis laikytis ir antrojo šios nuostatos sakinio, 5 straipsnio 4 dalies c punkto pirmojo sakinio taikymas nuo to nepriklauso.

208.

Jei valstybė narė leidžia trečiosios šalies piliečiui atvykti į savo teritoriją pagal 5 straipsnio 4 dalies c punktą, atitinkamas asmuo yra tas, kuris iš esmės neatitinka Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 1 dalyje nustatytų atvykimo sąlygų. Kadangi šios atvykimo sąlygos nėra įvykdytos, atitinkamo trečiosios šalies piliečio išorės sienos kirtimas formaliai turi būti laikomas neteisėtu. Tačiau šio asmens atvykimas yra de facto leidžiamas, o šio leidimo teisinis pagrindas yra 5 straipsnio 4 dalies c punkto leidžianti nukrypti nuostata.

209.

Taikant Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį, šio leidimo negalima nepaisyti.

210.

Alternatyvi išvada būtų tokia: valstybei narei leidus trečiosios šalies piliečiui atvykti į savo teritoriją pagal Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punktą, atitinkamas trečiosios šalies pilietis iš esmės laikytinas neatitinkančiu šio reglamento 5 straipsnio 1 dalyje nustatytų atvykimo sąlygų. Kadangi šios atvykimo sąlygos nėra įvykdytos, atitinkamo trečiosios šalies piliečio išorės sienos kirtimas formaliai turi būti laikomas neteisėtu. Tačiau šis atvykimas leistas de facto, o šio leidimo teisinis pagrindas yra Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punkto leidžianti nukrypti nuostata.

211.

Iš 152 ir 190 punktuose padarytų mano išvadų matyti, jog laikausi nuomonės, kad Reglamento „Dublinas III“ III skyriaus 12 straipsnio („Vizos“) ir 13 straipsnio („Neteisėtas atvykimas“) kriterijai netaikomi 2015 m. rugsėjo mėn.–2016 m. kovo mėn. Vakarų Balkanuose susiklosčiusiomis aplinkybėmis.

212.

Pareiškėjai byloje Jafari teigia, kad bylai reikšmingas kriterijus yra Reglamento „Dublinas III“ 14 straipsnis („Bevizis atvykimas“).

213.

Mano nuomone, šis požiūris nėra įtikinamas.

214.

Pirma, Reglamente Nr. 539/2001 nustatytos normos, kuriose išvardytos trečiosios šalys, kurių piliečiai, atvykdami į ES teritoriją per jos išorės sienas, privalo turėti vizą. Jei šios normos taikomos (kaip šioje byloje), atitinkamas trečiosios šalies pilietis privalo turėti reikalaujamą vizą ( 189 ). Reglamente numatytos tam tikros šio bendro reikalavimo išimtys, pavyzdžiui, taikomos Reglamento Nr. 539/2001 II priede išvardytų valstybių (trečiųjų šalių) piliečiams, ketinantiems „trumpai būti“ Europos Sąjungoje ( 190 ). Be to, galima numatyti bendros taisyklės išimtis, jei taikomos šio reglamento 4 straipsnio sąlygos ( 191 ). Tačiau, išskyrus šias aiškias bendros taisyklės išimtis, nėra kitų aplinkybių, kuriomis trečiosios šalies piliečiui galėtų būti netaikomas reikalavimas turėti vizą.

215.

Antra, kadangi Reglamento „Dublinas III“ 14 straipsnyje tai aiškiai nenumatyta, man atrodo, kad žodžių „nereikalaujama, kad [trečiosios šalies pilietis] atvykimui į teritoriją turėtų vizą“ negalima aiškinti taip, kad valstybė narė gali vienašališkai netaikyti Reglamento Nr. 539/2001 1 straipsnyje (aiškinamame kartu su jo I priedu dėl tam tikrų trečiųjų šalių) esančio bendro reikalavimo turėti vizą, remdamasi kitais ar papildomais pagrindais. Juk pagal SESV 288 straipsnį reglamentas yra tiesiogiai taikytinas visose valstybėse narėse. Veikiau suprantu šiuos žodžius kaip pirmiausia reiškiančius vizos reikalavimus, kuriems netaikomas Reglamentas Nr. 539/2001, pavyzdžiui, reikalavimus, taikomus ilgalaikėms vizoms.

216.

Trečia, būdami Afganistano piliečiai, Jafari šeimų nariai privalėjo turėti atvykimo į Europos Sąjungą vizas ( 192 ). Šis reikalavimas privalomas ir atitinkamam trečiosios šalies piliečiui, ir valstybei narei, kiek tai susiję su Reglamento Nr. 539/2001 I priede išvardytomis šalimis. Atrodo neginčijama, kad Jafari šeimų nariams netaikomos šio reglamento 1 straipsnio 2 dalyje ar 4 straipsnyje numatytos išimtys ( 193 ).

217.

Alternatyviai Reglamento „Dublinas III“ 14 straipsnį galima būtų aiškinti taip, kad valstybė narė gali netaikyti vizos reikalavimo konkrečiu pavieniu atveju, pripažindama, kad taip ji prisiima atsakomybę už atitinkamo asmens tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą. Tačiau manau, kad tam reikėtų atlikti individualų vertinimą. Šiuo atveju nenustatyta, kad toks vertinimas būtų atliktas. Iš tikrųjų aplinkybės rodo ką kita, būtent kad buvo vykdoma politika leisti trečiųjų šalių piliečiams iš Afganistano, Irako ir Sirijos kirsti valstybių narių vidaus sienas, neatlikus jokio individualaus vertinimo ( 194 ).

218.

Taigi atmetu argumentą, kad Jafari bylos aplinkybėmis leidimas trečiųjų šalių piliečiams atvykti į ES valstybių narių teritoriją yra bevizis atvykimas pagal Reglamento „Dublinas III“ 14 straipsnio 1 dalį. Taip pat nesutinku, kad 14 straipsnio 2 dalis taikoma, kiek tai susiję su Austrijos situacija (valstybė narė, kur buvo pateiktas tarptautinės apsaugos prašymas). Man atrodo, tie patys motyvai logiškai taikomi tiek 14 straipsnio 1, tiek 2 dalims.

219.

Reglamento „Dublinas III“ 8–11 straipsnių ir 15 straipsnio kriterijai dėl šeimos ryšių nėra reikšmingi nei A. S., nei Jafari šeimų aplinkybėms.

220.

Padariau išvadą, kad nė vienas iš III skyriaus kriterijų netaikomas šioms dviem byloms atsižvelgiant į Vakarų Balkanuose 2015 m. rugsėjo mėn.–2016 m. kovo mėn. susiklosčiusias aplinkybes. Šių kriterijų negalima aiškinti ir taikyti taip, kad būtų pasiektas Reglamento „Dublinas III“ 5 konstatuojamojoje dalyje nurodytas tikslas nustatyti būdą, „ir valstybėms narėms, ir atitinkamiems asmenims [grindžiamą] objektyviais bei teisingais kriterijais. [Pirmiausia turėtų būti galima] greitai nustatyti atsakingą valstybę narę, kad būtų galima garantuoti veiksmingą galimybę pradėti tarptautinės apsaugos suteikimo procedūras ir netrukdyti siekiui greitai nagrinėti tarptautinės apsaugos prašymus“.

221.

III skyriuje nėra jokių kriterijų, kurie būtų konkrečiai taikomi situacijai, kai į vieną ar kelias valstybes nares staiga pradeda masiškai plūsti trečiųjų šalių piliečiai. Mažai tikėtina, kad teisės aktų leidėjas, priimdamas naująjį reglamentą, kuriuo atnaujinamas Reglamentas „Dublinas II“, išlaikydamas jame įtvirtintą požiūrį dėl atsakingos valstybės narės paskyrimo (pagrįstą kiekvieno tarptautinės apsaugos prašymo individualiu nagrinėjimu), būtų numatęs, kad susiklostys tokia padėtis.

