NUOMONĖ Nr. 8/2018

(pagal SESV 325 straipsnio 4 dalį)

dėl 2018 m. gegužės 23 d. Komisijos pasiūlymo dėl OLAF reglamento (ES, Euratomas) Nr. 883/2013 dalinio pakeitimo dėl bendradarbiavimo su Europos prokuratūra ir OLAF tyrimų veiksmingumo

(2019/C 42/01)

TURINYS

	Dalis	Puslapis
SANTRAUKA	I–VI	2
ĮVADAS	1–6	3
Aiškinamoji informacija	1–3	3
Komisijos pasiūlymas	4–6	4
BENDROSIOS PASTABOS	7–17	4
Bendradarbiavimas su Europos prokuratūra	8–10	5
OLAF tyrimų veiksmingumas	11–13	5
Procesinių garantijų laikymosi išorės peržiūra	14–17	5
KONKREČIOS PASTABOS	18–38	6
OLAF veiklos pritaikymas prie Europos prokuratūros įsteigimo	19–27	6
Ataskaitų teikimas Europos prokuratūrai ir preliminarūs OLAF vertinimai (12 c straipsnio 5 dalis)	20–21	6
OLAF parama Europos prokuratūrai (12e straipsnis)	22–24	6
Papildomi tyrimai (12f straipsnis)	25–26	7
Keitimasis informacija (12g straipsnis)	27	7
OLAF tyrimo funkcijos veiksmingumo didinimas	28–38	7
Patikrinimai ir inspektavimai vietoje (3 straipsnis) ir nacionalinių institucijų teikiama pagalba (3 straipsnio 7 dalis ir 7 straipsnio 3 dalis)	29–31	7
PVM (3 straipsnio 1 dalis ir 12 straipsnio 5 dalis)	32	8
Galimybė susipažinti su banko sąskaitos informacija (7 straipsnio 3 dalis)	33–34	8
OLAF surinktų įrodymų priimtinumas (11 straipsnio 2 dalis)	35–36	8
Kovos su sukčiavimu koordinavimo tarnybos (12a straipsnis)	37–38	8
IŠVADA IR REKOMENDACIJOS	39–47	9
I PRIEDAS. ATITINKAMOS EUROPOS AUDITO RŪMŲ NUOMONĖS IR SPECIALIOSIOS ATASKAITOS		11
II PRIEDAS. PAGRINDINIAI TEISĖS AKTAI, REGLAMENTUOJANTYS OLAF VEIKLĄ		12

EUROPOS SĄJUNGOS AUDITO RŪMAI,

atsižvelgdami į Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo, ypač į jos 325 straipsnio 4 dalį,

atsižvelgdami 2018 m. gegužės 23 d. pasiūlymą dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo dėl bendradarbiavimo su Europos prokuratūra ir OLAF tyrimų veiksmingumo iš dalies keičiamas Reglamentas (ES, Euratomas) Nr. 883/2013 dėl Europos kovos su sukčiavimu tarnybos (OLAF) atliekamų tyrimų (toliau – „pasiūlymas“),

atsižvelgdami į 2018 m. liepos 7 d. Tarybos prašymą parengti nuomonę dėl minėtojo pasiūlymo,

atsižvelgdami į 2018 m. liepos 10 d. Europos Parlamento prašymą parengti nuomonę dėl minėtojo pasiūlymo,

atsižvelgdami į ankstesnes Europos Audito Rūmų nuomones ir specialiąsias ataskaitas (I priedas),

PRIĖMĖ ŠIĄ NUOMONĘ:

Santrauka

I.

Komisijos pasiūlymu iš dalies pakeisti OLAF reglamentą siekiama dviejų tikslų: pritaikyti OLAF veiklą prie Europos prokuratūros, prieš šiai naujai ES įstaigai pradedant veikti, įsteigimo ir padidinti OLAF tyrimo funkcijos veiksmingumą.

II.

Atsižvelgiant į tai, kad Europos prokuratūra bus įgaliota tirti nusikaltimus ES finansiniams interesams (šiuo metu) 22 valstybėse narėse ir patraukti už juos baudžiamojon atsakomybėn, jos įsteigimas gerokai pakeičia teisinę ir institucinę struktūrą. Nors OLAF ir toliau yra ES įstaiga, atsakinga už ES finansinių interesų apsaugą atliekant administracinius tyrimus ir už Komisijos kovos su sukčiavimu politikos rėmimą, jos darbo pobūdis pasikeis ir jos vaidmuo bus skirtingas, nes prie Europos prokuratūros prisijungė ne visos valstybės narės.

III.

Kadangi Europos prokuratūros reglamente jau nustatyta OLAF santykių su Europos prokuratūra sistema, šiuo pasiūlymu siekiama nustatyti išsamias taisykles. Pasiūlymas gerai atspindi principus, kuriais reglamentuojamas OLAF ir Europos prokuratūros bendradarbiavimas. Tai – glaudus bendradarbiavimas, keitimasis informacija, papildomumas ir darbo nedubliavimasis. Tačiau šiuo atžvilgiu nustatėme tam tikrų trūkumų.

IV.

Mūsų darbas ir pačios Komisijos vertinimas parodė, kad OLAF turi padidinti savo atliekamų tyrimų veiksmingumą; savalaikiškumas ir lėšų susigrąžinimas yra pagrindiniai uždaviniai. Į pasiūlymą įtrauktos kelios tikslinės priemonės, kurias mes palankiai vertiname, nes jos turėtų padėti didinti veiksmingumą: a) paaiškinimas, kada atliekant OLAF patikras vietoje taikoma nacionalinė ir Europos teisė, ir nacionalinių valdžios institucijų pareiga padėti OLAF; b) prieigos prie banko sąskaitos informacijos suteikimas OLAF, nors tai labai priklausys nuo nacionalinių valdžios institucijų teikiamos pagalbos; c) didesnis OLAF surinktų įrodymų priimtinumas, nors tik sprendžiant ne baudžiamąsias bylas; Be to, pasiūlyme paaiškinama, kad į OLAF įgaliojimus įtraukiami su pridėtinės vertės mokesčiu (PVM) susiję tyrimai.

V.

