52011DC0531

POLITINIS KONTEKSTAS

Šiandien situacija pasaulyje yra labai pasikeitusi, palyginti su 2002 m., kai buvo priimta dešimties metų trukmės 6-oji aplinkosaugos veiksmų programa (AVP)[1]. Šiuo metu pasaulis atsigauna po didelės finansinės ir ekonominės krizės, kuri aiškiai rodo sisteminę grėsmę, kylančią, kai nekritiškai laikomasi įprastų principų. Tuo dar kartą parodoma ekologiškai tvaraus ekonomikos augimo ir efektyvaus išteklių naudojimo bei mažo anglies dioksido kiekio technologijų ekonomikos sampratų svarba, nes šios sampratos gali būti tinkamos ilgalaikės pasaulio ekonomikos transformacijos politinės gairės.

Dabartinėje ES darbotvarkėje numatyta daug aplinkos politikos vystymo tokia linkme galimybių. Strategija „Europa 2020“[2], kurioje didelė svarba teikiama efektyviam išteklių naudojimui, ir Europos semestru grindžiama ekonomikos valdysena yra veiksmingi pagrindai, kuriais užtikrinama, kad aplinkos tikslai būtų įtraukti į bendrą ES socialinę ekonominę darbotvarkę. Komisija neseniai priėmė naują plataus užmojo strategiją[3], kuria siekiama iki 2020 m. ES sustabdyti biologinės įvairovės ir ekosistemų funkcijų nykimą, ir Komunikatą dėl pasirengimo „Rio+20“ konferencijai[4]. Ji taip pat neseniai priėmė mažo anglies dioksido kiekio technologijų ekonomikos sukūrimo iki 2050 m. planą[5], Baltąją knygą dėl transporto[6] ir komunikatus dėl energetikos 2020 m.[7] ir dėl 2011 m. efektyvaus energijos vartojimo plano[8]. Komisija taip pat planuoja 2011 m. priimti Europos efektyvaus išteklių naudojimo planą. Į 2012 m. darbotvarkę įtrauktas vandens politikos projektas ir tvaraus vartojimo bei gamybos ir tvarios pramonės politikos veiksmų plano[9] peržiūra. 2013 m. ketinama peržiūrėti oro kokybės politiką. Komisija pateikė kitos daugiametės finansinės programos pasiūlymą ir rengia bendros žemės ūkio politikos, bendros žuvininkystės politikos ir sanglaudos politikos reformų pasiūlymus.

Šiomis naujomis iniciatyvomis bus papildyti dabartiniai aplinkos teisės aktai, kurie pastaraisiais keleriais metais buvo konsoliduojami ir kurie apima beveik visas aplinkos sritis, išskyrus dirvožemį. Tinkamai įgyvendinus šiuos teisės aktus – tam skirtas 2011 m. numatytas priimti Komisijos komunikatas dėl ES aplinkos teisės aktų įgyvendinimo – pagerėtų aplinkos apsauga ir sumažėtų neigiamas poveikis sveikatai.

ES aplinkos politikos raida nuo aštuntojo dešimtmečio pradžios buvo grindžiama aplinkosaugos veiksmų programomis, todėl 6-oji AVP turėtų būti laikoma beveik 40 metų trunkančio nenutrūkstamo proceso dalimi. 6-oji AVP buvo pirmoji aplinkosaugos veiksmų programa, priimta Tarybos ir Europos Parlamento bendro sprendimo procedūra. Šios programos laikotarpiu įvyko du ES plėtros etapai – penkiolikos valstybių narių Bendrija išaugo į dvidešimt septynių valstybių narių Sąjungą, o į nacionalinę teisę perkelti ES aplinkos teisės aktai padėjo užtikrinti aukštesnį aplinkos apsaugos lygį.

Šiame komunikate pristatomas galutinis programos įvertinimas, kuriame pateikiama aplinkos politikos formavimo šiandien ir ateityje įžvalgų.

BENDROSIOS IšVADOS

Šis galutinis įvertinimas grindžiamas išorės įvertinimu, viešų konsultacijų rezultatais[10] ir Europos aplinkos agentūros 2010 m. Europos aplinkos būklės ir perspektyvų ataskaita („SOER 2010“)[11].

Iš pradžių reikėtų pripažinti, kad 6-oji AVP buvo tik vienas iš daugelio aplinkos politikos varomųjų veiksnių ir jos poveikį nelengva atskirti nuo kitų. Todėl šio vertinimo metodas buvo pragmatiškas, jį sudarė įvairių pirmiau minėtų šaltinių įvertinimai, o vėliau buvo išskirti pagrindiniai laimėjimai ir trūkumai siekiant įvairių 6-ojoje AVP nustatytų siekių ir tikslų.

Nepaisant šių aspektų, galima daryti bendrą išvadą, kad atsižvelgus į viską 6-oji AVP buvo naudinga, nes sudarė platų aplinkos politikos pagrindą. Didžioji dalis programoje nustatytų veiksmų jau užbaigti arba baigiami.

Rengdami programą atitinkami dalyviai turėjo galimybę išsamiai įvertinti visas aplinkybes ir geriau suprasti ES aplinkos politikos visumą. Kadangi ši programa buvo priimta bendro sprendimo procedūra, suinteresuotosios šalys ją laiko turinčia didesnę teisinę galią nei ankstesnės programos. Tai padėjo pajusti didesnę atsakomybę teikiant vėlesnius politikos pasiūlymus. Daugelis suinteresuotųjų šalių 6-ąją AVP laiko nacionalinio lygmens, o kai kuriose šalyse ir regioninio bei vietos lygmens atskaitos tašku, kuriuo galima remtis siekiant apsaugoti aplinkos politiką nuo konkuruojančių strateginių poreikių, užtikrinant tinkamą finansavimą ir galimybę verslo subjektams numatyti tam tikrus ateities politikos pokyčius.

Siekiant sustiprinti politinį integravimą ir pagerinti žinių bazę buvo parengtos septynios teminės 6-osios AVP strategijos[12] – oro, pesticidų, atliekų prevencijos ir perdirbimo, gamtinių išteklių, dirvožemio, jūrų aplinkos ir miesto aplinkos. Nors pažanga, padaryta įvairių teminių strategijų srityse, nebuvo vienoda, kai kuriais atvejais strategijos parengimas buvo impulsas priimti politinį sprendimą dėl veiksmingų tikslų ir tvarkaraščio ir vėliau juos įgyvendinti. Tuo remiantis imta laikytis labiau visaapimančio požiūrio į aplinkos politikos formavimą ir buvo priimtas sutarimas, kaip geriausiai atsižvelgti į kompetencijos arba nepakankamai patikimų duomenų problemas. Suinteresuotųjų šalių nuomone, didžiausią skatinamąjį poveikį turėjo jūrų, dirvožemio, miesto ir išteklių strategijos. Kai kurios jų net lėmė naujų teisinių priemonių priėmimą. Oro, pesticidų ir atliekų prevencijos ir perdirbimo strategijose didžiausias dėmesys skiriamas jau turimų priemonių peržiūrai siekiant pagerinti jų tarpusavio darną ir ištaisyti konkrečius trūkumus.

Tačiau įtikinamų įrodymų, kad 6-oji AVP lėmė konkrečių aplinkos priemonių priėmimą, nėra. Tai, kad įvairių 6-osios AVP tikslų įgyvendinimo pažanga nėra vienoda, iš dalies lėmė programos struktūra, visų pirma nevienodas įvairių tematinių sričių tikslų užmojis. Pvz., klimato kaitos prevencijos tikslai, šios srities politikai dinamiškai kintant, vėliau buvo perkelti ir į tokias sritis, kurios nepriklauso 6-ajai AVP. Ir priešingai, 2010 m. biologinės įvairovės tikslai pasiekti nebuvo, nes ryžtingam pradiniam valstybių narių įsipareigojimui įgyvendinti nebuvo skirta tinkamų priemonių.

Nors pagal Sutartį bendrosiose aplinkosaugos veiksmų programose didžiausias dėmesys turėtų būti skiriamas prioritetiniams tikslams, per bendro sprendimo procesą į 6-ąją AVP buvo įtraukta daugybė įvairiausių veiksmų, kurie skyrėsi tiek apimtimi, tiek poveikiu. Dėl šios priežasties ir dėl ilgalaikės vizijos stokos pagrindinė programos idėja liko neaiški, todėl jos poveikis galiojimo laikotarpiu nebuvo toks veiksmingas, koks galėjo būti. Teminės strategijos buvo formuojamos labai ilgai ir joms skirti dideli žmogiškieji ištekliai – paskutinė strategija priimta tik 2006 m. Veiksmingumą ribojantis veiksnys buvo ir netinkamas ES aplinkos teisės aktų įgyvendinimas ir vykdymo užtikrinimas.

Dešimties metų programos trukmė nebuvo visais atvejais tinkama. Kai kuriose srityse (pvz., atliekų) šios trukmės pakako politikai suformuoti bei patvirtinti ir ankstyviesiems įgyvendinimo etapams užtikrinti. Kitose (pvz., išteklių ir biologinės įvairovės) ji pasirodė per trumpa, nes reikėjo daugiau informacijos ir buvo kitų kliūčių. Galiausiai, finansavimo požiūriu, nors 6-oji AVP turėjo įtakos 2007–2013 m.[13] daugiametei finansinei programai, jos priėmimas 2002 m. buvo per vėlus 2000–2007 m. laikotarpiui[14].

PRIORITETINėS SRITYS

Šiame skirsnyje pateikiamas išsamesnis 6-osios AVP prioritetinių sričių – gamtos ir biologinės įvairovės, aplinkos ir sveikatos, gamtinių išteklių ir atliekų, klimato kaitos, tarptautinių klausimų – įvertinimas atsižvelgiant į jų indėlį, aplinkos politikos laimėjimus ir trūkumus tuo laikotarpiu ir padarytas išvadas.

Gamta ir biologinė įvairovė

Indėlis. Gamtos ir biologinės įvairovės srityje 6-ąja AVP paskatinta sukurti tematines dirvožemio apsaugos ir jūrų aplinkos apsaugos ir išsaugojimo strategijas. Joje buvo iškelta būtinybė suformuoti geresnę žinių bazę, pagerinti finansavimą ir paspartinti dabartinę veiklą. Programa buvo siekiama padidinti politinį sąmoningumą gamtos ir biologinės įvairovės klausimu, kad jis prilygtų kitoms aplinkos sritims, ypač klimato kaitos, būdingam politiniam sąmoningumui, joje buvo pabrėžiama būtinybė formuojant politiką pripažinti ekonominę biologinės įvairovės ir ekosistemų funkcijų svarbą.

Laimėjimai. Buvo išplėstas Natura 2000 saugomų teritorijų tinklas – dabar jį sudaro apie 17 proc. viso ES ploto; tematine dirvožemio apsaugos strategija12 atkreiptas dėmesys į dirvožemio kaip pagrindinio ištekliaus svarbą ir jo vaidmenį saugant biologinę įvairovę. Temine jūrų aplinkos apsaugos12 ir išsaugojimo strategija padėti jūrų biologinės įvairovės apsaugos pagrindai, ją įgyvendinant sumažėjo nitratų ir fosforo teršalų kiekis upėse ir ežeruose. Be to, žinių bazės kūrimas buvo pagrindinis varomasis veiksnys, pvz., Ekosistemų ir biologinės įvairovės ekonomikos iniciatyva[15] buvo paspartintas jau vykęs gamtinio kapitalo ir ekosistemų funkcijų piniginės vertės nustatymo procesas. Pamatiniai 2010 m. ES biologinės įvairovės rodikliai bus laikomi standartu, o atnaujintu SEBI 2010 (2010 m. Europos biologinės įvairovės rodiklių paprastinimu)[16] bus grindžiamas rezultatų apskaičiavimas ateityje. Galiausiai, neseniai priimta dešimties metų biologinės įvairovės apsaugos strategija3.

Trūkumai. Bendras 6-osios AVP tikslas iki 2010 m. sustabdyti biologinės įvairovės nykimą pasiektas nebuvo ir bendra daugelio su biologine įvairove susijusių rodiklių, kaip antai apleistos žemės, buveinių suskaidymo dėl transporto infrastruktūros plėtros, miestų plėtros ir netinkamos žemės ūkio veiklos, tendencija buvo neigiama, nors ir smarkiai skyrėsi skirtinguose regionuose. Kyla rizika, kad daugelio Europos gėlojo vandens telkinių gera aplinkos būklė iki 2015 m. užtikrinta nebus11. Nustatyta, kad iš daugiau nei 10 000 ES aptinkamų nevietinių rūšių 10–15 proc. turi neigiamo poveikio gamtai ir biologinei įvairovei. Išsamių biogeografinių ES buveinių direktyvoje[17] išvardytų rūšių ir Europos buveinių tipų įvertinimų duomenimis, tik 17 proc. buveinių tipų ir rūšių yra palankios apsaugos būklės[18]. Saugomų jūrų teritorijų tinklo kūrimas buvo lėtas, šiandien į jį įtrauktos teritorijos apima tik apie 6 proc. rūšių ir 10 proc. buveinių tipų. Nors tausų dirvožemio naudojimą Taryba priskyrė prie prioritetinių 6-osios AVP klausimų, pažangos šioje srityje padaryti jai nepavyko, visų pirma kalbant apie pasiūlytą dirvožemio pagrindų direktyvą[19]. Tai apribojo galimybę pasiekti 6-osios AVP tikslą dėl dirvožemio valdymo praktikos ES.

Išvados. Jei biologinės įvairovės nykimo sustabdymo iki 2010 m. tikslui būtų buvę skirta daugiau politinio dėmesio ir prisiimti atitinkami finansiniai ES ir valstybių narių įsipareigojimai, pažanga, padaryta siekiant šio tikslo, būtų buvusi didesnė.

Aplinka ir sveikata

Indėlis. 6-ąja AVP buvo paskatinta imtis naudingos galiojančių įsipareigojimų ir planuojamų veiksmų peržiūros ir atkreiptas didesnis dėmesys į aplinkos veiksnių ir žmonių sveikatos sąsajas. Programa padėjo paspartinti veiksmus, kurių kitu atveju gal nebūtų buvę imtasi, pvz., susijusius su miestų aplinka, arba kurie be programos paramos būtų buvę daug lėtesni arba ne tokie išsamūs, pvz., susiję su pesticidais. 2005 m. tematinė strategija dėl oro taršos12 sudarė išsamią ir visaapimančią metodinę sistemą, grindžiamą tvirta žinių baze, kuri ir toliau yra integruotos oro kokybės politikos pagrindas.

Laimėjimai. Nors žmonių sveikatos apsauga buvo daugelio aplinkos politikos krypčių tikslas, pvz., oro, vandens ir cheminių medžiagų, būtent 2004–2010 m. aplinkos ir sveikatos veiksmų planas[20] padėjo padidinti sąmoningumą ir informuotumą aplinkos ir žmonių sveikatos sąsajų klausimu. Buvo priimti išsamūs teisės aktai dėl cheminių medžiagų, pesticidų ir vandens, nors dėl ilgo įgyvendinimo laikotarpio jų poveikio gali tekti palaukti. Per pastaruosius devynerius metus sumažėjo SO2, NOx ir švino teršalų kiekis ore. Be to, buvo imtasi naujų 6-ojoje AVP nenumatytų priemonių, kurios reiškė politikos prioritetų pokyčius, nulemtus padidėjusios vandens trūkumo ir miškų gaisrų rizikos.

Trūkumai. 6-osios AVP tikslas, kad sulig pirmąja nauja karta cheminės medžiagos būtų gaminamos ir naudojamos tik taip, kad neturėtų didelio neigiamo poveikio sveikatai ir aplinkai, greičiausiai nebus visiškai įgyvendintas. Be to, tebetrūksta duomenų apie cheminių medžiagų koncentraciją aplinkoje ir žmonių organizme ir apie sudėtingų cheminių medžiagų derinių poveikį. Teminė miestų aplinkos strategija12 neturėjo didelio poveikio siekiant 6-osios AVP tikslo pagerinti miestų aplinkos kokybę. Pagrindinėmis problemomis išlieka kietųjų dalelių ir ozono klausimai, pvz, PM10 koncentracija daugelyje ES miestų rajonų ir toliau yra svarbus ankstyvesnės mirties ir kvėpavimo takų, širdies ir kraujagyslių bei onkologinių ligų sukeltos negalios veiksnys. Maždaug 40 proc. ES piliečių gyvena miestų rajonuose, kur triukšmo lygis naktį viršija Pasaulio sveikatos organizacijos rekomenduojamą lygį. Ne visose kaimo vietovėse žmonės gali naudotis pakankamai kokybišku vandeniu, o nekokybiškas vanduo kelia grėsmę sveikatai.

Taip pat pastebėta daug teisės aktų – ir ne tik aplinkos – trūkumų, pvz., susijusių su patalpų oru (nes Europos piliečiai apie 90 proc. laiko praleidžia patalpose) ir su namų ūkio ir prekybos įstaigų įrangos išmetalais. Be to, vis dar turi būti peržiūrėtos nacionalinės išmetamųjų teršalų kiekio ribos ir ES susirūpinimą tebekelia perviršinės atmosferinės azoto iškritos.

Išvados. Reikia daugiau pastangų remiant priemonių įgyvendinimą nacionaliniu ir regioniniu lygmenimis. Mokslinių tyrimų išvados ir informacija apie aplinkos kokybės poveikį sveikatai turėtų būti labiau integruojamos į platesnio pobūdžio politinį tikslą pagerinti visuomenės sveikatą. Formuojant politiką reikėtų labiau atsižvelgti į miestų aplinkos klausimą, nes beveik 75 proc. ES piliečių gyvena miestų rajonuose.

Gamtiniai ištekliai ir atliekos

Indėlis. 6-ąja AVP buvo sutvirtintas atliekų politikos ir išteklių politikos ryšys, ji padėjo sustiprinti atliekų valdymą ir pereiti prie tausiu vartojimu ir gamyba grindžiamos politikos. Teminė tausaus gamtinių išteklių naudojimo strategija12 buvo stimulas tolesniems moksliniams tyrimams, paskatino sukurti naujų forumų[21], tapo dabartinio darbo efektyvaus išteklių naudojimo srityje branduoliu. Teminė atliekų prevencijos ir perdirbimo strategija12 sudarė bendrą strateginį ES teisės aktų dėl atliekų pagrindą.

Laimėjimai. Išteklių naudojimas jau nebedidėja tokiu pat tempu, kaip auga ekonomika. Tvaraus vartojimo bei gamybos ir tvarios pramonės politikos veiksmų planu9 nustatytos integruotos priemonių grupės, skirtos Europoje pagamintiems ekologiškiems produktams; viena priemonių – sukurti įvarių suinteresuotųjų šalių platformą, t. y. Mažmeninės prekybos forumą, skirtą padėti skatinti tausesnį vartojimą. Neseniai priimtos priemonės, kaip antai Ekologinio projektavimo direktyva[22], peržiūrėtas Ekologinio ženklo reglamentas ir žaliojo viešojo pirkimo iniciatyva, yra skirtos padėti gerinti išteklių naudojimą ateityje.

Atliekų teisės aktai taip pat buvo smarkiai atnaujinti ir supaprastinti, kad geriau atitiktų 6-ojoje AVP nustatytus bendruosius tikslus. Atliekų valdymo teisės aktai tapo išsamesni, kai į juos buvo įtraukta gyvavimo ciklo analizė, nustatyti pakartotinio naudojimo, antrinio perdirbimo ir atliekų naudojimo tikslai ir sumažintas kai kurių atliekų pavojingumas. Potencialiai kenksmingų medžiagų kiekis ES rinkoje parduodamuose elektronikos prietaisuose jau smarkiai sumažintas įgyvendinus Direktyvą dėl pavojingų medžiagų naudojimo apribojimo[23].

Trūkumai. Apskritai, išteklių naudojimas vis dar didėja, o tai nesuderinama su tikslu neviršyti ilgalaikių aplinkos apkrovos galimybių. Išteklių naudojimo našumas įvairiose valstybėse narėse vis dar labai skiriasi. Taip pat didėja priklausomybė nuo importuojamų išteklių, kurie dabar sudaro 20 proc. visų suvartojamų išteklių ir kurių importo poveikis iš esmės nežinomas.

Nors 6-osios AVP tikslas buvo sumažinti bendrą ES susidarančių atliekų kiekį, iš tikrųjų šis kiekis geriausiu atveju išliko toks pat, o gal net ir didėja. Atliekų pagrindų direktyvoje skiriamas didesnis nei anksčiau dėmesys atliekų prevencijai, tačiau dėl pakankamai tvirtos žinių bazės stokos ir skirtingų nacionalinių aplinkybių nėra galimybės imtis konkretesnių priemonių arba nustatyti tikslų.

Išvados. Nustatyta, kad maistas ir gėrimai, privatus transportas bei būstai sudaro 70–80 proc. vartojimo poveikio aplinkai ES[24]. Be to, apskaičiuota, kad daugiau kaip 80 proc. viso su produktais susijusio poveikio aplinkai tenka produkto projektavimo etapu11. Siekiant sumažinti žmonių veiklos ir elgsenos poveikį aplinkai, reikia daugiau dėmesio skirti minėtiems sektoriams ir ekologiniam projektavimui. Tinkamas atliekų teisės aktų įgyvendinimas išlieka sunkiu uždaviniu, visų pirma todėl, kad didėja prekyba atliekomis.

Klimato kaita

Indėlis. Nors 6-oji AVP turėjo teigiamo poveikio klimato kaitos srityje, visų pirma todėl, kad ja buvo nustatyti prioritetai ir sutelkta didesnė institucijų parama, vis dėlto svarbesni buvo kiti išorės veiksniai, kaip antai tarptautinė raida, visuomenės sąmoningumas, Sterno ataskaita apie klimato kaitos ekonominius aspektus ir dėl neveiklos gresiančias sąnaudas, Tarptautinės klimato kaitos komisijos 4-oji įvertinimo ataskaita, kurioje pateiktas patikimas mokslinis klimato veiksmų pagrindas, geopolitinė priklausomybės nuo iškastinio kuro problema, energijos kainos ir tiekimo saugumas, daugėjantys klimato kaitos poveikio visoje planetoje įrodymai ir juo susijusios sąnaudos, patirtos visų pirma dėl dažnų ekstremalių oro sąlygų daugelyje pasaulio vietų.

Laimėjimai. Nors su tarptautinės bendruomenės veiksmais susiję užmojai įgyvendinti nebuvo, 6-osios AVP tikslai ir užmojai, susiję su ES lygmens tiksliniais rodikliais ir pažanga, buvo net viršyti. 2007 m. Klimato kaitos ir energetikos dokumentų rinkinyje yra nustatyti 2020 m. tikslai dėl šiltnamio efektą sukeliančių išmetamųjų dujų kiekio mažinimo, atsinaujinančiųjų išteklių energijos dalies ir energijos naudojimo efektyvumo. 2005 m. ES apyvartinių taršos leidimų prekybos sistema[25] nustatyta anglies dioksido išmetimo kaina, o nitratų ir sąvartynų direktyvomis[26] pavyko sumažinti šiltnamio efektą sukeliančių išmetamųjų dujų kiekį. Prisitaikymas prie klimato kaitos tapo nauja politikos formavimo sritimi. Buvo priimta Anglies dioksido surinkimo ir saugojimo direktyva[27], bet ji neįtraukta į 6-ąją AVP. Apskritai, privalomi kiekybiniai tikslai, kaip antai Kioto protokolo tikslas iki 2012 m. 8 proc. sumažinti šiltnamio efektą sukeliančių išmetamųjų teršalų kiekį bus viršyti.

Trūkumai. Kiekybiniai tikslai, kaip antai siekis, kad atsinaujinančiųjų šaltinių energija iki 2010 m. sudarytų 12 proc. viso sunaudojamos energijos kiekio[28], buvo labiau teorinio pobūdžio ir sunkiau pasiekiami. Be to, šiltnamio efektą sukeliančių išmatamųjų dujų kiekio didėjimas transporto sektoriuje ir toliau glaudžiai susijęs su ekonomikos augimu11. 1990–2008 m. padidėjo hidrofluorangliavandenilių sąlygojamų teršalų kiekis11, tačiau šie teršalai ir toliau nereglamentuojami tarptautiniu lygmeniu.

Išvados. 6-oji AVP padėjo šiuo klausimu labiau sudominti visuomenę. Tačiau pasirodė, kad svarbiau buvo aiškiai apibrėžti veiksmų sąnaudas ir naudą, o taip pat valstybės vadovų lygmeniu prisiimti politinį įsipareigojimą siekti pagrindinių politikos tikslų.

Tarptautiniai klausimai

Indėlis. 6-ojoje AVP buvo dar kartą iškelti ES įsipareigojimai integruoti aplinkos klausimus a) į visus ES išorės santykius ir b) į ES tvaraus vystomosi strategijos išorės sritį.

Laimėjimai. Pagal Biologinės įvairovės konvenciją ir 2010 m. Nagojos susitarimą dėl biologinės įvairovės tikslų prisiimti tarptautiniai ES įsipareigojimai neseniai padėjo paspartinti su biologine įvairove susijusius veiksmus tarptautiniu lygmeniu, o kai kurie kiti daugiašaliai aplinkos susitarimai, kaip antai Roterdamo konvencija dėl sutikimo, apie kurį pranešama iš anksto[29], ir Stokholmo konvencija dėl patvariųjų organinių teršalų[30], buvo labai sėkmingi. ES taip pat aktyviai skatino klimato kaitos ir biologinės įvairovės klausimų tarpusavio koordinavimą tarptautiniu lygmeniu. Į laisvosios prekybos susitarimus buvo įtrauktas tvaraus vystymosi skyrius ir buvo siekiama mažesnių prekybos aplinkos prekėmis ir paslaugomis kliūčių. Ir galiausiai, ES tarptautinė įtaka buvo didelė dar ir dėl ES aplinkos teisės aktų, nes į ES eksportuojančios šalys turėjo priimti ES produktų standartus.

Trūkumai. Nepaisant ES pastangų sustiprinti daugiašalį bendradarbiavimą ir parodyti įsipareigojimą laikytis tarptautinių konvencijų ir susitarimų, pažanga siekiant geresnės pasaulinės valdysenos buvo nedidelė. Nors ES prekybos ryšių politikoje aplinkos klausimams dėmesio skiriama yra, tačiau jie galėjo būti geriau integruoti į pagrindines sritis, kaip antai prekybos susitarimuose numatyta galimybė patekti į rinką. Aplinkos klausimų integravimas į paramą vystimuisi pernelyg priklausė nuo to, kokią svarbą jiems teikia paramą gaunančios šalys.

Išvados. Aplinkos problemoms, kurios tampa aktualios vis daugiau pasaulio šalių, spręsti būtinos darnesnės ir kryptingesnės ES pastangos, kad ES galėtų veiksmingiau atlikti savo vaidmenį formuodama tarptautinę politiką ir toliau siekdama geresnės aplinkos valdysenos. Būsimų ES veiksmų, kuriais siekiama spręsti pasaulines ir regionines aplinkos problemas, pradinis taškas turėtų būti bendra vizija su nustatytais pagrindiniais tikslais. Tai padėtų optimaliai panaudoti ribotus finansinius išteklius. Greta aplinkos aspekto pagalbos politikoje veiksmingumo reikėtų nepamiršti atsižvelgti ir į didėjantį ES pėdsaką kitose pasaulio šalyse[31]. Daugiau galėtų ir turėtų būti padaryta siekiant padidinti sąmoningumą ekonominių aplinkos aspektų sąnaudų ir naudos bei dėl neveiklos gręsiančių išlaidų klausimais. ES taip pat turėtų populiarinti ekologišką ekonomiką tarptautiniu lygmeniu, integruodama aplinkos, socialinius ir ekonominius aspektus, kaip antai skurdo sumažinimas.

STRATEGINIų METODų IR PRIEMONIų VEIKSMINGUMAS

Be jau minėtų prioritetinių sričių, 6-ojoje AVP numatyta įvairių politikos formavimo metodų ir priemonių, įskaitant darnumo ir integracijos, finansų ir įgyvendinimo bei vykdymo užtikrinimo. Jie įvertinti toliau.

Indėlis. 6-ąja AVP papildyta Lisabonos strategija[32] ir tvaraus vystymosi strategija[33], joje visų pirma sutelkiamas dėmesys į aplinkos klausimų integravimą į visas politikos sritis, konkrečiai per temines strategijas. Joje pabrėžiama būtinybė racionalizuoti aplinkos išlaidas ir finansuoti Natura 2000 tinklą. 16 proc. 2007–2013 m. Sąjungos daugiamečio biudžeto[34], kurio laikotarpis sutampa su antrąja 6-osios AVP laikotarpio puse, yra nominaliai paskirta aplinkos tikslams, įskaitant LIFE programą[35], remti.

6-ąja AVP buvo smarkiai remiami ir populiarinami geresnio politikos formavimo principai ir priemonės, visų pirma integruoti poveikio įvertinimai ir platesnis rinka grindžiamų priemonių naudojimas. Joje taip pat pabrėžiama tvirto mokslinio pagrindo svarba formuojant politiką.

Laimėjimai. 6-ąja AVP buvo siekiama viso paties ES aplinkos politikos ciklo nuoseklumo, kad jame būtų tinkamai numatyti tikslai, priemonės, įgyvendinimas ir, nors tai jau sunkiau, rezultatai. Tematinėmis strategijomis visų pirma pagerintas programos prioritetinių sričių nuoseklumas – ištaisyti svarbūs trūkumai, pvz., jūrų aplinkos, miesto aplinkos, dirvožemio, išteklių srityse, arba užpildytos mažesnės, specifiškesnės jau turimų priemonių spragos, pvz., pesticidų, atliekų prevencijos ir perdirbimo srityse.

Atsižvelgiant į integravimo aspektą, 6-oji AVP padėjo orientuoti jau vykdomą aplinkos klausimų integravimą į bendros žemės ūkio politikos, bendros žuvininkystės poltikos ir sanglaudos politikos reformas. Buvo imtasi ir miškininkystės srities veiksmų, kurių svarbiausias rezultatas – 2010 m. Žalioji knyga dėl miškų apsaugos ir informavimo apie juos.

Siekdama pagerinti aplinkos teisės aktų įgyvendinimą, Komisija dėjo įvairaus pobūdžio pastangas – nuo didesnio dėmesio reikalavimų nesilaikymo prevencijai iki labiau strateginės vykdymo užtikrinimo veiklos, kaip antai pastangos užkirsti kelią esminiams arba sisteminiams pažeidimams. Atsakomybės už aplinkos apsaugą direktyva skatinama nustatyti finansinės apsaugos priemones aplinkai padarytai žalai atlyginti.

Didesnis įvairių investicijų į aplinką finansavimas buvo skirtas iš sanglaudos politikos fondų[36], pvz., tvarios energetikos, biologinės įvairovės ir gamtos apsaugos, atliekų tvarkymo ir vandens infrastruktūros srityse, ir iš žemės ūkio fondų, pvz., aplinkosauginio veiksmingumo srityje. 6-ojoje ir 7-ojoje mokslinių tyrimų ir technologinės plėtros bendrosiose programose[37] taip pat vis daugiau dėmesio skirta tvaraus vystymosi ir aplinkos sritims. LIFE programa, nepaisant ribotos jos apimties, turėjo regimo poveikio įgyvendinant 6-ąją AVP ir padėjo sutelkti kryptingas aplinkos politikos rėmimo pastangas. Aplinkosaugines atitikties pagalbos programoje numatyta konkreti pagalba mažoms ir vidutinėms įmonėms. Tarptautiniu mastu įgyvendinamoms priemonėms Komisija skyrė lėšų pagal 2007–2013 m. paramos vystymuisi priemonę[38] ir geografinio bendradarbiavimo programas. Nors ribota, bet vis šiokia tokia pažanga padaryta atsisakant aplinkai kenksmingos veiklos subsidijų žuvininkystės sektoriuje (to pasiekta peržiūrint BŽP), transporto sektoriuje ir visai neseniai anglies sektoriuje.

Laikui bėgant nustatyti įvairūs rodikliai, padėsiantys sustiprinti žinių bazę. Kas penkerius metus skelbiamose Europos aplinkos agentūros SOER ataskaitose pateikti svarbiausių aplinkybių įvertinimai, reguliariai informacijos pateikiama ir Komisijos metinėse aplinkos politikos apžvalgose[39]. Be to, aplinkos informacijos sistemos ateinančiais metais patobulės įgyvendinant INSPIRE[40] priemonę ir toliau plėtojant bendrą informacijos apie aplinką sistemą (SEIS).

Trūkumai. Dar 5-osios AVP pabaigoje buvo įspėta, kad reikia pagerinti įvairių ES politikos krypčių darną; ir nors tam tikra pažanga šioje srityje padaryta, pastangų reikia dar daugiau. Didele problema išlieka jūrų aplinkos ir ypač išteklių pereikvojimas. Transporto sektorius tebėra didelė našta aplinkai, toliau didėja neigiamas netausaus vartojimo ir gamybos poveikis aplinkai.

Valstybės narės turėtų kur kas pagerinti aplinkos priemonių įgyvendinimo rezultatus. 6-ąja AVP buvo suteikta galimybė numatyti būsimas iniciatyvas, kad valstybės narės ir kiti teisės aktus įgyvendinantys subjektai būtų geriau pasirengę. Tačiau taip nėra: aplinkos srities pažeidimų procedūros vis dar sudaro maždaug vieną penktadalį visų nagrinėjamų nepranešimo, reikalavimų nesilaikymo arba netinkamo ES teisės aktų taikymo atvejų. Yapč daug problemų kilo įgyvendinant gamos išsaugojimo, atliekų ir vandens srityse – jų pažeidimai 2010 m. sudarė apie du trečdalius ES aplinkos srities pažeidimų atvejų.

Politiniai bendro sprendimo procedūros debatai dėl 6-osios AVP vyko po finansinės programos debatų. Per pastaruosius jau buvo nustatytos pagrindinės pirmosios programos laikotarpio pusės iki 2006 m. biudžeto tendencijos, kurios nebuvo optimalios. Dar reikia įvertinti paramos vystimuisi ir geografinio bendradarbiavimo programos lėšų faktinį panaudojimą šalių gavėjų aplinkos programoms ir projektams.

Nepaisant pastarųjų teigiamų pokyčių, aplinkos informacija, ypač oficialūs ir statistiniai duomenys, dar neišsami ir gaunama ne visuomet laiku. Aplinkai kenksmingos veiklos subsidijų panaikinimo priemonės nebuvo tokios veiksmingos, kaip tikėtasi, o geresnį aplinkos tvarumą užtikrinančio apmokestinimo potencialas išnaudotas nebuvo. Rinka grindžiamos priemonės kai kuriuose sektoriuose buvo tinkamai išnaudotos, konkrečiai pritaikius prekybos apyvartiniais taršos leidimais sistemą, tačiau visos jų galimybės panaudotos nebuvo.

Išvados. Dėl kintančio aplinkos iššūkių pobūdžio būtina didesnė prioritetinių sričių, pvz., klimato kaitos ir oro politikos, ir kitų aplinkai svarbių sektorių darna nuo pat politikos formavimo iki jos rezultatų, įskaitant ir valstybių narių lygmeniu. Galėjo būti labiau atskleisti kompromisai, kurie neišvengiami formuojant politiką, pvz., bioenergijos gamybos poveikis arba neigiamas atsinaujinančios vandens energijos poveikis daugeliui vandens telkinių.

Dėl netinkamo aplinkos teisės aktų įgyvendinimo sunkiau pasiekiami tikslai ir mažėja pasitikėjimas aplinkos politika, o tai sumažina galimybes užtikrinti, kad ir kiti sektoriai įsipareigotų siekti geresnių aplinkosaugos rezultatų. Komisijos patirtis rodo, kad ES aplinkos valdysenos struktūra turi trūkumų, su informacija susijusios aplinkos ir kitų ES teisės aktų nuostatos, taip pat stebėjimo ir kontrolės sistemos yra nepakankamai veiksmingos.

Kad finansavimas iš programų, kurių pagrindinis tikslas yra ne aplinkos apsauga, lėšų būtų kuo veiksmingesnis, būtinas nuolatinis jo stebėjimas. Kadangi vešiesiems biudžetams ir taip tenka didelė našta, formuojant ES aplinkos politiką reikia laiku ir tinkamai išnaudoti galimybę sutelkti privataus sektoriaus kapitalą. Be to, pirmenybę reikia teikti toms politikos kryptims, kurios turi aiškios pridėtinės vertės kuriant ekologišką ekonomiką ir kurių rezultatų galima sulaukti per trumpą arba vidutinį laikotarpį, pvz., žaliesiems viešiesiems pirkimams. Taip pat reikia daugiau pastangų pertvarkant aplinkai kenksmingos veiklos subsidijas.

Reikalinga platesnė aplinkos srities žinių bazė, kuria būtų užtikrintas geresnis supratimas apie teisės aktų gerinimo ir įgyvendinimo varomuosius veiksnius ir kliūtis.

Reikėtų sustiprinti pastangas remti ekologiškas naujoves Europoje, siekiant panaikinti kliūtis perspektyvių mokslinių tyrimų rezultatų panaudojimui rinkoje.

ATEITIES UžDAVINIAI

Pagrindiniai aplinkos politikos sričių ir teisės aktų, išskyrus dirvožemio, pamatai jau yra, nors dėl įgyvendinimo trūkumų viso teigiamo jų potencialo dar nesulaukta.

Per 6-osios AVP laikotarpį pasaulio ekonomikos tvarka pakito. Atsiranda naujų ekonomikos dalyvių ir augant pasaulio gyventojų skaičiui didėja išteklių paklausa ir aplinkai tenka dar didesnė našta. Šiuo laikotarpiu įvyko keli ES plėtros etapai, todėl ES vis labiau priklauso nuo importuojamų išteklių[41].

Tradicinė aplinkos politika tebėra labai svarbi saugant aplinką. Tačiau dėl besikeičiančių aplinkybių ir vis glaudesnių aplinkos uždavinių tarpusavio sąsajų , ši politika turi būti lanksti ir atitinkamai pritaikyta.

Pagrindinis aplinkos politikos uždavinys – nuo padėties ištaisymo pereiti prie jos blogėjimo prevencijos ir padėti aplinkos klausimus labiau integruoti į visas susijusias politikos kryptis. Šiame kontekste, jei būtų apibrėžta ilgalaikė vizija , tai suteiktų daugiau pasitikėjimo politikos orientavimu ir būtų galima labiau atsižvelgti į būtinybę tarpiniu laikotarpiu derintis prie besikeičiančių aplinkybių.

Strategijoje „Europa 2020“ numatoma, kad perėjimas prie ekologiškos, konkurencingos, efektyvaus išteklių naudojimo, mažo anglies dioksido kiekio technologijų ekonomikos yra nauja potenciali tvaraus ekonomikos augimo galimybė. Jei per ateinančius dešimtmečius pasiekti išteklių naudojimo našumo rezultatai prilygs pastarųjų dešimtmečių darbo našumo rezultatams, sumažės ES priklausomybė nuo žaliavų ir gamtinių išteklių. Tausiau naudojant žemę sumažės neigiamas poveikis ekosistemoms ir jų funkcijoms. Šiuos iššūkius pakelti ir tvaresnį nei anksčiau ekonominį augimą užtikrinti padėtų ir technologijų plėtra bei naujovės, ypač ekologinis projektavimas.

Tarptautiniu mastu ES turėtų išnaudoti savo kaip 500 mln. vartotojų rinkos su griežtais aplinkos standartais ir atitinkamais įgūdžiais bei produktais įtakos galimybes. Už savo sienų, įskaitant šalis, kurios gauna ES pagalbą, ji gali remti tvarų ekologišką augimą tuo pat metu siekdama geresnės aplinkos valdysenos pasaulyje. Tikėtina, kad tam reikės tarptautinės aplinkos valdysenos principų pokyčių, grindžiamų patikimais moksliniais politikos sprendimais. Būtina aplinkos ir mažo anglies dioksido kiekio technologijų aspektus integruoti į kitų sektorių verslo modelius užtikrinant nuoseklumą nuo politikos formavimo iki jos įgyvendinimo. Siekiant apsaugoti aplinką ir sumažinti neigiamą poveikį visuomenės sveikatai reikia šalinti tinkamo esamų teisės aktų įgyvendinimo kliūtis, visų pirma spręsti visų lygmenų valdysenos problemas valstybėse narėse.

Aplinkos problemos apima vis daugiau pasaulio šalių ir yra vis labiau sisteminio pobūdžio. Dėl sudėtingų aplinkos sričių tarpusavio sąsajų, norint suprasti varomuosius veiksnius ir kliūtis, įvertinti veikimo ir neveiklos išlaidas ir nustatyti patikimus pažangos siekiant tvarios ES ateities rodiklius, reikalinga plati žinių bazė .

Kad būtų galima sumažinti naštą aplinkai, turi būti visapusiškai ištirtas vartotojų – tiek individualių, tiek jų grupių ir visų pirma iš miestų bendruomenių – elgsenos pokyčių potencialas[42]. Norint įtvirtinti tausesnius vartojimo įpročius turėtų būti plačiau naudojamos rinka grindžiamos priemonės. Taip pat toliau turėtų būti siekiama panaikinti aplinkai kenksmingos veiklos subsidijas.

Kadangi vešiesiems biudžetams ir taip tenka didelė našta, ateityje pažanga aplinkos srityje vis labiau priklausys nuo mišraus viešojo ir privataus sektorių finansavimo . Nustatant aplinkos tikslus ir paraleliai nusprendžiant, kokiomis dalimis iš viešojo ir privataus sektorių bus finansuojamas jų įgyvendinimas, būtų suteikiama daugiau garantijos, kad tie tikslai bus pasiekti. Tai reiškia, kad aplinkos politika turi būti labiau derinama su daugiametėmis finansinėmis programomis, nes pastarosiose nustatomi ES lygmens finansiniai paketai ir numatomi bendro finansavimo kitose politikos srityse, nuo kurių veiksmų vis labiau priklauso aplinkosaugos rezultatai, poreikiai.

BENDROS IšVADOS

Šio įvertinimo rezultatų duomenimis, 6-oji AVP apskritai buvo bendras aplinkos politikos pagrindas visą dešimtmetį, per kurį buvo sutvirtinti ir užbaigti beveik visų aplinkos sričių, išskyrus dirvožemio, teisės aktai. Kadangi ši programa buvo priimta bendro sprendimo procedūra, suinteresuotosios šalys ją laiko turinčia didesnę teisinę galią ir tai joms padėjo pajusti didesnę atsakomybės teikiant vėlesnius politikos pasiūlymus. Tačiau atsiskleidė ir programos trūkumai bei ribos, visų pirma tai, kad įtraukus tikslą į AVP nėra užtikrinama, jog valstybės narės faktiškai įsipareigoja tą tikslą įgyvendinti.

Nors šie metai yra paskutiniai 6-osios AVP metai, Komisija ir toliau sieks formuoti plataus užmojo aplinkos politiką, kuri jau yra integrali strategijos „Europa 2020“, kuria siekiama pažangaus, tvaraus ir integracinio augimo, dalis. Priimtos klimato, transporto ir biologinės įvairovės politikos gairės. Efektyvaus išteklių naudojimo gaires numatoma priimti dar šiais metais, o vandens, oro taršos, atliekų teisės aktų ir tausaus vartojimo bei gamybos iniciatyvos numatytos priimti kitais arba dar kitais metais. Remdamasi šiomis aplinkybėmis Komisija svarstys, kaip aplinkos veiksmų programos galėtų geriau užtikrinti pridėtinę vertę sparčiai kintančiame aplinkos politikos kontekste.

[1] OL L 242, 2002 9 10, p. 1.

[2] COM(2010) 2020, 2010 3 3.

[3] COM(2011) 244, 2011 5 3.

[4] COM(2011) 363, 2011 6 20.

[5] COM(2011) 112, 2011 3 8.

[6] COM(2011) 144, 2011 3 28.

[7] COM(2010) 639.

[8] COM(2011) 109, 2011 3 8.

[9] COM(2008) 397, 2008 7 16.

[10] http://ec.europa.eu/environment/newprg/final.htm

[11] http://www.eea.europa.eu/soer/

[12] COM(2005) 446 (oro taršos); COM(2006) 372 (tausiojo pesticidų naudojimo); COM(2005) 666 (atliekų prevencijos ir perdirbimo); COM(2005) 670 (tausaus gamtinių išteklių naudojimo); COM(2006) 231 (dirvožemio apsaugos); COM(2005) 504 (jūrų aplinkos apsaugos ir išsaugojimo) ir COM(2005) 718 (miesto aplinkos).

[13] COM(2004) 487.

[14] COM(97) 2000.

[15] http://www.teebweb.org/

[16] http://biodiversity.europa.eu/topics/sebi-indicators

[17] Tarybos direktyva 92/43/EEB, OL L 206, 1992 7 22.

[18] http://www.eea.europa.eu/publications/eu-2010-biodiversity-baseline/

[19] COM(2006) 232.

[20] COM(2004) 416.

[21] ESTAT duomenų apie gamtinius išteklius centras ir JTAP tarptautinė išteklių darbo grupė.

[22] Direktyva 2009/125/EB, OL L 285/10, 2009 10 31.

[23] Direktyva 2002/95/EB, OL L 37, 2003 2 13, p. 19.

[24] http://ec.europa.eu/environment/ipp/pdf/eipro_report.pdf

[25] Direktyva 2004/101/EB, kuria iš dalies keičiama Direktyva 2003/87/EB, OL L 338, 2004 11 13, p. 18–23.

[26] Tarybos direktyva 91/676/EEB, OL L 375, 1991 12 31, ir Tarybos direktyva 1999/31/EEB, OL L 182, 1999 7 16.

[27] Direktyva 2009/31/EB, OL L 140, 2009 6 5, p. 114.

[28] Direktyva 2001/77/EB, OL L 283, 2001 10 27.

[29] Konvencija dėl sutikimo, apie kurį pranešama iš anksto, procedūros, taikomos tam tikroms pavojingoms cheminėms medžiagoms ir pesticidams tarptautinėje prekyboje, Tarybos sprendimas dėl sudarymo, OL L 063, 2003 3 6.

[30] Konvencija dėl patvariųjų organinių teršalų, Tarybos sprendimas dėl sudarymo, 2004 10 14.

[31] Žmonijos poreikių ir ekologinio planetos pajėgumo atsinaujinti palyginimas, pvz., žmonijos vandens pėdsakas – bendras vandens, naudojamo vartojamoms prekėms pagaminti ir paslaugoms užtikrinti, kiekis.

[32] COM(2005) 24.

[33] COM(2005) 97.

[34] COM(2004) 487.

[35] OL L 149, 2007 6 9.

[36] 2007–2013 programavimo laikotarpiu maždaug vienas trečdalis (105 mlrd. EUR) visų sanglaudos politikos lėšų bus tiesiogiai arba netiesiogiai investuotas į aplinką.

[37] Sprendimai 1513/2002/EB ir 1982/2006/EB.

[38] CEC (2007), Aplinkos ir darnaus gamtos išteklių, įskaitant energiją, valdymo teminė strategija.

[39] COM(2009) 304.

[40] OL L 108, 2007 4 25.

[41] EAA 2010 m. SOER ataskaitos duomenimis, 1999–2008 m. importuojamų išteklių paklausa išaugo 30 proc.

[42] http://ec.europa.eu/consumers/behavioural_economics