52011DC0749

1. Vidaus reikalų finansavimas 1.1. Vidaus reikalų finansavimas atsižvelgiant į platesnes aplinkybes

Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės sukūrimas – Europos projekto pagrindas. Vidaus reikalų politikos sritys prisideda prie šio projekto, jomis kuriama Europa, į kurią asmenys galėtų atvykti, joje judėti ir laisvai gyventi, būdami tikri dėl savo teisių ir saugumo. Integruotas požiūris į migraciją ir saugumą gali būti naudingas ir ES, ir jos partneriams. Vis didėjanti vidaus reikalų politikos svarba patvirtinta Stokholmo programoje[1] ir jos veiksmų plane[2]. Tai taip pat viena iš sričių, kuriose priėmus Lisabonos sutartį įvyko daug svarbių pokyčių[3]. Pagrindiniuose vidaus saugumo srities dokumentuose, kaip antai Komisijos komunikate dėl vidaus saugumo strategijos[4], nustatyti aiškūs strateginiai tikslai ir konkrečių veiksmų, kuriais siekiama ateinančiais metais spręsti bendrus saugumo uždavinius, pagrindas. Bendradarbiaujant ir užtikrinant solidarumą ES lygmeniu ir su trečiosiomis šalimis, padaryta didelė pažanga kuriant atviresnę ir saugesnę Europą.

Nepaisant šios pažangos Europa vis dar turi išspręsti daug uždavinių. Migracijos uždaviniams spręsti reikalingas visapusiškas, nuoseklus ir veiksmingas atsakas. Piliečiai taip pat tikisi, kad Sąjunga padės užtikrinti saugumą, kovodama su organizuotu nusikalstamumu, terorizmu ir kitomis grėsmėmis. Siekiant Sąjungos vidaus reikalų politikos tikslus paversti konkrečiais rezultatais, esminis vaidmuo tenka ES biudžetui. Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė kuriama įvairiomis priemonėmis, įskaitant išlaidų programas, tinklus, didelės apimties IT sistemas ir ES agentūras.

2011 m. birželio 29 d. komunikate dėl kitos daugiametės finansinės programos[5] Komisija pasiūlė 10,9 mlrd. EUR (dabartinėmis kainomis) 2014–2020 m. vidaus reikalų biudžetą, kuriame pratęsiamas 2007–2013 m. finansinės programos pabaigoje numatytas išlaidų lygis ir kuris išlieka mažiau nei 1 proc. viso ES biudžeto. Remiantis vertinimo rezultatais ir konsultacijomis su suinteresuotosiomis šalimis rengiama kita daugiametė finansinė programa – tai galimybė ES lygmens išlaidas labiau suderinti su strateginiais Sąjungos politikos tikslais. Be to, tai puiki galimybė pagerinti ir supaprastinti lėšų skyrimo būdą. Šiame komunikate pristatyta, kaip Komisija pasinaudojo šiomis galimybėmis vidaus reikalų srityje.

1.2. Žvilgsnis į priekį. Vidaus reikalų politikos uždaviniai

Per ateinančius dešimtmečius Sąjungai toliau teks spręsti svarbius vidaus reikalų srities uždavinius. Jai reikės kovoti su prekyba žmonėmis ir tinkamai spręsti neteisėtos migracijos problemą. Be to, Sąjunga toliau turi būti solidari su tais, kuriems reikia tarptautinės apsaugos. Prioritetinis uždavinys tebėra baigti kurti veiksmingesnę bendrą Europos prieglobsčio sistemą, kuria būtų užtikrinama didesnė apsauga ir kuri atspindėtų mūsų vertybes.

Atsižvelgiant į demografinius pokyčius, struktūrinius darbo rinkų ir įgūdžių konkurencijos tendencijų pokyčius, ateities teisėtos imigracijos ir integracijos politika bus be galo svarbi siekiant didinti ES konkurencingumą ir socialinę sanglaudą, turtinti mūsų visuomenę ir sudaryti visiems vienodas galimybes. Ji turėtų būti vertinama atsižvelgiant į septynias strategijoje „Europa 2020“[6] pateiktas pavyzdines iniciatyvas, kuriomis siekiama padėti ES įveikti dabartinę finansų ir ekonomikos krizę ir užtikrinti pažangų, tvarų ir integracinį augimą.

Saugi aplinka reikalinga ir naudinga ES ekonominiam, kultūriniam bei socialiniam augimui. ES turi atlikti lemiamą vaidmenį: mažindama sunkių, organizuotų nusikaltimų, elektroninių nusikaltimų ir terorizmo grėsmę, užtikrindama ES išorės sienų valdymą ar sparčiai reaguodama į žmogaus sukeltas krizes arba gaivalines nelaimes. Globalizacijos sąlygomis, kai grėsmių vis daugėja ir jos nepaiso valstybių sienų, nė viena valstybė narė negali veiksmingai nuo jų apsiginti pati. Būtinas nuoseklus ir visapusiškas Europos atsakas, kad įvairių valstybių ir jurisdikcijų teisėsaugos institucijos galėtų veiksmingai bendradarbiauti.

Siekiant užtikrinti Europos saugumą būtina imtis teisėsaugos priemonių, tačiau labai svarbu, kad taikant tokias priemones būtų gerbiamos pagrindinės teisės, įtvirtintos Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje.

Šiems tikslams pasiekti nepaprastai svarbus bendradarbiavimas su ES nepriklausančiomis šalimis ir tarptautinėmis organizacijomis. Pastarojo meto įvykiai Šiaurės Afrikoje parodė, kad ES labai svarbu laikytis išsamaus, koordinuoto požiūrio į migraciją, sienas ir saugumą. Todėl reikia sustiprinti vis svarbesnę ES vidaus reikalų politikos išorės dimensiją, visapusiškai atsižvelgiant į Sąjungos užsienio politiką.

1.3. Papildoma ES intervencijos nauda

Valdant migracijos srautus ir saugumo grėsmę gali kilti sunkumų, kurių valstybės narės negali įveikti vienos. ES biudžetas yra viena pagrindinių priemonių, kuriomis šiuos sunkumus galima įveikti. Jo papildoma nauda ta, kad jo lėšomis galima spręsti neproporcingai didelių srautų skirtingose valstybėse narėse Sąjungoje be vidaus sienų problemą ir veiksmingiau nei vien tik nacionaliniu lygmeniu finansuoti tarpvalstybinius veiksmus.

