This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52015DC0036
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On Progress in Bulgaria under the Co-operation and Verification Mechanism
KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI Bulgarijos pažanga pagal bendradarbiavimo ir tikrinimo mechanizmą
KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI Bulgarijos pažanga pagal bendradarbiavimo ir tikrinimo mechanizmą
/* COM/2015/036 final */
KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI Bulgarijos pažanga pagal bendradarbiavimo ir tikrinimo mechanizmą /* COM/2015/036 final */
1. ĮVADAS
2007 m. Bulgarijai stojant į Europos
Sąjungą buvo sukurtas bendradarbiavimo ir tikrinimo mechanizmas (BTM)[1].
Buvo sutarta, kad pagrindinėse srityse reikia toliau dirbti siekiant
pašalinti teismų reformos trūkumus ir kovoti su korupcija bei organizuotu
nusikalstamumu. Nuo tada BTM ataskaitose buvo apžvelgiama Bulgarijos pažanga, o
konkrečiomis rekomendacijomis siekta padėti Bulgarijos valdžios
institucijoms pasirinkti pastangų kryptį. BTM teko svarbus
vaidmuo Bulgarijoje konsoliduojant teisinę valstybę – vieną
svarbiausių europinės integracijos aspektų. Komisijos vykdomas
stebėjimas ir bendradarbiavimas su Bulgarijos valdžios institucijomis
skatinant reformas padarė konkrečios įtakos reformų tempui
ir mastui. Komisijos išvados ir BTM metodika nuolat sulaukdavo tvirto Tarybos
pritarimo[2];
prie jų bendradarbiaudamos ir medžiaga prisidėjo daug valstybių
narių. Šioje ataskaitoje apibendrinami
praėjusiais metais atlikti veiksmai ir pateikiama rekomendacijų
dėl tolesnių veiksmų. Ji parengta Komisijai atlikus
kruopščią analizę ir pasinaudojus Bulgarijos valdžios
institucijų, pilietinės visuomenės ir kitų
suinteresuotųjų šalių pateikta medžiaga. Komisija galėjo
pasinaudoti konkrečia kitų valstybių narių teismų
ekspertų parama, kad pateiktų praktikų požiūrį. Praėjusiais metais Bulgarijoje
vyravęs politinis netikrumas nesuteikė tvirto pagrindo veikti. Šioje
ataskaitoje bus nurodyta keletas sričių, kuriose problemos yra
pripažintos ir jau pradedama formuluoti sprendimus. Juos dar reikės
įtvirtinti, kad išryškėtų permainų tvarumas. Bulgarija taip
pat gali daugiau nuveikti rinkdama (ir skelbdama) duomenis apie teismus ir
teisėsaugą. Iššūkio mastą
iliustruoja pačių bulgarų nuomonės apklausa. 2014 m.
rudenį atlikta „Eurobarometro“ apklausa rodo, kad Bulgarijos visuomenė
gana vieningai mano, kad teismų reforma, kova su korupcija ir organizuotu
nusikalstamumu yra labai rimtos Bulgarijos problemos. Rezultatai taip pat
parodė, kad bulgarai būgštauja dėl padėties
pablogėjimo, tiesa, turėdami vilties, kad tendencija gali pasikeisti,
ir tvirtai remdami ES vaidmenį sprendžiant tas problemas ir ES
veiksmų tęsimą, kol Bulgarija pasieks į kitų
valstybių narių panašų lygį[3].
Tokios nuostatos pabrėžtinai rodo, kad siekiant piliečių
gyvenimo kokybės būtina tęsti reformas: ir dėl to, kad
korupcija ir organizuotas nusikalstamumas daro poveikį Bulgarijos
ekonomikai, ir dėl teisinės valstybės reikšmės
veikiančiai laisvai visuomenei. BTM sukurtas taip, kad juo
būtų stebimos ilgalaikės tendencijos, o ne fiksuojama
padėtis konkrečiu momentu. Vis dėlto šioje ataskaitoje siekiama
atsižvelgti į perspektyvas, kurias nubrėžė 2014 m.
lapkričio mėn. dirbti pradėjusi vyriausybė, ir nustatyti
keletą pagrindinių gairių, kurios gali nušviesti tos politikos
įgyvendinimo pažangą ateityje. Šitaip Komisija tikisi, kad ši
ataskaita padės siekti naujo konsensuso, kuris paspartintų reformas
Bulgarijoje. Šios ataskaitos rekomendacijos, tinkamiems tikslams skiriamos ES
lėšos ir kitų valstybių narių įsitraukimas[4] kartu
rodo, kad ES yra pasirengusi paremti pakartotines pastangas. 2. REFORMŲ PROCESO PADĖTIS BULGARIJOJE 2.1. Teismų reforma Teisėjų
nepriklausomumas, atskaitomybė ir tarnybinė etika Aukščiausioji
teismų taryba (ATT) turi didelių įgaliojimų valdyti ir
organizuoti Bulgarijos teismų sistemą. 2014 m. BTM ataskaitoje
nurodyta, kad nepaisant reikšmingų žingsnių valdymo reformos srityje,
ATT nėra plačiai laikoma „autonomiška ir nepriklausoma institucija,
galinti veiksmingai ginti teismų nepriklausomumą nuo vykdomosios ir
įstatymų leidžiamosios valdžios institucijų kišimosi“[5].
2014 m. ATT darbas ir toliau kėlė kontroversijų:
keletą kartų jos kilo dėl paskyrimų ir atleidimų ar
dėl to, kaip teismai taiko atsitiktinio bylų paskirstymo
sistemą. Be to, ilgainiui sustiprėjo trintis tarp ATT ir pilietinei
visuomenei atstovauti įsteigtos Pilietinės tarybos: pilietinės
visuomenės atstovai tikina, kad į jų nuomonę nėra
tinkamai atsižvelgiama. Dėl to keletas organizacijų, įskaitant
didžiausią teisėjų asociaciją, išstojo iš Pilietinės
tarybos. Gal iš dalies reaguodama į tai, ATT suformavo komunikacijos
strategiją ir ėmėsi kelių kitų skaidrumo didinimo
priemonių[6]. Vienas su
nepriklausomumu susijusių aspektų, kuriuos pabrėžia
suinteresuotosios šalys, yra tai, kad kiekvieną iš abiejų teismų
sektoriaus atšakų valdo kolegos iš kitos šakos. Skirtingose
valstybėse narėse teisėjų ir prokurorų autonomija
teismų tarybose yra skirtingo laipsnio. Dėl to diskutuojama
Bulgarijoje: vieni ragina Aukščiausioje teismų taryboje sukurti
atskiras kolegijas, kurios lemtų karjeros ir drausminius sprendimus
dėl teisėjų ir prokurorų, o horizontalesnio pobūdžio
klausimai būtų sprendžiami plenarinėje sesijoje. Tokių
raginimų pamatas – skirtinga organizacinė struktūra ir skirtingi
teisėjų bei prokurorų vaidmenys, taip pat tai, kad viena ATT
dalis galėtų naudotis paskyrimų ir drausminių klausimų
sprendimais tam, kad darytų spaudimą kitai. Ši ATT
struktūros pakeitimo idėja įtraukta į naujai
pasiūlytą teismų reformos strategiją, kurią
priėmė Bulgarijos Vyriausybė ir Parlamentas[7]. ATT,
kad ir nevisiškai prieštaraudama permainai, suabejojo dėl
įgyvendinamumo, teigdama, kad dėl jos reikėtų keisti
Konstituciją ir nepakaktų teisėkūros keliu pakeisti
Teismų sistemos įstatymą. Be to, reformos strategija aprėpia
platesnio pobūdžio aspektus, tokius kaip ATT narių rinkimus.
Ankstesnėse BTM ataskaitose jau pateikta rekomendacijų, kurios
tiktų artimiausiems ATT rinkimams, nes pagerėtų skaidrumas ir
būtų sprendžiama atrankos procedūros tarnybinės etikos
problema, įskaitant tuo, kad Tarybos nariams, kurie atstovauja
teisėjams, būtų taikoma taisyklė „vienas teisėjas –
vienas balsas“[8].
Naujojoje strategijoje taip pat sprendžiamas teismų pirmininkų galios
mažinimo klausimas, kuris praeityje buvo laikomas svarbiu siekiant užtikrinti
atskirų teisėjų nepriklausomumą. BTM ataskaitose
nuolat akcentuota didesnio skaidrumo ir objektyvumo skiriant teisėjus
reikšmė[9].
Nors 2014 m. išvengta tokio aštrumo kontroversijų, kokių
būta 2012–2013 m., aukšto lygio teisėjų paskyrimo klausimas
tebekelia problemų. Visų pirma, Aukščiausio kasacinio teismo
pirmininko (AKTP) rinkimai buvo keliskart atidėti, iškilus kontroversijai
dėl balsavimo sistemos, nors paraiškas pateikė puikios kvalifikacijos
kandidatai, turintys solidžios patirties pačioje ATT. Kitų
teismų administracinių vadovų paskyrimas sukėlė abejonių
dėl to, ar atrankos procedūros atvira ir grindžiama nuopelnais. Be
to, panašu, kad ne visada dėmesio sulaukdavo klausimai, kuriuos
nevyriausybinės organizacijos užduodavo ATT dėl tam tikrų
kandidatų tarnybinės etikos, nors ATT atlieka oficialią visų
kandidatų tarnybinės etikos patikrą, kuri yra svarbi
procedūros dalis, nes dėl jos gali būti priimta nepalanki
nuomonė. Atlikta kai kurių procedūrinių patobulinimų,
kurie galėtų padidinti procedūrų skaidrumą,
pavyzdžiui, numatyta galimybė teisėjams ATT surengti kandidatų
į teismo pirmininko pareigas klausymus. Tokios naujos
procedūrinės galimybės gali ir padidinti paskyrimo
patikimumą, ir padidinti procese dalyvaujančių atitinkamas
pareigas einančių ir už klausimą atsakingų
teisėjų atsakomybę. Vienas svarbiausių
tarnybinę etiką ir veiksmingumą teismų sektoriuje
įtvirtinančių subjektų yra Teismų inspekcija.
2014 m. sausio mėn. BTM ataskaitose vyriausiojo inspektoriaus
rinkimai (šios pareigos ilgai buvo neužimtos) laikyti svarbiu išbandymu[10].
Rinkimai iki šiol nėra įvykę. 2014 m. pavasarį vykusi
procedūra pritraukė kandidatų, kurie atrodė šioms pareigoms
pakankamai kvalifikuoti, tačiau procesas užtruko ilgai ir Parlamente
nepasiektas balsavimo etapas. Todėl Inspekcija liko be Konstitucijoje
numatytos tvirtos nepriklausomos vadovybės. Tai bus svarbus išbandymas ir
2015 m.: ar Bulgarijos valdžios institucijos pajėgios atlikti
skaidrius ir nuopelnais pagrįstus paskyrimus į aukštų teismo
pareigūnų pareigas[11].
Kita
2014 m. ataskaitos[12]
rekomendacija – nuodugniai ir nepriklausomai išanalizuoti atsitiktinio
bylų paskirstymo sistemą, siekiant užtikrinti, kad teismų
administracijos vadovai visiškai atsakytų už visus sprendimus nukrypti nuo
šios sistemos. ATT ėmėsi keleto veiksmų siekdama išanalizuoti
galimas spragas ir, įgyvendindama ilgalaikį e. teisingumo
projektą, parengė sistemos modernizavimo planus. Dabar informacija
apie bylų paskirstymą gali būti surenkama centralizuotai,
todėl palengvėjo patikra. Tačiau panašu, kad šis tarpinis
sprendimas saugumo nepagerino. Į konkrečias spragas, nustatytas
2013 m. kovo mėn. atliekant Aukščiausiojo administracinio teismo
ir Sofijos miesto teismo auditą, nesureaguota. Todėl 2014 m.
rudenį kilo keletas skandalų, susijusių su bylų paskirstymu
Sofijos miesto teisme[13].
Tų problemų ATT nepastebėjo – jas iškelti teko išorės
subjektams. Nors tenka
apgailestauti dėl ilgalaikio sprendimo parengiamųjų darbų
vilkinimo, daug aktualesnė problema yra reakcija į akivaizdžius
nusižengimus. ATT reakcija 2014 m. rudenį leido manyti, kad, nors
nusikalstamos veikos ir drausminių nusižengimų potencialas yra
didelis, Tarybai tai nėra svarbus prioritetas. Atrodo, kad teismų
reputacija Bulgarijoje ir toliau kentės, kol nebus sukurta visiškai saugi
sistema. Patikinti, kad nauja sistema kuriama sėkmingai, padėtų
pasikviesti išorės IT saugumo ekspertai, kurie tą sistemą
patikrintų[14].
Teismų
sistemos reformos strategijos Teisingumo
ministerija ėmėsi veiksmų: pirmiausia priėmė
2014 m. BTM rekomendacijų įgyvendinimo planą (nors jo
dabartinis statusas ir terminai turi būti nurodyti aiškiau), o paskui
rudenį pristatė ilgai lauktą teismų reformos
strategiją[15].
Tas visapusis dokumentas pakeistų 2010 m. strategiją, kuri
įgyvendinta tik iš dalies. 2014 m. gruodžio 17 d. strategija
patvirtinta Ministrų Tarybos sprendimu, o 2015 m. sausio 21 d.
jai pritarė dauguma Parlamento narių[16]. Skatinant
diskusiją dėl jos teksto siekta konsensuso ir stiprinta
atsakomybė[17].
Generalinis prokuroras ir ATT pateikė išsamių komentarų. Tekste
esama daug elementų, kuriuos įtraukti ragino pilietinė
visuomenė ir profesinės organizacijos[18], taip
pat ankstesnėse BTM ataskaitose nurodytų aspektų. Jo tikslai –
užtikrinti gerą teismo institucijų valdymą ir pagerinti
žmogiškųjų išteklius aspektus, taip pat plačiąja prasme
modernizuoti baudžiamosios teisės politiką ir pagerinti
pagrindinių teisių apsaugą. Strategija suteikė skaidrumo
diskusijai apie teismų reformą ir parodė skubos mastą –
dabar tai turi atsiskleisti ją įgyvendinant. Persekiojimo
klausimu padaryta reikšmingos pažangos įgyvendinant veiksmų planą,
kurį 2013 m. pateikė generalinis prokuroras. Iš dalies dėl
postūmio, kurį davė teismų reformos strategija,
2014 m. lapkričio mėn. generalinis prokuroras taip pat
pateikė naujų pasiūlymų dėl persekiojimo
decentralizavimo ir dėl papildomų nesikišimo į prokurorų
darbą garantijų[19]. Naujas
Baudžiamasis kodeksas buvo rengiamas toliau, tačiau tebetrūksta
konsensuso. Ekspertai ir praktikai išreiškė skirtingas nuomonės
dėl to, ar jį reikia visiškai perrašyti, ar tik iš dalies pakeisti,
ir dėl bendrųjų principų. Atrodo, kad vyrauja ketinimas
laikytis dviejų etapų modelio, kai iš pradžių būtų
sparčiai priimtos su tam tikrais skubesniais klausimais susijusios
Baudžiamojo kodekso dalys, įskaitant nuostatas, susijusias su kova prieš
korupcija ir organizuotu nusikalstamumu, ir galbūt Baudžiamojo proceso
kodeksas. Per antrąjį etapą, remiantis išsamiu poveikio
vertinimu bei vieša konsultacija, būtų nustatytas naujo Baudžiamojo
kodekso poreikis. Tai būtų platesnių svarstymų apie
būsimą baudžiamąją politiką dalis, ir reikia daugiau
laiko norint dėl jos pasiekti konsensusą[20]. Teismų
sistemos veiksmingumas ATT toliau
rengė teisėjų ir teismo įstaigų darbo krūvio
vertinimo metodiką[21].
Vienas iš tikslų – nustatyti darbo krūvio matavimo ir skirstymo
taisykles, atsižvelgiant į bylų sudėtingumą ir mastą.
Šiandien darbo krūvio skirtumai laikomi reikšminga sistemos neefektyvumo
priežastimi. Bus peržiūrėti visi regioniniai teismai, atsižvelgiant
į socialinius-ekonominius ir demografinius veiksnius ir būtinybę
užtikrinti teisę kreiptis į teismą, tam, kad iki 2015 m.
pabaigos būtų pateiktas pasiūlymas dėl naujo
regioninių teismų žemėlapio. Jau imtasi konkrečių
veiksmų racionalizuojant karinius teismus. Solidi metodika suteiktų
tinkamą pagrindą, pagal kurį galima vertinti, ar tikslinga uždaryti
mažą darbo krūvį turinčius teismus (arba sukurti
mobiliųjų teismų sistemą), kartu išteklius skiriant kitiems
pernelyg didelį krūvį turintiems teismams. Parengiamasis
platesnės teismų žemėlapio reformos darbas veikiausiai užtruks
ilgiau, ypač dėl to, kad ATT turės koordinuoti su platesniu
suinteresuotųjų šalių ratu[22],
net jeigu jai priklauso galutinis sprendimas. Kalbant apie
žmogiškųjų išteklių valdymą apskritai, pagrindiniai
veiksniai yra vertinimo bei karjeros sistemos ir profesinio mokymo kokybė.
Šiuo klausimu Vyriausybės teismų reformos strategijoje nurodyta
keletas būsimo tobulinimo elementų. Nacionalinis teismų
institutas toliau plečia mokymo kursų teisėjams
pasiūlą[23].
Kita BTM
ataskaitose akcentuota sritis – drausminės priemonės. Tarp
problemų – nenuoseklumas (ir nuoseklumo užtikrinimo standartų
stygius), kurį rodo didelis po apeliacijos pakeistų sprendimų
nuošimtis. ATT neseniai patvirtino keletą priemonių, įskaitant
šios srities bendrąsias gaires, nors nepanašu, kad tai buvo pagrįsta
aiškia trūkumų analize. Per anksti tvirtinti, kad priemonių,
kurių imtasi, pakaks, kad ateityje būtų išvengta
kontroversijų dėl drausminių procesų. Kitas klausimas,
kurį raginta spręsti BTM ataskaitose, yra veiksmingas teismų
sprendimų įgyvendinimas ir ypač nuteistų nusikaltėlių,
kuriems pavyko išvengti teisingumo ir pasislėpti, problema. Tam tikras
darbas nuveiktas ir tam tikrų valdymo žingsnių imtasi
įgyvendinant 2014 m. tarpžinybinį planą. Tačiau
valdžios institucijų reakcija ir toliau buvo nepakankamai įtikinanti.
Į klausimą nepažvelgta visais aspektais, todėl sunku
įvertinti, kiek vienkartinėmis priemonėmis (tokiomis kaip
elektroninio stebėjimo taikymas) pavyks pašalinti spragas[24]. 2.2. Korupcija Korupcija lieka
rimta Bulgarijos problema. Neseniai atliktoje „Eurobarometro“ apklausoje beveik
visi (97 %) respondentai korupciją laikė svarbia problema[25]. Pagal BTM jau
seniai rekomenduojama, kad Bulgarija persvarstytų ir atnaujintų
nacionalinę kovos su korupcija strategiją[26].
Atrodo, kad pirmieji neoficialūs neseniai atlikto Bulgarijos kovos su
korupcija strategijos poveikio vertinimo, kurį atliko Bulgarijos valdžios
institucijos, rezultatai yra svarus įnašas – kaip sąžiningas
strategijos trūkumų įvertinimas. Tarp išvadų: nenuoseklus
požiūris, nepakankamas rizikos vertinimo taikymas, stebėjimo ir
vertinimo nevykdymas. Nors ministerijos patobulino kontrolės sistemą,
tačiau, kai nėra centralizuotos struktūros ar bendrų
lyginamųjų rodiklių, skirtingų ministerijų inspekcijos
galiausiai veikia nekoordinuotai. Panašu, kad vietos lygmeniu nustatytoje
tvarkoje esama didelių spragų. Kalbant apie struktūrą,
kuriai Bulgarija pavedė atlikti rizikos analizę (BORKOR), atrodo, kad
ji neatnešė rezultatų, kurie būtų proporcingi jai skirtoms išlaidoms,
ir bet kuriuo atveju tegali būti laikoma papildomos analitinės
informacijos šaltiniu. Tai įstaigai neskirta brėžti politinės
krypties[27].
Šis
dabartinės kovos su korupcija sistemos įvertinimas galėtų
būti ilgai lauktos reformos atspirties tašku. Konsultavimasis su visomis
suinteresuotosiomis šalimis sudarytų sąlygas atsižvelgti į
patirtį ir sustiprinti atsakomybę už vykdomą veiklą.
Pilietinė visuomenė kovos su korupcija srityje sukaupė naudingos
patirties, kuri turi būti visapusiškai panaudota. Daugeliu atveju
prevencinės priemonės tėra embrioninėje būklėje.
Atskirose srityse sukaupta tam tikros patirties[28],
tačiau ji rodo pastangų pabirumą. Nėra matyti
struktūros, kuri sudarytų sąlygas keistis geriausia patirtimi
arba įvertinti sėkmės istorijas. Viešoji administracija neturi
visapusiškos privalomo kovos su korupcija veiksmų stebėjimo ir
atsiskaitymo centriniam subjektui sistemos. Kaip nurodyta
keliose iš eilės BTM ataskaitose, viešieji pirkimai yra sritis, kurioje
korupcijos rizika yra didelė. Procedūrų tikrinimo sistemos gali
būti sustiprintos, kaip numatyta pastarojo meto Bulgarijos
viešųjų pirkimų sistemos strategijoje, kuri parengta
atsiliepiant į Komisijos tarnybų rekomendacijas. Interesų
konfliktų ir neteisėto praturtėjimo klausimu pasakytina, kad
Interesų konfliktų prevencijos ir patikrinimo komisija laukia
teisės aktų pakeitimų ir vadovų paskyrimo. Abu šie veiksmai
svarbūs, kad komisija galėtų efektyviai veikti[29], ir
priverstinis buvusio pirmininko atsistatydinimas įrodžius prekybą
poveikiu[30]
rodytų, kad komisijai reikia skubiai atgauti stabilumą. Tačiau
šie sprendimai nepriimti per visus 2014 metus. Už tai atsakingas
Parlamentas, ir dėl vilkinimo gali susidaryti įspūdis, kad
sprendimai srityse, kuriose pirmenybė turėtų būti teiktina
tarnybinei etikai, priimami remiantis politiniais argumentais. Kalbant apie
korupcijos prevenciją, būtų galima geriau pasinaudoti valdžios
sektoriaus pareigūnų pateiktomis turto deklaracijomis – nustatyti
rizikos sritis ir galimus neteisėto praturtėjimo atvejus. Efektyvus
persekiojimas ir galutinis nuteisimas yra būtina bet kurios kovos su
korupcija strategijos patikimumo sąlyga. Iki šiol su didele korupcija
susijusiose bylose, nepaisant problemos masto, galutinai nuteista labai nedaug
asmenų[31].
Generalinėje prokuratūroje imtasi teigiamų veiksmų, kad
korupcijos klausimui būtų teikiama pirmenybė; padaugėjo
iškeltų bylų, ir jos nagrinėjamos sparčiau. Keletas
tokių bylų susijusios su aukštas pareigas einančiais asmenimis.
Kaip ir organizuoto nusikalstamumo atveju, siekiant nustatyti teismo praktikos
aspektus, kuriais gali būti manipuliuojama norint užvilkinti
nagrinėjimo procesą, būtina stebėti, kaip vyksta korupcijos
bylų nagrinėjimas teismuose. Kartais atrodo, kad bylos gana ilgai vilkinamos
teisme, o paskui siunčiamos į prokuratūrą suteikiant nedaug
laiko atlikti papildomas užduotis. Siekdama
efektyviau tirti korupciją viešojo administravimo sistemoje,
prokuratūra įsteigė nedidelę specializuotą
struktūrą, kurioje dirba prokurorai ir Valstybinės nacionalinio
saugumo agentūros tyrėjai. Padalinys iki šiol dažniausiai imdavosi
vietos lygmens korupcijos bylų, kurių dėl ryšių vietoje ir
spaudimo nebuvo galima nagrinėti vietos lygmeniu. Atrodo, kad
specializuotų kovos su korupcija struktūrų modelis atneša tam
tikrų ankstyvų rezultatų, tačiau jam reikia praeiti
išbandymą su aukštesnio lygmens bylomis ir operatyvinių
pajėgumų plėtros išbandymą. Svarbu ir tai, kad
Valstybinės nacionalinio saugumo agentūros struktūrinės permainos
nesumažintų šio darbo efektyvumo. Ryškėja
kita problema – Baudžiamojo kodekso taisyklių, skirtų kovai su
korupcija (ypač korupcija aukštu lygmeniu) ir prekyba poveikiu,
trūkumai ir aktyvios bei pasyvios korupcijos atskyrimas. Panašu, kad esama
didžiulio poreikio modernizuoti šią kodekso sritį – jai
galėtų būti naudingi skubūs pakeitimai, kartu tęsiant
platesnio pobūdžio diskusiją apie baudžiamąją politiką
ir naująjį kodeksą. 2.3. Organizuotas nusikalstamumas Organizuotas
nusikalstamumas ir toliau yra problema Bulgarijoje. Tai pripažįstama
viešai reiškiamose nuomonėse[32],
o pastaruoju metu atgarsio susilaukę viešo susišaudymo ir liudytojų
nužudymo atvejai aiškiai priminė padėties rimtumą. 2014 m.
prokuratūros iškeltų bylų skaičius atrodo gerokai didesnis,
tačiau bylų, kuriose priimta galutinė išvada, dar maža[33].
Šioje srityje dirbančios valdžios institucijos su Komisija pasidalijo
nerimu apie spaudimą vietos lygmeniu, kuris trukdo efektyviai tirti
nusikaltimus ir korupcijos atvejus. Rimta problema lieka liudytojų
bauginimas; ir galbūt yra būdų paskatinti liudytojus noriau
priimti liudytojų apsaugos programas[34].
Prieš dvejus
metus įsteigta specializuota prokuratūra ir teismas tam tikrų
rezultatų ima duoti lėtai: galutinių nuteisimo atvejų labai
mažai; bylos nagrinėtos sparčiau tik keliais atvejais. Tačiau
jų veiksmams trukdo nekryptingas bylų paskirstymas ir labai
formalistiškos Baudžiamojo proceso kodekso nuostatos. Lapkričio mėn.
generalinis prokuroras pateikė pasiūlymų, kuriais būtų
sprendžiami keletas tų klausimų. Nepaisant
nemažų pastangų, panašu, kad turto atėmimo ir konfiskavimo
priemonės dar nepakankamai taikomos organizuotoms nusikalstamoms
grupuotėms. Skubos atveju prokuroras įsako taikyti laikinas turto
užšaldymo priemones, ir jos perduodamos svarstyti Turto konfiskavimo komisijai.
Ta komisija ir toliau pasiekia reikšmingų rezultatų, nepaisant
sudėtingos teisinės sistemos. Paskutiniojoje BTM ataskaitoje iškelta
klausimų dėl naujos turto konfiskavimo teisinės sistemos[35] –
tačiau į juos liko neatsakyta. Vidaus
reikalų ministerija turi savo pajėgumų atlikti teismo medicinos,
DNR, balistinių ir grafologinių tyrimų, tačiau kitose
specialiose srityse reikia naudotis teismuose akredituotų ekspertų
paslaugomis, ir tai kelia klausimų dėl jų prieinamumo,
kompetencijos, išlaidų ir galbūt nešališkumo. Bulgarija neturi ekspertų
biuro ar panašaus mechanizmo. Stebėtojai nurodė šią
problemą, kaip vieną galimą priežastį, dėl kurios
bylos teismuose nejuda[36].
Naujoji
Bulgarijos vyriausybė paskelbė apie ketinimą organizuoto
nusikalstamumo tyrimus išbraukti iš Valstybinės nacionalinio saugumo
agentūros įgaliojimų sąrašo ir taip panaikinti
kontroversišką buvusios policijai priklausiusios Kovos su organizuotu
nusikalstamumu direkcijos GDBOP sujungimą su Valstybine nacionalinio
saugumo agentūra 2013 m.[37]
Dėl ankstesnės šios srities reformos kelis mėnesius buvo
nutrūkusi veikla, susijusi su organizuoto nusikalstamumo bylomis,
įskaitant bendradarbiavimą su kitų valstybių narių
saugumo tarnybomis. Buvo išreikšta nuogąstavimų, kad nauja už organizuoto
nusikalstamumo tyrimus atsakingų žinybų reorganizacija gali sukelti
panašių trūkių, tačiau Vyriausybė aiškiai
pareiškė, kad ji suvokia tokią riziką ir imsis priemonių,
kad pereinamasis laikotarpis praeitų sklandžiau. 3. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS Nuo
paskutinės Komisijos ataskaitos, paskelbtos 2014 m. sausio mėn.,
pažanga sprendžiant teismų reformos problemas ir imantis
konkrečių kovos su korupcija ir organizuotu nusikalstamumu
priemonių vyko lėtai. Tai, kad šioje ataskaitoje aptariamu
laikotarpiu būta trijų skirtingų vyriausybių, o Parlamente
nepavyko suformuoti daugumos, aiškiai sumažino ryžtą vykdyti reformą.
Vis dėlto tolesnio reformos įgyvendinimo kertinis akmuo yra
pripažinti problemas ir nustatyti jų šalinimo priemones. Dabartinė
Vyriausybė žengė svarbų žingsnį – priėmė
teismų reformos strategiją, kurios tikslumo laipsnis daro gerą
įspūdį. Taip pat esama ženklų, kad laukiama dabartinių
kovos su korupcija priemonių analizė suteiks naudingos medžiagos
svarstymams apie būsimą strategiją. Kitas etapas būtų
parodyti, kad reforma iš tiesų yra politinis prioritetas – toliau
sparčiai įgyvendinti tas sistemas, siekti konsensuso ir
apibrėžti tikslius veiksmus su konkrečiais etapais, o paskui
užtikrinti jų įgyvendinimą. Tam reikėtų tolesnių
politinės kultūros permainų ir realaus supratimo, kad šie klausimai
yra patys aktualiausi. Kai kurios
pagrindinės institucijos toliau diegė valdymo pokyčius, kurie
turėtų palaikyti pastangas toliau vykdyti reformas ir taip keisti
situaciją vietose. Pasitikėjimą valdžios institucijų
profesionalumu ir atsidavimu padėtų stiprinti ne tik spartesnis
reformos įgyvendinimas strategijoje nubrėžta kryptimi, bet ir
sistemingesnis ir profesionalesnis duomenų rinkimas, didesnis su
informacijos pateikimu viešojoje erdvėje susijęs skaidrumas. Progreso
patikimumas taip pat priklausys nuo reakcijos į tam tikras kontroversijas
ir pažangą nagrinėjant tam tikras bylas. Ankstesnėse BTM
ataskaitose pabrėžta, kaip skeptišką viešąją nuomonę
reformų atžvilgiu pakurstė kontroversiją tokiose srityse kaip
skaidrumas ir nuopelnai skiriant teisėjus arba reakcija į
nusižengimus, tokius kaip nuteistų nusikaltėlių
pasislėpimas arba akivaizdžios klaidos atliekant atsitiktinį
bylų paskirstymą. Bulgarijos valdžios institucijų reakcija
tokiais atvejais ir toliau buvo nepakankamai įtikinanti ir stiprino abejones
dėl teismų nepriklausomumo. Galutinių teismo sprendimų
aukšto lygio korupcijos ir organizuoto nusikalstamumo bylose iki šiol priimta
labai mažai. Šie su pagrindinėmis pokyčių priemonėmis
susiję trūkumai lemia ligšiolinį skeptišką bulgarų
požiūrį į reformą, kurį rodo nuomonės apklausos[38].
Komisija
ragina Bulgariją imtis veiksmų šiose srityse: 1.
Teisėjų nepriklausomumas, atskaitomybė ir tarnybinė etika Teismo
reformos strategijoje yra daug pasiūlymų, kurių tikslas –
šalinti spragas šioje srityje. Tokias priemones reikia taikyti suvokiant, kad
sistemos patikimumas priklauso nuo valdžios institucijų, kurios rodo
ryžtą kuo labiau padidinti objektyvumą ir užtikrinti stabilų
pažeidimų nagrinėjimą. ·
Tęsti
ATT organizavimo reformą, įtraukiant profesines asociacijas ir kitas
svarbias suinteresuotąsias šalis, taip pat ir rengiantis būsimų
rinkimų į ATT procedūroms, po kurių bus išrinkta
pajėgi pelnyti pasitikėjimą ATT. ·
Taikyti
objektyvius nuopelnų, tarnybinės etikos ir skaidrumo standartus,
taikytinus paskyrimams į teismų pareigas, įskaitant aukšto lygio
pareigas, ir tie paskyrimai turi būti atlikti laiku. Ypač
svarbūs tarnybinės etikos aspektai, o už paskyrimus atsakingi asmenys
turi parodyti, kad sureaguota į visus klausimus. ·
Skubiai
išspręsti aklavietėje atsidūrusią paskyrimo į
vyriausiojo inspektoriaus pareigas problemą. ·
Sparčiai
pagerinti atsitiktinio bylų paskirstymo sistemos saugumą ir
paspartinti jos modernizavimo darbus; atlikti visų atvejų, kai kilo
įtarimų dėl galimo prasilenkimo su sistema, griežtą ir nešališką
tyrimą. 2. Teismų
sistemos reforma Teismų
reformos strategija yra tvirtas būsimų veiksmų pagrindas, o jos
įžiebta diskusija rodo, kad institucijos, tokios kaip generalinė
prokuratūra, reaguoja konstruktyviai. ·
Priimti
ir įgyvendinti Vyriausybės patvirtintą naują teismų
strategiją ir prokuratūros pasiūlytas sukonkretintas
idėjas. ·
Imtis
kritinių Baudžiamojo kodekso sričių, kurias reikia skubiai
tobulinti siekiant pagerinti kovą su korupcija ir organizuotu
nusikalstamumu. ·
Sutarti
dėl detalaus grafiko, kaip vyks ilgesnis svarstymas dėl
pamatinių naujo Baudžiamojo kodekso tikslų. 3. Teismų
sistemos veiksmingumas Aukščiausioji
teismų taryba ėmėsi kelių svarbių valdymo
priemonių, kurias dabar reikia įgyvendinti iki galo. ·
Pabaigti
rengti teisėjų ir teismų darbo krūvio įvertinimo
metodiką ir konsultuotis su visomis pagrindinėmis suinteresuotosiomis
šalimis, kad būtų padėtas objektyvus pamatas teismų
žemėlapio reformai (prireikus atsiejant teismus nuo kitų viešųjų
paslaugų žemėlapių). ·
nustatyti
aiškias nuobaudų procedūras ir standartus, kad būtų
užtikrintas drausminių nutarčių nuoseklumas. ·
Atlikti
darbą, kuriuo būtų pašalintos veiksmingo teismų
sprendimų įgyvendinimo spragos, tokios kaip slapstymasis siekiant
išvengti laisvės atėmimo arba negebėjimas pritaikyti teismo
paskirtų finansinių sankcijų. ·
Padaryti
konkrečią pažangą e. teisingumo srityje, tai laikant
priemone pagerinti teismo procesą. 4. Korupcija Netrukus
pasirodysiančiame Bulgarijos kovos su korupcija strategijos
įvertinime turėtų būti naudingos Bulgarijai
kylančių iššūkių analizės. Ji gali padėti ir
apibrėžti naująją strategiją, ir imtis konkrečių
veiksmų, kuriais būtų pradėtos spręsti problemos ir
prevencijos, ir efektyvaus persekiojimo aspektais. ·
Vienintelei
įstaigai suteikti įgaliojimus ir autonomiją, kurių reikia
norint koordinuoti kovos su korupcija veiksmus ir kontroliuoti jų vykdymo
užtikrinimą; sukurti vienodą viešojo sektoriaus minimalių
standartų, susijusių su kontrolės įstaigomis, rizikos
vertinimu ir atsiskaitymo prievolėmis, rinkinį. ·
Sukurti
solidžią nacionalinę kovos su korupcija strategiją, pradedant
nuo esamos strategijos trūkumų analizės paskelbimo. ·
Užtikrinti
ryžtingą 2014 m. liepos mėn. priimtos viešųjų
pirkimų strategijos tęstinį įgyvendinimą. ·
Baigti
likusių Interesų konfliktų prevencijos ir nustatymo komisijos
narių paskyrimo procedūras ir iki galo atlikti įstatymo dėl
interesų konfliktų pakeitimus. ·
Įvertinti,
kaip būtų galima geriau panaudoti turto deklaravimo sistemą
(pavyzdžiui, taikant rizikos vertinimą pasirinkti tikrintinus asmenis). ·
Padidinti
prokuratūros pajėgumus, kad ji galėtų vykdyti
persekiojimą aukšto lygio korupcijos bylose. ·
Stebėti
aukšto lygio korupcijos bylų pažangą, apibrėžti veiksmus ir
jų imtis siekiant, kad procesinės spragos nebūtų naudojamos
teismo procesams vilkinti. 5. Organizuotas
nusikalstamumas Didelis
neišnagrinėtų bylų kiekis ir mažas pažangos pavyzdžių
skaičius ir toliau gožia darbą, kuris dirbamas kovojant su
organizuotu nusikalstamumu ir gerinant šioje srityje dirbančių
teisėsaugos pareigūnų profesionalumą. ·
Sukurti
būtinas sąlygas, kad Specializuotas kovos su organizuotu
nusikalstamumu teismas ir su jam priskirta prokuratūra pajėgtų
susitelkti į didelio dėmesio susilaukusias sudėtingas bylas. ·
Stebėti
aukšto lygio organizuoto nusikalstamumo bylų pažangą, apibrėžti
veiksmus ir jų imtis siekiant, kad procesinės spragos
nebūtų naudojamos teismo procesams vilkinti. ·
Užtikrinti
būtinus saugiklius, kad aukšto lygio atsakovai negalėtų
pasislėpti nuo teisingumo arba kad jiems nepavyktų paslėpti
nusikalstamu būdu įgyto turto iki galutinio teismo sprendimo, aiškiai
nustatant, kas atsakingas už kiekvieną trūkumą. ·
Užtikrinti,
kad visi organizuoto nusikalstamumo tyrimą vykdančių
struktūrų pakeitimai vyktų taip, kad būtų užtikrintas
veiklos tęstinumas. [1] 2006 m. spalio 17 d. Tarybos išvados
(13339/06); Komisijos sprendimas, nustatantis bendradarbiavimo su Bulgarija ir
jos pažangos siekiant orientacinių tikslų teismų reformos ir
kovos su korupcija bei organizuotu nusikalstamumu srityse patikrinimo mechanizmą
(C(2006) 6570 final). [2] Tarybos išvados apie
ankstesnes ataskaitas http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm [3] Greitoji „Eurobarometro“
apklausa Nr. 406. [4] Kelios valstybės
narės teikia Bulgarijai techninę pagalbą su BTM susijusiose
srityse. [5] COM(2014) 36 final, p. 3. [6] Techninės ataskaitos
2.1 skirsnis. [7] Ataskaitos leidžia
spręsti, kad 2015 m. sausio 21 d. šiuo klausimu buvo diskutuota
Parlamente. [8] COM(2012) 411 final,
p. 11. [9] Žr., pvz., COM (2012) 411
final, p. 6, ir COM (2014) 36 final, p. 9. [10] COM(2014) 36 final,
p. 4. [11] Nacionalinė
asamblėja iš naujo pradėjo procedūrą, pagal kurią
kandidatų paskyrimo terminas – 2015 m. sausio 30 d. [12] Žr. rekomendaciją
COM (2014) 36 final, p. 9. [13] Konkrečiai,
paskiriant dvi su bankroto procedūra susijusias rezonansines bylas. Žr.
techninės ataskaitos 4.1 skirsnį. [14] Galima manyti, kad tai
galėtų būti sritis, kurią tiktų finansuoti ES
lėšomis. [15] Skelbiama Teisingumo
ministerijos interneto svetainėje (bulgarų kalba) http://mjs.bg/107/ [16] Atrodo, kad dėl kai
kurių strategijos elementų Parlamente kilo abejonių. [17] 2014 m. spalio
mėn. laikinoji vyriausybė tekstą pateikė kaip
projektą. [18] Visų pirma žr.
minėtuosius pasiūlymus dėl ATT padalijimo į kolegijas
dėl paskyrimų ir drausminių sprendimų. [19] Konkretūs pasiūlymai, kuriuos pateikė
generalinis prokuroras ir kuriais siekiama labiau decentralizuotos,
skaidresnės ir atskaitingesnės prokuratūros, galėtų
būti svarstomi atsižvelgiant į platesnio masto Baudžiamojo proceso
kodekso ir Teismų sistemų įstatymo permainas. [20] Nuo 2009 m. šioje
srityje vyksta parengiamieji darbai, ir taip turėtų būti
sutelkta gausi pamatinė analitinė medžiaga. [21] Iš dalies atsiliepdama
į BTM rekomendacijas (žr., pvz., COM(2014) 36 final,
p. 10), analitinis darbas, kurį dabar atlieka ATT, galėtų
padėti toliau tobulinti vertinimo pagrindus, pavyzdžiui, padėti
geriau apskaičiuoti darbo krūvį ir formuoti aiškesnius
reguliaraus teisėjų vertinimo pagrindus. [22] Tai daro poveikį
kitų viešojo sektoriaus įstaigų teritoriniam suskirstymui. [23] Techninės ataskaitos
4.2 skirsnis. [24] Žr. techninės
ataskaitos 6.2 skirsnį. [25] Greitoji „Eurobarometro“
apklausa Nr. 406. [26] Panašiai ir 2014 m.
ES kovos su korupcija ataskaitoje nurodyta nemažai Bulgarijoje
kylančių iššūkių (COM(2014) 38 final). Korupcija (ir
teismų nepriklausomumas) taip pat nurodyti kaip iššūkis Bulgarijai
2014 m. konkrečiai šaliai skirtose rekomendacijose, kurios priimtos
įgyvendinant ekonominės politikos koordinavimo Europos semestrą.
(OJ 2014/C 247/02). [27] COM(2014) 36 final, p. 7;
techninės ataskaitos 5.4 skirsnis. [28] Pavyzdžiui, muitinės
arba pasienio apsaugos pareigūnai kuo mažiau dirba su grynaisiais pinigais
arba vykdoma pareigūnų rotacija. [29] Techninės ataskaitos
5.4 skirsnis. [30] Tai yra baudžiamojo
proceso dalykas. [31] Valstybinė
nacionalinio saugumo agentūra 2014 m. veiklos ataskaitoje galėjo
nurodyti, kad kovai su organizuotu nusikalstamumu skirta daugiau veiklos nei
kovai su korupcija. [32] 96 % greitosios
„Eurobarometro“ apklausos Nr. 406 apklaustų Bulgarijos piliečių
tai laiko svarbia problema. [33] Techninės ataskaitos
6.1 skirsnis. [34] Nesenu liudytojo
rezonansinėje byloje nužudymo atveju liudytojas atsisakė dalyvauti
liudytojų apsaugos programoje. [35] COM(2014) 35 final,
p. 8. [36] Techninės ataskaitos
6.1 skirsnis. [37] COM(2014) 35 final,
p. 8. [38] Greitoji „Eurobarometro“
apklausa Nr. 406.