—

KPN BV, atstovaujamos advocaten L. Mensink, T. van der Vijver ir C. Schillemans,

—

Nyderlandų vyriausybės, atstovaujamos M. Bulterman ir J. Langer,

—

Italijos vyriausybės, atstovaujamos G. Palmieri, padedamos avvocato dello Stato A. De Stefano,

—

Europos Komisijos, atstovaujamos F. Wilman, G. Braun ir L. Nicolae,

1

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/22/EB dėl universaliųjų paslaugų ir paslaugų gavėjų teisių, susijusių su elektroninių ryšių tinklais ir paslaugomis (Universaliųjų paslaugų direktyva) (OL L 108, p. 51; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 29 t., p. 367), iš dalies pakeistos 2009 m. lapkričio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/136/EB (OL L 337, p. 11; toliau – Universaliųjų paslaugų direktyva), 28 straipsnio 1 dalies išaiškinimo.

2

Šis prašymas pateiktas nagrinėjant KPN BV (toliau – KPN) ir Autoriteit Consument en Markt (ACM) (Vartotojų ir rinkų institucija) ginčą dėl KPN skirto nurodymo sumažinti skambučių persiuntimo paslaugų skambinant negeografiniais numeriais tarifus, už kurio nesilaikymą skiriama bauda.

3

Naująją elektroninių ryšių paslaugų reguliavimo sistemą (toliau – NRS) sudaro 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2002/21/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų bendrosios reguliavimo sistemos (Pagrindų direktyva) (OL L 108, p. 33; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 29 t., p. 349), iš dalies pakeista 2009 m. lapkričio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/140/EB (OL L 337, p. 37, toliau – Pagrindų direktyva), ir kitos keturios specialiosios direktyvos, t. y. 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2002/20/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų leidimo (Leidimų direktyva) (OL L 108, p. 21; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 29 t., p. 337), 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2002/19/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir susijusių priemonių sujungimo ir prieigos prie jų (Prieigos direktyva) (OL L 108, p. 7; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 29 t., p. 323), Universaliųjų paslaugų direktyva ir 2002 m. liepos 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2002/58/EB dėl asmens duomenų tvarkymo ir privatumo apsaugos elektroninių ryšių sektoriuje (Direktyva dėl privatumo ir elektroninių ryšių) (OL L 201, p. 37; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 29 t., p. 514).

4

Pagrindų direktyvos 2 straipsnyje numatyta:

„Šioje direktyvoje:

<…>

<…>

<…>“

5

Pagrindų direktyvos 6 straipsnyje „Konsultacijų ir skaidrumo mechanizmas“ nustatyta nacionalinė konsultacijų tarp nacionalinių reguliavimo institucijų (toliau – NRI) ir suinteresuotųjų šalių procedūra, taikytina tais atvejais, kai NRI pagal šią direktyvą ar specialiąsias direktyvas ketina priimti priemones, darančias didelį poveikį atitinkamai rinkai.

6

Šios direktyvos 7 straipsnyje „Elektroninių ryšių vidaus rinkos konsolidavimas“, be kita ko, numatytas įpareigojimas valstybės narės NRI, kai ji ketina priimti priemonę šio straipsnio 3 dalyje numatytais atvejais, padaryti šios priemonės projektą prieinamą Komisijai ir kitų valstybių narių NRI. Minėtos direktyvos 7a straipsnyje nustatyta pasiūlytų priemonių nuoseklaus taikymo tvarka, pagal kurią, be kita ko, nustatomos, iš dalies pakeičiamos arba panaikinamos įvairios operatoriaus pareigos.

7

Pagrindų direktyvos 8 straipsnyje apibrėžiami bendri tikslai ir reguliavimo principai, kurių laikymąsi NRI turi užtikrinti, vykdydamos šioje direktyvoje ir specialiosiose direktyvose joms nurodytas reguliavimo užduotis.

8

Minėtos direktyvos 16 straipsnyje nustatytos taisyklės, skirtos rinkos analizės procedūrai įgyvendinti.

9

Universaliųjų paslaugų direktyvos 2 straipsnio d ir f punktuose apibrėžta:

<…>

10

Šios direktyvos 28 straipsnio „Galimybė naudotis numeriais ir paslaugomis“ 1 dalyje nustatyta:

„Valstybės narės užtikrina, kad atitinkamos [kompetentingos] nacionalinės institucijos, kiek tai techniniu ir ekonominiu požiūriu įmanoma, išskyrus atvejus, kai abonentas, kuriam skambina [skambinama], dėl komercinių priežasčių yra apribojęs skambučius iš tam tikrų geografinių vietovių, imtųsi visų būtinų priemonių siekdamos užtikrinti, kad galutiniai paslaugų gavėjai:

<…>“

11

2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/19/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir susijusių priemonių sujungimo ir prieigos prie jų (Prieigos direktyva) (OL L 108, p. 7; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 29 t., p. 323) su pakeitimais, padarytais Direktyva 2009/140 (toliau – Prieigos direktyva), 1 straipsnyje numatyta:

„1.   Pagal [Pagrindų direktyvą] ši direktyva derina būdus, kuriais valstybės narės reguliuoja elektroninių ryšių tinklų ir susijusių priemonių sujungimą ir prieigą prie jų. Tikslas – pagal vidaus rinkos principus nustatyti tinklų ir paslaugų teikėjų tarpusavio santykių reguliavimo sistemą, kuri sukurtų subalansuotą konkurenciją, elektroninių ryšių paslaugų sąveiką ir teiktų vartotojams naudą.

2.   Ši direktyva nustato operatorių ir įmonių, norinčių susijungti ar gauti prieigą prie jų tinklų ir susijusių priemonių, teises ir pareigas. Ji nustato [NRI] užduotis, susijusias su prieiga ir sujungimu, ir procedūras, kurios užtikrintų, kad [NRI] nustatomi įpareigojimai būtų persvarstomi ir prireikus panaikinami, jei norimi tikslai jau pasiekti. Prieiga šioje direktyvoje nereiškia galutinių paslaugų gavėjų prieigos.“

12

Prieigos direktyvos 5 straipsnyje „[NRI] galios ir pareigos, susijusios su prieiga ir sujungimu“ nustatyta:

„1.   [NRI], siekdamos [Pagrindų direktyvos] 8 straipsnyje išdėstytų tikslų, skatina ir atitinkamais atvejais užtikrina pagal šios direktyvos nuostatas pakankamą prieigą ir sujungimą bei paslaugų sąveiką, vykdydamos savo pareigas taip, kad būtų skatinamas veiklos efektyvumas, subalansuota konkurencija, veiksmingos investicijos ir inovacijos ir kuo didesnė nauda galutiniams paslaugų gavėjams.

Svarbiausia, nepažeisdamos priemonių, kurios pagal 8 straipsnį gali būti taikomos įmonėms, turinčioms didelę įtaką rinkoje, [NRI] turi galėti taikyti:

<…>

2.   Pagal 1 dalį nustatomi įpareigojimai ir sąlygos turi būti objektyvūs, skaidrūs, proporcingi ir nediskriminuojantys; jie turi būti įgyvendinami [Pagrindų direktyvos] 6, 7 ir 7a straipsniuose nustatyta tvarka.

3.   1 dalyje paminėtu panaudos ir sujungimo aspektu valstybės narės užtikrina, kad [NRI] būtų suteikti įgaliojimai įsikišti savo iniciatyva, kai tai pateisinama siekiant užtikrinti [Pagrindų direktyvos] 8 straipsnio tikslus, laikantis šios direktyvos nuostatų ir [Pagrindų direktyvos] 6, 7, 20 ir 21 straipsniuose nurodytos tvarkos.“

13

Prieigos direktyvos 8 straipsnyje „Įpareigojimų nustatymas, keitimas ar panaikinimas“ nustatyta:

„1.   Valstybės narės užtikrina, kad [NRI] turėtų įgaliojimus nustatyti 9–13a straipsniuose nurodytus įpareigojimus.

2.   Kai, atlikus rinkos analizę pagal [Pagrindų direktyvos] 16 straipsnį, nustatoma, kad operatorius turi didelę įtaką tam tikroje rinkoje, [NRI] atitinkamai skiria šios direktyvos 9–13 straipsniuose nurodytus įpareigojimus.

3.   Nepažeisdamos:

[NRI] neskiria 9–13 straipsniuose minėtų įpareigojimų operatoriams, kurie nėra nurodyti pagal šio straipsnio 2 dalį.

– <…>

4.   Pagal šį straipsnį nustatyti įpareigojimai turi būti pagrįsti nustatytos problemos pobūdžiu, turi būti proporcingi ir pateisinami atsižvelgiant į [Pagrindų direktyvos] 8 straipsnyje nustatytus tikslus. Tokius įpareigojimus galima skirti tik po įvykusių pagal tos direktyvos 6 ir 7 straipsnius konsultacijų.

<…>“

14

Prieigos direktyvos 13 straipsnio „Kainų kontrolės ir sąnaudų apskaitos įpareigojimas [įpareigojimai]“ 1 dalyje nustatyta:

„[NRI] pagal 8 straipsnio nuostatas gali nustatyti įpareigojimus, susijusius su sąnaudų padengimu ir kainų kontrole, įskaitant reikalavimus, kad kainos būtų pagrįstos sąnaudomis, ir reikalavimus dėl sąnaudų apskaitos sistemų, reikalavimus, susijusius su konkrečiu sujungimo ir (arba) panaudos rūšimi, kai rinkos analizė rodo, kad veiksmingos konkurencijos nebuvimas reiškia, jog atitinkamas operatorius gali išlaikyti pernelyg dideles kainas ar daryti kainų spaudimą, tuo darant žalą galutiniams paslaugų gavėjams. <…>“

15

Direktyvos 2009/136 46 konstatuojamojoje dalyje nurodyta:

„Viena bendra rinka reiškia, kad galutiniai paslaugų gavėjai gali naudotis visais numeriais, įtrauktais į kitų valstybių narių nacionalinius numeracijos planus, ir gauti paslaugas, naudodamiesi negeografiniais numeriais Bendrijoje, įskaitant, be kitų, nemokamo telefono ryšio ir padidinto tarifo numerius. <...> Neturėtų būti užkertamas kelias galimybei naudotis numeracijos ištekliais ir susijusiomis paslaugomis tarpvalstybiniu mastu, išskyrus objektyviai pagrįstais atvejais, pavyzdžiui, kai tai būtina kovojant su sukčiavimu ar neteisėtu naudojimu, <...> kai apibrėžiama, kad telefono ryšio numeris yra tik nacionalinis <...> arba kai tai techniniu ar ekonominiu požiūriu yra neįmanoma. <...>“

16

Telekomunikacijų įstatymo (Telecommunicatiewet, toliau – Tw) 6.5 straipsnyje, kuriuo į nacionalinę teisę perkeltas Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnis, nustatyta:

„1.   Viešai prieinamų elektroninių ryšių tinklų ar paslaugų teikėjai, kurie šiuo atžvilgiu kontroliuoja galutinių paslaugų gavėjų prieigą prie paslaugų, turi užtikrinti, kad galutiniai paslaugų gavėjai Europos Sąjungoje galėtų paskambinti visais:

ir naudotis paslaugomis skambindami a–c punktuose nurodytais numeriais, išskyrus atvejus, kai tai techniniu ir ekonominiu požiūriu neįmanoma arba abonentas, kuriam skambinama, dėl komercinių priežasčių yra apribojęs skambučius iš tam tikrų geografinių vietovių.

2.   Bendruoju administraciniu aktu arba remiantis tokiu aktu gali būti priimamos išsamesnės taisyklės, kad būtų užtikrintas 1 dalyje nurodyto įpareigojimo laikymasis. Šios taisyklės gali būti, be kita ko, susijusios su mokesčiais, mokėtinais už galimybę paskambinti 1 dalyje nurodytais numeriais.

3.   2 dalyje nurodytos taisyklės gali būti skirtingos, atsižvelgiant į jose apibrėžtinas skirtingas 1 dalyje nurodytų teikėjų kategorijas. Pagal šias taisykles [ACM] gali būti pavestos tam tikros užduotys arba suteikti tam tikri įgaliojimai.“

17

Nutarimas dėl sąveikos (Besluit Interoperabiliteit, toliau – BI) buvo priimtas remiantis Tw. Nuo 2013 m. liepos 1 d. galiojančios BI redakcijos 5 straipsnis suformuluotas taip:

„1.   Viešai prieinamų telefono ryšio paslaugų arba su jomis susijęs viešai prieinamų elektroninių ryšių tinklų teikėjas, kuris šiuo atžvilgiu kontroliuoja galutinių paslaugų gavėjų prieigą prie paslaugų, turi užtikrinti, kad galutiniai paslaugų gavėjai galėtų naudotis paslaugomis skambindami negeografiniais numeriais Sąjungoje.

2.   1 dalyje nurodytas įpareigojimas bet kuriuo atveju reiškia, kad už skambučius 0800, 084, 085, 087, 088, 0900, 0906, 0909, 116, 14 arba 18 numerių serijomis viešai prieinamų telefono ryšio paslaugų ir viešai prieinamų elektroninių ryšių tinklų teikėjai, nurodyti šio straipsnio 1 dalyje, privalo taikyti tarifus ar kitus mokesčius, kurie yra panašūs į tarifus ir kitus mokesčius, kuriuos už skambučius geografiniais numeriais taiko šie teikėjai, ir kad jie gali taikyti kitokius tarifus ar mokesčius tik tuomet, jei tai būtina siekiant padengti papildomas sąnaudas, susijusias su skambučiais šiais negeografiniais numeriais. Ministro nutarimu gali būti numatyta, kad šis įpareigojimas gali būti taikomas kitoms teikėjų kategorijoms arba kitoms negeografinių numerių kategorijoms.

3.   Ministro nutarimu gali būti nustatytos išsamesnės taisyklės dėl 1 dalyje nurodyto įpareigojimo.“

18

KPN teikia skambučių persiuntimo paslaugas skambinant negeografiniais numeriais Nyderlanduose, kurios sudaro apie 20 % visų jos paslaugų skambinant šiais numeriais.

19

ACM, kaip NRI, konstatavusi, kad KPN, pažeisdama BI 5 straipsnį, skambinant negeografiniais numeriais taikė didesnius tarifus skambučių persiuntimo paslaugoms nei toms pačioms paslaugoms skambinant geografiniais numeriais ir kad šis skirtumas nebuvo pagrįstas papildomomis sąnaudomis, 2013 m. spalio 18 d. sprendimu priėmė KPN skirtą nurodymą suvienodinti tarifus, už kurio nesilaikymą buvo numatyta periodinė 25000 EUR už dieną bauda, kurios maksimalus dydis – 5 mln. EUR.

20

Dėl šio nurodymo KPN pateikė apeliacinį skundą Administraciniam teismui, nagrinėjančiam komercines bylas apeliacine tvarka.

21

Grįsdama savo skundą KPN visų pirma teigia, kad BI 5 straipsnis nesuderinamas su NRS, pagal kurią leidžiama kontroliuoti tik operatorių, turinčių didelę įtaką rinkoje, nustatytas kainas ir tik atlikus rinkos analizę. Be to, KPN mano, kad ji, kaip skambučių persiuntimo paslaugų teikėja, nepatenka į BI 5 straipsnio taikymo sritį. Tačiau ši bendrovė teigia, kad ACM sprendimas yra neproporcingas ir netinkamai motyvuotas, nes ši institucija klaidingai manė, jog BI 5 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad papildomos išlaidos, susijusios su skambučių persiuntimo paslaugų teikimu, negali būti didesnės nei tos, kurios pagrįstos griežtai apibrėžtomis sąnaudomis. Šiuo klausimu KPN tvirtina, kad tarifas už jos teikiamas skambučių persiuntimo paslaugas turi mažai įtakos bendram tarifui ir kad kaina už skambučių negeografiniais numeriais persiuntimo paslaugas yra pagrįsta.

22

ACM teigia, jog jos sprendimas yra pagrįstas, ir nurodo, kad taisyklė dėl skambučių persiuntimo paslaugų kainų suvienodinimo pagrįsta Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsniu, pagal kurį valstybės narės įpareigojamos imtis visų būtinų priemonių, siekiant užtikrinti, kad galutiniai paslaugų gavėjai galėtų laisvai naudotis paslaugomis skambindami negeografiniais numeriais, ir pagal kurį suteikiama galimybė kovoti su tokios prieigos apribojimais taikant per dideles kainas.

23

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja dėl BI 5 straipsnio atitikties Sąjungos teisei, nes šis straipsnis grindžiamas Tw 6.5 straipsniu, kuriuo įgyvendintas Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnis. Minėtam teismui šiuo požiūriu kyla klausimas, ar tai, kad pagal BI 5 straipsnį nenumatytas rinkos analizės atlikimas prieš sureguliuojant tarifus, atitinka Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnį.

24

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, jog Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnyje esantys žodžiai „visų būtinų priemonių“ rodo, kad sureguliuoti tarifus iš esmės leidžiama. Nurodydamas, jog iš Direktyvos 2009/136 46 konstatuojamosios dalies matyti, kad šis Universaliųjų paslaugų direktyvos straipsnis susijęs tik su priemonėmis, būtinomis tarpvalstybiniam skambučių srautui tarp valstybių narių užtikrinti, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kelia klausimą, ar šis straipsnis gali būti aiškinamas taip, kad tuo atveju, kai galimybė tarpvalstybiniu mastu skambinti negeografiniais numeriais gali būti įgyvendinama techniniu požiūriu, kompetentingos nacionalinės institucijos gali imtis priemonių, siekdamos pašalinti tarifų keliamas kliūtis.

25

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, jog tai, kad tarifai laikomi kliūtimi naudotis paslaugomis skambinant negeografiniais numeriais, gali būti susiję su tuo, kiek šie tarifai viršija tarifus už skambučių geografiniais numeriais sujungimą.

26

Šiuo klausimu minėtas teismas, viena vertus, pažymi, kad tarifai už skambučių persiuntimo skambinant negeografiniais numeriais paslaugas gali būti tokie dideli, jog galutiniai paslaugos gavėjai verčiami atsisakyti naudotis tokiomis paslaugomis. Kita vertus, jo teigimu, galima daryti prielaidą, kad kiekvienas skambučių persiuntimo skambinant negeografiniais numeriais paslaugų kainos padidinimas sukelia tam tikrą šių paslaugų paklausos sumažėjimą. Tačiau, minėto teismo manymu, didesnių tarifų už galimybę naudotis skambučių persiuntimo skambinant negeografiniais numeriais paslaugomis, palyginti su tarifais už galimybę skambinti geografiniais numeriais, taikymas gali turėti nežymų poveikį. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimas, ar pastaruoju atveju galima tvirtinti, kad galutiniai paslaugos gavėjai neturi galimybės naudotis paslaugomis skambindami negeografiniais numeriais. Jis taip pat pažymi, kad ACM sprendimas susijęs tik su tarifais, kuriuos KPN nustatė už jos teikiamas skambučių persiuntimo skambinant negeografiniais numeriais paslaugas, ir kad tai sudaro apie 20 % visų jos paslaugų skambinant šiais numeriais.

27

Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kelia klausimą, ar pagal Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnio 1 dalį reguliuoti tarifus leidžiama kitai valdžios institucijai, o ne Prieigos direktyvos 13 straipsnio 1 dalyje nurodytą kompetenciją turinčiai NRI ir ar pastaroji institucija vienintelė gali turėti kompetenciją taikyti šį reguliavimą.

28

Šiomis aplinkybėmis Administracinis teismas, nagrinėjantis komercines bylas apeliacine tvarka, nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir Teisingumo Teismui pateikti tokius prejudicinius klausimus:

29

Pirmuoju ir antruoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Sąjungos teisė turi būti aiškinama taip, kad pagal ją kompetentingai nacionalinei institucijai leidžiama nustatyti įpareigojimą dėl tarifų, kaip nagrinėjamąjį pagrindinėje byloje, atsižvelgiant į Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnio tikslą, siekiant panaikinti kliūtį skambinti negeografiniais numeriais Sąjungoje, kai ši kliūtis yra ne techninio pobūdžio, o nulemta tarifų, net ir neatlikus rinkos analizės, parodančios, kad atitinkama įmonė turi didelę įtaką rinkoje. Jei atsakymas būtų teigiamas, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori sužinoti, ar toks įpareigojimas gali būti nustatytas, kai tarifai daro tik ribotą poveikį skambučių negeografiniais numeriais skaičiui, ir ar nacionalinis teismas turi diskreciją įvertinti, ar toks įpareigojimas nėra pernelyg didelė našta skambučių persiuntimo paslaugų teikėjui.

30

Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamas įpareigojimas dėl tarifų buvo skirtas KPN, kuri teikia skambučių persiuntimo skambinant negeografiniais numeriais paslaugas. Šios paslaugos yra elektroninių ryšių paslaugų teikėjo skambučių nukreipimas į kito paslaugų teikėjo tinklą per tarpinį įmonės, teikiančios minėtas persiuntimo paslaugas, tinklą. Šis įpareigojimas buvo nustatytas, kad būtų užtikrintos vienodos skambučių persiuntimo paslaugų skambinant negeografiniais numeriais ir tokių pačių paslaugų skambinant geografiniais numeriais kainos ir pasiektas Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnyje numatytas tikslas.

31

Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnio 1 dalies a punkte numatyta, jog valstybės narės užtikrina, kad kompetentingos nacionalinės institucijos, kiek tai techniniu ir ekonominiu požiūriu įmanoma, išskyrus atvejus, kai abonentas, kuriam skambinama, dėl komercinių priežasčių yra apribojęs skambučius iš tam tikrų geografinių vietovių, imtųsi visų būtinų priemonių siekdamos užtikrinti, kad galutiniai paslaugų gavėjai galėtų naudotis paslaugomis skambindami negeografiniais numeriais Sąjungoje.

32

Nei Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnio 1 dalies a punkte, nei bet kurioje kitoje šios direktyvos nuostatoje tiksliai nenurodyta nei tai, ką reiškia frazė „visų būtinų priemonių“, nei šių priemonių pobūdis, nei tai, ar NRI yra kompetentinga imtis tokių priemonių, todėl kyla klausimas, ar įpareigojimas dėl tarifų, kaip nagrinėjamasis pagrindinėje byloje, gali būti nustatytas šiuo straipsniu siekiamam tikslui įgyvendinti. Tokiomis aplinkybėmis būtina išsiaiškinti, ar Pagrindų direktyvoje ir kitose specialiosiose direktyvose, sudarančiose suderintą tinklų ir paslaugų reguliavimo pagrindą, yra nuorodų, leidžiančių atsakyti į šį klausimą.

33

Pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką aiškinant Sąjungos teisės nuostatą reikia atsižvelgti ne tik į jos formuluotę, bet ir į teisės akto, kurio dalis ji yra, sistemą ir tikslus (Sprendimo T‑Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, 32 punktas).

34

Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad remiantis Prieigos direktyvos 1 straipsnio 1 ir 2 dalimis pagal Pagrindų direktyvą Prieigos direktyvoje derinami būdai, kuriais valstybės narės reguliuoja elektroninių ryšių tinklų ir susijusių priemonių sujungimą ir prieigą prie jų. Šios direktyvos tikslas – pagal vidaus rinkos principus nustatyti tinklų ir paslaugų teikėjų tarpusavio santykių reguliavimo sistemą, kuri sukurtų tvarią konkurenciją, elektroninių ryšių paslaugų sąveiką ir teiktų vartotojams naudą. Prieigos direktyvoje pirmiausia apibrėžiami NRI nustatyti tikslai, susiję su prieiga ir tinklų sujungimu.

35

Prieigos direktyvos 5 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje nustatytos NRI galios ir pareigos, susijusios su prieiga ir sujungimu. Šioje nuostatoje numatyta, kad siekdamos Pagrindų direktyvos 8 straipsnyje išdėstytų tikslų šios institucijos skatina ir atitinkamais atvejais užtikrina pagal šios direktyvos nuostatas pakankamą prieigą, sujungimą ir paslaugų sąveiką, skatindamos ekonominį efektyvumą, tvarią konkurenciją, veiksmingas investicijas ir inovaciją ir teikdamos kuo didesnę naudą galutiniams paslaugų gavėjams (šiuo klausimu žr. Sprendimo Komisija / Lenkija, C‑227/07, EU:C:2008:620, 64 punktą).

36

Reikia priminti, jog šiuo klausimu Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad iš Prieigos direktyvos 5 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje vartojamų formuluočių matyti, jog NRI keliama užduotis – užtikrinti tinkamą prieigą, sujungimą ir paslaugų sąveiką priemonėmis, kurios nėra išsamiai išvardytos (šiuo klausimu žr. Sprendimo TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696, 58 punktą).

37

Tai darydamos pagal šios direktyvos 5 straipsnio 1 dalies antros pastraipos a punktą ir nepažeisdamos priemonių, kurios pagal minėtos direktyvos 8 straipsnį gali būti taikomos įmonėms, turinčioms didelę įtaką rinkoje, minėtos institucijos turi turėti galimybę nustatyti „įpareigojimus įmonėms, kurios kontroliuoja prieigą prie galutinių paslaugų gavėjų, įskaitant pateisinamais atvejais įpareigojimą sujungti savo tinklus“, vien siekdamos užtikrinti ryšį tarp galutinių paslaugų gavėjų (šiuo klausimu žr. Sprendimo TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696, 59 punktą).

38

Prieigos direktyvos 5 straipsnis 3 dalis taip pat susijusi su prieiga ir sujungimu, ir pagal šią dalį reikalaujama suteikti NRI įgaliojimus veikti savarankiškai, nes joje nustatyta, kad šios institucijos, siekdamos užtikrinti Pagrindų direktyvos 8 straipsnyje numatytus tikslus, be kita ko, gali veikti savo iniciatyva laikydamosi Prieigos direktyvos nuostatų ir procedūrų, nurodytų visų pirma Pagrindų direktyvos 6 ir 7 straipsniuose.

39

Taigi Pagrindų direktyvos ir Prieigos direktyvos nuostatos leidžia NRI nustatyti priemones įmonei, neturinčiai didelės įtakos rinkoje, tačiau kontroliuojančiai prieigą prie galutinių paslaugų gavėjų (šiuo klausimu žr. Sprendimo TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696, 62 punktą).

40

Pagal Prieigos direktyvos 8 straipsnio 1 dalį valstybės narės užtikrina, kad NRI turėtų įgaliojimus nustatyti šios direktyvos 9–13a straipsniuose nurodytus įpareigojimus ir, be kita ko, minėtos direktyvos 13 straipsnyje nurodytus įpareigojimus dėl kainų kontrolės. Pagal tos pačios direktyvos 8 straipsnio 2 dalį, kai, atlikus rinkos analizę pagal Pagrindų direktyvos 16 straipsnį, nustatoma, kad operatorius turi didelę įtaką tam tikroje rinkoje, NRI skiria jam minėtus įpareigojimus.

41

Pagal Prieigos direktyvos 8 straipsnio 3 dalį nepažeisdamos tam tiktų nuostatų, įskaitant Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnį, kuriame nurodyti įpareigojimai kitoms nei turinčioms didelę įtaką rinkoje įmonėms, NRI gali nustatyti, be kita ko, Prieigos direktyvos 13 straipsnyje nurodytus įpareigojimus dėl kainų kontrolės tik operatoriams, turintiems didelę įtaką, kaip nurodyta tos pačios direktyvos 8 straipsnio 2 dalyje.

42

Todėl, kaip pažymėjo generalinis advokatas savo išvados 47 punkte, Prieigos direktyvos 8 straipsnio 3 dalį reikia aiškinti taip, kad, išskyrus tam tikras nuostatas ir būtent Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnį, tokių įpareigojimų dėl kainų kontrolės, kaip nurodytieji Prieigos direktyvos 13 straipsnyje, NRI negali nustatyti operatoriams, neturintiems didelės įtakos tam tikroje rinkoje. Taigi pagal Prieigos direktyvos 8 straipsnio 3 dalį nedraudžiama tokių įpareigojimų dėl kainų kontrolės, kaip nurodytieji šios direktyvos 13 straipsnyje, nustatyti operatoriui, neturinčiam didelės įtakos atitinkamoje rinkoje, kaip numatyta Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnyje, jei įvykdytos šios nuostatos taikymo sąlygos.

43

Tai rodo, kad atsižvelgiant į Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnio tikslą NRI gali nustatyti įpareigojimus dėl tarifų, panašius į nurodytuosius Prieigos direktyvos 13 straipsnio 1 dalyje, operatoriui, kuris neturi didelės įtakos rinkoje, bet kontroliuoja prieigą prie galutinių vartotojų, jei toks įpareigojimas yra būtina ir proporcinga priemonė siekiant užtikrinti, kad galutiniai paslaugų gavėjai galėtų naudotis paslaugomis skambindami negeografiniais numeriais Sąjungoje, o tai patikrinti turi nacionalinis teismas, atsižvelgdamas į visas bylos aplinkybes ir, be kita ko, į tarifų poveikį, daromą galutinių vartotojų galimybei naudotis minėtomis paslaugomis.

44

Toks aiškinimas taip pat atitinka Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsniu siekiamą tikslą – be kita ko, užtikrinti, kad galutiniai paslaugų gavėjai galėtų naudotis paslaugomis skambindami negeografiniais numeriais Sąjungoje, ir Universaliųjų paslaugų direktyvos tikslą – pagal vidaus rinkos principus nustatyti tinklų ir paslaugų teikėjų tarpusavio santykių reguliavimo sistemą, kuri sukurtų tvarią konkurenciją, elektroninių ryšių paslaugų sąveiką ir teiktų vartotojams naudą.

45

Be to, reikia pažymėti, kad Prieigos direktyvos 5 straipsnio 1 ir 2 dalyse ir 8 straipsnio 4 dalyje numatytos sąlygos, kurios taikytinos NRI nustatytiems įpareigojimams operatoriams, teikiantiems pagal šios direktyvos 5 straipsnio 1 dalį ir 8 straipsnį elektroninių ryšių tinklus ar paslaugas.

46

Pavyzdžiui, Prieigos direktyvos 5 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad pagal šio straipsnio 1 dalį nustatyti įpareigojimai ir sąlygos turi būti objektyvūs, skaidrūs, proporcingi ir nediskriminaciniai; jie turi būti įgyvendinami Pagrindų direktyvos 6, 7 ir 7a straipsniuose nustatyta tvarka.

47

Remiantis Prieigos direktyvos 8 straipsnio 4 dalimi pagal šį straipsnį nustatyti įpareigojimai turi būti pagrįsti nustatytos problemos pobūdžiu, turi būti proporcingi ir pateisinami, atsižvelgiant į Pagrindų direktyvos 8 straipsnyje nustatytus tikslus, ir gali būti skirti tik po Pagrindų direktyvos 6 ir 7 straipsniuose numatytų konsultacijų.

48

Iš visų šių veiksnių matyti, kad pagal Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnį nustatytas įpareigojimas dėl tarifų, kaip nagrinėjamasis pagrindinėje byloje, taip pat turi atitikti šio sprendimo 43, 46 ir 47 punktuose nurodytas sąlygas, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

49

Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, į pateiktus pirmąjį ir antrąjį klausimus reikia atsakyti: Sąjungos teisė turi būti aiškinama taip, kad pagal ją kompetentingai nacionalinei institucijai leidžiama nustatyti įpareigojimą dėl tarifų, kaip nagrinėjamąjį pagrindinėje byloje, atsižvelgiant į Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnio tikslą, siekiant panaikinti kliūtį skambinti negeografiniais numeriais Sąjungoje, kai ši kliūtis yra ne techninio pobūdžio, o nulemta tarifų, net ir neatlikus rinkos analizės, parodančios, kad atitinkama įmonė turi didelę įtaką rinkoje, jei toks įpareigojimas yra būtina priemonė tam, kad galutiniai paslaugų gavėjai galėtų naudotis paslaugomis skambindami negeografiniais numeriais Sąjungoje. Nacionalinis teismas turi patikrinti, ar ši sąlyga yra įvykdyta ir ar įpareigojimas dėl tarifų yra objektyvus, skaidrus, proporcingas, nediskriminacinis, pagrįstas nustatytos problemos pobūdžiu, pateisinamas, atsižvelgiant į Pagrindų direktyvos 8 straipsnyje nustatytus tikslus, ir ar buvo laikomasi Pagrindų direktyvos 6, 7 ir 7a straipsniuose numatytų procedūrų.

50

Trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Sąjungos teisė turi būti aiškinama taip, kad valstybė narė gali numatyti, jog atsižvelgiant į Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnio tikslą įpareigojimą dėl tarifų, kaip nagrinėjamąjį pagrindinėje byloje, nustatytų kita nacionalinės valdžios institucija, o ne NRI, kuri paprastai atsakinga už NRS taikymą.

51

Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnyje numatyta, kad siekiamų priemonių imasi „kompetentingos nacionalinės institucijos“. Tačiau „kompetentingos nacionalinės institucijos“ sąvoka nėra apibrėžta nei Pagrindų direktyvoje, nei Universaliųjų paslaugų direktyvoje.

52

Vis dėlto šiuo klausimu reikia priminti, kad Pagrindų direktyvos 2 straipsnio g punkte NRI apibrėžta kaip institucija ar institucijos, kurioms valstybė narė pavedė bet kurias reguliavimo užduotis, skiriamas pagal šią direktyvą ir specialiąsias direktyvas, nurodytas šios direktyvos 2 straipsnio l punkte. Ši apibrėžtis, remiantis Universaliųjų paslaugų direktyvos 2 straipsnio pirma pastraipa, vartojama šioje direktyvoje, kuri yra viena iš Pagrindų direktyvos 2 straipsnio l punkte nurodytų specialiųjų direktyvų.

53

Pagal Teisingumo Teismo praktiką, nors organizuodamos savo NRI, kaip tai suprantama pagal Pagrindų direktyvos 2 straipsnio g punktą, ir nustatydamos jų struktūrą valstybės narės šioje srityje turi institucinę autonomiją, ja vis dėlto gali būti naudojamasi tik visiškai laikantis šioje direktyvoje nustatytų tikslų ir įpareigojimų (žr. Sprendimo Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143, 24 punktą ir Sprendimo Base ir kt., C‑389/08, EU:C:2010:584, 26 punktą).

54

Be to, Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, jog pagal Pagrindų direktyvos 3 straipsnį valstybės narės turi, be kita ko, užtikrinti, kad visas užduotis, kurios priskiriamos NRI, vykdytų kompetentinga institucija, garantuoti šių institucijų nepriklausomumą užtikrinant, kad jos būtų teisiškai atskirtos ir funkciškai nepriklausomos nuo visų organizacijų, teikiančių elektroninių ryšių tinklus, įrangą ir paslaugas, ir užtikrinti, kad šios institucijos vykdytų savo įgaliojimus nešališkai, skaidriai ir tinkamu laiku. Pagal tos pačios direktyvos 4 straipsnį šios institucijos sprendimus taip pat turi būti galima veiksmingai apskųsti apeliacinei institucijai, nepriklausomai nuo suinteresuotųjų šalių (žr. Sprendimo Base ir kt., C‑389/08, EU:C:2010:584, 29 punktą).

55

Pagal Pagrindų direktyvos 3 straipsnio 2, 4 ir 6 dalis valstybės narės turi ne tik užtikrinti NRI nepriklausomumą taip, kad jos būtų teisiškai atskirtos ir funkciškai nepriklausomos nuo organizacijų, teikiančių elektroninių ryšių tinklus, įrangą ir paslaugas, bet ir lengvai prieinama forma skelbti užduotis, kurias pagal NRS turi atlikti minėtos institucijos, pirmiausia jei tos užduotys pavestos daugiau nei vienai institucijai, ir pranešti Komisijai reguliavimo institucijų, kurioms pavestos šios funkcijos, pavadinimus ir jų atitinkamą atsakomybę (šiuo klausimu žr. Sprendimo Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143, 25 punktą ir Sprendimo UPC Nederland, C‑518/11, EU:C:2013:709, 52 punktą).

56

Todėl kai šios funkcijos net iš dalies pavestos kitai nacionalinei institucijai, o ne NRI, kuri paprastai atsakinga už NRS taikymą, kiekviena valstybė narė turi užtikrinti, kad ta kita institucija tiesiogiai ar netiesiogiai nevykdytų „veiklos funkcijų“, kaip tai suprantama pagal Pagrindų direktyvą (šiuo klausimu žr. Sprendimo Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07, EU:C:2008:143, 26 punktą).

57

Todėl darytina išvada, jog pagal Sąjungos teisę leidžiama, kad užduotis, kylančias iš NRS taikymo, valstybė narė priskirtų daugiau kaip vienam subjektui, jeigu kiekvienas iš šių subjektų vykdydamas savo funkcijas atitinka Pagrindų direktyvoje įtvirtintus kompetencijos, nepriklausomumo, nešališkumo ir skaidrumo reikalavimus ir jei sprendimus, kuriuos kiekvienas iš šių subjektų priima vykdydamas savo funkcijas, galima veiksmingai apskųsti apeliacinei institucijai, nepriklausomai nuo suinteresuotųjų šalių. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar nacionalinė institucija, kuri skyrė pagrindinėje byloje nagrinėjimą įpareigojimą dėl tarifų, atitinka visas šias sąlygas.

58

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pateiktą trečiąjį klausimą reikia atsakyti: Sąjungos teisė turi būti aiškinama taip, kad valstybė narė gali numatyti, kad pagal Universaliųjų paslaugų direktyvos 28 straipsnį įpareigojimą dėl tarifų, kaip nagrinėjamąjį pagrindinėje byloje, nustatytų kita valdžios institucija, o ne paprastai už NRS taikymą atsakinga NRI, jeigu ši kita institucija atitinka Pagrindų direktyvoje įtvirtintus kompetencijos, nepriklausomumo, nešališkumo ir skaidrumo reikalavimus ir jei sprendimus, kuriuos ji priima, galima veiksmingai apskųsti apeliacinei institucijai, nepriklausomai nuo suinteresuotųjų šalių, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

59

Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (trečioji kolegija) nusprendžia: