52011DC0851

TURINYS

1. Įvadas 3

2. Bendros viešų konsultacijų išvados 3

3. Šio komunikato tikslas 4

4. Svarbiausios pakeistos ES PVM sistemos ypatybės 5

4.1. Paskirties šalies principu grindžiama ES PVM sistema 5

4.2. Paprastesnė, veiksmingesnė ir patikimesnė PVM sistema 5

5. Prioritetinės tolesnio darbo sritys 6

5.1. Paprastesnės PVM sistemos sukūrimas 6

5.1.1. Vieno langelio principas 7

5.1.2. Prieinamesnės ir geresnės informacijos teikimas įmonėms ES lygmeniu 7

5.1.3. PVM valdymo gerinimas ES lygmeniu 8

5.1.4. PVM įpareigojimų standartizavimas 8

5.2. Veiksmingesnės PVM sistemos sukūrimas 9

5.2.1. Mokesčio bazės išplėtimas 9

5.2.2. Tarifų struktūros persvarstymas 10

5.3. Patikimesnės ir nesudarančios galimybių sukčiauti PVM sistemos sukūrimas 11

5.3.1. Greito reagavimo į netikėtus sukčiavimo atvejus mechanizmas 12

5.3.2. Kova su sukčiavimu PVM 12

5.3.3. PVM surinkimo ir kontrolės būdo persvarstymas 14

5.4. Prie bendrosios rinkos pritaikyta PVM sistema 15

6. Kiti veiksmai, kurių numatoma imtis vidutinės trukmės laikotarpiu 15

7. Išvada 16

Įvadas

Dėl spartėjančios globalizacijos, didesnės naujų svarbiausių pasaulio ekonomikos regionų konkurencijos, greitai kintančių verslo modelių ir techninės pažangos atsiranda naujų uždavinių siekiant Europos mokesčių sistemos veiksmingumo ir efektyvumo.

Be to, dėl finansų krizės valstybės narės susidūrė su dvejopu ekonominės politikos uždaviniu – skatinti tvarų ekonomikos augimą ir konsoliduoti viešuosius finansus. Kaip pripažinta 2012 m. Metinėje augimo apžvalgoje[1], apmokestinimo politika šiuo atžvilgiu yra svarbus svertas. Daugiau dėmesio reikia skirti mokesčių sistemų sandarai ir struktūrai, kad jos būtų veiksmingesnės, efektyvesnės ir teisingesnės, visų pirma tai pasakytina apie ES PVM sistemą.

Tokiomis aplinkybėmis 2010 m. gruodžio 1 d. Komisija priėmė Žaliąją knygą dėl PVM ateities[2], kurioje visas suinteresuotąsias šalis paragino kritiškai įvertinti visus ES PVM sistemos, galiojančios jau daugiau kaip 40 metų, aspektus.

Didžiulė įmonių, akademinio sluoksnio, piliečių ir mokesčių administratorių reakcija (daugiau kaip 1 700 nuomonių)[3] patvirtino, kad tokių diskusijų reikėjo.

Europos Parlamentas[4], Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas[5] ir Mokesčių politikos grupė, sudaryta iš finansų ministrų asmeninių atstovų, palankiai įvertino žaliąją knygą ir patvirtino ES PVM sistemos reformos poreikį.

Kartu Komisija atliko ekonominį PVM sistemos vertinimą[6] ir pasiūlė numatyti naujus, PVM grindžiamus nuosavus išteklius ES biudžetui finansuoti[7].

BENDROS VIEšų KONSULTACIJų IšVADOS

Suinteresuotosios šalys laikosi bendros nuomonės, kad bendras ES PVM sistemos suskaidymas į 27 nacionalines PVM sistemas yra pagrindinė kliūtis veiksmingai ES vidaus prekybai, o piliečiai negali gauti tikros bendrosios rinkos teikiamos naudos.

Tarptautiniu mastu veikiančios įmonės mano, kad kaina, kurią jos faktiškai moka už šį derinimo trūkumą, pasireiškia sudėtingumu, papildomomis reikalavimų laikymosi sąnaudomis ir teisiniu netikrumu. MVĮ ne visada turi būtinų išteklių šiai problemai išspręsti ir todėl nesiima tarpvalstybinės veiklos.

Šie trūkumai turi įtakos komerciniam elgesiui, dėl kurio gali būti nepriimami efektyviausi verslo sprendimai. Kai mokesčių taisyklės turi įtakos sprendimui, kur pirkti ar parduoti prekes ir paslaugas, nebeužtikrinamas ekonominis PVM neutralumas ir labai kenkiama bendrosios rinkos veikimui.

Keliose nuomonėse netgi pažymėta, kad dėl to verslo santykiai su ne ES partneriais tampa gerokai paprastesni ir pelningesni nei su ES įmonėmis.

Suinteresuotosios šalys, kurioms dabar taikomos išimtys, leidžiančios nukrypti nuostatos ar sumažinti tarifai, paprastai pasisako už jų tolesnį taikymą; kitos netgi nori, kad šis lengvatinis režimas būtų taikomas ir jų veiklai.

Apskritai dėl žaliosios knygos padidėjo pokyčių lūkesčiai. Kartu bendrai pripažįstama, kad esminė PVM sistemos pertvarka neišvengiamai bus ilgalaikis projektas.

Suprantama, kad valstybės narės nenori rizikuoti ir imtis reformuoti PVM sistemą, nes dėl to gali kilti grėsmė PVM pajamoms, 2009 m. sudariusioms beveik 784 mlrd. EUR, arba 21 % nacionalinių mokestinių pajamų[8]. Todėl atrodo, kad jos tėra pasirengusios apsvarstyti laipsniškus pokyčius, kurių keliami pavojai, nauda ir sąnaudos gerai suprasti ir išsamiai įvertinti.

Tai yra svarbiausios bendrosios išvados, kurias galima padaryti po viešų konsultacijų; konkretesnės išvados pateiktos toliau, aprašant konkrečias temas, su kuriomis jos yra susijusios.

Šio komunikato tikslas

Kadangi tokios nerimą keliančios aplinkybės susiklostė praėjus beveik 20 metų nuo bendrosios rinkos sukūrimo, aišku, kad nepakaks tiesiog nieko nedaryti. Šioms problemoms spręsti reikia platesnio užmojo esamos PVM sistemos reformos. Tokios reformos vaidmuo bus esminis siekiant strategijos „Europa 2020“[9] tikslų ir norint grįžti prie augimo, nes jis suteikia galimybę sustiprinti bendrąją rinką ir dabartines valstybių narių fiskalinio konsolidavimo pastangas.

Šiuo komunikatu, grindžiamu viešų konsultacijų ir diskusijų su valstybėmis narėmis rezultatais bei Europos institucijų išreikštomis nuomonėmis, siekiama dvejopo tikslo:

- jame nustatomos svarbiausios būsimos ES PVM sistemos ypatybės: ji gali ir toliau atlikti pajamų didinimo funkciją, tačiau kartu didinti ES konkurencingumą. Šios pagrindinės ypatybės turėtų būti ilgalaikiai tikslai, kuriais turi būti remiamasi ateityje priimant visus su PVM susijusius sprendimus;

- jame išvardijamos prioritetinės tolesnių veiksmų sritys ateinančiais metais siekiant nurodytų tikslų.

Svarbiausios pakeistos ES PVM sistemos ypatybės

Paskirties šalies principu grindžiama ES PVM sistema

Bendrosios rinkos akte [10] pabrėžta, kad labai svarbu sukurti galutinę PVM tvarką, taikytiną tarpvalstybiniams sandoriams.

Žalioji knyga buvo puiki galimybė patikrinti, ar tebėra aktualus 1967 m. prisiimtas įsipareigojimas[11] sukurti galutinę PVM sistemą, veikiančią ES lygiai taip pat kaip ir bet kokioje atskiroje šalyje, grindžiamą apmokestinimo kilmės šalyje principu.

Naujausios diskusijos su valstybėmis narėmis patvirtino, kad šis principas kol kas politiškai nepasiekiamas. Kad susidarė padėtis be išeities, pripažino net Europos Parlamentas, iki šiol aršiai gynęs kilmės principą, ir paragino pereiti prie paskirties šalies principo.

Be to, suinteresuotosios šalys pripažįsta, kad kilmės šalies sistemos, kuri teoriškai joms yra patraukliausia, artimiausioje ateityje nebus įmanoma sukurti. Todėl jos ragina priimti pragmatišką ir politiškai įmanomą sprendimą sukurti tinkamai veikiančią sistemą, paremtą apmokestinimu paskirties šalyje.

Todėl Komisija priėjo prie išvados, kad nebėra pagrįstų priežasčių siekti minėto tikslo, ir siūlo jo atsisakyti. Iš tikrųjų, laikantis šio įsipareigojimo ir kartu nedarant šioje srityje jokios politinės pažangos būtų pakenkta Europos sprendimų priėmimo proceso patikimumui.

Atsisakius kilmės šalies principo galima imtis esminių pastangų kurti alternatyvias tinkamai veikiančios, paskirties šalies principu grindžiamos ES PVM sistemos koncepcijas. Šioje srityje nieko nepadaryta nuo 1993 m., nes šios galimybės atsisakyta kilmės šalies principo įsipareigojimo naudai.

Pagrindiniai šio darbo principai bus šie: pirma, užsiimti verslu visoje ES turi būti taip pat paprasta ir saugu kaip vykdyti veiklą tik šalies viduje ir, antra, PVM reikalavimų laikymosi sąnaudos užsiimant verslu Europoje turi būti sumažintos. Bet kuriuo atveju dėl tarpvalstybinės prekybos neturi būti patiriama papildomų sąnaudų.

Paprastesnė, veiksmingesnė ir patikimesnė PVM sistema

Įgyvendinus žaliojoje knygoje apibrėžtą reformą galiausiai turėtų būti sukurta tokių požymių turinti PVM sistema:

- „paprasta“. Visoje ES veiklą vykdančiam apmokestinamajam asmeniui turėtų būti taikomas vienas aiškių ir paprastų PVM taisyklių rinkinys – ES PVM kodeksas. Šiame kodekse būtų nustatytos taisyklės, pritaikytos prie šiuolaikinių verslo modelių ir standartinių įsipareigojimų, visiškai atsižvelgiant į naujų technologijų pažangą. Apmokestinamasis asmuo reikalus tvarkytų tik su vienos valstybės narės mokesčių administratoriumi;

- „veiksminga ir neutrali“. Nustačius platesnę mokesčio bazę ir įgyvendinus apmokestinimo standartiniu tarifu principą būtų mažesnėmis sąnaudomis gauta daugiau pajamų arba alternatyviai standartinį tarifą būtų galima sumažinti be įtakos pajamoms. Visi nukrypimai nuo šių principų turėtų būti logiški ir vienodai apibrėžti. Siekiant neutralumo taip pat reikia vienodų taisyklių, kuriomis būtų reglamentuojama teisė į atskaitą bei labai nedideli šios teisės įgyvendinimo apribojimai;

- „patikima ir nesudaranti galimybių sukčiauti“. Taikant šiuolaikinius PVM surinkimo ir kontrolės metodus turėtų būti galima surinkti maksimalias faktines pajamas ir kuo labiau sumažinti sukčiavimo bei mokesčių vengimo galimybes. Įmonėms bus lengviau laikytis reikalavimų, o nacionaliniai mokesčių administratoriai turės skirti daugiau dėmesio rizikingam elgesiui, faktiniams sukčiautojams ir galiausiai veikti kolektyviai kaip Europos PVM institucija. Šiam tikslui pasiekti nacionaliniams mokesčių administratoriams bus labai svarbu aktyviau, automatiškai ir greitai keistis informacija.

Prioritetinės tolesnio darbo sritys

Įvairūs prioritetiniai klausimai suskirstyti ir toliau aprašyti keturiose antraštinėse dalyse. Tačiau jie yra glaudžiai tarpusavyje susiję: dėl paprastesnės PVM sistemos, taikomos vidaus ir ES viduje vykdomiems mišriems sandoriams, reikalavimų laikytis paprasčiau ir PVM sistema tampa patikimesnė.

Kai kurie atitinkami svarbiausi veiksmai gali būti įgyvendinti pakankamai greitai, o kitiems akivaizdžiai reikės daugiau laiko. Prireikus Komisija atliks įprastą poveikio vertinimą.

Paprastesnės PVM sistemos sukūrimas

Per viešas konsultacijas gauti atsakymai neabejotinai rodo, kad reikia kuo skubiau paprastinti sistemą. Paprastinimas susijęs ne tik su ES PVM teisės aktų klausimais, bet ir vadinamaisiais mokesčių administravimo klausimais. Vis dažniau pabrėžiama, kad skirtinga šalių praktika yra didžiulė našta. Nors mokesčių administravimas yra ta sritis, kuri iš esmės priklauso valstybių narių kompetencijai, Komisija sieks iš esmės didinti šios srities koordinavimo ir bendradarbiavimo pastangas.

Atlikus ekonominį vertinimą padaryta išvada, kad įmonės patiria dideles reikalavimų laikymosi išlaidas, jos sudaro maždaug 2–8 % surenkamo PVM. Mažesnėms įmonėms tenka gerokai didesnė už jų pajėgumą našta, ir šios sąnaudos nemažės, jeigu nebus imtasi tikslingų politikos veiksmų.

Be to, įmonės patiria papildomą naštą prekiaudamos ES viduje. Iš ekonominio vertinimo matyti, kad panaikinus nacionalinius įpareigojimus, kurie viršija ES reikalavimus, arba 10 % sumažinus valstybių narių administracinių procedūrų neatitikį, prekyba ES viduje galėtų atitinkamai padidėti 2,6 ir 3,7 %, o realusis BVP – 0,2–0,4 %. Nors ataskaitoje pripažįstama, kad šie duomenys gali būti perdėti, vis dėlto jie rodo, kad PVM procedūrų suderinimas gali turėti didelę naudą prekybai ir BVP.

Toliau nurodyti veiksmai turėtų būti ypač naudingi MVĮ. Jos turi mažiau išteklių problemoms, kurių kyla dėl skirtingų taisyklių ir įpareigojimų, spręsti. Ekonominis vertinimas rodo, kad jos patiria ir proporcingai didesnes sąnaudas.

Ateinančiais metais reikėtų teikti pirmenybę paprastinimui pagal „Smulkiojo verslo akto Europai“[12] principą „pradėk nuo mažo“, pagal kurį skatinama naudoti e. valdžią ir vieno langelio principu paremtus sprendimus, siekiant supaprastinti reglamentavimo ir administracinę aplinką, kurioje veikia MVĮ.

Vieno langelio principas

Atsižvelgiant į įmonių patiriamus sunkumus, kurių kyla vykdant prekybą keliose valstybėse narėse, aišku, kad didelis prioritetas yra vieno langelio principas, kurį Komisija pasiūlė savo plane mažinti administracinę naštą[13] ir kuriam pritarė Nepriklausomų suinteresuotųjų šalių aukšto lygio grupė administracinės naštos klausimams nagrinėti[14].

2015 m. ES telekomunikacijų, transliavimo ir elektroninių paslaugų, teikiamų galutiniams vartotojams ES, teikėjams įsigalios vieno langelio principu grindžiama minisistema. Kai kurios tarpvalstybiniu mastu prekiaujančios įmonės nesupranta, kodėl jų veiklai ši priemonė netaikoma, nepaisant to, kad jos patiria tokių pačių sunkumų.

Daugelis valstybių narių ir įmonių vieno langelio principu grindžiamos minisistemos įgyvendinimą laiko svarbiu etapu. Jeigu ši sistema veiks sklandžiai, bus suteiktos galimybės šią koncepciją naudoti bendriau. Kadangi nėra šios minisistemos taikymo ES vidaus prekybai patirties, valstybės narės, atrodo, ne itin trokšta, kad jos taikymo sritis būtų išplėsta taip anksti.

Komisija tebėra įsitikinusi, kad apmokestinimu paskirties šalyje grindžiamoje PVM sistemoje vieno langelio principas yra labai svarbi priemonė, padėsianti, visų pirma MVĮ, patekti į bendrąją rinką.

1. Sklandaus vieno langelio principu grindžiamos minisistemos įvedimo užtikrinimui 2015 m. Komisija teikia didelį prioritetą ir tikisi, kad valstybės narės suteiks būtinus išteklius.

2. Nuo 2015 m. Komisija ilgainiui ketina valdymo priemonėmis plėsti koncepciją.

Prieinamesnės ir geresnės informacijos teikimas įmonėms ES lygmeniu

Suinteresuotosios šalys pabrėžė, kad tikslios, patikimos ir laiku teikiamos informacijos apie PVM sistemų detales prieinamumas valstybėse narėse šiuo metu itin svarbus įmonėms, kad jos galėtų lengviau laikytis reikalavimų, kol panašios taisyklės ims galioti visoje ES. Be to, kalba tebelaikoma ES vidaus prekybos kliūtimi.

Komisija mano, kad akivaizdu, jog reikalingas interneto portalas, kuriame būtų keliomis kalbomis prieinama informacija apie registraciją, sąskaitų faktūrų išrašymą, PVM deklaracijas, PVM tarifus, specialius įpareigojimus ir teisės į atskaitą apribojimus. Pačios įmonės galėtų padėti apibrėžti, kokia informacija būtina.

3. Valstybių narių padedama Komisija sukurs ES PVM interneto portalą. Ji ragina valstybes nares patvirtinti Mokesčių politikos grupėje parodytą norą, įsipareigojant pateikti būtiną informaciją ir laiku ją atnaujinti.

PVM valdymo gerinimas ES lygmeniu

Suinteresuotosios šalys nori aktyviau dalyvauti kuriant ir aiškinant ES PVM teisę ir didesnio šio proceso skaidrumo.

Komisija įvykdys įsipareigojimus ir teigiamai sureaguos į šį pagrįstą reikalavimą. Komisijos ir suinteresuotųjų šalių apsikeitimas nuomonėmis bus organizuotesnis. Komisija užtikrins, kad visuomenei būtų prieinama daugiau informacijos, susijusios su ES PVM teise.

Tačiau raginimas gerinti valdymą iš dalies skirtas ir Tarybai, nes teisės aktai, kuriais reglamentuojamas teisės aktų pasiūlymų priėmimas, nepriklauso Komisijos kompetencijai. Todėl Komisija ragina Tarybą apsvarstyti, kaip geriausiai įtraukti suinteresuotąsias šalis į derybas dėl pasiūlymų.

Suinteresuotosios šalys pasisakė už ryšių kanalo ES lygmeniu sukūrimą, kad mokesčių administratoriai, Komisija ir įmonių atstovai galėtų keistis nuomonėmis praktiniais PVM administravimo klausimais. Dabar jie gali šiuos klausimus aptarti su nacionaliniais mokesčių administratoriais, tačiau jiems trūksta platesnio forumo, kuriame dalyvautų visi mokesčių administratoriai, visų pirma tarpvalstybiniais klausimais.

Valstybės narės išreiškė norą dalyvauti tokiame forume. Nustačius gerąją patirtį būtų galima lengviau paprastinti PVM sistemą, mažinant reikalavimų laikymosi sąnaudas ir užtikrinant PVM pajamas.

4. 2012 m. Komisija paskelbs su PVM komitetu suderintas gaires dėl ES teisės aktų ir prireikus naujų teisės aktų paaiškinimus prieš jiems įsigaliojant, kad informuotų įmones ir skatintų nuoseklesnį tų aktų taikymą.

5. 2012 m. Komisija sukurs trišalį ES PVM forumą (Komisija, valstybės narės, suinteresuotosios šalys).

PVM įpareigojimų standartizavimas

Sąskaitų faktūrų išrašymo taisyklės neseniai dar labiau suderintos, o popierinių ir elektroninių sąskaitų vienodo vertinimo principas įtvirtintas PVM teisės aktuose. Tačiau dėl kitų PVM įpareigojimų skirtumų įmonės vis vien privalo IT specifikacijas ir procedūras pritaikyti prie kiekvienos valstybės narės, kurioje veikia. Taip silpnėja bendrų paslaugų centrų teikiama nauda visos ES apskaitai ir mokestinių įpareigojimų vykdymui.

6. 2013 m. Komisija siūlys, kad visomis kalbomis būtų prieinama standartinė PVM deklaracija, kurią galėtų pasirinktinai naudoti visos ES įmonės.

7. Paskui tą patį standartizavimo metodą būtų galima taikyti kitiems įpareigojimams, kaip antai registravimui, sąskaitų faktūrų išrašymui ir įrodymams, teikiamiems siekiant pagrįsti atleidimą nuo mokesčio ar atvirkštinį apmokestinimą.

Veiksmingesnės PVM sistemos sukūrimas

Išplėtus mokesčio bazę ir apribojus sumažintų tarifų taikymą būtų galima mažesnėmis sąnaudomis gauti daugiau pajamų arba alternatyviai gerokai sumažinti esamą standartinį tarifą nepaveikus pajamų. Todėl veiksmingesnė PVM sistema visų pirma yra svarbi valstybėms narėms, bet kartu dėl jos įmonėms sumažėtų administracinė našta.

Mokesčio bazės išplėtimas

Viešieji subjektai

Neseniai atliktame tyrime dėl PVM viešajame sektoriuje ir dėl viešojo intereso taikomų išimčių[15] pabrėžti esamų taisyklių ekonominiai trūkumai, t. y. joms trūksta neutralumo, dėl jų iškreipiama konkurencija ir jos yra sudėtingos. Be to, dėl privatizavimo ir reguliavimo panaikinimo neretai nutinka taip, kad viešieji subjektai konkuruoja su privačiomis įmonėmis.

Atsižvelgiant į galimą didelį poveikį viešųjų gėrybių kainai ar laipsniško esamų išimčių panaikinimo plataus masto poveikį socialinei apsaugai, pvz., švietimo ar sveikatos priežiūros sritims, reikės išsamiai nagrinėti laipsnišką požiūrį į apmokestinimą.

8. Komisija pateiks pasiūlymą, kuriame daugiausia dėmesio bus skiriama veiklai, kurioje daugiau dalyvauja privatusis sektorius ir kuri siejama su padidėjusia konkurencijos iškreipimo rizika.

Keleivinio transporto paslaugos

Europos Parlamentas mano, o viešų konsultacijų rezultatai patvirtina, kad dėl to, jog kai kuriose valstybėse narėse keleivių vežimo paslaugos, atsižvelgiant į naudojamą transporto rūšį, neapmokestinamos PVM, bendrojoje rinkoje iškreipiama konkurencija. Jeigu nuo mokesčio neatleidžiama, sudėtingėja esamos teikimo vietos taisyklės ir dėl to didėja keliose valstybėse narėse veikiančių įmonių reikalavimų laikymosi sąnaudos, gali būti daromos klaidos ir netgi vengiama mokėti mokesčius.

Per viešas konsultacijas atsiskleidė du pagrindiniai prieštaringi požiūriai – siekis išlaikyti esamą padėtį ir noras atsisakyti neapmokestinimo PVM, nes pastaruoju atveju būtų siekiama didinti mokesčio neutralumą ir veiksmingumą.

9. Komisija siūlys neutralesnę ir paprastesnę keleivių vežimo veiklos apmokestinimo PVM sistemą.

Kitos išimtys

Kitos išimtys, kuriomis ribojama mokesčio bazė ir kurios gali iškreipti konkurenciją, bus nagrinėjamos, siekiant įvertinti, ar tebegalioja jų ekonominės, socialinės ar techninės priežastys ir ar galima patobulinti išimčių taikymo būdus. Siekiant išplėsti mokesčio bazę, šiame etape nereikia atmesti jokių alternatyvų. Tačiau kai kurios suinteresuotosios šalys pasisakė už tam tikrų išimčių išlaikymą ar net jų taikymo srities išplėtimą.

Įvairiai reaguota į pelno nesiekiančių organizacijų apmokestinimą PVM. Tačiau jau taikoma išimtis, kiek tai susiję su šių organizacijų veikla, kurią jos vykdo siekdamos bendrojo intereso. Rūpestį kelia tik ta veikla, kuriai ši išimtis netaikoma. Tačiau šiai veiklai galėtų būti taikoma bendroji išimčių mažosioms įmonėms, kurių apyvarta neviršija tam tikros ribos, sistema ir toliau paprastinamos priemonės ir procedūros, kurias gali nustatyti valstybės narės. Valstybės narės taip pat gali nustatyti tikslines kompensavimo sistemas, nesusijusias su PVM sistema, kad sumažintų perkant dėl PVM patiriamas sąnaudas.

10. Komisija ragina valstybes nares naudotis esamomis galimybėmis palengvinti pelno nesiekiančių organizacijų PVM naštą. Ji gali joms pateikti rekomendacijas dėl joms taikomos PVM tvarkos.

Tarifų struktūros persvarstymas

Daug suinteresuotųjų šalių pažymėjo PVM tarifų skirtumus, dėl kurių didėja reikalavimų laikymosi sąnaudos. Atlikus ekonominį vertinimą apskaičiuotas ir šis poveikis. Nustatyta, kad sumažinus valstybių narių PVM tarifų struktūros nevienodumą 50 %, ES vidaus prekyba galėtų padidėti 9,8 %, o realusis BVP – 1,1 %, tačiau kartu nurodė, kad šie duomenys gali būti mažesni.

Atlikus ekonominį vertinimą taip pat patvirtintos ankstesniuose ekonominiuose tyrimuose[16] pateiktos nuomonės, kad mažesnių tarifų taikymas dažnai nėra tinkamiausia priemonė politikos tikslams siekti, visų pirma užtikrinant perskirstymą vargingai gyvenantiems namų ūkiams arba skatinant prekės, kuri laikoma socialiai pageidautina, vartojimą.

Suinteresuotosios šalys, kurioms taikomi sumažinti tarifai, remiasi šiais tikslais, kad pateisintų esamus sumažintus tarifus ar net jų taikymą išplėstų visų pirma aplinkai nekenksmingiems produktams. Be to, vienodas produktų, prieinamų ir tradiciniu pavidalu, ir internetu, vertinimas vykstant viešoms konsultacijoms sukėlė didelę reakciją. Šiuos klausimus reikia sureguliuoti.

Verta pažymėti, kad jau taikomi sumažinti tarifai virsta didelėmis subsidijomis. Jų dydis valstybėse narėse labai skiriasi ir priklauso nuo sumažintų tarifų taikymo. Atlikus 9 atrinktų valstybių narių[17] ekonominį vertinimą apskaičiuota, kad šios subsidijos tose valstybėse narėse sudaro nuo 8,2 iki 53,3 % jų PVM pajamų. Panaikintus sumažintus tarifus standartinį tarifą teoriškai būtų galima sumažinti 1,9–7,5 procentiniais punktais.

Standartinio tarifo taikymas tebėra pagrindinis principas ir PVM direktyvoje valstybės narės neįpareigojamos taikyti sumažintus tarifus. Todėl pirmiausia valstybės narės yra atsakingos už kuo didesnį tokių tarifų taikymo ribojimą, jeigu jie reiškia nepagrįstą mokestinę lengvatą. Esamos ekonominės ir finansinės aplinkybės, dėl kurių reikalingas tvirtas nacionalinių biudžetų fiskalinis konsolidavimas, yra dar viena priežastis riboti sumažintų tarifų taikymą, palyginti su standartinių tarifų didinimu. Vis dėlto nereikėtų nepaisyti galimos riboto sumažintų tarifų taikymo naudos, kai tokia tvarka racionaliai apibrėžiama ir taikoma.

Todėl yra nemažai veiksnių, kuriais galima pagrįsti galimybę peržiūrėti esamą PVM tarifų struktūrą. Komisijos nuomone, tokia peržiūra turėtų būti grindžiama visus aspektus apimančiu išsamiu poveikio vertinimu ir tokiais pagrindiniais principais:

- sumažintų tarifų, kliudančių tinkamam vidaus rinkos veikimui, panaikinimas. Sumažinti tarifai, kurie anksčiau buvo pateisinami, dabar gali turėti iškreipimo poveikį, nes per tą laiką pasikeitė ekonominė, verslo ir teisinė aplinka;

- sumažintų tarifų prekėms ir paslaugoms, kurių vartojimo raginama atsisakyti pagal kitas ES politikos kryptis, panaikinimas. Visų pirma tai galėtų būti aplinkai, sveikatai ir gerovei kenksmingos prekės ir paslaugos;

- panašios prekės ir paslaugos turėtų būti apmokestinamos tuo pačiu PVM tarifu ir šiuo atžvilgiu reikėtų atsižvelgti į technologijų pažangą, kad būtų sprendžiami virtualiosios ir fizinės aplinkos konvergencijos klausimai.

- Siekdama didinti PVM sistemos veiksmingumą, Komisija teikia pirmenybę ribotam sumažintų PVM tarifų taikymui. 2012 m. ji įvertins esamą PVM tarifų struktūrą, atsižvelgdama į minėtus pagrindinius principus, ir paskui, išsamiai pasikonsultavusi su suinteresuotosiomis šalimis ir valstybėmis narėmis, iki 2013 m. pabaigos pagal šį vertinimą pateiks pasiūlymų.

- Siekdama spręsti teisinio netikrumo ir reikalavimų laikymosi sąnaudų, patiriamų dėl 27 skirtingų tarifų struktūrų, klausimus Komisija siūlys į ES PVM interneto portalą įtraukti aiškią ir privalomą informaciją apie prekių ir paslaugų, kurioms kiekvienoje valstybėje narėje netaikomi standartiniai tarifai, sąrašą. Siekiant šio tikslo būtų galima panaudoti kombinuotąją nomenklatūrą.

Patikimesnės ir nesudarančios galimybių sukčiauti PVM sistemos sukūrimas

Iš Komisijos prieš kelis metus užsakyto tyrimo matyti, kad apskritai 12 % teorinio PVM nesurenkama. Sukčiavimas yra svarbus vadinamojo numatomo ir faktiškai surenkamo PVM skirtumo aspektas, tačiau šį atotrūkį sudaro ir kiti aspektai, pvz., PVM, kuris nesurenkamas dėl klaidų, aplaidumo ir bankroto.

Nors Komisija mano, kad visada reikia kovoti su sukčiavimu PVM, taip pat reikia žvelgti ir plačiau bei ieškoti būdų surinkti PVM ir kontroliuoti jo surinkimą.

Greito reagavimo į netikėtus sukčiavimo atvejus mechanizmas

Neseniai išaiškinus organizuoto, masinio ir netikėto sukčiavimo PVM schemas, paaiškėjo, kad teisės aktų keitimo ar leidimų valstybėms narėms nukrypti nuo reikalavimų suteikimas ne visada pakankamai lankstus, kad būtų užtikrina greita ir tinkama reakcija.

Daug valstybių narių palankiai įvertino teisinio pagrindo nedelsiant, nors ir laikinai, imtis nacionalinių priemonių tam tikriems sukčiavimo veiksmams sustabdyti galimybę.

11. 2012 m. Komisija pateiks greito reagavimo mechanizmo pasiūlymą.

Kova su sukčiavimu PVM

2006 m. pradėjus įgyvendinti Kovos su sukčiavimu strategiją[18] parengtas trumpalaikis veiksmų planas, kurį Komisija pristatė 2008 m. gruodžio mėn.[19] Nuo to laiko Komisija pateikė visus į tą veiksmų planą įtrauktus teisės aktų pasiūlymus, o Taryba beveik visus juos patvirtino.

Dėl to sukurtos įvairios naujos priemonės, pvz., Eurofisc [20] ir daugiau turinčių įsigalioti arba neseniai įsigaliojusių automatinio keitimosi informacija priemonių.

Jų veiksmingumas mažinant sukčiavimą PVM bus atidžiai vertinamas, tačiau tai bus galima padaryti tik kai visos priemonės visiškai galios. Paaiškėjus, kad šių priemonių nepakanka, gali reikėti naujų iniciatyvų.

Siekdama vieningumo, kelių pasiūlytų priemonių, pvz., dėl automatinės prieigos prie informacijos, Taryba nepriėmė arba atsisakė jas priimti. Komisija iš naujo apsvarstys šias priemones, atsižvelgdama į galimybes pasiekti bendrą sutarimą. Ypač bus analizuojama galimybė nustatyti daugiau informacijos, kuria norinčios keistis valstybės narės tarpusavyje keistųsi automatiškai, rūšių.

Pasitvirtino, kad daugiašaliai tikrinimai yra vertinga priemonė nagrinėjant sudėtingus sukčiavimo atvejus, į kuriuos įtraukti skirtingų valstybių narių ūkinės veiklos vykdytojai. Ilgainiui galima numatyti sukurti su Eurofisc susietą ES tarpvalstybinio audito grupę, kurią sudarytų nacionalinių mokesčių administracijų ekspertai. Tokia grupė galėtų atlikti sistemingesnius tarpvalstybinius audito patikrinimus, būtų pasinaudota auditorių ir daugiašalių tikrinimų koordinatorių jau sukauptomis šios srities žiniomis ir patirtimi.

12. Komisija užtikrins ir stebės kovos su sukčiavimu priemonių visapusį įgyvendinimą ir teiks ataskaitas dėl jų efektyvumo bei būtinybės 2014 m. imtis papildomų veiksmų.

13. Komisija skatina Tarybą daryti pažangą priimant jau pateiktus pasiūlymus. Ji išnagrinės, kaip iš esmės išplėsti automatinės prieigos prie informacijos galimybes.

14. Komisija išnagrinės galimybę sukurti ES tarpvalstybinio audito grupę, kad daugiašalius tikrinimus būtų galima atlikti lengviau ir geriau.

Bet kurios kovos su sukčiavimu priemonės sėkmė tiesiogiai priklauso nuo administracinių nacionalinių mokesčių administratorių pajėgumų. Tai tapo dar akivaizdžiau, kelioms valstybėms narėms susidūrus su esamais biudžeto sunkumais, ir dėl to remiamas poreikis mokesčius administruoti veiksmingai ir efektyviai.

Pagal dabartinį PVM nuosavų išteklių reglamentą[21] Komisija turi reguliariai teikti valstybių narių taikomų PVM administravimo ir kontrolės procedūrų ataskaitas ir tirti, kaip procedūras būtų galima patobulinti (ataskaita pagal 12 straipsnį).

Kitoje ataskaitoje Komisija nustatys tam tikrus lyginamuosius kriterijus, kuriais remdamasi vertins kiekvienos mokesčių administracijos veiklos rezultatus. Taikant tokį metodą, valstybės narės galėtų įvertinti save, palygindamos su ES vidurkiu.

Reikėtų metodiškiau keistis informacija apie sėkmingas tam tikrų valstybių narių priemones sektoriuose, kuriuose sukčiauti lengviau. Mokesčių administratoriai iš tikrųjų susiduria su bendromis problemomis ir galėtų gauti didelės naudos išteklių požiūriu, jeigu savo veiksmus galėtų paremti kitų valstybių narių patirtimi. Todėl Komisija taip pat atidžiai stebės Eurofisc veiklą, ypač veiklos sritį, susijusią su naujomis sukčiavimo tendencijomis (PVM sistemos veikimo stebėjimo centras).

15. Komisija stiprins valstybių narių mokesčių administracijų veiksmingumo ir efektyvumo stebėjimą kitoje ataskaitoje pagal 12 straipsnį.

16. Valstybių narių padedama Komisija intensyviau keisis gerąja patirtimi kovojant su sukčiavimu didelės rizikos sektoriuose.

17. Komisija toliau stebės Eurofisc darbą ir skatins valstybes nares toliau plėtoti šią priemonę, kad būtų išaiškintos naujos sukčiavimo schemos ir būtų užkirstas kelias jų plėtojimui.

Komisija taip pat mano, kad privalomos teisinės galios neturinčių teisės aktų (mokesčio administravimo) metodas yra perspektyvus žingsnis kovojant su sukčiavimu PVM. Todėl valstybės narės bus raginamos daugiau dėmesio skirti reikalavimų laikymuisi, stiprinant savo santykius su įmonėmis ir santykį su joms taikomomis PVM procedūromis.

Tokiu požiūriu visų pirma bus siekiama neleisti galimiems sukčiautojams dalyvauti PVM sistemoje ir suteikti mokesčių administratoriams galimybę perskirstyti personalą kovai su pažeidimais.

18. Komisija rems valstybių narių pastangas didinti reikalavimų laikymąsi pasinaudojant 5.1.3 minėtu ES PVM forumu.

Kadangi sukčiavimo PVM modeliai sparčiai kinta ir į juos įtraukiamos trečiosios šalys, reikės naujo akstino užtikrinant, kad tolesnio suderinto bendradarbiavimo su šiomis šalimis poreikis būtų patenkintas. Dėl kintančių sukčiavimo modelių taip pat reikia glaudžiau bendradarbiauti mokesčių administratoriams ir muitinėms bei tarpusavyje keistis informacija.

19. Komisija išnagrinės galimybes sustiprinti bendradarbiavimą su trečiosiomis šalimis, siekiant keistis netiesioginio apmokestinimo informacija, prašydama ES įgaliojimo sudaryti susitarimus su trečiosiomis šalimis.

20. Komisija imsis glaudesnio mokesčių administratorių ir muitinių bendradarbiavimo iniciatyvų ir tokį bendradarbiavimą lengvins.

PVM surinkimo ir kontrolės būdo persvarstymas

Naujieji žaliojoje knygoje paminėti PVM surinkimo būdai buvo turbūt daugiausia dėmesio sulaukusi tema.

Visų pirma mokėjimo padalijimo modelis[22], laikomas radikaliausiu pakeitimu, daugiausia sukėlė neigiamą įmonių ir mokesčių ekspertų reakciją. Ekspertams rūpestį kėlė metodo poveikis pinigų srautui, reikalavimų laikymosi sąnaudoms ir komerciniams dalykams. Be to, jie abejojo šio modelio galimybe iš tikrųjų sumažinti numatomo ir faktiškai surenkamo PVM skirtumą. Tačiau kai kurios valstybės narės tebėra susidomėjusios galimybe toliau šį metodą nagrinėti.

Šią kritiką galima tam tikru požiūriu paaiškinti išsamių duomenų apie šio modelio poveikį trūkumu ir neaiškų veikimą. Todėl Komisija mano, kad jį atmesti per anksti.

Kalbant apie duomenų saugyklos modelį (SAFT)[23], kurį kai kurios valstybės narės jau yra įgyvendinusios, daug suinteresuotųjų šalių pageidavo paprastesnio ir vienodesnio jo įgyvendinimo.

21. Komisija toliau tirs mokėjimo padalijimo modelio ir jo struktūros pagrįstumą, kad išsklaidytų rūpestį keliančius klausimus ir priimtų sprendimą dėl tolesnių veiksmų.

22. Komisija sieks bendro požiūrio į SAFT ES lygmeniu, kad supaprastintų jo įgyvendinimą.

Prie bendrosios rinkos pritaikyta PVM sistema

Žaliojoje knygoje aprašyti keli būdai, kaip įgyvendinti paskirties šalimi grindžiamą apmokestinimą. Šiuo atžvilgiu reikia išspręsti du pagrindinius klausimus – pirma, paskirties vietos apibrėžties ir, antra, ar ES vidaus sandorius PVM apmokestina tiekėjas, ar PVM išskaito ir sumoka pirkėjas (atvirkštinis apmokestinimas).

Esamos pereinamojo laikotarpio PVM nuostatos, taikomos ES įmonių tarpusavio santykiams, jau grindžiamos apmokestinimo paskirties vietoje principu. Tačiau dėl 2 punkte aprašytų trūkumų dauguma suinteresuotųjų šalių nepritaria tam, kad ši tvarka taptų galutinė. Tokios nuostatos, kokios yra dabar, neatitinka pagrindinio tikslo tarpvalstybinius ir vidaus sandorius vertinti vienodai.

Suinteresuotosios įmonės ir Europos Parlamentas paragino toliau nagrinėti apmokestinimo kliento įsteigimo vietoje koncepciją. Taip būtų užtikrintas vienodas prekių tiekimo ir paslaugų teikimo vertinimas. Apmokestinimo taisyklių atsiejimas nuo fizinio prekių srauto ir jų susiejimas su sutarčių srautu atrodo perspektyvus metodas, kurį verta toliau tyrinėti.

Dėl antrojo dalyko, jeigu tiekėjas galėtų apmokestinti PVM tarpvalstybinį tarp įmonių vykdomą tiekimą, būtų galima vienodai vertinti vidaus ir tarpvalstybinius sandorius. Būtų vėl taikomas PVM mokėjimo dalimis principas, nes jis būtų taikomas ir šalies, ir ES vidaus sandoriams. Todėl, taikant tokį metodą, esamoje PVM sistemoje būtų mažiau galimybių sukčiauti.

Tačiau ES vidaus prekybos mastas yra maždaug 2 500 mlrd. EUR ir tai reikštų, kad kelių šimtų milijardų PVM reikėtų mokėti už sandorius, pagal kuriuos šiuo metu PVM išskaito ir sumoka tik pirkėjai. Įtaka įmonėms, visų pirma tarpvalstybinio pinigų srauto požiūriu, būtų didelė. Kalbant apie mokesčių administratorius, mokestį privalėtų mokėti nebe tos įmonės, kurios yra įsteigtos mokesčio mokėjimo valstybėje narėje.

Reikalavimų laikymosi sąnaudų požiūriu dėl tokio prekių tiekimo arba paslaugų teikimo apmokestinimo PVM reikėtų visapusiškai įgyvendinti vieno langelio principą. Siekiant užtikrinti pajamas, gali prireikti papildomų priemonių arba garantijų.

23. Komisija toliau tęs išsamų techninį darbą ir platų dialogą su valstybėmis narėmis grupėje dėl PVM ateities ir PVM ekspertų grupės suinteresuotosiomis šalimis, išsamiai nagrinėdama įvairius galimus paskirties šalies principo įgyvendinimo būdus.

24. 2014 m. pirmąjį pusmetį Komisija pateiks teisės akto pasiūlymą, kuriame bus nustatyta galutinė ES vidaus prekybos apmokestinimo tvarka.

KITI VEIKSMAI, KURIų NUMATOMA IMTIS VIDUTINėS TRUKMėS LAIKOTARPIU

Komunikate dabar nustatyti prioritetai ir praktinė ateinančių metų darbo programa, pateikti keli pasiūlymai dėl įstatymo galią turinčių ir įstatymo galios neturinčių aktų, ir numatoma atlikti nemažai išsamių tyrimų, kad būtų parengti kiti pasiūlymai.

Šios prioritetinės iniciatyvos dera su siūlomu naujosios PVM grindžiamų nuosavų išteklių sistemos plėtojimu ir jomis šis plėtojimas sustiprinamas. Išplėtus mokesčio bazę, apribojus sumažintų tarifų taikymą ir sumažinus sukčiavimo galimybių, galėtų padidėti valstybių narių pajamos. Dalį šių laimėjimų būtų galima priskirti ES ir būtų galima šiuos laimėjimus toliau didinti, gerinant PVM sistemos veikimą.

Kitų žaliojoje knygoje iškeltų ES PVM sistemos aspektų bus imtasi vidutinės trukmės laikotarpiu.

Kai kurios PVM direktyvos nuostatos yra pasenusios ir jomis neatsižvelgiama į bendrosios rinkos aspektą. Visų pirma tai pasakytina apie mažųjų įmonių schemą ir PVM mokėtojų grupavimo nuostatas.

Siekiant geriau užtikrinti mokesčio neutralumą, taip pat reikės persvarstyti sudėtingas ir skirtingas taisykles dėl teisės į atskaitą ir numatyti dvigubo apmokestinimo klausimų sureguliavimo mechanizmą.

Būtina užtikrinti vienodas veiklos sąlygas ne ES ir ES tiekėjams. Šiomis aplinkybėmis reikėtų sureguliuoti mažų siuntų ir kitų internetinių pardavimų klausimą.

Išvada

Komunikate numatytas būdas sukurti paprastesnę, patikimesnę ir veiksmingesnę PVM sistemą, pritaikytą prie bendrosios rinkos.

Komisija ragina Tarybą, Europos Parlamentą ir Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetą pateikti politines gaires ir patvirtinti norą nagrinėti komunikate pateiktas kryptis.

Siekdama užtikrinti nuolatinę ES PVM sistemos pertvarkos kontrolę, Komisija teiks reguliarias vykdomos peržiūros būklės ataskaitas ir siūlys naujus veiksmus.

[1] COM(2011) 815, 2011 11 23.

[2] COM(2010) 695, Komisijos tarnybų darbinis dokumentas, SEC(2010) 1455, 2010 12 1.

[3] Kartu su ataskaita, kurioje apibendrinami svarbiausi dalykai, jos pateikiamos http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/consultations/tax/2010_11_future_vat_en.htm.

[4] 2011 m. spalio 13 d. rezoliucija P7_TA(2011)0436.

[5] OL C 318, 2011 10 29, p. 87.

[6] http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_en.htm.

[7] COM(2011) 510, 2011 06 29.

[8] Įskaitant socialinio draudimo įmokas, Taxation trends in the European Union (Apmokestinimo Europos Sąjungoje tendencijos) , 2011 m., A priedo 8 lentelė.

[9] COM(2010) 2020, 2010 3 3.

[10] COM(2011) 206 , 2011 4 13.

[11] 1967 m. balandžio 11 d. Pirmoji Tarybos direktyva 67/227/EEB ir Antroji Tarybos direktyva 67/228/EEB.

[12] COM(2008) 394, 2008 6 25.

[13] COM(2009) 544, 2009 10 22, priedas, p. 83.

[14] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/better-regulation/administrative-burdens/high-level-group/index_en.htm.

[15] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/ vat_public_sector.pdf.

[16] Copenhagen Economics tyrimo Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of the European Union (Tyrimo dėl lengvatinių PVM tarifų taikymo valstybėse narėse prekėms ir paslaugoms Europos Sąjungos valstybėse) galutinė ataskaita, 2007 m. birželio 21 d.

[17] Belgija, Graikija, Ispanija Italija, Jungtinė Karalystė, Lenkija, Prancūzija, Vengrija ir Vokietija.

[18] COM(2006) 254, 2006 5 31; COM(2007) 758, 2007 11 23.

[19] COM(2008) 870, 2008 12 1.

[20] 2010 m. spalio 7 d. Tarybos reglamentas (ES) Nr. 904/2010.

[21] 1989 m. gegužės 29 d. Tarybos reglamentas Nr. 1553/89.

[22] Modelis, pagal kurį pirkėjas moka PVM į užblokuotąją PVM banko sąskaitą mokesčių administratoriaus banke ir šią sąskaitą tiekėjas gali naudoti tik tam, kad sumokėtų PVM į savo tiekėjų užblokuotąją PVM banko sąskaitą.

[23] Pagal šį modelį apmokestinamasis asmuo į apsaugotą, apmokestinamojo asmens tvarkomą ir mokesčių administratoriui prieinamą PVM duomenų saugyklą įkelia iš anksto apibrėžtus suderinto formato sandorio duomenis.