28.6.2005   

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 157/92

1.1

Šis komunikatas — tai Komisijos atsakymas į 2003 m. birželio 19 ir 20 d. įvykusio Tesalonikų Europos Vadovų Tarybos susitikimo išvadų 26 punktą, kuriuo Komisija kviečiama „ištirti visas priemones, kuriomis būtų galima užtikrinti, kad asmenų, kuriems būtina tarptautinė apsauga, atvykimas į ES būtų organizuotesnis ir geriau reguliuojamas bei išnagrinėti, kaip jų kilmės regionai galėtų geriau užtikrinti šių asmenų apsaugą“.

1.2

Jis suskirstytas į keturis skyrius, kurių pirmajame „tiriamos visos priemonės, kuriomis būtų galima užtikrinti, kad asmenų, kuriems būtina tarptautinė apsauga, atvykimas į ES būtų organizuotesnis ir geriau reglamentuojamas“.

1.3

Įsikūrimas, kuris apima pabėgėlių, atvykstančių iš pirmosios priimančios ar iš tranzito šalies, perkėlimą į Europos Sąjungos ar trečiosios šalies (Kanados, Jungtinių Valstijų, Australijos ir kt.) teritoriją yra, iš esmės, organizuotas ir reguliuojams atvykimas į ES. Bendrojoje ES prieglobsčio suteikimo politikoje jis galėtų atlikti nors ir ribotą, tačiau svarbų vaidmenį. Todėl, Komisijos nuomone, labai tikslinga rasti bendrą Sąjungos mastu veiksmų taktiką šioje srityje ir ES lygmeniu parengti įsikūrimo programą.

1.4

II skyriuje nagrinėjama kaip kilmės regionai galėtų veiksmingiau užtikrinti asmenų, kuriems tarptautinė apsauga yra būtina, apsaugą ir kaip ES galėtų jiems padėti atlikti šias užduotis.

1.5

Priemonės, kuriomis siekiama sustiprinti apsauginius pajėgumus, turėtų atitikti suderintą ir sistemingai vykdomą šio klausimo sprendimo veiksmų taktiką. Šioje situacijoje būtina stengtis sukurti pavyzdinę veiksmingos apsaugos sistemą, kuri taptų siektinu pavyzdžiu visoms priimančioms šalims, kurioms ES suteiks pagalbą kuriant tokias sistemas partnerystės pagrindais. Siekiant šio tikslo, ES turėtų pirmiausia išnagrinėti priemones, kurias ji pati laiko tinkamiausiomis užtikrinant apsaugą asmenims, kuriems ji yra būtina, ir kurios visų pirma yra skirtos apsaugai nuo persekiojimo ir ištrėmimo, kurios leidžia veikti įstatymų numatyta tvarka bei suteikia galimybę gyventi gaunant pajamas, pakankamas jų poreikiams patenkinti.

1.6

Toliau paminėtos apsaugos sudėtinės dalys galėtų būti laikomos, iš vienos pusės, rodikliais, tinkamais įvertinti, ar priimanti šalis yra pakankamai pajėgi užtikrinti apsaugą bei kad joje sukurta apsaugos sistema yra pakankamai tvari ir, iš kitos pusės, orientyrais, apibrėžiančiais pavyzdinę pajėgumų stiprinimo sistemą:

1.7

III skyriuje nagrinėjama, kaip nustatyti metodą, kuris būtų integruotas, visaapimantis, suderintas, lankstus ir tinkamas įvairiems su imigracija ir prieglobsčiu susijusiems klausimams spręsti.

1.8

Šiuo tikslu Komisija siūlytų daugiametes Europos Sąjungos regionų apsaugos programas, apimančias reikalingų įvykdyti prieglobsčio ir migracijos srityse veiksmų bei projektų sąrašą ir kalendorinį planą. Tos programos būtų kuriamos remiantis partneryste su trečiosiomis šalimis, priklausančiomis šiems regionams. Šios programos tais pačiais laikotarpiais būtų įgyvendinamos kartu su dokumentų, nustatančių strategiją kiekvieno regiono bei šalies atžvilgiu ir sudarančių Europos bendrijos santykių su besivystančiomis šalimis bendrą juridinį pagrindą, nuostatomis.