Pirmiau minėtais pakeitimais nesprendžiamas bendras OLAF administracinių tyrimų veiksmingumo klausimas. Tai pripažindama Komisija ketina OLAF sistemą išsamiau modernizuoti. Tačiau šiuo metu tokios tolesnės OLAF reformos tvarkaraščio nėra ir aiškiai nenustatyta, kokie klausimai bus nagrinėjami.

VI.

Atsižvelgdami į pasiūlymo apribojimus, susijusius su bendru OLAF tyrimų veiksmingumu, mes ne tik rekomenduojame pakeitimus, bet ir pabrėžiame, kad šioje srityje reikia imtis tolesnių veiksmų: a) Komisija turėtų trumpuoju laikotarpiu išspręsti bendrą OLAF veiksmingumo klausimą. Tai turėtų apimti OLAF vaidmens ir atsakomybės kovojant su sukčiavimu ES išlaidų srityje persvarstymą. Šiuo atžvilgiu ES vykdant kovos su sukčiavimu veiksmus OLAF galėtų būti suteiktas strateginis ir priežiūros vaidmuo; b) Vidutinės trukmės laikotarpiu Komisija turėtų įvertinti OLAF ir Europos prokuratūros bendradarbiavimą ir prireikus siūlyti tolesnius teisėkūros veiksmus.

ĮVADAS

Aiškinamoji informacija

1.

Komisija Europos kovos su sukčiavimu tarnybą OLAF (Office européen de lutte antifraude), Komisijos generalinį direktoratą, įsteigė 1999 m. OLAF misija – prisidėti prie ES finansinių interesų apsaugos atliekant dvi pagrindines užduotis: vykdyti nepriklausomus administracinius sukčiavimo, korupcijos ir kitos neteisėtos veiklos, darančios poveikį ES finansiniams interesams, tyrimus ir prisidėti prie Komisijos kovos su sukčiavimu politikos parengimo ir įgyvendinimo (1). Savo tyrimo įgaliojimų srityje OLAF yra funkciškai nepriklausoma nuo Komisijos. Ji vykdo išorės tyrimus (visose ES išlaidų ir ES pajamų srityse) ir vidaus tyrimus, susijusius su įtarimais dėl ES institucijų darbuotojų arba ES institucijų narių sunkaus nusižengimo.

2.

OLAF veikia pagal teisinę sistemą, kuri laikui bėgant keitėsi, tačiau pagrindiniai jos požymiai nuo 1999 m. nebuvo iš esmės pakeisti. 2017 m. du pagrindiniai reglamentavimo pokyčiai turėjo įtakos ES finansinių interesų apsaugos teisinei ir institucinei sistemai: — 2017 m. liepos 5 d. priimtoje Direktyvoje dėl kovos su Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiu sukčiavimu baudžiamosios teisės priemonėmis (toliau – „FIA direktyva“) (2) suderinamos keturių nusikalstamų veikų (sukčiavimo, korupcijos, pinigų plovimo ir pasisavinimo) apibrėžtys, taip pat sankcijos ir senaties terminai. Joje taip pat paaiškinama, kad bendros PVM sistemos atžvilgiu vykdomos sunkios nusikalstamos veikos (3) turi būti laikomos ES finansiniams interesams kenkiančiais nusikaltimais. Valstybės narės turi ją perkelti į savo nacionalinę teisę iki 2019 m. liepos 6 d.; — 2017 m. spalio mėn. Taryba priėmė Reglamentą (ES) Nr. 2017/1939 (4), kuriuo įsteigiama Europos prokuratūra, kuri bus atsakinga už nusikalstamų veikų, darančių poveikį ES finansiniams interesams, tyrimą, baudžiamąjį persekiojimą ir perdavimą teismui, kaip apibrėžta FIA direktyvoje. Europos prokuratūra įsteigta pagal valstybių narių tvirtesnio bendradarbiavimo modelį. Iki šiol Europos prokuratūros veikloje dalyvauja 22 valstybės narės (5). Numatoma, kad Europos prokuratūra pradės veikti 2020 m. (arba vėliausiai 2021 m. pradžioje).

3.

Europos prokuratūros įsteigimas darys poveikį OLAF. paveiksle parodyta, kurios OLAF veiklos sritys bus paveiktos. Paveikslas OLAF veikla, kuriai poveikį daro Europos prokuratūros įsteigimas Preliminarūs vertinimai Parama Europos prokuratūrai;papildomi tyrimai;tyrimai dėl bylų, priklausančių Europos prokuratūros kompetencijai, bet kai Europos prokuratūra nus-prendžia netirti ES 22 (***) (Europos prokuratūros dalyvės) OLAF veikla, kuriai poveikį daro Europos prokuratūros įsteigimas ES išlaidos ES 6 (**) (nėra Europos prokuratūros dalyvės) Valstybės narės Trečiosios šalys, tarptautinės organizacijos (*) ES institucijos, įstaigos, tarnybos ir agentūros ES išlaidos ir pajamos Nepakitusi OLAF veikla (*) Žr. Europos prokuratūros reglamento 23 straipsnį (**) Danija, Airija, Vengrija, Lenkija, Švedija, Jungtinė Karalystė (***) Austrija, Belgija, Bulgarija, Kroatija, Čekija, Kipras, Estija, Suomija, Prancūzija, Vokietija, Graikija, Italija, Latvija, Lietuva, Liuksemburgas, Malta, Nyderlandai, Portugalija, Rumunija, Slovakija, Slovėnija, Ispanija ES išlaidos ir pajamos Nepriklausomi administraciniai sukčiavimo, korupcijos ir pažeidimų tyrimai (išorės tyrimai) Nepriklausomi administraciniai sukčiavimo, korupcijos ir pažeidimų tyrimai (išorės tyrimai) ES institucijų darbuotojų ir narių sunkių nusižengimų tyrimai (vidaus tyrimai) OLAF rengia ES kovos su sukčiavimu politiką Komisija

Komisijos pasiūlymas

4.

Pasiūlymu siekiama trijų konkrečių tikslų: — pritaikyti OLAF veiklą prie įsteigtos Europos prokuratūros; — didinti OLAF tyrimo funkcijų veiksmingumą; — aiškiau išdėstyti ir supaprastinti atrinktas OLAF reglamento nuostatas.

5.

Prieš pateikiant pasiūlymą buvo atliktas OLAF reglamento taikymo vertinimas (6). Prie šio vertinimo buvo pridėtas tarnybų darbinis dokumentas (7), kurį rengiant buvo atliktas išorės tyrimas (8) ir pateikta OLAF Priežiūros komiteto nuomonė (9). Komisija neatliko poveikio vertinimo (10). Vietoj to ji surengė tikslines konsultacijas su suinteresuotaisiais subjektais (11).

6.

Šioje nuomonėje atsižvelgiama į atitinkamas ankstesnėse Europos Audito Rūmų nuomonėse ir specialiosiose ataskaitose (žr. I priedą) pateiktas rekomendacijas.

BENDROSIOS PASTABOS

7.

Šiame skirsnyje mes atsižvelgiame į ankstesnių mūsų nuomonių poveikį, atkreipdami dėmesį į klausimus, kurie nebuvo įtraukti į šį pasiūlymą. Skirsnyje „Konkrečios pastabos“ mes analizuojame atskiras pasiūlymo nuostatas, kuriose yra keletas trūkumų.

Bendradarbiavimas su Europos prokuratūra

8.

Pagrindinis pasiūlymo tikslas – pritaikyti OLAF veiklą prie Europos prokuratūros įsteigimo. Jei Europos prokuratūrai bus skiriama pakankamai išteklių (12), jos įsteigimas turėtų būti svarbus žingsnis stiprinant ES finansinių interesų apsaugą.

9.

Europos prokuratūros reglamentas daugiausia nacionalinėms valdžios institucijoms patiki užduotį teikti paramą Europos prokuratūrai, o ne užtikrina, kad OLAF būtų pagrindinė su jos darbu susijusi tyrimo įstaiga. OLAF tebėra nepriklausoma ES įstaiga, atsakinga už ES finansinių interesų apsaugą atliekant administracinius tyrimus tose srityse, kurios nepriklauso Europos prokuratūros kompetencijai, tais atvejais, kurių Europos prokuratūra nusprendžia netirti ir valstybėse narėse, nedalyvaujančiose Europos prokuratūros veikloje.

10.

Pasiūlymas gerai atspindi principus, kuriais reglamentuojamas OLAF ir Europos prokuratūros bendradarbiavimas. Tai – glaudus bendradarbiavimas, keitimasis informacija, papildomumas ir darbo nedubliavimasis. Be trūkumų, kuriuos nustatėme pasiūlyme (žr. 19–27 dalis), pažymime, kad Komisija nepasiūlė jokių nuostatų, susijusių su OLAF vaidmeniu tiriant nusikalstamas veikas, kenkiančias ES finansiniams interesams, kai tai susiję ir su Europos prokuratūros veikloje dalyvaujančiomis, ir su joje nedalyvaujančiomis valstybėmis narėmis (tarpvalstybinės bylos). Pagrindinis veiksmingo bendradarbiavimo veiksnys – abiejų šalių nuolatinis ir konstruktyvus dalyvavimas.

OLAF tyrimų veiksmingumas

11.

Antras pasiūlymo pagrindinis tikslas – pagerinti OLAF veiksmingumą. Ankstesnėse specialiosiose ataskaitose ir nuomonėse dėl OLAF pateikėme keletą pastabų ir rekomendacijų, susijusių su jos tyrimų efektyvumu ir veiksmingumu (I priedas).

12.

Tačiau pasiūlyme pateikiami tik keli tiksliniai pakeitimai, kuriuos pati Komisija laiko savo vertinimo metu „aiškiausiai suformuluotais nustatytais faktais“, susijusiais su veiksmingu OLAF veikimu (13). Nors ir palankiai vertiname šiuos tikslinius patobulinimus, manome, kad jų nepakaks, kad OLAF tyrimų veiksmingumas labai padidėtų. Pasiūlymu neatsižvelgta nei į visus Komisijos vertinimo metu nustatytus faktus, nei į mūsų ankstesnius auditus ir nuomones.

13.

Pasak Komisijos, po pasiūlytų pakeitimų bus atliktas visapusiškesnis OLAF sistemos modernizavimas. Šiuo metu tokios tolesnės OLAF reformos tvarkaraščio nėra ir aiškiai nenustatyta, kokie klausimai bus nagrinėjami. Komisija negalėjo mums pateikti veiksmų plano, kuriuo būtų parodyta, kad sistemingai atsižvelgiama į visus vertinimo metu nustatytus faktus su tiksliais terminais. Mūsų nuomone, svarbu, kad Komisija nedelsdama spręstų bendrą OLAF tyrimų veiksmingumo klausimą, ypač OLAF darbo savalaikiškumo ir lėšų susigrąžinimo klausimus.

Procesinių garantijų laikymosi išorės peržiūra

14.

Remiantis pasiūlymu, OLAF ir toliau bus administracinė įstaiga, neturinti prievartos priemonių (pvz., sankcijų liudininkams, kai pareiškimai klaidingi, arba įgaliojimų perimti pranešimus) ir atlikdama savo tyrimus besikliaunanti tokiomis administracinėmis priemonėmis kaip patikros vietoje. Procesinės garantijos, kurių OLAF turi laikytis, atlikdama visus savo tyrimus, buvo įdiegtos 2013 m. (14)

15.

Apskritai manoma, kad šios procesinės garantijos teisingai atspindi bendruosius administraciniams tyrimams taikomus principus (15). Tačiau šių procesinių garantijų įgyvendinimo išorės peržiūra išlieka nepakankama. Taip yra dėl to, kad ES teismai nuolat laikėsi nuomonės, kad jokie ieškiniai dėl panaikinimo negali būti įtraukti į OLAF tyrimo veiksmus, įskaitant jos galutines ataskaitas (16).

16.

OLAF tyrimo veiksmų teisminės peržiūros įvedimas užtikrintų veiksmingą ir nepriklausomą tokių veiksmų kontrolę. 2014 m. Komisija pasiūlė įsteigti procesinių garantijų kontrolieriaus pareigybę (17). Tačiau šiame pasiūlyme, kuris dar nepriimtas, buvo numatyta tik neprivaloma OLAF tyrimo veiksmų kontrolė.

17.