222.

Žinoma, SESV 78 straipsnio 3 dalis yra teisinis pagrindas tokiais ekstremaliais atvejais imtis ES bendrų veiksmų. Be to, buvo ir tam tikrų iniciatyvų, pavyzdžiui, priemonių, taikytų siekiant perkelti trečiųjų šalių piliečius iš Graikijos ir Italijos ( 195 ). Būta ir mažiau formalių iniciatyvų, pavyzdžiui, Komisijos kvietimu Briuselyje surengtas 2015 m. spalio 25 d. susitikimas dėl Vakarų Balkanų migracijos maršruto, per kurį buvo padarytas pareiškimas siekiant gerinti atitinkamų valstybių bendradarbiavimą ir konsultavimąsi ( 196 ). Komisijos buvo paprašyta stebėti šio pareiškimo įgyvendinimą.

223.

Labai svarbu tai, kad dėl sprendimo Vakarų Balkanuose nebuvo politinio sutarimo ( 197 ).

224.

Liberalus Vokietijos požiūris buvo aprašytas spaudoje taip: „Vokietija stabdo Dublino susitarimo taikymą Sirijos pabėgėliams“ ( 198 ), o Reglamentas „Dublinas III“ buvo vadinamas „sugedusiu“. Pradinė Vokietijos pozicija (žr. šios išvados 12 punktą) priimti tarptautinės apsaugos siekiančius Sirijos piliečius be apribojimų buvo vadinama taip: „Vokietija nustojo taikyti [Dubliną]“ ( 199 ). Vis dėlto Vokietija nebuvo vienintelė valstybė narė, kuri ėmėsi iniciatyvos nurodytu laikotarpiu. Kitų požiūris buvo tiesiog kitoks ( 200 ).

225.

Taigi valstybės narės kartais elgėsi vienašaliai, kartais dvišaliai, kartais grupėmis, dalyvaujant arba ne trečiosioms šalims. Tikslus įvairių priemonių teisinis statusas pagal ES teisinę sistemą nėra visiškai aiškus, net jei pagal SESV V antraštinės dalies nuostatas dėl laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės paliekama erdvės lankstumui.

226.

Bet kuriuo atveju reali situacija tokia, kad į Reglamentą „Dublinas III“ nebuvo įtraukta jokio iš anksto suderinto kriterijaus, kuris galėtų būti taikomas faktinėms byloms aplinkybėms, atsižvelgiant į padėtį Vakarų Balkanuose. Be to, šiai spragai užpildyti nebuvo pasiūlyta ar priimta jokio kito teisės akto.

227.

Būtent tokiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismo dabar prašoma pateikti darnų Reglamento „Dublinas III“ išaiškinimą.

228.

Viena vertus (ir priešingai mano ką tik išreikštai nuomonei), Prancūzija ir Komisija teigia, kad Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punktas netaikomas ir kad III skyriaus 13 straipsnio 1 dalies kriterijus yra reikšmingas ir turėtų būti taikomas griežtai. Šis teiginys reiškia, kad trečiųjų šalių piliečiai, kurie kirto ES išorės sieną, privalo pateikti tarptautinės apsaugos prašymus pasienio valstybėse narėse, į kurias jie pirmą kartą atvyko „neteisėtai“.

229.

Kita vertus, jei „lengvo praleidimo“ politika reiškia, kad trečiųjų šalių piliečiai turi teisę vykti tranzitu per vieną ar kelias valstybes nares, kad kitoje pasirinktoje valstybėje narėje pateiktų tarptautinės apsaugos prašymus, tai gali neatitikti Reglamento „Dublinas III“ tikslų užkirsti kelią antriniam judėjimui ir forum shopping?

230.

Ir vėl kyla klausimas, kaip suderinti du skirtingus požiūrius ( 201 ).

231.

Pagrindinis sunkumas dėl Prancūzijos ir Komisijos siūlomo siauro aiškinimo, yra tas, kad juo neatsižvelgiama į klostantis faktinėms bylų aplinkybėms Vakarų Balkanuose susiklosčiusią situaciją ir nepaisoma faktinių sienos kirtimo aplinkybių. Dėl jų geografinės padėties pasienio valstybes nares, visų pirma Kroatiją ir Slovėniją (ji nesiriboja su trečiąja šalimi, tačiau yra pirmoji Šengeno valstybė) ( 202 ), būtų užplūdusi daugybė prašytojų, kuriuos joms tektų priimti ir nagrinėti atitinkamus tarptautinės apsaugos prašymus. 2015 m. rugsėjo 16 d.–2016 m. kovo 5 d. į Kroatiją iš viso atvyko 685068 žmonės. Kasdien į ją atvykdavo maždaug 5500 trečiųjų šalių piliečių; 2015 m. rugsėjo 17 d. šis skaičius pasiekė 11000 ( 203 ).

232.

Tokio rezultato negalima prilyginti tikslams grįsti nagrinėjimą „kriterijais, kurie būtų sąžiningi ir valstybėms narėms, ir atitinkamiems asmenims“ ( 204 ). Jei valstybės narės nacionalinei prieglobsčio sistemai užkraunama per didelė našta, ši valstybė narė negali veiksmingai užtikrinti galimybės pasinaudoti tarptautinės apsaugos užtikrinimo procedūromis, ir taip neišvengiamai pakenkiama Procedūrų direktyvoje nustatytam tikslui greitai išnagrinėti tarptautinės apsaugos prašymus. Tikėtina, kad atitinkamai valstybei narei taip pat bus sunku, o gal net neįmanoma laikytis Priėmimo direktyvos nuostatų, kuriomis nustatomi tarptautinės apsaugos prašytojų priėmimo standartai ( 205 ).

233.

Sprendime N.S. ir kt. ( 206 ) Teisingumo Teismas nurodė, kad Procedūrų direktyvos ar Priėmimo direktyvos pažeidimas nėra aplinkybė, į kurią reikia atsižvelgti nustatant atsakingą valstybę narę, nes taip „per galines duris“ būtų įterptas dar vienas kriterijus prie išvardytųjų Reglamento „Dublinas II“ III skyriuje ( 207 ). Tačiau Teisingumo Teismas toliau konstatavo, kad „jei būtų rimto pagrindo manyti, kad yra sisteminių prieglobsčio procedūros ir prieglobsčio prašytojų priėmimo sąlygų atsakingoje valstybėje narėje trūkumų, kurie gali lemti nežmonišką arba žeminamą elgesį, kaip tai suprantama pagal Chartijos 4 straipsnį, su prieglobsčio prašytojais, perduotais į tokios valstybės narės teritoriją, toks perdavimas būtų nesuderinamas su [Reglamentu „Dublinas II“]“ ( 208 ). Ši byla buvo susijusi su padėtimi Graikijoje prieš Reglamento „Dublinas III“ galiojusiu teisės aktu.

234.

Suvokiu didelę riziką, kad jei pasienio valstybės narės, kaip antai Kroatija, būtų laikomos atsakingomis už ypač didelio prieglobsčio prašytojų skaičiaus priėmimą ir jų prašymų nagrinėjimą, joms tektų neproporcinga našta, susijusi su trečiųjų šalių piliečių, kurie 2015 m. rugsėjo mėn.–2016 m. kovo mėn. buvo „lengvai praleidžiami“, grąžinimu. Dėl kai kurių iš šių prašytojų, kaip antai A. S. ir Jafari šeimų norių, vėliau buvo pateikti perdavimo prašymai, kuriuos turi nagrinėti atitinkama pasienio valstybė narė. Labai tikėtina, kad tada šiai valstybei narei tektų nagrinėti tarptautinės apsaugos prašymus. Aišku, kad padaugėjus prieglobsčio prašytojų, grąžinamų pagal Reglamentą „Dublinas III“, Kroatijos prieglobsčio sistema ir taip patyrė papildomą spaudimą ( 209 ). Visiškai įmanoma, kad Kroatija (kaip tai nutiko ir Graikijai) tiesiog nesugebės susitvarkyti su situacija, jei dar, be to, turės priimti daug prašytojų, kurie prieš tai atvyko tranzitu per šią valstybę narę.

235.

Slovėnijoje atsidūrė beveik tiek pat asmenų, jos administraciniai pajėgumai priimti prašytojus taip pat viršijo galimybes ( 210 ). Slovėnijos vyriausybė apibūdino padėtį kaip didžiausią humanitarinį iššūkį nuo Antrojo pasaulinio karo laikų ( 211 ). Dėl to valstybė narė gali atsidurti tokioje padėtyje, kai negalės laikytis įsipareigojimų pagal Chartijos 4 straipsnį ir EŽTK 3 straipsnį ( 212 ).

236.

Nemanau, kad klostantis faktinėms byloms aplinkybėms buvo galima pagrįstai tikėtis ar reikalauti, kad tarptautinės apsaugos prašytojai pateiktų tarptautinės apsaugos prašymą pirmojoje valstybėje narėje, kurios sieną jie kirto, kaip, atrodo, Komisija siūlė per teismo posėdį. Tiesa, kad Dublino sistema paremta šia prielaida ir kad šiuo pagrindu paimami ir įtraukiami į Eurodac sistemą pavienio prašytojo pirštų atspaudai. Tačiau tai neatspindi realios 2015 m. rugsėjo mėn.–2016 m. kovo mėn. situacijos, kai kompetentingoms institucijoms teko dorotis su masišku žmonių antplūdžiu. Pridurčiau, kad nekyla klausimo dėl žmonių privertimo duoti pirštų atspaudus pagal esamas nuostatas (galbūt todėl, kad pagal reglamentus „Dublinas III“ ir „Eurodac“ gerbiamos pagrindinės teisės ir tokia praktika gali neatitikti šio tikslo); vis dėlto tai tikriausiai vienintelis būdas užtikrinti, kad būtų paimti kiekvieno sieną kertančio asmens pirštų atspaudai.

237.

Būtent dėl tokios beprecedentės situacijos nemanau, kad pagrįstai rūpestį keliantys antrinis judėjimas ir forum shopping pasireiškia taip, kaip pasireikštų esant įprastom aplinkybėm. Šios bylos nėra susijusios su asmenimis, slapta kirtusiais sieną į ES teritoriją. Abiem atvejais sienos kirtimas buvo leidžiamas. Atitinkami asmenys pranešė apie savo ketinimus valdžios institucijoms ir jie buvo užregistruoti ( 213 ). Šiuo atveju nekalbama apie neteisėtą antrinį judėjimą. Teisingumo Teismo turimoje bylos medžiagoje nėra jokios informacijos, kuri rodytų, kad prašytojai ketino ieškoti palankesnio teisinio reglamentavimo. Jie tiesiog norėjo pateikti atitinkamus prašymus konkrečiose valstybėse narėse, kurios išreiškė norą šiuos prašymus priimti ir išnagrinėti. Tokia situacija neatitinka nusistovėjusių pavyzdžių. Todėl nagrinėjamu atveju susirūpinimas dėl antrinio judėjimo ir forum shopping, kuris pagrįstai svarbus nagrinėjant įprasto prašytojo atvejį, nagrinėjamu atveju nebūtinai svarbus.

238.

III skyriaus kriterijai buvo sukurti negalvojant apie Vakarų Balkanų situaciją ( 214 ). Primygtinis reikalavimas griežtai taikyti šiuos kriterijus neatitinka kito skelbiamo Reglamento „Dublinas III“ tikslo užtikrinti, kad valstybės narės nepaliktų tarptautinės apsaugos prašytojų „orbitoje“ ( 215 ).

239.

Ar tai reiškia, kad Reglamentas „Dublinas III“ yra „sugedęs“?

240.

Nemanau.

241.

Reglamento „Dublinas III“ 3 straipsnyje nustatyti tam tikri bendri principai ir garantijos, kurias valstybės narės turi taikyti. 3 straipsnio 1 dalies taisyklė, kad prašymus nagrinėja viena valstybė narė, ir toliau taikoma. 3 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad „jei remiantis šiame reglamente išvardytais kriterijais negalima nustatyti jokios atsakingos valstybės narės, už jo nagrinėjimą yra atsakinga pirmoji valstybė narė, kuriai buvo pateiktas tarptautinės apsaugos prašymas“. Valstybės narės taip pat gali nuspręsti pasinaudoti 17 straipsnio 1 dalyje esančia diskrecine nuostata, pagal kurią jos gali nagrinėti trečiųjų šalių piliečių pateiktus tarptautinės apsaugos prašymus, net jei neatsako už jų nagrinėjimą pagal III skyriaus kriterijus.

242.

Atsižvelgiant į visiškai išimtinę situaciją Vakarų Balkanuose 2015 m. rugsėjo mėn.–2016 m. kovo mėn. laikotarpiu, atsakinga valstybė narė gali būti nustatyta remiantis bet kuria iš šių Reglamento „Dublinas III“ nuostatų. Nė vienoje iš Teisingumo Teisme šiuo metu nagrinėjamų bylų atitinkama valstybė narė savanoriškai neprisiėmė atsakomybės pagal 17 straipsnio 1 dalį. Todėl atsakinga valstybė narė turėtų būti nustatyta pagal 3 straipsnio 2 dalį. Šis požiūris atitinka ES teisės aktų leidėjo nustatytą pagrindinių teisių apsaugą ir bendrą 7 konstatuojamosios dalies tikslą, nes pagal jį atsakomybė už tarptautinės apsaugos prašymų nagrinėjimą aiškiai paskirstoma tarp valstybių narių.

243.

Taigi darau išvadą, kad atsižvelgiant į pagrindinės bylos faktines aplinkybes neįmanoma nustatyti jokios „atsakingos valstybės narės“ pagal Reglamento „Dublinas III“ III skyrių. Todėl atitinkamus tarptautinės apsaugos prašymus turėtų nagrinėti pirmoji valstybė narė, kurioje šie prašymai buvo pateikti pagal šio reglamento 3 straipsnio 2 dalį.

244.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kelia papildomą klausimą dėl teisės į veiksmingą teisminę gynybą ir terminų skaičiavimo.

245.

Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar A. S. pagal Reglamento „Dublinas III“ 27 straipsnį turi teisę ginčyti Slovėnijos kompetentingų valdžios institucijų sprendimą, kad Kroatija prisiimtų atsakomybę už jo prieglobsčio prašymo nagrinėjimą pagal šio reglamento 13 straipsnio 1 dalį.

246.

Remiantis Teisingumo Teismo sprendimu Ghezelbash ( 216 ), atsakymas į šį klausimą yra vienareikšmiai teigiamas. Minėtame sprendime Teisingumo Teismas konstatavo, kad „[Reglamento „Dublinas III“] 27 straipsnio 1 dalis, siejama su šio reglamento 19 konstatuojamąja dalimi, aiškintina taip, kad tokiu atveju, kaip nagrinėjamasis pagrindinėje byloje, prieglobsčio prašytojas, skųsdamas sprendimą jį perduoti, gali remtis šio reglamento III skyriuje įtvirtinto atsakomybės kriterijaus <…> klaidingu taikymu“ ( 217 ).

247.

Darytina išvada, kad kai tarptautinės apsaugos prašytojas ginčija sprendimą dėl perdavimo remdamasis tuo, kad buvo klaidingai taikytas 13 straipsnio 1 dalies kriterijus, Reglamento „Dublinas III“ 27 straipsnio 1 dalį reikia aiškinti taip, kad šis asmuo, apskųsdamas sprendimą dėl jo perdavimo, turi teisę remtis neteisingu šio kriterijaus taikymu nustatant šio reglamento III skyriuje nurodytą atsakomybę.

248.

Penktuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalyje ir 29 straipsnio 2 dalyje nustatyti terminai skaičiuojami toliau, jei tarptautinės apsaugos prašytojas ginčija sprendimą dėl perdavimo pagal 27 straipsnio 1 dalį.

249.

13 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad kai už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą atsakinga valstybė narė nustatoma pagal tai, kad prašytojas neteisėtai kirto sieną ir atvyko į šią valstybę iš trečiosios šalies, atsakomybės už prašymo nagrinėjimą nelieka praėjus 12 mėnesių nuo tokio neteisėto sienos kirtimo dienos.

250.

Kadangi A. S. pasinaudojo teise apskųsti sprendimą dėl perdavimo, 13 straipsnio 1 dalyje nustatytas terminas būtų pasibaigęs dar prieš išnagrinėjant ginčą. Tai akivaizdu dar ir todėl, kad šiuo metu nacionalinės bylos nagrinėjimas yra sustabdytas, kol Teisingumo Teismas priims sprendimą.

251.

Iš 13 straipsnio 1 dalies formuluotės man atrodo, kad joje nustatytas terminas yra skirtas užtikrinti tik tai, kad valstybė narė, prašanti perdavimo („prašančioji valstybė narė“) į valstybę, kurios išorės sieną pirmą kartą kirto trečiosios šalies pilietis ir per kurią pastarasis atvyko į ES teritoriją, veiktų skubiai ( 218 ). Jei prašančioji valstybė narė nesiima veiksmų per 12 mėnesių, tada pagal numatytą tvarką ji tampa valstybe nare, atsakinga už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą. Šis terminas nesusijęs su prašytojo apskundimo teise. Jei šis 12 mėnesių terminas būtų aiškinamas priešingai, tai prieštarautų tikslui skubiai nustatyti pagal Dublino sistemą atsakingą valstybę narę.

252.

29 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad tais atvejais, kai tarptautinės apsaugos prašytojo perdavimas iš prašančiosios valstybės narės (šiuo atveju Slovėnijos) į atsakingą valstybę narę (nagrinėjamu atveju ‑ Kroatiją) neįvyksta per šešis mėnesius nuo perdavimo prašymo pateikimo, atsakinga valstybė narė atleidžiama nuo atsakomybės. Pagal 27 straipsnio 3 dalį skundo dėl sprendimo perduoti asmenį padavimas ar prašymas peržiūrėti šį sprendimą prašytojui turi stabdomąjį poveikį. Tačiau reglamente nieko nenurodyta dėl to, ar toks apskundimas sustabdo Reglamento „Dublinas III“ 29 straipsnio 2 dalyje nustatytus terminus.

253.

Jeigu sprendimo dėl perdavimo apskundimas pagal Reglamento „Dublinas III“ 27 straipsnio 1 dalį turi stabdomąjį poveikį, kaip tai suprantama pagal 27 straipsnio 3 dalies a ir b punktus, kaip yra aiškiai suformuluota šiose nuostatose, bet kokio sprendimo dėl perdavimo vykdymas sustabdomas. Atrodo aišku, kad tokiomis aplinkybėmis 29 straipsnio 2 dalies terminas neskaičiuojamas.

254.

Situacija yra mažiau aiški, jei taikomas 27 straipsnio 3 dalies c punktas. Tokiu atveju valstybės narės turi suteikti prašytojui galimybę prašyti sustabdyti sprendimą dėl perdavimo. Sustabdymo laikotarpiu 29 straipsnio 2 dalyje nustatytas terminas negali būti skaičiuojamas. Tačiau jei prašytojas pralaimi bylą, sustabdymo laikotarpis baigiasi ir šešių mėnesių terminas skaičiuojamas iš naujo.

255.

Man atrodo, kad jei 27 ir 29 straipsniai būtų aiškinami taip, kad šešių mėnesių terminas skaičiuojamas toliau, nepaisant to, kad sprendimas dėl perdavimo yra ginčijamas teisės aktuose nustatyta tvarka, tai neatitiktų reglamento tikslo ir sistemos. Tai reikštų, kad perdavimo procesas galėtų būti sutrikdytas dėl užsitęsusio teismo proceso.

256.

Laikausi nuomonės, kad Reglamento „Dublinas III“ 29 straipsnio 2 dalyje nustatytas šešių mėnesių terminas nebeskaičiuojamas, jei skundo pateikimas pagal 27 straipsnio 1 dalį turi stabdomąjį poveikį, kaip tai suprantama pagal šio reglamento 27 straipsnio 3 dalį.

257.

Tiksliai neaišku, kokį poveikį tai galėtų turėti A. S. Teisingumo Teismas neturi informacijos, rodančios, kaip Slovėnija nusprendė įgyvendinti Reglamento „Dublinas III“ 27 straipsnio 3 dalį.

258.

Vis dėlto neginčijama, kad aplinkybės, kuriomis A. S. atvyko į Europos Sąjungą, buvo beprecedentės. Taip pat neginčijama, kad Kroatijos valdžios institucijos leido jam atvykti į Kroatiją ir kad jis taip pat gavo leidimą atvykti į Šengeno erdvę, kirtęs Kroatijos ir Slovėnijos sieną. Per teismo posėdį Slovėnija nurodė, kad leidimas buvo suteiktas pagal Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punktą. Tokiomis aplinkybėmis, kaip nurodžiau, atrodo, kad A. S. atvykimas nebuvo „neteisėtas“ pagal Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį. Kirsdamas išorės sieną jis buvo užregistruotas, ir nėra jokios informacijos, rodančios, kad dėl jo būtų pateiktas SIS įspėjimas. Jis negali būti grąžintas į Graikiją (pirmąją atvykimo į Europos Sąjungos valstybę) ( 219 ). Todėl Slovėnija yra valstybė narė, atsakinga už jo tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą pagal Reglamento „Dublinas III“ 3 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą.

259.

Iš šios išvados 243 punkto matyti, jog laikausi nuomonės, kad Jafari šeimų tarptautinės apsaugos prašymus turėtų nagrinėti Austrijos valdžios institucijos, remdamosi Reglamento „Dublinas III“ 3 straipsnio 2 dalimi. Nemanau, kad Vakarų Balkanų valstybių „lengvo praleidimo“ politika prilygo vizai pagal Reglamento „Dublinas III“ 12 straipsnį. Be to, nebuvo ir bevizio atvykimo, kaip tai suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 14 straipsnį.

260.

Vis dėlto Jafari šeimoms buvo leista atvykti į Europos Sąjungą iš trečiosios šalies, kaip ir vėliau joms leista kirsti ES vidaus sienas. Neaišku, ar tai buvo padaryta aiškiai remiantis Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punktu. Nepaneigiama tai, kad joms buvo leista atvykti ir kad tai padaryti tikrai padėjo kompetentingos nacionalinės institucijos. Beprecedentės situacijos Vakarų Balkanuose 2015 m. rugsėjo – 2016 m. kovo laikotarpiu to pakanka, kad nebūtų galima taikyti Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalyje nustatyto kriterijaus.

261.

Jafari šeimos negali būti grąžintos į Graikiją (pirmąją jų atvykimo į Europos Sąjungos valstybę) ( 220 ). Todėl Austrija yra valstybė narė, atsakinga už jų tarptautinės apsaugos prašymų nagrinėjimą pagal Reglamento „Dublinas III“ 3 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą.

262.

Atsižvelgdama į visa tai, kas išdėstyta, manau, kad Teisingumo Teismas turėtų atsakyti taip:

Dėl abiejų A. S. (C‑490/16) ir Jafari (C‑646/16) bylų: