NUOMONĖ Nr. 9/2018

(pagal SESV 287 straipsnio 4 dalį)

dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl ES kovos su sukčiavimu programos pasiūlymo

(2019/C 10/01)

TURINYS

	Dalis	Puslapis
SANTRAUKA	I–VI	2
ĮVADAS	1–8	3
PIRMA DALIS. BENDROSIOS PASTABOS	9–17	4
Programos projektas	9–12	4
Programos tikslai	13–14	4
Programos rodikliai	15–16	5
Programos stebėjimas, vertinimas ir ataskaitų teikimas	17	5
ANTRA DALIS. KONKREČIOSIOS PASTABOS	18–21	5
Tinkamumo finansuoti taisyklės	18	5
Bendro finansavimo normos	19–20	5
Vertinimas	21	6
TREČIA DALIS. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS	22–25	6
PRIEDAS. EAR PASIŪLYTI PASIŪLYMO PAKEITIMAI		7

EUROPOS SĄJUNGOS AUDITO RŪMAI,

atsižvelgdami į Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo, ypač į jos 325 straipsnio 4 dalį,

atsižvelgdami į Audito Rūmų nuomonę dėl programos „Hercule III“, skatinančios veiklą Europos Sąjungos finansinių interesų apsaugos srityje (1) (Nuomonę Nr. 3/2012 (2)),

atsižvelgdami į Audito Rūmų Specialiąsias ataskaitas Nr. 10/2015 (3), 24/2016 (4) ir 19/2017 (5),

atsižvelgdami į Europos Audito Rūmų apžvalginius pranešimus dėl ES finansų ateities (6) ir dėl 2021–2027 m. daugiametės finansinės programos (7),

atsižvelgdami į pasiūlymą dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl ES kovos su sukčiavimu programos, kurį 2018 m. gegužės 30 d. pateikė Komisija (8) (toliau – pasiūlymas),

atsižvelgdami į Tarybos ir Komisijos atitinkamai 2018 m. birželio 27 d. ir 2018 m. gegužės 30 d. pateiktus prašymus parengti nuomonę dėl minėtojo pasiūlymo,

atsižvelgdami į 2018 m. liepos 18 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (ES, Euratomas) Nr. 2018/1046 dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių (9),

PRIĖMĖ ŠIĄ NUOMONĘ:

SANTRAUKA

I.

Komisijos pasiūlymas dėl ES kovos su sukčiavimu programos 2021–2027 m. programavimo laikotarpiu apima priemones, kuriomis siekiama remti valstybių narių ir Sąjungos pastangas užkirsti kelią Sąjungos finansiniams interesams kenkiančiam sukčiavimui ir kovoti su juo, taip pat remti tarpusavio administracinę pagalbą ir bendradarbiavimą muitinės bei žemės ūkio reikalų srityse. Nors Komisija bandė racionalizuoti biudžeto valdymą, išlieka dubliavimo rizika ir nėra sinergijų su veiksmais, kuriais finansuojami panašūs arba tie patys veiksmai. Todėl kyla abejonių dėl programos pridėtinės vertės.

II.

Rengiant pasiūlymą nebuvo atliktas išsamus ir dokumentais pagrįstas poveikio vertinimas. Prie pasiūlymo buvo pridėtas ex ante vertinimas, kaip reikalaujama pagal Finansinį reglamentą. Tačiau mes pažymime, kad Komisija neatliko jokio vertinimo, siekiant išnagrinėti dubliavimąsi ir sinergijas tarp programos ir kitų ES veiksmų bei geriau įvertinti jos pridėtinę vertę. Kaip pažymėjome Specialiojoje ataskaitoje Nr. 19/2017, Komisija nustatė, kad vykdant „Hercule II“ buvo galima padaryti daugiau, kad būtų sustiprintas jos tarnybų bendradarbiavimas siekiant išvengti dubliavimosi ir pasinaudoti sinergijomis tarp programų.

III.

Pasiūlyme nėra nustatyta bendro finansavimo norma, t. y. ES įnašo į veiksmų sąnaudas procentinė dalis (likusią dalį prisiima valstybės narės). Tai neatitinka Finansinio reglamento. Mes jau anksčiau rekomendavome, kad būtų nustatyta maksimali 50 % bendro finansavimo norma techninės įrangos komponentams ir 80 % – kitiems veiksmams.

IV.

Kai kurie programos bendrieji ir konkretieji tikslai nėra konkretūs ir išmatuojami. Pasiūlyti veiksmingumo rodikliai nėra pakankamai aiškūs ir griežti. Tai prieštarauja Finansiniam reglamentui ir riboja galimybes įgyvendinti stebėjimą, vertinti rezultatus bei tikslingai skirti lėšas veiksmams, kurie sukuria didžiausią pridėtinę vertę.

V.

Rekomenduojame teisėkūros institucijoms geriau nustatyti programos tikslus ir rodiklius, kurie turėtų būti naudojami jos įgyvendinimui stebėti ir rezultatams vertinti, ir prašome Komisijos atlikti vertinimą, skirtą išnagrinėti programos dubliavimąsi ir sinergijas su kitais ES veiksmais bei įvertinti jos pridėtinę vertę.

VI.

Mes taip pat siūlome, kad teisėkūros institucijos patikslintų veiksmingumo ataskaitų teikimo dažnumą ir taikomas bendro finansavimo normas, bei būtų nurodyta, kad vertinimus turėtų atlikti nepriklausomas vertintojas.

ĮVADAS

1.

Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 325 straipsnyje Sąjungai ir valstybėms narėms suteikiama bendra atsakomybė už ES finansinių interesų apsaugą. Įgyvendinant ankstesnes daugiametes finansines programas (DFP) buvo taikomi priemonių rinkiniai, kuriais buvo siekiama padėti valstybėms narėms ir Sąjungai užkirsti kelią šiems interesams kenkiančiam sukčiavimui ir su juo kovoti bei remti tarpusavio administracinę pagalbą ir bendradarbiavimą muitinės ir žemės ūkio srityse. 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu viena iš pagrindinių programų, kuriomis buvo siekiama įgyvendinti kovos su sukčiavimu priemones, buvo programa „Hercule III“.

2.

2021–2027 m. programavimo laikotarpiu pasiūlyta ES kovos su sukčiavimu programa išlaikytų daugumą „Hercule III“ nuostatų, kurios apima išlaidas specializuotai techninei pagalbai valstybėse narėse, tikslinius specializuotus mokymo kursus ir kitus veiksmus. Jose daugiausia dėmesio skiriama kovai su sukčiavimu ir paramai tarpvalstybinėms operacijoms. Programa taip pat finansuotų dvi pagrindines sistemas: Kovos su sukčiavimu informacinę sistemą (AFIS) (10), kuri apima Komisijos valdomas muitinei skirtas taikomąsias programas, ir Pažeidimų valdymo sistemą (IMS), kuri padeda valstybėms narėms vykdant savo prievolę pranešti apie aptiktus (sukčiavimu laikomus ir juo nelaikomus) pažeidimus, susijusius su ES lėšomis.

3.

Siūloma programa turėtų du bendruosius tikslus: 1) apsaugoti Europos Sąjungos finansinius interesus; 2) remti tarpusavio pagalbą tarp valstybių narių administracinių institucijų ir jų bei Komisijos bendradarbiavimą siekiant užtikrinti, kad būtų teisingai taikomi muitų ir žemės ūkio teisės aktai.

4.

Joje taip pat būtų nustatyti trys konkretieji tikslai: 1) užkirsti kelią sukčiavimui, korupcijai ir bet kokiai kitai neteisėtai veiklai, kenkiančiai ES finansiniams interesams, ir kovoti su jais; 2) remti ataskaitų apie pažeidimus teikimą, įskaitant sukčiavimą, susijusį su pasidalijamojo valdymo ir pasirengimo narystei pagalbos lėšomis iš ES biudžeto; 3) teikti keitimosi informacija priemones ir paramą operatyvinei veiklai su muitinės ir žemės ūkio reikalais susijusios tarpusavio administracinės pagalbos srityse.

5.

Siūlomas programos įgyvendinimo biudžetas iš viso sudaro 181 milijoną eurų per visą programos laikotarpį. Ši suma trims konkretiesiems tikslams nominaliai būtų paskirstyta šitaip: atitinkamai 114 milijonų eurų (63 %), 7 milijonai eurų (4 %) ir 60 milijonų eurų (33 %). Programą tiesiogiai administruotų Komisija (11).

6.

Savo Nuomonėje Nr. 3/2012 atkreipėme dėmesį į tam tikrus trūkumus, susijusius su programos „Hercule II“ (12) veiksmingumo vertinimu, kurį atliekant daugiausia dėmesio buvo skirta indėliams ir išdirbiams, bet nebuvo pateikta informacijos apie programos poveikį. Apibendrinant mūsų pastarojo meto Specialiosiose ataskaitose Nr. 10/2015, 24/2016 ir 19/2017 nustatytus faktus, pažymėtina, kad buvo su AFIS ir IMS veikimu susijusių trūkumų. Jie darė poveikį veiksmingai komunikacijai ir ataskaitų apie sukčiavimą ir pažeidimus teikimui.

7.

Šioje nuomonėje remiamasi mūsų ankstesniu darbu, taip pat Komisijos atlikta pasiūlymo analize, prie jos pridėtu ex ante vertinimu (13) ir programos „Hercule III“ laikotarpio vidurio vertinimu (už laikotarpį nuo 2014 m. sausio mėn. iki 2017 m. birželio mėn.).

8.

Ši nuomonė sudaryta iš trijų dalių: bendrųjų pastabų, konkrečiųjų pastabų ir išvadų.

PIRMA DALIS. BENDROSIOS PASTABOS

Programos projektas

9.

Dabartinėje daugiametėje finansinėje programoje (DFP) programa „Hercule III“ yra atskira išlaidų programa. ES kovos su sukčiavimu programa susietų „Hercule III“ su AFIS ir IMS finansavimo pagrindu. Nors šių dviejų sistemų įgyvendinimas ir toliau būtų pagrįstas jų atitinkamomis teisinėmis priemonėmis (Reglamentu (EB) Nr. 515/97 pirmuoju atveju ir daugeliu konkretiems sektoriams taikomų reglamentų antruoju atveju), AFIS finansavimo nuostatos būtų perkeltos į naują programą.

10.

Palankiai vertiname Komisijos iniciatyvą racionalizuoti šių trijų priemonių biudžeto valdymą. Vis dėlto, iškyla dubliavimosi rizika ir trūksta sinergijų su veiksmais, kuriais finansuojama panaši ar identiška veikla (14), pavyzdžiui, sekanti muitinės programa. Efektyvus ir veiksmingas išteklių panaudojimas galėtų būti pasiektas derinant veiksmus panašiose srityse. Specialiojoje ataskaitoje Nr. 19/2017 mes atkreipėme dėmesį į pačios Komisijos išvadą, kad vykdant „Hercule II“, buvo galima padaryti daugiau, kad būtų stiprinamas jos tarnybų bendradarbiavimas siekiant pasinaudoti sinergijomis ir išvengti programų dubliavimosi (15).

11.

Prie pasiūlymo buvo pridėtas ex ante vertinimas, kaip reikalaujama pagal Finansinio reglamento 34 straipsnio 2 dalį. Tačiau rengiant šį pasiūlymą nebuvo atliktas išsamus ir dokumentais pagrįstas poveikio vertinimas (16). Komisija nusprendė, kad vertinimas nebuvo būtinas, atsižvelgdama į tai, kad ES kovos su sukčiavimu programa pratęstų esamas iniciatyvas, taip pat į jos struktūrą ir ribotą biudžetą.

12.

Remiantis aiškinamuoju memorandumu, kuris pridedamas prie pasiūlymo, Komisija panaudotų savo metines darbo programas, siekdama išnagrinėti, kaip būtų galima išvengti dubliavimosi ir siekti sinergijų tarp naujos programos ir kitų priemonių tose pačiose politikos srityse. Kadangi nėra poveikio įvertinimo, mes manome, kad teikiant Komisijos pasiūlymą būtų naudinga įvertinti, ar naują programą sujungiant su kitomis panašius veiksmus finansuojančiomis programomis (17) tokiose srityse, kaip teisingumas, muitinė ir vidaus reikalai (18), būtų užtikrintas geresnis lėšų panaudojimas. Šis įvertinimas taip pat galėtų suteikti geresnį pagrindą įvertinti programos pridėtinę vertę.

Programos tikslai

13.

Pasiūlyme nustatyti du bendrieji ir trys konkretieji tikslai (žr. 3 ir 4 dalis). Mūsų nuomone, bendrasis tikslas (1) ir konkretusis tikslas (1) yra pernelyg platūs ir gali dubliuotis su kitų programų tikslais. Priešingai nei reikalaujama Finansinio reglamento 33 straipsnio 3 dalyje, jie yra tik iš dalies SMART (konkretūs, išmatuojami, pasiekiami, svarbūs ir su laiko nuoroda).

14.

Mes taip pat pažymime, kad programoje nėra apibrėžti veiklos tikslai, kaip buvo padaryta programoje „Hercule III“. Tai padarius, dabartiniai tikslai būtų išskaidyti į detalesnius darbinius tikslus ir būtų paprasčiau nustatyti veiksmingumo rodiklius.

Programos rodikliai

15.

Finansinio reglamento 33 straipsnio 3 dalyje reikalaujama, kad naudojami veiksmingumo rodikliai būtų svarbūs, priimtini, patikimi, paprasti ir griežti (angl. RACER). Pasiūlyme numatyti trys rodikliai, kurie būtų skirti stebėti pažangą vykdant konkrečiuosius programos tikslus (žr. langelį). Langelis. Veiksmingumo rodikliai, susiję su konkrečiaisiais programos tikslais 1. Remti sukčiavimo, korupcijos ir bet kokios kitos neteisėtos veiklos, kenkiančios ES finansiniams interesams, prevenciją ir kovą su jais, pasitelkiant šiuos rodiklius: — pasitenkinimo pagal programą organizuojama ir (bendrai) finansuojama veikla lygį ir — valstybių narių, gaunančių programos paramą kiekvienais metais, procentinę dalį. 2. Pažeidimų valdymo sistemos vartotojų pasitenkinimo lygį. 3. Pateiktų savitarpio pagalbos informacijos dokumentų skaičių ir remiamų su savitarpio pagalba susijusių veiksmų skaičių.

16.

Šiais rodikliais neįvertinami veiksmų, kurių imtasi siekiant apsaugoti ES finansinius interesus, rezultatai ir poveikis. Tokios formos, kokia yra dabar, jie tik iš dalies atitinka RACER kriterijus ir nebūtų tinkami norint išmatuoti, kaip veiksmingai buvo įvykdyti programos tikslai. Mūsų nuomone, pasiūlyme nepateikiama tinkamų rodiklių, kurie susietų kovos su sukčiavimu veiklai naudojamus išteklius su jų poveikiu.

Programos stebėjimas, vertinimas ir ataskaitų teikimas

17.

Pirmiau minėti su tikslais ir rodikliais susiję trūkumai apsunkintų programos įgyvendinimo stebėjimą ir jos (tarpinį ir galutinį) rezultatų vertinimą. Be to, pasiūlyme nenurodytas veiksmingumo ataskaitų teikimo dažnumas. Mūsų nuomone, gera praktika yra ataskaitas apie veiksmingumą teikti kasmet (žr. priedą).

ANTRA DALIS. KONKREČIOSIOS PASTABOS

Tinkamumo finansuoti taisyklės

18.

Pagal pasiūlymo 8 straipsnį visi veiksmai, kuriais įgyvendinami tikslai, taptų tinkamais finansuoti. Pažymime, kad Komisija nenustatė jokių konkrečių taisyklių, pagal kurias būtų vertinamas veiksmų tinkamumas finansuoti. Nesant šių taisyklių ir atsižvelgiant į tai, kad kai kurie tikslai yra abstraktūs (žr. 3, 4 ir 13 dalis), vertinimas yra per daug platus, kad būtų prasmingas.

Bendro finansavimo normos

19.

Pasiūlyme nėra nustatyta bendro finansavimo norma – ES įnašo į veiksmų sąnaudas procentinė dalis (likusią dalį prisiima valstybės narės). Tai neatitinka Finansinio reglamento (19). Pagal programą „Hercule II“ techninės pagalbos bendro finansavimo norma sudarė 50 % tinkamų finansuoti išlaidų. Programoje „Hercule III“ bendrojo finansavimo norma buvo 80 % visų ES veiksmų atveju (ir 90 % išimtiniais ir tinkamai pagrįstais atvejais). Tačiau šiame pasiūlyme nepaaiškinta, kokia gali būti didžiausia ES parama arba kokiu mastu valstybės narės turės prisidėti iš savo nacionalinių biudžetų.

20.

Mūsų nuomone, maksimalios bendro finansavimo normos turėtų būti aiškiai nustatytos reglamente (žr. priedą), nes taip bus užtikrinta tinkama pusiausvyra tarp ES ir nacionalinių interesų, išsaugota valstybių narių atsakomybė ir išlaidoms bus suteikta skaidrumo. Savo Nuomonėje Nr. 3/2012 mes nurodėme, kad techninės įrangos atveju maksimali bendro finansavimo norma turėtų išlikti 50 %, siekiant užtikrinti ES ir nacionalinių interesų pusiausvyrą perkant įrangą.

Vertinimas

21.

12 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad vertinimai būtų atliekami laiku, kad jais būtų galima pasinaudoti priimant sprendimus. Tačiau pasiūlyme nėra nurodyta, kad šiuos vertinimus atliktų nepriklausomas vertintojas. Komisijos teigimu (20), vertinimas gali būti laikomas nepriklausomu, kai vertintojai: i) vykdo savo užduotis, nepatirdami įtakos ar spaudimo iš organizacijos; ii) turi visišką prieigą prie visos būtinos informacijos; ir iii) vykdydami veiklą ir teikdami ataskaitas apie savo nustatytus faktus, turi visišką autonomiją. Mes siūlome Komisijai atitinkamai išplėsti šį straipsnį (žr. priedą).

TREČIA DALIS. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS

22.

2021–2027 m. programavimo laikotarpiu pasiūlyta ES kovos su sukčiavimu programa iš esmės tęstų dabartinę programą „Hercule III“, tačiau taip pat finansuotų AFIS ir IMS. Palankiai vertiname Komisijos iniciatyvą taip racionalizuoti jos biudžeto valdymą. Tačiau veiksmingą ir efektyvų išteklių naudojimą galima būtų pasiekti suderinant veiksmus panašiose srityse (žr. 2 ir 10 dalis).

23.

Pasiūlymas nėra grindžiamas išsamiu ir visapusiškai dokumentais pagrįstu poveikio vertinimu. Mes pažymime, kad Komisija neatliko jokio vertinimo, siekiant išnagrinėti programos dubliavimąsi ir sinergijas su kitais ES veiksmais bei geriau įvertinti jos pridėtinę vertę (žr. 11 ir 12 dalis).

24.

Kai kurie bendrieji ir konkretieji tikslai nėra konkretūs ir išmatuojami, o veiksmingumo rodikliai nėra pakankamai aiškūs ir griežti. Tai apribotų galimybes įgyvendinti stebėjimą, vertinti rezultatus bei lėšas veiksmingai orientuoti į veiksmus, kurie sukuria didžiausią pridėtinę vertę. Pasiūlyme taip pat nepaaiškintas veiksmingumo ataskaitų teikimo dažnumas (žr. 13–17 dalis).

25.

Mes rekomenduojame teisėkūros institucijoms kiek įmanoma greičiau imtis šių veiksmų: a) Geriau nustatyti programos tikslus ir rodiklius, kurie būtų naudojami stebint jos įgyvendinimą ir vertinant jos rezultatus. b) Patikslinti veiksmingumo ataskaitų teikimo dažnumą, nustatyti maksimalias bendro finansavimo normas ir nurodyti, kad vertinimus turėtų atlikti nepriklausomi vertintojai (žr. 17, 20 ir 21 dalis). Mūsų siūlomi pakeitimai pateikti priede. c) Paprašyti Komisijos atlikti vertinimą, siekiant išnagrinėti programos dubliavimąsi ir sinergijas su kitais ES veiksmais bei geriau įvertinti jos pridėtinę vertę.

---

(1)  Žr. 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (ES) Nr. 250/2014, kuriuo nustatoma programa, skirta Europos Sąjungos finansinių interesų apsaugos srities veiklai skatinti (programa „Hercule III“), ir panaikinamas Sprendimas Nr. 804/2004/EB (OL L 84, 2014 3 20, p. 6).

(2)  OL C 201, 2012 7 7, p. 1.

(3)  Specialioji ataskaita Nr. 10/2015 „Pastangas spręsti viešųjų pirkimų iš ES sanglaudai skiriamų lėšų problemas reikėtų intensyvinti“.

(4)  Specialioji ataskaita Nr. 24/2016 „Būtina dėti daugiau pastangų, siekiant gerinti informuotumą ir užtikrinti valstybės pagalbos taisyklių laikymąsi Sanglaudos politikos srityje“.

(5)  Specialioji ataskaita Nr. 19/2017 „Importo procedūros: teisinės sistemos trūkumai ir neveiksmingas įgyvendinimas daro poveikį ES finansiniams interesams“.

(6)  2018 m. vasario 15 d. apžvalginis pranešimas „ES finansų ateitis: ES biudžeto veikimo reforma“.

(7)  2018 m. liepos 10 d. apžvalginis pranešimas „Komisijos pasiūlymas dėl 2021–2027 m. daugiametės finansinės programos“.

(8)  COM(2018) 386 final.

(9)  OL L 193, 2018 7 30, p. 1.

(10)  Žr. 1997 m. kovo 13 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 515/97 dėl valstybių narių administracinių institucijų tarpusavio pagalbos ir dėl pastarųjų bei Komisijos bendradarbiavimo, siekiant užtikrinti teisingą muitinės ir žemės ūkio teisės aktų taikymą (OL L 82, 1997 3 22, p. 1).

(11)  Sudaryta galimybė konkretų veiksmą įgyvendinti pagal netiesioginį valdymą.

(12)  „Hercule II“ yra prieš programą „Hercule III“ 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu vykdyta programa.

(13)  Komisijos tarnybų darbinis dokumentas: ex ante vertinimas, pridedamas prie pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo nustatoma ES kovos su sukčiavimu programa (SWD(2018) 294 final, 2018 m. gegužės 30 d.).

(14)  Teisingumas, muitinė ir vidaus reikalai (taip pat žr. 18 išnašą).

(15)  2015 m. gegužės 27 d. COM(2015) 221 final„Komisijos ataskaita Europos Parlamentui ir Tarybai dėl programos „Hercule II“ tikslų įgyvendinimo“.

(16)  Remiantis geresnio reglamentavimo gairėmis (SWD(2017) 350 final, 2017 m. gegužės 7 d.), poveikio vertinimą būtina atlikti tais atvejais, kai numatoma, kad dėl ES veiksmų galėtų būti daromas didelis ekonominis poveikis, poveikis aplinkai arba socialinis poveikis (p. 15).

(17)  Konkrečiai žr. pasiūlymo 13 konstatuojamąją dalį, susijusią su muitinio tikrinimo įrangos įsigijimu.

(18)  Programa „Fiscalis“, programa „Muitinė“, Teisingumo programa ir Vidaus saugumo fondas.

(19)  186 straipsnis.

(20)  Žr. geresnio reglamentavimo gaires (SWD(2017) 350 final, 2017 m. gegužės 7 d.).