Todėl manome, jog būtina, kad pagrindiniai OLAF tyrimo veiksmai būtų pateikti Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (ESTT) peržiūrai siekiant užtikrinti, kad būtų taikomos procesinės garantijos.

KONKREČIOS PASTABOS

18.

Tolesniame skirsnyje pateikiamos mūsų pastabos dėl dviejų pagrindinių pasiūlymo tikslų: OLAF veiklos pritaikymo prie Europos prokuratūros įsteigimo ir OLAF tyrimo funkcijų veiksmingumo didinimo. Jis apima tik tuos pasiūlymo straipsnius, dėl kurių turime konkrečių pastabų.

OLAF veiklos pritaikymas prie Europos prokuratūros įsteigimo

19.

OLAF ir Europos prokuratūros bendradarbiavimą reglamentuoja keturi principai: glaudus bendradarbiavimas, keitimasis informacija, papildomumas ir darbo nedubliavimasis (18). Mūsų nuomonėje atsižvelgta į šiuos principus peržiūrint siūlomus OLAF ir Europos prokuratūros bendradarbiavimo mechanizmus.

Ataskaitų teikimas Europos prokuratūrai ir preliminarūs OLAF vertinimai (12 c straipsnio 5 dalis)

20.

Institucijos, įstaigos, tarnybos ir agentūros, OLAF ir valstybės narės turi pranešti Europos prokuratūrai bet kokią informaciją, susijusią su bylomis, patenkančiomis į jos kompetencijos sritį (19). Kad galėtų tai padaryti veiksmingai, institucijos, įstaigos, tarnybos ir agentūros gali prašyti OLAF atlikti vertinimą jų vardu, siekiant užtikrinti, kad ši informacija būtų pakankamai pagrįsta ir kokybiška (20).

21.

Nors ir mažesnės, ES įstaigos, tarnybos ir agentūros galėtų pasinaudoti OLAF vertinimu, nes jos neturi panašios patirties šioje srityje. Tačiau šis papildomas etapas prailgina laiką, kurio reikia, kad informacija pasiektų Europos prokuratūrą. Kadangi laikas yra labai svarbus nusikalstamos veikos tyrimo sėkmei, bet kokių tolesnių veiksmų sėkmei galėtų kilti pavojus, jei šios įstaigos per dažnai prašytų atlikti preliminarų vertinimą. Pasiūlymu, kuriuo nustatomas maksimalus dviejų mėnesių terminas OLAF atlikti tokius preliminarius vertinimus, ši rizika yra sumažinama.

OLAF parama Europos prokuratūrai (12e straipsnis)

22.

Pasiūlyme nustatyta, kad Europos prokuratūros prašymu tyrimo metu OLAF turėtų teikti jai informaciją, analizes (įskaitant teismo ekspertizes), žinias ir operatyvinę pagalbą, palengvinti nacionalinių administracinių institucijų ir ES įstaigų veiksmų koordinavimą ir vykdyti administracinius tyrimus siekdama suteikti pagalbą Europos prokuratūrai (21).

23.

Įrodymų, kuriuos OLAF surinko ar išanalizavo siekdama paremti baudžiamosios veikos tyrimą, pridėtinė vertė priklausys nuo to, ar Europos prokuratūra gali naudotis šiais įrodymais baudžiamajame procese. Todėl manome, kad labai svarbu pasiūlyme aiškiai nurodyti, kad Europos prokuratūros reglamente (22) nustatytų procesinių garantijų standartai taip pat būtų taikomi OLAF surinktiems įrodymams. Taip būtų užtikrinta, kad Europos prokuratūros vardu OLAF surinkti įrodymai būtų priimtini nacionaliniuose teismuose tokiu pat būdu, kaip ir pačios Europos prokuratūros renkami įrodymai. Be to, kiek tai susiję su Europos prokuratūros vardu OLAF atliekamų procesinių veiksmų teisminės peržiūros klausimu, pasiūlyme turėtų būti paaiškinta, kad Europos Sąjungos Teisingumo Teismas lieka kompetentingas peržiūrėti Europos prokuratūros vardu OLAF atliekamus procesinius veiksmus, jei tais aktais siekiama teisinių padarinių trečiųjų šalių atžvilgiu.

24.

Pasiūlyme nenagrinėjami galimi tolesni administraciniai veiksmai, kurių imamasi atsižvelgiant į Europos prokuratūros vardu atliekamus OLAF tyrimus. Nėra nuostatos, pagal kurią būtų reikalaujama, kad OLAF institucijoms, įstaigoms, tarnyboms ir agentūroms nepagrįstai nedelsdama pateiktų įrodymus, kuriais įrodomas pažeidimas, kad būtų užtikrintas greitas neteisėtai iš ES biudžeto išmokėtų lėšų susigrąžinimas, išskyrus atvejus, kai Europos prokuratūra mano, kad ši informacija trukdo atlikti jos tyrimą.

Papildomi tyrimai (12f straipsnis)

25.

Siekdama išvengti OLAF ir Europos prokuratūros darbo dubliavimo, OLAF nepradeda jokio lygiagretaus tyrimo dėl tų pačių aplinkybių, dėl kurių tyrimą jau vykdo Europos prokuratūra (23). Tačiau „tinkamai pagrįstais atvejais“ OLAF gali pradėti papildomą tyrimą, siekdama patvirtinti atsargumo priemones arba finansinius, drausminius ar administracinius veiksmus. Kadangi administracinės netinkamai iš ES biudžeto išmokėtų lėšų susigrąžinimo procedūros gali būti efektyvesnės ir pigesnės nei baudžiamosios bylos, gali būti nemažai atvejų, kai OLAF turi greitai imtis veiksmų.

26.

Papildomų tyrimų veiksmingumas priklausys nuo jų savalaikiškumo ir pakankamos informacijos, įrodančios pažeidimą, turėjimo (24).

Keitimasis informacija (12g straipsnis)

27.

Pasiūlyme ir Europos prokuratūros reglamente numatytos dvi atskiros bylų valdymo sistemos, tarp kurių yra sąsaja „yra atitiktis/nėra atitikties“. Pasiūlyme šiuo metu nėra pakankamai informacijos apie tai, kokią informaciją Komisija ir OLAF gautų iš Europos prokuratūros apie įtariamus praneštus FIA pažeidimus, atmestus atvejus ir atvejus, dėl kurių pateiktas kaltinamasis aktas. Tačiau tokia informacija yra labai svarbi siekiant parengti veiksmingą kovos su sukčiavimu strategiją, todėl ji turėtų būti nurodyta pasiūlyme (25).

OLAF tyrimo funkcijos veiksmingumo didinimas

28.

Pasiūlyme pateikiami tiksliniai pakeitimai, kuriais siekiama padidinti OLAF atliekamų tyrimų veiksmingumą.

Patikrinimai ir inspektavimai vietoje (3 straipsnis) ir nacionalinių institucijų teikiama pagalba (3 straipsnio 7 dalis ir 7 straipsnio 3 dalis)

29.

Kaip ir keliuose tyrimuose (26), Komisijos vertinime buvo nustatyta, kad skirtingi nacionalinių teisės aktų taikymo masto aiškinimai ir nacionalinės teisės įstaigų skirtumai lemia OLAF įgaliojimų fragmentaciją (27).

30.

Atsižvelgiant į neseniai priimtą Europos Sąjungos Bendrojo Teismo (28) sprendimą, pasiūlyme paaiškinama, kad nacionalinė teisė taikoma, kai ekonominės veiklos vykdytojas prieštarauja OLAF patikroms ir inspektavimams vietoje, o Europos teisė taikoma, kai nėra jokių tokio pobūdžio prieštaravimų. Pasiūlyme nacionalinės valdžios institucijos taip pat būtų įpareigotos padėti OLAF, jei ekonominės veiklos vykdytojai nebendradarbiauja su OLAF (29).

31.

Pasiūlyme aiškiai nenurodyta, ar OLAF turi teisę iš anksto nepranešus patekti į atitinkamo ekonominės veiklos vykdytojo patalpas, tuo tarpu vidaus tyrimų atveju ji turi teisę patekti į institucijų, įstaigų, tarnybų ir agentūrų patalpas (30). Siekdami užtikrinti, kad prieigos teisės nebūtų aiškinamos skirtingai atsižvelgiant į nacionalines taisykles, siūlome patikslinti, kad OLAF turi tokią teisę patikrinimų ir inspektavimų vietoje atveju ekonominės veiklos vykdytojo patalpose atliekant tiek vidaus, tiek išorės tyrimus, su sąlyga, kad OLAF tyrimo veiksmams bus suteikta pakankama teisminė peržiūra (31).

PVM (3 straipsnio 1 dalis ir 12 straipsnio 5 dalis)

32.

Palankiai vertiname paaiškinimą, kad OLAF įgaliojimai taip pat apima PVM, kaip nurodyta mūsų ankstesnėse rekomendacijose (32) ir naujausiame Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendime, kuriame paaiškinta, kad sukčiavimas PVM srityje patenka į SESV 325 straipsnio taikymo sritį ir todėl daro poveikį ES finansiniams interesams (33). Pasiūlyme OLAF taip pat suteikiama galimybė keistis informacija su tinklu „Eurofisc“ (34).

Galimybė susipažinti su banko sąskaitos informacija (7 straipsnio 3 dalis)

33.

Pasiūlyme numatyta nacionalinių valdžios institucijų, visų pirma finansinės žvalgybos padalinių (FŽP), įsteigtų pagal Penktąją kovos su pinigų plovimu direktyvą (35), ir kitų atitinkamų nacionalinių kompetentingų institucijų pareiga, laikantis nacionalinės teisės, perduoti OLAF informaciją apie banko sąskaitas. Tai galėtų apimti informaciją apie banko sąskaitų turėtojus, įregistruotus nacionaliniuose centralizuotuose banko sąskaitų registruose arba nacionalinėse duomenų paieškos sistemose, arba, tinkamai pagrįstais atvejais, sandorių duomenis.

34.

Galimybė susipažinti su duomenimis, ypač su informacija apie pinigų srautus, yra labai svarbi bet kuriai tyrimo įstaigai, kuri daugiausia dėmesio skiria ekonominiams nusikaltimams, pvz., sukčiavimui ar korupcijai (36). Tačiau pagal dabartinį pasiūlymą OLAF prieiga prie banko sąskaitos informacijos iš esmės priklausys nuo nacionalinių valdžios institucijų pagal nacionalinę teisę teikiamos pagalbos, kaip yra šiuo metu. Tai reiškia, kad OLAF prieiga prie banko sąskaitos informacijos gali būti ribojama tose valstybėse narėse, kuriose pagal nacionalinę teisę tokios informacijos suteikimas yra ribojamas administracinių įstaigų atveju.

OLAF surinktų įrodymų priimtinumas (11 straipsnio 2 dalis)

35.

Pagal OLAF reglamentą pagrindinis OLAF galutinių ataskaitų priimtinumo nacionalinėse administraciniuose ir teisminiuose procesuose principas – asimiliacijos taisyklė. Pasiūlymu siekiama padidinti OLAF galutinių ataskaitų vertę nustatant priimtinumo principą: tereikia patikrinti tik galutinių OLAF ataskaitų autentiškumą. Nebaudžiamojo pobūdžio teismo procesuose šis metodas pakeičia asimiliacijos taisyklę, pagal kurią OLAF galutinės ataskaitos laikomos įrodymais tokiu pat būdu ir tomis pačiomis sąlygomis, kaip ir nacionalinės administracijos inspektorių parengtos administracinės ataskaitos. Pagrindinė šio pasiūlymo priežastis – sustiprinti tolesnius veiksmus, kurių imtasi atsižvelgiant į šiose ataskaitose pateiktas rekomendacijas, vengiant, kad nacionalinės teisminės institucijos pakartotinai atliktų OLAF jau atliktą tyrimo darbą.

36.

Nors palankiai vertiname pasiūlymo tikslą paaiškinti OLAF galutinių ataskaitų statusą nebaudžiamojo pobūdžio teismo procesuose, atkreipiame dėmesį į tai, kad šiame pasiūlyme nėra aiškiai nurodytas OLAF surinktų įrodymų statusas. Todėl rekomenduojame patikslinti, kad visi įrodymai, kuriais grindžiama OLAF ataskaita ir kurie pridedami prie jos, taip pat turi būti laikomi priimtinais nacionaliniuose ir ES teismo procesuose.

Kovos su sukčiavimu koordinavimo tarnybos (12a straipsnis)

37.

Nacionalinės kovos su sukčiavimu koordinavimo tarnybos buvo įsteigtos pagal OLAF reglamentą (37) siekiant palengvinti veiksmingą bendradarbiavimą ir keitimąsi informacija su OLAF. Valstybės narės turi didelę veiksmų laisvę spręsti dėl šių tarnybų organizavimo, vaidmens ir atsakomybės (38).

38.

Pasiūlymas yra nepakankamas, nes jame aptariamas tik tarnybų bendradarbiavimas su OLAF. Nors pasiūlymu valstybėms narėms negali būti nustatomi organizaciniai reikalavimai, jis galėtų suteikti aiškumo dėl būtiniausių funkcijų, kurias turi atlikti šios tarnybos. Taip būtų prisidėta prie darnesnio ir veiksmingesnio kovos su sukčiavimu koordinavimo paslaugų visose valstybėse narėse įgyvendinimo.

IŠVADA IR REKOMENDACIJOS

39.

Europos prokuratūros įsteigimas iš esmės pakeičia teisinę ir institucinę struktūrą ir, nors OLAF ir toliau yra savarankiška nepriklausoma įstaiga, atsakinga už ES finansinių interesų apsaugą atliekant administracinius tyrimus, jos veikla šioje srityje pasikeis. Pagrindinis pasiūlymo, dėl kurio mes teikiame šią nuomonę, tikslas – nustatyti išsamias OLAF ir Europos prokuratūros santykių veikimo taisykles. Šiuo atžvilgiu nustatėme kelis trūkumus.

40.

Pirma, pasiūlyme nustatyta, kad kai OLAF remia Europos prokuratūrą, ji taiko savo pačios procesines garantijas, taikomas tiriamiems asmenims, o ne Europos prokuratūros reglamente nustatytas priemones. OLAF yra administracinė įstaiga, o Europos prokuratūra taiko baudžiamąsias procedūras, kurioms taikomi griežtesni procesinių garantijų standartai. Todėl iškyla rizika, kad Europos prokuratūros prašymu OLAF surinkti įrodymai (priešingai nei pačios Europos prokuratūros surinkti įrodymai) nebus priimtini nacionaliniuose teismuose.

41.

Antra, pasiūlyme nenagrinėjamas OLAF vaidmuo tiriant nusikalstamas veikas, turinčias įtakos ES finansiniams interesams, kai tai susiję ir su Europos prokuratūros veikloje dalyvaujančiomis, ir su joje nedalyvaujančiomis valstybėmis narėmis (tarpvalstybinės bylos). Europos prokuratūros reglamente liko neaiškumų dėl Europos prokuratūros ir nedalyvaujančių valstybių narių teisminių institucijų bendradarbiavimo, o tai gali turėti įtakos Europos prokuratūros ir OLAF bendradarbiavimui.

42.

Galiausiai pasiūlyme numatyta, kad tinkamai pagrįstais atvejais OLAF galėtų atlikti papildomus tyrimus, kad būtų priimtos prevencinės arba finansinės, drausminės ar administracinės priemonės. Tokių priemonių veiksmingumas priklausytų nuo bendro OLAF veiksmingumo didinimo veiksmų.

43.

Mūsų darbas ir pačios Komisijos vertinimas parodė, kad OLAF turi padidinti savo atliekamų tyrimų veiksmingumą – savalaikiškumas ir lėšų susigrąžinimas yra pagrindiniai uždaviniai. Į pasiūlymą įtrauktas ribotas tikslinių priemonių, kurias mes vertiname palankiai, skaičius, tačiau jomis nesprendžiamas bendras OLAF administracinių tyrimų veiksmingumo klausimas. Komisija tai irgi pripažįsta ir ketina OLAF sistemą išsamiau modernizuoti. Tačiau tokios reformos tvarkaraščio nėra ir aiškiai nenustatyta, kokie klausimai bus nagrinėjami.

44.

Remdamiesi tuo, kas pirmiau išdėstyta, mes teikiame rekomendacijas dėl pasiūlymo, dėl trumpalaikių ir vidutinės trukmės laikotarpio veiksmų.

45.

Mes rekomenduojame teisėkūros institucijoms iš dalies pakeisti pasiūlymą siekiant: — paaiškinti, kad tais atvejais, kai OLAF atlieka administracinius tyrimus Europos prokuratūros vardu, taikomi Europos prokuratūros reglamente numatytų procesinių garantijų standartai ir kad Europos Sąjungos Teisingumo Teismas išlieka kompetentingas peržiūrėti OLAF šiame kontekste atliekamus procesinius veiksmus (39); — konkrečiai įvardyti, kokią informaciją Komisija ir OLAF iš Europos prokuratūros turi gauti, kad galėtų tinkamai atlikti savo užduotį, t. y. parengti ES kovos su sukčiavimu politiką (40); — užtikrinti, kad kai OLAF, dirbdama Europos prokuratūros vardu, surenka pakankamai įrodymų, kuriais remiantis būtų galima įrodyti pažeidimą, ji nepagrįstai nedelsdama institucijoms, įstaigoms, tarnyboms ir agentūroms persiunčia surinktą informaciją, kad būtų užtikrintas greitas lėšų susigrąžinimas, išskyrus atvejus, kai Europos prokuratūra mano, kad tokia informacija trukdys atlikti jos tyrimą (41); — aiškiai nurodyti OLAF surinktų įrodymų statusą nacionaliniuose ir ES teismuose ir įtraukti OLAF pareigą perduoti visus jos galutines ataskaitas ir rekomendacijas pagrindžiančius įrodymus organams, atsakingiems už tolesnius veiksmus (42); — suteikti daugiau aiškumo dėl minimalių funkcijų, kurias kovos su sukčiavimu koordinavimo tarnybos turi vykdyti, visų pirma kiek tai susiję su jų vaidmeniu koordinuojant valstybių narių kovos su sukčiavimu veiksmus, susijusius su ES finansiniais interesais (43); — numatyti, kad OLAF ataskaitos būtų aktai, galintys „neigiamai paveikti atitinkamus asmenis“, ir todėl jie yra pateikiami Europos Sąjungos Teisingumo Teismo peržiūrai; — išaiškinti OLAF vaidmenį bylose, susijusiose su Europos prokuratūros veikloje dalyvaujančiomis ir joje nedalyvaujančiomis valstybėmis narėmis, atsižvelgiant į bet kokią būsimą teisinę priemonę, kuri apima Europos prokuratūros veikloje dalyvaujančių ir joje nedalyvaujančių valstybių narių teisminį bendradarbiavimą.

46.

Trumpuoju laikotarpiu Komisija turėtų tęsti savo planuojamą antrąjį etapą, siekdama modernizuoti OLAF ir spręsti bendrą jos veiksmingumo klausimą. Tai apima OLAF vaidmens ir atsakomybės kovojant su sukčiavimu ES išlaidų srityje persvarstymą. Šiuo atžvilgiu ES vykdant kovos su sukčiavimu veiksmus OLAF galėtų būti suteiktas strateginis ir priežiūros vaidmuo (44).

47.

Galiausiai vidutinės trukmės laikotarpiu reikėtų įvertinti OLAF ir Europos prokuratūros bendradarbiavimą ir, jei reikia, imtis teisėkūros veiksmų. Šis vertinimas turėtų apimti bent: — analizę, ar ES kova su ES finansiniams interesams kenkiančiomis nusikalstamomis veikomis galėtų būti sustiprinta restruktūrizuojant ES įstaigas, atsakingas už administracinius ir baudžiamuosius tyrimus; — būtinybę supaprastinti ir konsoliduoti visas teisines kovos su sukčiavimu priemones, jas įtraukiant į vieną reguliavimo sistemą.

---

(1)  2013 m. rugsėjo 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES, Euratomas) Nr. 883/2013 dėl Europos kovos su sukčiavimu tarnybos (OLAF) atliekamų tyrimų ir kuriuo panaikinami Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1073/1999 ir Tarybos reglamentas (Euratomas) Nr. 1074/1999 („OLAF reglamento“) 1 straipsnis (OL L 248, 2013 9 18, p. 1).

(2)  2017 m. liepos 5 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2017/1371 dėl kovos su Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiu sukčiavimu baudžiamosios teisės priemonėmis (OL L 198, 2017 7 28, p. 29).

(3)  FIA direktyvos 2 straipsnio 2 dalis.

(4)  2017 m. spalio 12 d. Tarybos reglamentas (ES) 2017/1939, kuriuo įgyvendinamas tvirtesnis bendradarbiavimas Europos prokuratūros įsteigimo srityje („Europos prokuratūros reglamentas“) (OL L 283, 2017 10 31, p. 1).

(5)  Austrija, Belgija, Bulgarija, Kroatija, Čekija, Kipras, Estija, Suomija, Prancūzija, Vokietija, Graikija, Italija, Latvija, Lietuva, Liuksemburgas, Malta, Nyderlandai, Portugalija, Rumunija, Slovakija, Slovėnija ir Ispanija. Valstybės narės, nusprendusios nedalyvauti Europos prokuratūros veikloje, gali bet kuriuo metu prie jos prisijungti ateityje.

(6)  Komisijos ataskaita Europos Parlamentui ir Tarybai, Reglamento (ES, Euratomas) Nr. 883/2013 taikymo vertinimas.

(7)  SWD(2017) 332, 2017 10 02.

(8)  Reglamento (ES, Euratomas) Nr. 883/2013 dėl Europos kovos su sukčiavimu tarnybos (OLAF) atliekamų tyrimų taikymo vertinimas, galutinė ataskaita, ICF Consulting Services Limited, 2017 m. rugsėjo mėn. Žr. https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/evaluation_of_the_application_regulation_883_en.pdf.

(9)  OLAF Priežiūros komiteto nuomonė Nr. 2/2017, pridedama prie Komisijos vertinimo ataskaitos dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES, Euratomas) Nr. 883/2013 taikymo (19 straipsnis); http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/sites/default/files/opinion_2_2017.pdf.

(10)  Pagal Geresnio reglamentavimo gaires (2017 m. liepos 7 d. SWD(2017) 350 final) poveikio vertinimą reikia atlikti, kai tikėtina, kad ES veiksmų ekonominis, aplinkos arba socialinis poveikis bus reikšmingas (p. 15).

(11)  Konsultacijos su suinteresuotosiomis šalimis vyko surengus atitinkamų valstybių narių valdžios institucijų apklausą, Sąjungos institucijų, įstaigų, tarnybų ir agentūrų tyrimą ir ekspertų posėdį. Rezultatai įtraukti į Tarnybų darbinį dokumentą (SWD(2018) 251).

(12)  Mūsų nebuvo paprašyta pateikti nuomonę dėl Komisijos pasiūlymo dėl Europos prokuratūros įsteigimo. Savo būsimoje specialiojoje ataskaitoje „Kova su sukčiavimu naudojant ES lėšas. Reikalingi veiksmai“ pabrėžiame tam tikrą su Europos prokuratūros išteklių paskirstymu ir vidaus darbu susijusią riziką, kuri, jei nebus tinkamai šalinama, galėtų neigiamai paveikti veiksmingą Europos prokuratūros veikimą.

(13)  Šie tiksliniai pakeitimai susiję su patikromis vietoje, nacionalinių valdžios institucijų patikrinimais ir teikiama pagalba, OLAF prieiga prie banko sąskaitos informacijos, OLAF įgaliojimais, susijusiais su sukčiavimu PVM srityje, OLAF surinktų įrodymų priimtinumu, kovos su sukčiavimu koordinavimo tarnybomis ir koordinavimo veikla.

(14)  OLAF reglamento 9 straipsnis.

(15)  Vis dėlto buvo nustatyta, kad reikia paaiškinimo, ypač dėl teisės susipažinti su tyrimo byla. Žr. Reglamento (ES, Euratomas) Nr. 883/2013 dėl Europos kovos su sukčiavimu tarnybos (OLAF) atliekamų tyrimų taikymo vertinimą, galutinė ataskaita, ICF Consulting Services Limited, 2017 m. rugsėjo mėn., p. 168–172; taip pat žr. K. Ligeti, „Su OLAF administraciniais tyrimais susijusių asmenų procesinių teisių apsauga ir OLAF galutinių ataskaitų, kaip baudžiamųjų įrodymų, priimtinumas“ (The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence), IP/D/CONT/IC/2017–066,2017 m. liepos mėn., p. 20.

(16)  ES teismų argumentai, kuriais remiantis galima panaikinti ieškinius dėl panaikinimo, yra tai, kad kompetentingos institucijos ir toliau sprendžia, ar imtis veiksmų dėl OLAF ataskaitos. Žr. K. Ligeti, „Su OLAF administraciniais tyrimais susijusių asmenų procesinių teisių apsauga ir OLAF galutinių ataskaitų, kaip baudžiamųjų įrodymų, priimtinumas“ (The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence), IP/D/CONT/IC/2017–066, 2017 m. liepos mėn., p. 22.

(17)  Pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo dėl procesinių garantijų kontrolieriaus pareigybės įsteigimo iš dalies keičiamas Reglamentas (ES, Euratomas) Nr. 883/2013, COM(2014) 340 final.

(18)  Europos prokuratūros reglamento 101 straipsnis.

(19)  Europos prokuratūros reglamento 24 straipsnio 1 dalis.

(20)  Žr. Europos prokuratūros reglamento 51 konstatuojamąją dalį ir pasiūlymo 12c straipsnio 5 dalį.

(21)  12e straipsnyje, kuris atitinka Europos prokuratūros reglamento 101 straipsnio 3 dalį, pateikiamas OLAF paramos Europos prokuratūrai pagrindas.

(22)  Pavyzdžiui, Europos prokuratūros reglamento 41 straipsnyje numatyta teisė į informaciją ir galimybė susipažinti su bylos medžiaga, kaip numatyta Direktyvoje 2012/13/ES.

(23)  Pasiūlymo 12d straipsnis, kuris atitinka Europos prokuratūros reglamento 101 straipsnio 2 dalį.

(24)  Būsima specialioji ataskaita „Kova su sukčiavimu naudojant ES lėšas. Reikalingi veiksmai“. Todėl į OLAF reglamentą galima įtraukti konkrečią konstatuojamąją dalį.

(25)  Tada išsamesnė informacija galėtų būti nurodyta darbo susitarimuose, kaip numatyta pasiūlyme (12g straipsnio 1 dalis).

(26)  M. Luchtman ir J. Vervaele (red.), „Tyrimo įgaliojimai ir procesinės garantijos; OLAF teisės aktų sistemos gerinimas ją lyginant su kitomis ES teisėsaugos institucijomis“ (Investigatory powers and procedural safeguards; Improving OLAF's legislative framework through a comparison with other ES law enforcement authorities) (EKT/EVPRI/ECB), 2017 m.; K. Ligeti, „Su OLAF administraciniais tyrimais susijusių asmenų procesinių teisių apsauga ir OLAF galutinių ataskaitų, kaip baudžiamųjų įrodymų, priimtinumas“ (The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF Final reports as criminal evidence), IP/D/CONT/IC/2017–066, 2017 m. liepos mėn.

(27)  Komisijos ataskaita Europos Parlamentui ir Tarybai, Reglamento (ES, Euratomas) Nr. 883/2013 taikymo vertinimas.

(28)  Byla T-48/16, Sigma Orionis prieš Komisiją.

(29)  3 straipsnio 7 dalis ir 7 straipsnio 3 dalis.

(30)  4 straipsnio 3 dalis.

(31)  Žr. 14 ir 17 dalis.

(32)  Specialioji ataskaita Nr. 24/2015 „Kova su sukčiavimu PVM Bendrijos viduje: reikia imtis daugiau veiksmų“. Mes rekomendavome, kad Komisija ir valstybės narės pašalintų teisines kliūtis, trukdančias administracinėms, teisminėms ir teisėsaugos institucijoms keistis informacija; kad OLAF ir Europolas turėtų turėti prieigą prie PVM informacijos mainų sistemos (VIES) ir „Eurofisc“ duomenų ir kad OLAF turi aiškią kompetenciją ir priemones tirti sukčiavimo PVM Bendrijos viduje atvejus.

(33)  Žr. C-105/14 Tarrico (taip pat C-617/10 Åkerberg Fransson).

(34)  „Eurofisc“ – tai decentralizuotas valstybių narių mokesčių ir muitinių administracijų pareigūnų tinklas: šie pareigūnai juo naudojasi siekdami greitai apsikeisti informacija apie, kaip įtariama, sukčiaujančias bendroves ir nesąžiningas operacijas. Tai buvo nustatyta Tarybos reglamente (ES) Nr. 904/2010 (OL L 268, 2010 10 12, p. 1), taip pat su pakeitimais, padarytais 2018 m. spalio 2 d. Tarybos reglamento (ES) 2018/1541, kuriuo iš dalies keičiamos reglamentų (ES) Nr. 904/2010 ir (ES) 2017/2454 nuostatos dėl administracinio bendradarbiavimo pridėtinės vertės mokesčio srityje stiprinimo priemonių, 1 straipsnio 12 dalimi (OL L 259, 2018 10 16, p. 1).

(35)  2015 m. gegužės 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2015/849 dėl finansų sistemos naudojimo pinigų plovimui ar teroristų finansavimui prevencijos, kuria iš dalies keičiamas Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 648/2012 ir panaikinama Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2005/60/EB bei Komisijos direktyva 2006/70/EB (OL L 141, 2015 6 5, p. 73).

(36)  Žr. Komisijos ataskaitą Europos Parlamentui ir Tarybai, Reglamento (ES, Euratomas) Nr. 883/2013 taikymo vertinimas.

(37)  3 straipsnio 4 dalis.

(38)  Reglamento (ES, Euratomas) Nr. 883/2013 dėl Europos kovos su sukčiavimu tarnybos (OLAF) atliekamų tyrimų taikymo vertinimas, galutinė ataskaita, ICF Consulting Services Limited, 2017 m. rugsėjo mėn., p. 102.

(39)  12e straipsnis.

(40)  12g straipsnis.

(41)  12e straipsnis.

(42)  11 straipsnio 2 dalis.

(43)  12a straipsnis.

(44)  Taip pat žr. būsimą specialiąją ataskaitą „Kova su sukčiavimu naudojant ES lėšas. Reikalingi veiksmai“.