Kai kurioms valstybėms narėms tenka itin didelis spaudimas, pavyzdžiui, dėl ypatingos geografinės padėties ir Sąjungos išorės sienų, kurias jos turi valdyti, ilgio. Panaikinus vidaus sienų kontrolę reikia veiksmingai kontroliuoti ir stebėti Sąjungos išorės sienas. Todėl svarbiausi bendros prieglobsčio, imigracijos ir išorės sienų politikos principai – valstybių narių solidarumas ir teisingas atsakomybės pasidalijimas. ES biudžete numatytos lėšos, susijusios su šio principo taikymo finansiniu poveikiu. Saugumo srityje sunkūs, organizuoti nusikaltimai, terorizmas ir kita grėsmė saugumui vis dažniau įgyja tarpvalstybinį pobūdį. Tarpvalstybinis teisėsaugos institucijų bendradarbiavimas ir veiksmų koordinavimas nepaprastai svarbus sėkmingai šių nusikaltimų prevencijai ir kovai su jais užtikrinti, pvz., keičiantis informacija, vykdant bendrus tyrimus, organizuojant bendrą mokymo veiklą, taikant sąveikiąsias technologijas ir atliekant bendrus grėsmės bei rizikos vertinimus.

Kad galėtų valdyti migracijos srautus bei ES išorės sienas ir užtikrinti ES saugumą, Sąjungai ir valstybėms narėms reikia daug išteklių ir gebėjimų. Pagerinus operatyvinį bendradarbiavimą ir veiksmų koordinavimą telkiant išteklius tokiose srityse kaip mokymas ir įranga, būtų pasiekta masto ekonomija ir sinergija, taip užtikrinant veiksmingesnį viešųjų lėšų naudojimą ir padidinant valstybių narių tarpusavio solidarumą, pasitikėjimą ir atsakomybės už bendrą ES politiką pasidalijimą. Tai itin svarbu saugumo srityje, kurioje finansinė parama visokių formų bendroms tarpvalstybinėms operacijoms būtina norint sustiprinti policijos, muitinės, sienos apsaugos pareigūnų ir teisminių institucijų tarpusavio bendradarbiavimą.

Kalbant apie vidaus reikalų išorės dimensiją, ėmusis priemonių ir sutelkus išteklius ES lygiu, ES turės daug daugiau galimybių įtikinti trečiąsias šalis bendradarbiauti su ja sprendžiant migracijos ir saugumo klausimus, kurie pirmiausia svarbūs ES ir valstybėms narėms.

2. Finansavimo prioritetai 2.1. Būsimo vidaus reikalų biudžeto apžvalga

2011 m. birželio 29 d. Komisija pateikė daugiametės finansinės programos pasiūlymą. Komisija pasiūlė bendrą 10,911 mln. EUR (dabartinėmis kainomis) 2014–2020 m. vidaus reikalų biudžetą, kuris yra gerokai didesnis, nei vidutinis pagal dabartinę daugiametę finansinę programą (6,449 mln. EUR 2007–2013 m. dabartinėmis kainomis). Į šį skaičių įtrauktos ne tik finansinių programų išlaidos, bet ir didelės apimties IT sistemų ir vidaus reikalų srityje veikiančių ES agentūrų finansavimas[7].

Vidaus reikalų biudžetas 2014–2020 m. || mln. EUR (dabartinėmis kainomis)

Prieglobsčio ir migracijos fondas, įskaitant perkėlimo programą ir Europos migracijos tinklą || 3,869

Vidaus saugumo fondas, įskaitant naujas didelės apimties IT sistemas || 4,648

Dabartinės didelės apimties IT sistemos ir IT agentūra || 822

Tarpinė suma || 9,339

Agentūros (Europolas, FRONTEX, EPPB, CEPOL ir EMCDDA) || 1,572

Iš viso || 10,911

2.2. Du fondai vidaus reikalų politikai remti

Komisija siūlo supaprastinti vidaus reikalų programų struktūrą ir fondų skaičių sumažinti iki dviejų: Prieglobsčio ir migracijos fondo ir Vidaus saugumo fondo. Reikia dviejų išsamių finansavimo programų, kuriomis būtų galima remti labai skirtingas, tačiau viena kitą papildančias migracijos ir saugumo politikos sritis, nes jos bus svarbiausios vidaus reikalų sritys ir po 2013 m. Teisinė fondų struktūra paaiškinta 1 priede.

Prieglobsčio ir migracijos fondas, kurio biudžetas – 3,869 mln. EUR (dabartinėmis kainomis), pirmiausia bus skirtas žmonių srautams ir integruotam migracijos valdymui. Vidaus saugumo fondo bendras biudžetas bus 4,648 mln. EUR (dabartinėmis kainomis), iš kurio bus remiamas Vidaus saugumo strategijos[8] įgyvendinimas ir nuoseklus bei visapusiškas požiūris į teisėsaugos institucijų bendradarbiavimą, įskaitant ES išorės sienų valdymą.

Abu fondai turės išorės dimensiją, pagal kurią bus remiami trečiosios šalyse vykdomi ir su jomis susiję veiksmai, kurie pirmiausia svarbūs ES interesams ir tikslams, turi tiesioginį poveikį ES ir jos valstybėms narėms ir kuriais užtikrinamas ES teritorijoje vykdomos veiklos tęstinumas. Ši finansavimo sistema bus sukurta ir įgyvendinama laikantis ES išorės veiksmų ir užsienio politikos. Ja nesiekiama paremti su vystymusi susijusių veiksmų ir ja tinkamais atvejais bus papildoma finansinė parama, teikiama pagal išorės pagalbos priemones. Tomis priemonėmis remiami arba šalių gavėjų vystymosi poreikiai, arba bendri ES politikos interesai su strateginiais partneriais, o vidaus reikalų fondų lėšomis bus remiami konkretūs veiksmai trečiosiose šalys, kurie svarbūs ES migracijos politikos ir ES vidaus saugumo tikslams. Todėl jie užpildys konkrečią spragą ir papildys ES turimas priemones.

Kiekvienam fondui taip pat bus numatytas greitojo reagavimo susiklosčius nepaprastajai padėčiai mechanizmas, kad ES galėtų greitai ir veiksmingai reaguoti į krizes, susijusias su migracija ar saugumu.

2.2.1. Prieglobsčio ir migracijos fondas

Prieglobsčio ir migracijos fondas bus pirmiausia skirtas integruotam migracijos srautų valdymui, kuris apima įvairius bendros ES prieglobsčio ir imigracijos politikos aspektus. Iš jo bus remiami veiksmai, susiję su prieglobsčiu, teisėta trečiųjų šalių piliečių migracija ir integracija ir grąžinimo operacijomis. Šiuo metu visa ši veikla finansuojama iš trijų atskirų fondų: atitinkamai Europos prieglobsčio fondo, Europos fondo trečiųjų šalių piliečių integracijai ir Europos grąžinimo fondo.

Prioritetinis uždavinys prieglobsčio srityje – plėtoti bendrą Europos prieglobsčio sistemą (BEPS) užtikrinant, kad ES prieglobsčio acquis būtų taikomas veiksmingai ir vienodai. Todėl finansinė parama bus skiriama priemonėms, kuriomis valstybėse narėse gerinamos prieglobsčio prašytojų priėmimo sąlygos ir prieglobsčio procedūros.

Taip pat reikia labiau stengtis sukurti veiksmingesnę valstybių narių ir trečiųjų šalių dalijimosi atsakomybe sistemą. Todėl iš fondo bus remiamas Sąjungos perkėlimo programos kūrimas, kuriam numatyta skirti 560 mln. EUR. Programos tikslas dvejopas: suteikti tvarių sprendimų dėl padidėjusio pabėgėlių skaičiaus remiant jų perkėlimą iš teritorijos už ES ribų ir jų įsikūrimą ES valstybėje narėje ir užtikrinti didžiausią strateginį perkėlimo į Europos Sąjungą poveikį geriau nustatant asmenis, kuriuos labiausiai reikia perkelti vadovaujantis bendrais ES perkėlimo prioritetais. Šie prioritetai bus nustatyti dvejų metų laikotarpiui kartu su Europos Parlamentu ir Taryba ir bendradarbiaujant su Jungtinių Tautų vyriausiojo pabėgėlių reikalų komisaro biuru (UNHCR) ir Europos prieglobsčio paramos biuru. Iš fondo taip pat bus remiamas asmenų, kuriems suteikta tarptautinė apsauga, perkėlimas Europos Sąjungoje (perkėlimas ES viduje). Šiuo tikslu valstybėms narėms, kurios įsipareigos perkelti į Europos Sąjungą arba Europos Sąjungos viduje didelį skaičių asmenų, prisiimdamos dvimečius įsipareigojimus pagal bendrus ES perkėlimo prioritetus, bus suteiktos finansinės paskatos (vienkartinės išmokos). Atsižvelgiant į tai fondo lėšomis taip pat bus stiprinami trečiųjų šalių gebėjimai, visų pirma pagal regionines apsaugos programas.

Trečiųjų šalių piliečių integracijos srityje lėšos pirmiausia buvo skirtos valstybėms narėms, kad jos kurtų nacionalines trečiųjų šalių piliečių integracijos programas arba stiprintų jau vykdomas nacionalines strategijas. Per kitą programavimo etapą dėmesys bus sutelktas į vietinį, tikslingesnį metodą ir remiamos nuoseklios strategijos, kuriomis konkrečiai siekiama skatinti trečiųjų šalių piliečių integraciją vietos ir regionų lygmeniu, pavyzdžiui, pilietinio orientavimo kursai, dalyvavimas visuomeninėje ir pilietinėje veikloje, vienodos galimybės gauti paslaugas ir kt. Ypatingas dėmesys bus skiriamas konkretiems pažeidžiamiausių migrantų grupių, kaip antai pabėgėlių, nelydimų nepilnamečių, pagyvenusių asmenų ir prekybos žmonėmis aukų, poreikiams. Be to, bus remiamos kilmės šalyse prieš priėmimą įgyvendinamos priemonės kaip svarbiausios teisėtos migracijos ES lengvinimo ir ankstyvos integracijos skatinimo priemonės. Prieglobsčio ir migracijos fondo parama trečiųjų šalių piliečių integracijai ir Europos socialinio fondo parama migrantų įgūdžių gerinimui ir integracijai į darbo rinką papildys viena kitą.

Siekiant palengvinti teisėtą migraciją iš fondo taip pat bus teikiama finansinė parama trečiosioms šalims, kad jos įgyvendintų priemones pagal partnerystes judumo srityje ES arba trečiosiose šalyse, kuriomis pirmiausia siekiama įgyvendinti ES poreikius ir prioritetus.

Grąžinimo srityje bus pereita nuo grąžinimo valdymo gebėjimų kūrimo prie paramos tvariam grąžinimui, remiamo savanoriško grįžimo programoms (neatmetant priverstinio grąžinimo operacijų galimybės) ir reintegracijos priemonėms, taip pat paramos tikslinių grupių sąlygų prieš grąžinimą, visų pirma sulaikymo sąlygų, gerinimui. Readmisijos susitarimai – svarbi veiksmingo migracijos srautų valdymo priemonė, visų pirma kovojant su neteisėta imigracija, ir svarbi ES grąžinimo politikos dalis, nes jais sudaromos lengvesnės sąlygos greitai grąžinti neteisėtus migrantus. Todėl bus galima skirti lėšų siekiant stiprinti trečiųjų šalių gebėjimą priimti atgal neteisėtus migrantus – reintegruoti savo piliečius arba užtikrinti tolesnę trečiųjų šalių piliečių readmisiją jų kilmės šalyse.

Remiantis pirmąja įvykių Viduržemio jūros pietiniame regione patirtimi matyti, kad ES turi gebėti greitai ir veiksmingai reaguoti į krizes ir didelį netikėtai atvykstančių asmenų, įskaitant mišrius migrantų srautus, skaičių. Fonde yra finansinių išteklių, kuriuos galima skubiai panaudoti kilus įvairioms su migracija susijusioms krizėms. Be to, jeigu Komisija, Europos Parlamentas ir Taryba, atsižvelgdami į Tarpinstitucinio Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos susitarimo dėl bendradarbiavimo biudžeto klausimais ir patikimo finansų valdymo projektą[9], susitars išplėsti neatidėliotinos pagalbos rezervo taikymo sritį, gali padaugėti finansinių priemonių, taikytinų susiklosčius nepaprastajai padėčiai.

2.2.2. Vidaus saugumo fondas

Vidaus saugumo fondas[10] – tai reakcija į Stokholmo programoje išreikštą raginimą sukurti fondą, kuriuo būtų remiamas Vidaus saugumo strategijos įgyvendinimas ir nuoseklus ir visapusiškas požiūris į teisėsaugos institucijų bendradarbiavimą, įskaitant ES išorės sienų valdymą. Todėl šiuo metu pagal specialiąsias programas ISEC (Nusikalstamumo prevencija ir kova su nusikalstamumu) ir CIPS (Terorizmo ir kitos su saugumu susijusios rizikos prevencija, parengtis ir padarinių valdymas) vykdoma veikla ir Išorės sienų fondo remiama veikla bus remiama Vidaus saugumo fondo lėšomis.

Vidaus saugumo srityje iš fondo bus teikiama finansinė parama policijos bendradarbiavimui, nusikaltimų prevencijai ir kovai su sunkiais tarpvalstybiniais nusikaltimais, taip pat krizių valdymui ir ypatingos svarbos ES infrastruktūros apsaugai. Fondas padės kovoti su įvairių rūšių sunkiais ir organizuotais nusikaltimais, jo lėšomis bus stiprinamas praktinis teisėsaugos institucijų bendradarbiavimas, pavyzdžiui, teikiama finansinė parama bendroms teisėsaugos institucijų (įskaitant jungtines tyrimų grupes) operacijoms, telkiami ištekliai, keičiamasi informacija ir geriausia praktika arba rengiamas teisėsaugos pareigūnų mokymas.

Taip pat bus skiriamos lėšos bendroms priemonėms plėtoti, įskaitant sąveikiąsias IT sistemas ir saugius ryšio kanalus valstybių narių lygmeniu, kurių reikia teisėsaugos institucijų bendradarbiavimui. Siekiant šalinti didėjančią elektroninių nusikaltimų grėsmę, bus teikiama finansinė parama elektroninių nusikaltimų centrui įsteigti. Per šį centrą valstybės narės ir ES institucijos galės didinti operatyvinius ir analitinius tyrimų ir bendradarbiavimo su tarptautiniais partneriais gebėjimus. Be to, galimas finansavimas itin naujoviškiems projektams, kuriais siekiama kurti naujus metodus arba technologijas, ypač susijusias su ES finansuotų saugumo srities mokslinių tyrimų rezultatų bandymu ir tvirtinimu. Tai padės užpildyti spragą tarp mokslinių tyrimų rezultatų, gautų naudojant paramą iš 8-osios bendrosios programos, ir jų nuoseklaus praktinio taikymo teisėsaugos bendruomenės labui.

Finansinė parama taip pat bus skiriama ypatingos svarbos infrastruktūros apsaugai ir valstybių narių bei ES gebėjimo valdyti terorizmo ir kitas su saugumu susijusias grėsmes ir krizes stiprinimui. Iš fondo taip pat bus remiamoms priemonės, kuriomis užkertamas kelias teroristams gauti finansavimą, be kita ko, sukuriant Europos terorizmo finansavimo sekimo sistemą (Europos TFSS)[11], taip pat sprogstamąsias medžiagas ir chemines, biologines, radiologines ir branduolines medžiagas. Taip pat bus galima gauti finansavimą veiksmams, kuriais siekiama spręsti smurtinio radikalėjimo ir verbavimo problemą ir remti terorizmo aukas.

Lėšų bus galima skirti ir vidaus saugumo politikos išorės dimensijai, pavyzdžiui, bendradarbiavimui su trečiosiomis šalimis Sąjungai tiesiogiai svarbiais klausimais, kaip antai prekyba žmonėms, narkotikais ir ginklais, tarptautinių nusikaltėlių tinklų išardymas, terorizmo prevencija ir kitos su saugumu susijusios grėsmės.

Be to, vidaus saugumo srityje gali kilti incidentų ar naujų grėsmių, pavyzdžiui, teroro aktų ar didelio masto kibernetinių atakų, dėl kurių ES reikės veikti sparčiai ir veiksmingai. Todėl kaip vidaus saugumo fondo dalis sukurtas reagavimo susiklosčius nepaprastajai padėčiai mechanizmas, kad ES galėtų finansuoti skubią pirminę intervenciją kartu su atitinkamomis valstybėmis narėmis. Šis mechanizmas papildys finansavimą, skiriamą iš ES solidarumo fondo, kurio tikslas – padėti bet kuriai valstybei narei kilus didelei gaivalinei ar žmogaus sukeltai nelaimei, ir finansavimą pagal civilinės saugos finansinę priemonę, kuri taikoma gaivalinių ir žmogaus sukeltų nelaimių (nelaimingų atsitikimų) atveju.

Išorės sienų srityje reikia toliau iš ES biudžeto remti valstybių narių veiksmus sienų kontrolės srityje ir tai daryti nuosekliau bei sistemingiau, remiantis tuo, kad sienų kontrolė – tai viešoji paslauga, kurią teikia valstybės narės ES labui ir jos vardu. Iš fondo bus teikiama veiklos paramą, kaip kompensacija už valstybių narių pastangas užtikrinti Sąjungos išorės sienų apsaugą. Bus galima skirti paramą ir šiais tikslais: sustiprintas Šengeno acquis įgyvendinimas, konsulinių įstaigų bendradarbiavimas vizų klausimais (pvz., vietinio eismo per sieną padidinimas ir bendrų prašymų išduoti vizą centrų steigimas), taip pat tolesnis integruoto sienų valdymo sistemos plėtojimas gerinant, keičiant ir atnaujinant vizų ir sienų įrangą ir infrastruktūrą atsižvelgiant į technologines naujoves. Atsižvelgiant į tai pirmiausiai reikėtų didinti valstybių narių operatyvinius gebėjimus pagal EUROSUR standartus.

Kalbant apie sienų valdymo išorės dimensiją iš fondo bus teikiama tikslinė parama, kad būtų užtikrintas tvirtesnis bendradarbiavimas su trečiosios šalimis ir sustiprinti tam tikri jų sienų stebėjimo ir valdymo gebėjimų aspektai tose srityse, kurios yra itin svarbios ES ir daro jai tiesioginį poveikį. Pavyzdžiui, atsižvelgiant į EUROSUR galima finansuoti pastangas susieti trečiųjų šalių ir ES sistemas ir infrastruktūrą, kad būtų galima nuolatos keistis informacija.

Didelės apimties IT sistemos – ypatingas uždavinys

Didelės apimties IT sistemos, padedančios valdyti migrantų srautus per Sąjungos išorės sienas, turi didelę papildomą naudą ES. Tačiau iš patirties matyti, kad tokias sistemas plėtoti ir valdyti gali būti itin sudėtinga. 2011 m. birželio mėn. komunikate Komisija pasiūlė atidėti atskirą 822 mln. EUR (dabartinėmis kainomis) biudžetą dabartinėms didelės apimties IT sistemoms (II Šengeno informacinei sistemai, Vizų informacinei sistemai ir EURODAC) valdyti. Šių sistemų valdymą Komisija perleis būsimai IT agentūrai, pradėsiančiai veikti 2012 m.

Kalbant apie naujas IT sistemas, Vidaus saugumo fonde sukurta speciali 1,1 mlrd. EUR (dabartinėmis kainomis) programa, kuria bus remiamos Komisijos ir valstybėse narėse plėtojamos būsimos IT sistemos, kaip antai atvykimo ir išvykimo sistema ir registruotų keliautojų programa (vadinamojo pažangaus sienų valdymo teisės aktų rinkinys)[12]. Šios naujosios sistemos nebus pradėtos plėtoti, kol Europos Parlamentas ir Taryba nepriims sistemų teisinio pagrindo, kuriame bus aiškiai nustatytos jų sąlygos. Todėl jokių išlaidų nesitikima patirti iki 2015 m., kada Komisija numato patikėti plėtoti sistemas IT agentūrai. Daugiametėje strateginėje programoje bus numatyti pagrindiniai vykdytini veiksmai, jų atitinkamas biudžetas ir įgyvendinimo terminai. Siekiant sumažinti sąnaudas ir užtikrinti techninį nuoseklumą bei sklandų įgyvendinimą, iš fondo bus padengiamos ir centrinio, ir nacionalinio naujų sistemų komponento plėtojimo sąnaudos. Sistemoms pradėjus veikti parama centrinio lygmens veiklos sąnaudoms padengti bus perduota IT agentūrai. Valstybės narės pagal savo daugiametes programas galės naudotis veiklos parama, kad padengtų šių sistemų veiklos sąnaudas nacionaliniu lygmeniu.

3. Geresnis finansavimo paskirstymas 3.1. Vidaus reikalų finansavimo programavimas ir valdymas. Dėmesys lankstumui ir rezultatams

Didžioji dalis vidaus reikalų finansavimo bus paskirstyta pagal pasidalijamojo valdymo principą, t. y. bendradarbiaujant su valstybėmis narėmis. Todėl pasidalijamasis valdymas taps pagrindiniu lėšų paskirstymo mechanizmu visose vidaus reikalų srityse, įskaitant vidaus saugumą. Tačiau nebus paprasčiausiai toliau taikoma dabartinė pasidalijamojo valdymo sistema, o bus pereita prie labiau į rezultatus orientuoto ir paprastesnio pasidalijamojo valdymo.

Tiesioginis ir netiesioginis valdymas bus toliau taikomas techninei pagalbai, konkretiems tarpvalstybiniams arba itin naujoviškiems projektams ir daugumai trečiosiose šalyse vykdomų ir su jomis susijusių veiksmų, taip pat paramai nevalstybiniams subjektams, renginių ir tyrimų skatinimui ir skubiam finansavimui susiklosčius nepaprastajai padėčiai.

Suinteresuotosios šalys per viešas konsultacijos dėl vidaus reikalų finansavimo ateities prašė supaprastinti finansavimą ir sudaryti lengvesnes sąlygas jį gauti. Į šiuos prašymus atsižvelgta rengiant naujus vidaus reikalų fondus. 2011 m. birželio 8 d. rezoliucijoje Europos Parlamentas teigiamai įvertino Komisijos ketinimą sumažinti vidaus reikalų finansinių priemonių skaičių iki dviejų fondų struktūros ir kai įmanoma pereiti prie pasidalijamojo valdymo, ir mano, kad laikantis tokio požiūrio galima žymiai pagerinti vidaus reikalų finansavimo paprastumą, racionalumą, konsolidaciją ir skaidrumą[13].

Siekiant įvertinti fondų įgyvendinimo pažangą reikia nustatyti tvirtą stebėjimo ir vertinimo tvarką. Tačiau migracijos ir saugumo sričių negalima apibrėžti ir jose naudoti tikslių rodiklių, nes jas iš esmės lemia išorės veiksniai arba jas sudėtinga stebėti. Pavyzdžiui, į Sąjungą atvykstančių prieglobsčio prašytojų skaičius priklauso nuo politinio nestabilumo trečiosiose šalyse, o neteisėtos imigracijos mastą dėl jos slapto pobūdžio yra sunku įvertinti. Todėl išlaidų lygis migracijos ir saugumo srityje neturėtų priklausyti vien tik nuo kiekybinių duomenų, kurie nebūtinai atspindi realią padėtį arba kuriuos daugiausia lemia išorės veiksniai. Dėl šios priežasties pasiūlyta abiejų fondų vertinimo ir stebėjimo tvarka grįsta ir kiekybiniu, ir kokybiniu vertinimų (įskaitant rizikos vertinimą), kuriame atsižvelgiama į įvairius rodiklius.

3.1.1. Pasidalijamasis valdymas

Pagal pasidalijamąjį valdymą skirstomų lėšų programavimas ir atskaitomybės ciklas turi būti lankstūs, kad valstybių narių nacionalinės programos visiškai derėtų su ES lygmens prioritetais ir tikslais.

Komisija siūlo pereiti nuo dabartinės metinio programavimo pagal daugiametę programą remiantis plačiai apibrėžtais politiniais prioritetais sistemos prie daugiamečio programavimo, prieš kurį vyktų politinis dialogas. Kitos daugiametės finansinės programos pradžioje prieš derybas dėl nacionalinių daugiamečių programų Komisija su kiekviena valstybe nare pradės aukšto lygio politinį dialogą vidaus reikalų finansavimo klausimais, o dėl kai kurių Vidaus saugumo fondo dalių – su asocijuotosiomis Šengeno valstybėmis. Į politinį dialogą bus įtraukta kiekvienos dalyvaujančios valstybės pagrindinė atsakinga institucija ir bus pirmiausia aiškinamasi, kaip ji panaudos ES lėšas siekiant visų ES vidaus reikalų politikos tikslų, taigi daugiau dėmesio bus skirta tikslams, rezultatams ir poveikiui (o ne įnašui ir rezultatams). Komisija informuos Europos Parlamentą apie dialogo rezultatus.

Kaip įprasta, lėšos valstybėms narėms bus paskirstomos suderinus bazinę ir kintamą sumą. Bazinė suma, apskaičiuota pagal objektyvius kriterijus ir valstybių narių poreikius, bus skirta valstybėms narėms kitos daugiametės finansinės programos pradžioje. Taip bus užtikrintas finansavimo tęstinumas ir nuspėjamos aplinkybės, kurios būtinos valstybėms narėms, kad jos galėtų atitinkamai planuoti savo nacionalines programas. Kintama suma bus pridėta prie bazinės sumos atsižvelgiant į kiekvienos valstybės narės norą pagal savo nacionalines programas finansuoti veiksmus, kuriais įgyvendinami konkretūs ES prioritetai (skirti nuo Sąjungos veiksmų, valdomų centralizuotai). Šios lėšos bus skiriamos dviem etapais: per politinį dialogą daugiametės finansinės programos pradžioje ir po laikotarpio vidurio peržiūros 2017 m. Perkėlimo į Europos Sąjungą ir (arba) perkėlimo Europos Sąjungos viduje veiklos biudžetas Prieglobsčio ir migracijos fonde bus paskirstytas valstybėms narėms remiantis jų dvimečiais įsipareigojimais.

Atsižvelgiant į politinio dialogo rezultatus nacionalinėse daugiametėse programose bus apibūdinta esama padėtis, nustatyti bendri tikslai, kuriuos valstybės narės siekia įvykdyti vidaus reikalų srityje, ir konkretūs fondo lėšų naudojimo tikslai. Programoje kiekvienam tikslui pasiekti bus nustatytos užduotys ir pagrindinių veiksmų pavyzdžiai. Be to, septynerių metų finansavimo plane bus nurodyta, kaip skiriami ištekliai turi būti paskirstyti ir išleisti.

Kad būtų įvertinta pažanga, valstybės narės turės kasmet teikti pagal programas pasiektų rezultatų ir finansų valdymo ataskaitas. Valstybei narei pageidaujant pakeisti savo daugiametę programą bus atnaujintas politinis dialogas. Laikotarpio vidurio peržiūra 2017 m. bus proga iš naujo išnagrinėti valstybių narių padėtį, programų įgyvendinimą ir skirti naujų išteklių paskutiniams trejiems kitos daugiametės finansinės programos metams (2018–2020 m.). Šiuos papildomus išteklius bus galima skirti atsižvelgiant į rizikos ir poreikių vertinimą ir (arba) kintančius ES prioritetus. Komisija informuos Europos Parlamentą apie svarbius daugiamečių programų pakeitimus ir apskritai apie programų įgyvendinimo pažangą.

Bus supaprastintos valdymo ir kontrolės sistemos, kurios turėtų būti įdiegtos dalyvaujančiose valstybėse. Vadovaujantis atnaujintu Finansiniu reglamentu, jomis bus siekiama sustiprinti atskaitomybę vienai institucijai priskiriant atsakomybę už finansų valdymą, sumažinti kontrolės lygių kiekį ir padėti užtikrinti patikimumą dėl sąskaitų, tinkamo sistemos veikimo, sandorių teisėtumo ir tvarkingumo ir patikimo finansų valdymo principo laikymosi.

3.1.2. Centralizuotas valdymas (tiesioginis ir netiesioginis)

Lėšas, kurios bus skiriamos pagal valstybių narių daugiametes programas, papildys asignavimai, numatyti tiesiogiai arba netiesiogiai valdomai politinio pobūdžio veiklai.

Tinkami finansuoti veiksmai apibrėžti plačiai, kad būtų galima naudoti įvairiais teisės kūrimo ir politikos koordinavimo priemones. Vadinamaisiais Sąjungos veiksmais bus remiami tarpvalstybiniai veiksmai, ypač naujoviški veiksmai ir dauguma trečiosiose šalyse vykdomų arba su jomis susijusių veiksmų (išorės dimensija). Susiklosčius nepaprastajai padėčiai finansavimą taip pat bus galima skirti veiksmams, įgyvendinamiems pagal greitojo reagavimo susiklosčius nepaprastajai padėčiai mechanizmą, taip pat paramai tinklams, pavyzdžiui, Europos migracijos tinklui, techninei pagalbai, tyrimams ir renginiams, naujų migracijos srautų per Sąjungos išorės sienas valdymui skirtų IT sistemų plėtojimui, už ką atsakinga Komisija.

Šios lėšos bus tvarkomos kaip vienas biudžetas, kurį reikia išleisti atsižvelgiant į politinius pokyčius ar padėtį valstybėse narėse arba trečiosiose šalyse. Todėl gali būti, kad tam tikrais metais visas biudžetas bus išleistas tik vieno pobūdžio veiksmams, pavyzdžiui, veiksmams susiklosčius nepaprastajai padėčiai.

Atsižvelgiant į numatomą žmogiškųjų ir administracinių Komisijos išteklių mažinimą, kvietimams teikti paraiškas, kuriems reikia daug laiko ir darbuotojų, bus skirta gerokai mažiau išteklių. Siekiant užtikrinti lankstumą ir spartų bei veiksmingą lėšų paskirstymą, veiksmus susiklosčius nepaprastajai padėčiai ir Sąjungos veiksmus įgyvendins įvairūs subjektai, kaip antai tarptautinės organizacijos (susitarimai dėl įnašų) ir pilietinės visuomenės organizacijos (pagrindų partnerystė) arba jie bus įgyvendinami patikint konkrečias užduotis esamoms ES agentūroms, pavyzdžiui, FRONTEX, Europolui arba EPPB, atsižvelgiant į tai, kad bus mažinamas ir agentūrų darbuotojų skaičius.

4. Kas pasikeis? Pagrindinės naujovės

Pagrindinis suinteresuotosioms šalims rūpimas klausimas – paprastinimas. Stokholmo programoje raginama užtikrinti geresnes ir lengvesnes sąlygas gavėjams gauti vidaus reikalų finansavimą. Per viešas konsultacijas dėl vidaus reikalų finansavimo ateities suinteresuotosios šalys taip pat pabrėžė poreikį mažinti administracinę naštą ir paprastinti procedūras.

Todėl itin stengtasi užtikrinti tokią naujųjų fondų struktūrą, kad lėšos būtų skirstomos optimaliai. Būtent todėl naujųjų fondų struktūra ir reglamentavimo sistema taip skiriasi nuo dabartinių vidaus reikalų finansavimo programų. Toliau aprašytos pagrindinės naujovės.

Prieglobsčio ir migracijos fondas ir Vidaus saugumo fondas. Sumažinus vidaus reikalų fondų skaičių iki dviejų išsamių finansavimo struktūrų, sudaromos lengvesnės sąlygos taikyti integruotą požiūrį į išlaidas migracijos ir saugumo srityje ir finansuoti veiksmus, kurie šiuo metu yra susiję su įvairiomis finansinėmis priemonėmis. Pavyzdžiui, dėl siauros tikslinių grupių, galinčių gauti paramą, apibrėžties, šiuo metu parama priėmimo ir sulaikymo gerinimui skiriama iš Europos pabėgėlių fondo ir Europos grąžinimo fondo, atsižvelgiant į tikslinę grupę, kuriai bus naudingi pokyčiai (prieglobsčio prašytojai arba grąžinimo laukiantys asmenys). Dabar parama tokioms priemonėms bus skiriama iš vieno Prieglobsčio ir migracijos fondo ir bus galima kurti sinergiją, o galiausiai – masto ekonomiją. Dėl mažesnio išlaidų programų kiekio taip pat padidėja vidaus reikalų finansavimo matomumas ir taip užtikrinama, kad vidaus reikalų išlaidų poveikis ir papildoma nauda būtų tinkamai įvertinti. Bus siekiama iš vidaus reikalų fondų finansuojamus veiksmus visiškai suderinti su kitomis ES politikos sritimis, kaip antai sanglaudos politika ir teisingumo bei pilietybės politika, ir tokie veiksmai bus įgyvendinami naudojant papildomą finansinę paramą, teikiamą pagal šias politikos sritis remiančias ES priemones.

Bendra reglamentavimo sistema. Priėmus bendras programavimo, atskaitomybės, finansų valdymo ir kontrolės taisykles, visos suinteresuotosios šalys galės geriau suvokti taisykles ir bus užtikrintas didelis suderinamumas bei darnumas. Suderinamumas taip pat didinimas vidaus reikalų fondų reglamentavimo sistemą suderinus su atnaujintu Finansiniu reglamentu, jo įgyvendinimo taisyklėmis ir taisyklėmis, galiosiančiomis kitoms pasidalijamojo valdymo ES priemonėms, visų pirma numatytoms pagal Bendrą strateginę programą.

Politinis dialogas siekiant geresnio ir labiau į rezultatus orientuoto pasidalijamojo valdymo. Pasidalijamojo valdymo srityje pereinant prie daugiamečio programavimo ir aukšto lygio politinio dialogo bus užtikrinta, kad valstybių narių nacionalinės programos visiškai atitiktų ES politikos tikslus bei prioritetus ir daugiausia dėmesio jose būtų skiriama rezultatų ir poveikio siekimui. Nutraukus metines programas gerokai sumažės Komisijos, valstybių narių ir pagalbos gavėjų administracinė našta. Asignavimus valstybėms narėms paskirstant bazinės ir kintamos sumos pagrindu bus suderintas tęstinumo ir stabilumo poreikis su lankstumo bei prisitaikymo prie pokyčių poreikiu.

Išorės dimensija. Abiejų fondų išorės dimensijos komponentai suteiks priemonių ES įgyvendinti ES vidaus reikalų politikos prioritetus ir pirmiausia paisyti ES interesų ir tikslų, trečiosios šalyse remiant veiksmus, turinčius tiesioginį poveikį ES ir jos valstybėms narėms. Užtikrinant finansavimo tęstinumą – iš pradžių ES, po to trečiosios šalyse ir atvirkščiai – bus darniau sprendžiami migracijos valdymo ir vidaus saugumo vidaus ir išorės aspektai, pavyzdžiui, susiję su pabėgėlių perkėlimu į Europos Sąjungą, readmisijos susitarimų įgyvendinimu, regioninėmis apsaugos programomis ir bendradarbiavimo su trečiosiomis šalimis kovos su prekyba žmonėmis, terorizmo prevencijos ir išorės sienų srityse stiprinimu. Išskyrus kai kuriuos konkrečius veiksmus, ypač pagal Prieglobsčio ir migracijos fondą, šią veiklą įgyvendins Komisija (centralizuotas valdymas) bendradarbiaudama su trečiosiomis šalimis ir pagrindinėmis tarptautinėmis organizacijomis ir užtikrindama visišką derėjimą ir papildomumą su Sąjungos užsienio politika ir pagal ES išorės pagalbos programas teikiamu finansavimu. Parama trečiųjų šalių gebėjimams migracijos ir saugumo srityje didinti toliau bus pirmiausia finansuojama iš ES išorės pagalbos priemonių.

Geresnis vidaus reikalų agentūrų sukauptos patirties panaudojimas. Vidaus reikalų agentūros atlieka svarbų vaidmenį remiant praktinį valstybių narių bendradarbiavimą. Siekdama veiksmingiau panaudoti vidaus reikalų agentūrų kompetenciją ir sukauptą patirtį Komisija numato pasinaudoti Finansinio reglamento teikiama galimybe patikėti konkrečias užduotis agentūroms, atsižvelgiant į jų funkcijas, teisinį pagrindą ir darbo programas. Tai būtų taikoma ad hoc pobūdžio veiksmams, kurių tinkamas įgyvendinimas priklauso nuo agentūrų sukauptos veiklos ir techninės patirties. Tai neturi įtakos bendram numatytam darbuotojų mažinimui.

Veiksmingas ir greitas reagavimas į krizes. Pastarojo meto įvykiai Šiaurės Afrikoje rodo, kad ES svarbu gebėti greitai ir veiksmingai reaguoti į sparčiai kintančią krizinę padėtį. Pasitelkusi lankstų abiejų fondų reagavimo susiklosčius nepaprastajai padėčiai mechanizmą ES galės tinkamai reaguoti į mišrius migracijos srautus ir su vidaus saugumu susijusias krizes, kaip antai teroro aktus ar kibernetines atakas. Spartesnėmis procedūromis bus užtikrinta, kad lėšas būtų galima skirti per kelias dienas. Pagal pasidalijamojo valdymo sistemą valstybės narės taip pat turi galimybę į savo daugiametę programą įtraukti rezervo sumą nenumatytiems įvykiams. Valstybės narės privalės pranešti Komisijai apie ketinimą panaudoti šį rezervą, tačiau daugiametės programos keisti nereikės, todėl bus užtikrintas didesnis lankstumas kilus krizėms.

1 priedas

Teisinė abiejų fondų struktūra

Siekiant pagal Sutartį įsteigti du fondus reikia priimti keturis teisėkūros pasiūlymus, kuriuose būtų visapusiškai nustatyti migracijos ir saugumo politikos tikslai ir tinkamai sukurtas bendras ir paprastas abiejų fondų veikimo pagrindas.

Priešingai nei Prieglobsčio ir migracijos fondas, kuris įsteigiamas vienu reglamentu, Vidaus saugumo fondui įsteigti reikia priimti dvi teisines priemones. Priežastis – vidaus reikalų srityje galiojančios Sutarties nuostatos, visų pirma skirtingos balsavimo Taryboje taisyklės, kurias lemia kintamoji geometrija, nustatytos Protokole Nr. 19 (dėl Šengeno acquis), 21 (dėl Jungtinės Karalystės ir Airijos pozicijos dėl laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės) ir 22 (dėl Danijos pozicijos, įskaitant Sutarties III dalies V antraštinę dalį).

Todėl Vidaus saugumo fondas įsteigtas kaip išsami finansavimo sistema, kurią sudaro du atskiri aktai, kuriais apibrėžiami skirtingi fondo komponentai ir nustatomi tikslai, tinkami finansuoti veiksmai bei kiekvieno komponento biudžetas:

· Reglamentas, kuriuo kaip Vidaus saugumo fondo dalis nustatoma policijos bendradarbiavimo, nusikalstamumo prevencijos ir kovos su juo, taip pat krizių valdymo finansinės paramos priemonė;

· Reglamentas, kuriuo kaip Vidaus saugumo fondo dalis nustatoma išorės sienų ir vizų finansinės paramos priemonė.

Abu fondai turėtų turėti kiek įmanoma vienodą lėšų paskirstymo mechanizmą ir struktūrą, kuri kiek įmanoma būtų panaši į kitas pasidalijamojo valdymo principu valdomas ES finansines priemones, ypač Bendros strateginės programos fondus. Šiuo tikslu sukurta horizontalioji priemonė, taikytina Prieglobsčio ir migracijos fonui ir abiems Vidaus saugumo fondo komponentams (tiesiogiai arba per kryžmines nuorodas), kuria nustatomos programavimo, valdymo ir kontrolės, finansų valdymo ataskaitų ir vertinimo taisyklės. Pagal ją taip pat numatyta įsteigti bendrą komitetą.

Ši bendra priemonė turi tris aiškius privalumus. Pirma, išvengiama dubliavimo ir gerokai sumažinamas abiejų fondų nuostatų (kurios priešingu atveju būtų paraleliai identiškos) skaičius. Antra, užtikrinamas paprastumas ir nuoseklumas, nes tos pačios taisyklės galios visiems paramos gavėjams, neatsižvelgiant į tai, pagal kurią vidaus reikalų priemonę lėšos skiriamos, taigi fondus bus paprasčiau suvokti ir jais pasinaudoti. Trečia, įsteigus abiems fondams bendrą komitetą, kiekviena dalyvaujanti valstybė bus raginama paskirti vieną asmenį, su kuriuo bus palaikomas visų vidaus reikalų politikos sričių dialogas.

[1]               2009 m. gruodžio 1–2 d. Tarybos dokumentas Nr. 17024/09.

[2]               2010 m. balandžio 20 d. COM(2010) 171 galutinis.

[3]               OL C 115, 2008 5 9.

[4]               2010 m. lapkričio 22 d. COM(2010) 673 galutinis.

[5]               2011 m. birželio 29 d. COM(2011) 500 galutinis.

[6]               2010 m. kovo 3 d. COM (2010) 2020 galutinis.

[7]               Europos policijos biuras (Europolas), Europos policijos koledžas (CEPOL), Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymo agentūra (FRONTEX), Europos prieglobsčio paramos biuras (EASO), Europos narkotikų ir narkomanijos stebėsenos centras (EMCDDA).

[8]               2010 m. lapkričio 22 d. COM(2010) 673 galutinis.

[9]               2011 m. birželio 29 d. COM(2011) 403 galutinis.

[10]             Dėl 1 priede nurodytų priežasčių Vidaus saugumo fondą sudarys dvi atskiros priemonės.

[11]             2011 m. liepos 13 d. COM(2011) 429 galutinis.

[12]             2011 m. spalio 25 d. COM(2011) 630 galutinis.

[13]             2011 m. birželio 8 d. P7_TA(2011)0266.