1.9

Šios ES regionų apsaugos programos atitiktų tam tikras priemones, kurios vienuose regionuose jau įgyvendinamos, kituose ruošiamos ar kurias numatoma siūlyti: tai priemonės, kuriomis stiprinami apsaugos pajėgumai, registracijos sistemos, įsikūrimo ES programa, padedama gerinti vietines infrastruktūras, trečiosiose šalyse teikiama pagalba integruojantis į vietinę bendruomenę asmenims, kuriems būtina tarptautinė apsauga, bendradarbiaujama legalios imigracijos klausimais, vykdomas migrantų srautų bei grįžimo valdymas.

1.10

Pagaliau, IV skyriuje išdėstytos šio pranešimo išvados ir pristatomas tinkamiausias vykdymo kelias, dėl kurio prašoma Europos Parlamento, Tarybos ir Europos Vadovų Tarybos paramos.

2.1

Komitetas pritaria Komisijos ketinimams, kurie remiasi JTVPK nurodymais, tačiau laiko, kad Komisijos pranešime minimos nuo 1951 m. galiojančios tarptautinės apsaugos garantijos nėra pakankamos. Deja, vis dar būtina šį apsaugos lygį užtikrinti arba stengtis padidinti, nes tarptautinė situacija yra tokia, kad vis dar yra daug diskriminacijos, atsirandančios dėl neapykantos, atvejų, galinčių sukelti ginkluotus konfliktus, diskriminacijos kurios nors piliečių visuomenės socialinės grupės arba atskirų individų, priklausančių toms grupėms, atžvilgiu bei atvejų, kai pavieniai asmenys ar grupės yra persekiojamos pačios valstybės arba nevalstybinių organizacijų atstovų (grupių ar individų). Atsižvelgdamas į tai, Komitetas skatina Jungtinių Tautų vyriausiojo pabėgėlių komisaro „Konvencijos Plius“ iniciatyvos kontekste vykdomus darbus, kuriais siekiama pagerinti ir pritaikyti pabėgėlio statusą bei Ženevos konvenciją.

2.2

Pasiūlyme dėl įsikūrimo programos turėtų būti labiau pabrėžta, kad svarbiausias įsikūrimo, kaip ilgalaikio sprendimo, tikslas yra asmenims, kuriems suteiktas pabėgėlio statusas arba kuriems suteikta tarptautinė apsauga pagal direktyvą dėl sąlygų, kuriomis pripažįstamas pabėgėlio statusas (1), kaip galima skubiau atkurti normalias bei tinkamas, atitinkančias Ženevos konvencijos ir VPK procedūrų vadovo nuostatas gyvenimo sąlygas.

2.3

Komitetas pabrėžia, kad valstybės narės turi tarpusavyje susitarti dėl teisinio statuso, kad būtų galima atpažinti ir paremti kai kuriose valstybėse narėse jau veikiančias įsikūrimo programas bei priimti bendras normas siekiant šias programas išplėsti ir pradėti jas įgyvendinti kitose ES valstybėse narėse, kurios pasirašė Ženevos konvenciją.

2.4

Šios programos patenkintų asmenų, kuriems tikrai būtina tarptautinė apsauga, kaip apibrėžta 1951 m. Konvencijoje, poreikius bei neleistų, kad „neteisėtas prieglobsčio prašymas“ menkintų pabėgėlio statusą bei jo apsaugos lygį. Komitetas tam pritaria, tačiau atkreipia dėmesį į tai, kad:

2.5

Tai, kad dažnai tarptautinės apsaugos prašytojai sutapatinami su kova prieš nelegalią imigraciją, įteigiant, kad kiekvienas prieglobsčio prašymas yra piktnaudžiavimas teise ir bus nepagrįstas bei kad siekiant sustiprinti pabėgėlių statuso apsaugą, būtina stiprinti visuotines represines priemones, tikrai nepadeda visuomenei geriau ir aiškiau suvokti savo įsipareigojimus.

2.6

Kaip nurodoma Europos Parlamento ataskaitose (2), EESRK nuomonėse (3) ir tarptautinių organizacijų rekomendacijose (4), šių programų vykdymas nereiškia, kad valstybės narės turėtų atsisakyti individualiai pateiktų prašymų priėmimo ir nagrinėjimo tvarkos.

2.7

Komitetas atkreipia dėmesį į tai, kad asmenų, kurie bando ir kuriems pavyksta kirsti ES sienas, tikėdamiesi ten gauti prieglobstį, yra mažuma palyginus su teisėtai prieglobsčio prašančių asmenų skaičiumi (jie sudaro maždaug vieną šimtąją dalį). Siekiant tiksliais skaičiais išreikšti ES įsipareigojimus ir pareigas, būtina remtis 2003 metų JTVPK ataskaita, kurioje nurodytas asmenų ir gyventojų, priklausančių VPK kompetencijai, skaičius.

3.1

Atsižvelgiant į įvertinimą, kurį pateikė Europos NVO bei institucijos, įskaitant Europos Parlamentą, Komitetas išreiškia susirūpinimą, kad dėl to, jog valstybės narės gali savo nuožiūra nustatyti įsikūrimo programos prieinamumo kriterijus, gali laipsniškai pablogėti apsauga, kurią užtikrina 1951 m. Ženevos konvencijos ir 1967 m. Niujorko protokolo nustatytos normos.

3.2

Tai, kad VPK tarnybos pripažįsta „Prima Facie“ pabėgėlius, prašančius tarptautinės apsaugos pirmojo priėmimo šalyse jų kilmės regione, nenulemia pabėgėlio statuso pripažinimo pagal Ženevos konvenciją, tačiau suteikia VPK galimybę pasiūlyti sąrašą asmenų, kurie pagrįstai gali būti įtraukti į įsikūrimo programą. Tada pirmojo priėmimo, tranzito arba įsikūrimo šalies vyriausybei teks pripažinti pabėgėlio statusą pagal konvenciją arba suteikiant jam papildomą apsaugą. Asmenims, įtrauktiems į įsikūrimo programą, turės būti pripažintas vienas iš tarptautinės apsaugos statusų.

3.3

Komitetas dar kartą patvirtina, kad būtina nagrinėti kiekvieną prašymą individualiai, neatsižvelgiant į tai, ar asmuo įtrauktas į įsikūrimo programą (sudarant galimybę pasinaudoti teisių gynimo priemonėmis, sustabdančiomis grąžinimo procedūrą) ir išreiškia susirūpinimą, kad jei nebus aiškaus įsipareigojimų prisiėmimo ir aiškaus atsakomybės pasidalijimo, atsiras neapibrėžtumo sritys, kur atsakomybė bus perduodama iš vienos šalies į kitą, nepaisant II Dublino konvencijos, kurios nuostatos negalioja priimančioms ar tranzito šalims. Be to, jei įtraukimas į įsikūrimo programą bus susietas su sąlyga, kad asmeniui būtų suteikiamas tarptautinės apsaugos statusas, tai gali sukurti situaciją, kai valstybės narės, dalyvaujančios įsikūrimo programose, mažins pabėgėlių, pripažįstamų pagal konvenciją arba kuriems suteikiama papildoma apsauga, skaičių.

3.4

Komitetas pritaria Komisijos pasiūlymui, laikydamas jį ES pagalba veiksmingos pabėgėlių, kuriems pripažintas pabėgėlio statusas, apsaugos atžvilgiu, su sąlyga, jei bus laikomasi teisinių suteikimo tvarkos garantijų bei jei bus gerbiamos asmeninės prieglobsčio prašytojų teisės, kaip apibrėžta tarptautinėse konvencijose, visų pirma Ženevos ir Niujorko konvencijose ir jei pabėgėlių, neatitinkančių kriterijų, leidžiančių jiems patekti į įsikūrimo programą, teisės į prašymo nagrinėjimą ir į pripažinimą nebus apribotos. Tačiau Komitetas visgi nepritartų, jei sustiprėjus pajėgumams pirmojo priėmimo ar tranzito šalyse kilmės regione, valstybės narės ims siaurinti savo įsipareigojimus pripažinti statutinę ir teisinę apsaugą pabėgėliui arba asmeniui, kuris turi teisę į papildomą apsaugą.

3.5

Komitetas rekomenduoja įgyvendinti ir peržiūrėti suderintas tvarkas, kurias Taryba priėmė 2004 m. balandžio 29 d. bei stengtis, kad šio pranešimo tikslas nebūtų suprastas taip, kad būtų imamasi nagrinėti prašymus pačiuose kilmės regionuose. Priešingai, Komitetas rekomenduoja, kad priimtos minimalios normos skatintų valstybes nares taikyti garantijas, kurios apimtų daugiau dalykų nei nustatytos normos.

3.6

Vis dar lieka daug regionų, galinčių tapti pabėgėlių šaltiniais dėl šių jiems būdingų faktorių: diskriminacijos, žmogaus teisių negerbimo, žmogaus teisių gynėjų persekiojimo, gamtinių ar su aplinka susijusių katastrofų, bado, spekuliacijos, klimato pokyčių ar dėl kelių minėtų priežasčių. Todėl Komitetui iškelia klausimą ar šalys, kurios ribojasi su prieglobsčio prašytojo kilmės šalimis, visada geriausiai pasirengusios priimti, pripažinti bei atrinkti visus pabėgėlius, kurie gali būti įtraukti į įsikūrimo programas. Komitetas taip pat rimtai svarsto, ar ES atstovybės pajėgios tai atlikti trečiosiose šalyse be organizuotos pilietinės visuomenės pagalbos ir tarpininkavimo. Komitetas rekomenduoja, kad prieš pereinant prie paskesnio etapo — prašymų nagrinėjimo kilmės regionuose decentralizacijos — būtų įgyvendintos ir peržiūrėtos 2004 m. balandžio 24d. Tarybos priimtos suderintos tvarkos.

3.7

Komitetas nerimauja, kad Europos, tarptautinių ar vietinių asociacijų ir NVO teikiama pagalba, kurios jau dabar nelengva gauti, taps visai neįmanoma dėl atstumo, per didelių papildomų sąnaudų, išaugusio valdžios institucijas atstovaujančių partnerių skaičiaus, įtemptų santykių ar dėl lėšų trūkumo kai kurių šalių vietinėse asociacijose.

3.8

Nors yra būtina palengvinti kilmės regione esančių pirmojo priėmimo ar tranzito šalių padėtį bei labiau prisidėti grąžinant pabėgėliams galimybę gyventi normaliomis ir žmogaus orumą atitinkančiomis sąlygomis, bendradarbiavimas su pirmojo priėmimo ar tranzito šalimi dėl įsikūrimo programų jokiu būdu neturėtų pakeisti individo teisės pateikti prašymą suteikti prieglobstį ES teritorijoje bei atleisti nuo įsipareigojimų valstybes, pasirašiusias Ženevos konvenciją, kurioms pateiktas individualus prieglobsčio suteikimo prašymas.

3.9

Komitetas primena, kad „politinis“ poveikis kilmės šalims turi būti nenutrūkstamai tęsiamas, ypač apeliuojant į pagarbą žmogaus teisėms ir teikiant pagalbą jos laikymuisi (priklausomai nuo konkretaus atvejo, atsižvelgiant į asmeninę individų situaciją, tai gali būti jų kilmės, priėmimo ar tranzito šalis), bei visoms regionų valstybėms tarpusavyje dalinantis įsipareigojimais.

3.10

Vis dar galimi masiniai perkeltų asmenų srautai. Direktyva dėl priėmimo esant masiniam srautui (5) taikoma tik tuo atveju, kai masiniai srautai pasiekia ES teritoriją. Komitetas apgailestauja, kad pranešime nėra kalbama apie numatomą teiktiną pagalbą bei apie galimybę tokioje situacijoje pasinaudoti įsikūrimo programomis.

4.1

Legalios imigracijos galimybės suteikimas turi atitikti emigracijos ir imigracijos poreikius, o prieglobsčio galimybės turi būti skirtos vien tik prieglobsčiui, absoliučiai atsižvelgiant į pabėgėlio poreikį būti apsaugotam ir susigrąžinti normalaus ir atitinkančio žmogaus orumą gyvenimo sąlygas, nepriklausomai nuo to, kokiomis priemonėmis Europos Sąjunga bendradarbiauja su trečiąja šalimi, nes jos teikiama ekonominė, socialinė ar ilgalaikė aplinkosauginė pagalba yra tik papildomos priemonės, jokiu būdu neteikiamos vietoj tarptautinės asmeninės apsaugos. Šių sričių negalima susieti ir net tuo atveju, jei pasekmes gali sukelti panašios priežastys, priežastinis ryšys tarp žmogaus teisių nesilaikymo ir aplinkybės, kad regionai menkai arba nepakankamai integruoti į pasaulinę ekonomiką, nėra sisteminis.

4.2

Daug kas griežtai vertina bendrosios prieglobsčio suteikimo politikos procesus. NVO, nacionaliniai ir tarptautiniai profesiniai susivienijimai vis labiau nerimauja dėl nevykdomų ES pažadų. Esant tokiai situacijai, Komisija imasi užduoties paruošti komunikatą dėl ilgalaikių sprendimų apibrėžimo ir įgyvendinimo.

4.3

Komiteto nuomone, Komisija ir Taryba negali neatsižvelgti į nerimą dėl situacijos, kai dėl Tamperės įsipareigojimų buvo priimtos direktyvos ar reguliavimo priemonės pasirenkant vieną metodą ir atmetant kitą. Komitetas pabrėžia tą faktą, kad Europos viešąją nuomonę formuoja skirtingų nuostatų gausa, kad ji nėra nei vienoda, nei nedaloma, ir tai yra būdinga atvirai, demokratiją ir teisę ginančiai visuomenei. Todėl Komisija savo veiklos taktikoje ir Taryba savo sprendimuose turėtų interpretuoti Tamperėje prisiimtus įsipareigojimus sukurti laisvės ir teisingumo erdvę pabrėžiant piliečių bei asmenų teisių, kaip apibrėžta Pagrindinių teisių chartijoje, aspektą bei atsižvelgiant į dėl to atsirandančius valstybių įsipareigojimus.

4.4

Saugumo aspektų pervertinimo ribotumą po 2001 m. rugsėjo 11 d. išpuolių atspindi ne tik įvairūs nacionalinių rinkimų bei rinkimų Europos lygiu rezultatai (įskaitant tai, kad nuolat auga rinkimuose nedalyvaujančių asmenų skaičius), bet ir įvairūs ginkluoti konfliktai, sukeliantys pasikartojančius pilietinius karus, pagaliau ir tai, kad neatsižvelgiama į visuotines žmogaus teises.

4.5

Per dešimt metų ES priėmė ir pripažino skirtingo atskirose valstybėse narėse dydžio pabėgėlių srautus, tačiau atsižvelgiant į realius poreikius tampa aišku, kad kokia bebūtų ES dalis priimant pabėgėlius tarptautiniu lygmeniu, paramos programų vykdymas kilmės regionuose (pavyzdžiui, Afrikoje ir Kasvaname) bei įsikūrimo programų ES vykdymas galėtų pagerinti pabėgėlių ar prieglobsčio prašytojų, turinčių teisę į tarptautinę apsaugą, situaciją.

4.6

Komitetas pritaria pranešimo siūlymui su sąlyga, kad bus padaryti šie patikslinimai: